헌재 2000. 2. 24. 선고 99헌라1 결정문 [국회의장과 국회의원간의 권한쟁의]

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헌재 2000. 2. 24. 선고 99헌라1 결정문 [국회의장과 국회의원간의 권한쟁의]

[결정문]

청구인

【당 사 자】

청 구 인　강○재 외 134인

대리인　변호사 박헌기 외 9인

피청구인

국회의장

대리인　변호사 이건웅 외 9인

주문

청구인들의 심판청구를 기각한다.

이유

1. 사건개요 및 심판대상

가. 피청구인을 대리한 국회부의장 김○호는 1999. 1. 6. 제199회 임시회 제6차 본회의와 1. 7. 임시회 제7차 본회의에서, 일부 의원들이 의사진행을 방해하는 가운데, 별지 목록 기재 안건 등을 상정하여 각 안건에 대한 이의유무를 물어 각 ‘이의없습니다’하는 의원이 있자 가결되었음을 선포하였다.

청구인들은 각 안건에 대하여 이의유무를 물었을 때에 “이의있습니다”라고 반대의사를 분명히 하였음에도 불구하고 피청구인이 이를 무시하고 전원찬성으로 가결·선포한 것은, 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해한 위법이 있다는 이유로 1999. 1. 25. 이 권한쟁의심판청구를 하였다.

나. 심판대상은 피청구인이 1999. 1. 6. 제199회 임시회 제6차 본회의와 1. 7. 제7차 본회의에서 별지 목록 기재 안건 등(제6차 본회의에 부의된 안건 중 ‘제66항 대한민국과일본국간의어업에관한협정비준동의안’은 제외, 이하 ‘이 사건 법률안’이라 한다)을 가결·선포한 행위가 헌법 또는 법률에 의한 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하고, 그로 인하여 이 사건 법률안에 대한 가결·선포행위가 무효가 되는지 여부이다.

2. 당사자의 주장

가. 청구인의 주장

국회법 제112조 제3항에 의하면, 의장은 안건에 대한 이의유무를 물어서 이의가 없다고 인정한 때에는 가결되었음을 선포할 수 있다. 그러나 이의가 있을 때에는 같은 조 제1항 또는 제2항의 방법에 따라 의장이 의원으로 하여금 기립하게 하여 가부를 결정하거나, 기명·전자·호명 또는 무기명투표로 표결하여야 한다. 피청구인의 이 사건 법률안에 대한 가결·선포행위는 국회법 규정을 위반함으로써 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해한 것이다.

피청구인이 한 가결·선포행위는 재적의원 과반수가 출석하지 아니한 채 새정치국민회의와 일부 자유민주연합 소속 여당 의원들의 이의없다는 의사표시에 의하여 이루어진 것이므로 헌법 제49조의 다수결원칙에도 위반된다.

나. 피청구인의 주장

(1) 국회는 다수결원칙에 의하여 의사를 결정한다. 다수결에 따라 확정된 안건에 대하여 권

한쟁의심판으로 그 효력을 문제삼는 것은 의회민주주의와 국회의 자율권 존중이라는 측면에서 허용할 성질의 것이 아니다. 따라서 국회의원에게 권한쟁의심판의 당사자적격을 인정하고 있는 헌법재판소의 선례는 변경되어야 한다.

(2) 야당인 한나라당 의원들은 1999. 1. 6. 및 1. 7. 본회의에서 이 사건 법률안 통과를 힘으로 저지하려고 의장실, 부의장실 및 본회의장으로 들어가는 모든 출입구를 막고 있어 여당인 새정치국민회의와 자유민주연합 소속 의원들은 겨우 본회의장에 들어갔다. 1. 6. 피청구인으로부터 사회권을 받은 김○호 국회부의장은 의원 236명이 재석한 가운데 개의를 선언하고 65건의 법률안을 이의유무를 묻는 방법으로 표결하였다. 1. 7.에도 김○호 국회부의장이 한나라당 소속 의원들의 저지로 사회자석에 앉지 못하고 본회의장 의원석 통로에 서서 의원 273명이 출석한 가운데 4건의 법률안을 상정한 뒤 이의유무를 물어 이를 가결·선포하였다.

(3) 국회법 제112조 제3항에 의한 이의유무에 관한 사실인정은 본회의 회의록(속기록)에 의하여야 한다. 1999. 1. 6. 및 1. 7.자 각 회의록을 보면, 사회자가 이의유무를 물은 데 대하여 이의가 있다는 기록은 없고 ‘장내소란’이라고만 되어 있을 뿐이다.

(4) 우리 국회는 위원회 중심주의를 채택하고 있으므로 본회의에서의 심의·표결은 의례적, 형식적인 것에 지나지 않는다. 청구인들은 소관 상임위원회에서 이 사건 법률안에 대하여 충분히 심의하고 표결권을 행사하였으므로, 피청구인이 한 가결·선포행위는 청구인들의 권한을 침해한 것이 아니다.

(5) 청구인들은 정상적인 의안심의와 표결을 방해하고 있었다. 피청구인으로서는 기립, 기명 등 다른 표결을 시도할 수 없는 상태였다. 이러한 상황을 청구인들 스스로가 만들어 놓고 자신들의 심의·표결권이 침해되었다고 주장하는 것은 이율배반이다.

3. 판　단

가. 이 사건 법률안의 표결 경과

이 사건 변론과 일건기록에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

(1)1998. 2. 25. 신임 대통령의 취임과 동시에 국회에 요청한 국무총리 임명동의안 처리에서 비롯된 여·야의 대립은 혼미와 갈등으로 이어져 국회의 기능을 장기간 마비시켰다. 그 결과, 1997. 12. 초순경부터 IMF (국제통화기금)로부터 국제수지 균형화를 촉진하는 조건하에 일정 규모의 자금지원을 받고 있는 우리 경제의 위기 극복을 위해 필요한 법률안과 민생관련 법률안 등을 마련하지 못하고 있었다.

여당(새정치국민회의 및 자유민주연합)과 야당(한나라당)은 정기국회가 끝난 1998. 12. 19.부터 1999. 1. 7.까지 20일간 제199회 임시국회를 열어 위의 법안들을 처리하기로 합의하였다. 이어서 1998. 12. 24. 35건, 같은 달 29. 82건의 법률안을 본회의에서 의결·통과시켰다.

그런데 1998. 12. 31. 국회에서 생긴 이른바 ‘529호실 사건’(한나라당 측이 국회에 상주하는 국가정보원 직원이 정치사찰을 했다고 주장하면서, 그 직원이 사용 중인 529호실 문을 부수고 내각제와 정기국회상황파악계획서 등의 문건을 열람·복사한 사건)으로 인하여 여·야는 급기야 대치 상태로 들어갔다.

이러한 상황에서도 야당의원 모두가 불참한 가운데 여당의원 154명만으로 열린 1999. 1. 5. 제5차 본회의에서 68건의 법률안을 처리하였다.

(2)한편, 상임위원회에서 심의하여 여·야가 의결·통과시킨 총 77건의 법률안들이 체계와 자구심사를 위하여 법제사법위원회에 계류 중이었다. 피청구인은 회기안에 체계와 자구심사를 하지 못할 염려가 있는 이 사건 법률안에 대해서, 국회법 제85조에 따라 1999. 1. 6.까지 본회의에 부의하도록 심사기간을 지정하여 통보하였다. 지정된 기간이 지나자 피청구인은 직권으로 이를 본회의에 회부하였으므로 1999. 1. 6. 14:00에 제6차 본회의가 열리기로 되어 있었다.

‘529호실 사건’을 계기로 당론을 바꾼 한나라당 의원들은 본회의에서 이 사건 법률안의 통과를 힘으로 막으려고, 같은 날 13:00경부터 의장실, 김○호 부의장실 및 본회의장 등의 출입구 모두를 봉쇄하였다. 그러나 새정치국민회의와 자유민주연합 소속 의원 150여명이 14:00경부터 한나라당 의원들의 봉쇄를 뚫고 들어갔고 한나라당 소속 의원 7, 80명도 본회의장에 같이 있었다. 14:34경 피청구인으로부터 사회권을 지정받은 김○호 국회부의장은 사회자석에서 의사정족수(국회의원 236명 출석)를 확인하고 개의를 선언한 다음, 이 사건 법률안이 포함된 의사일정 제2항에서 제66항까지 65건을 일괄 상정하였다. 사회자는 각 안건에 대하여 “이의없으십니까?”라고 물어 “없습니다”라고 하는 의원이 있자 각 항에 대하여 이의가 없다고 인정하여 가결·선포하고, 의사일정 제1항은 원안과 수정안 중 수정안에 대하여 역시 같은 방법으로 가결을 선포하였다.

그 이튿날(1. 7. 제7차 본회의)에도 한나라당 의원들은 본회의장 출입구에서 새정치국민회의와 자유민주연합 소속 의원들이 못 들어가게 힘으로 가로막았고 일부 한나라당 소속 의원들은 단상으로 오르는 양쪽 계단과 사회자석을 봉쇄하였다. 이런 가운데 17:38경 김○호 국회부의장이 사회자석으로 가려다가 한나라당 소속 의원들의 제지로 뜻을 이루지 못하자 본회의장 의원석 통로에서 개의를 선언한 다음(국회의원 273명 출석), 이 사건 법률안이 포함된 의사일정 제3항, 제5항 및 제1항, 제2항(제1항, 제2항은 수정안)을 일괄 상정하여 각 항에 대하여 이의유무를 물었다. 이때에 “이의없습니다”고 하는 일부의원이 있자 의사일정 각 항에 대하여 이의가 없다고 인정하여 가결되었음을 선포하였다.

(3)청구인들은 위 양일간 국회 본회의에서 피청구인이 각 안건에 대하여 이의유무를 물었을 때에 일부 청구인들이 “이의있습니다”라고 주장하였는데도 이 사건 법률안에 대하여 전원일치로 가결·선포하는 ‘변칙처리’를 한 것은 위법하다고 함에 있다.

나. 청구인들의 당사자적격에 대한 판단

(1)헌법재판소법 제61조 제2항에 의하면, 권한쟁의심판은 피청구인의 처분 또는 부작위가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 때에 이를 청구할 수 있다. 이 사건 권한쟁의심판청구는 국회의원인 청구인들이 국회의장인 피청구인을 상대로 피청구인이 청구인들의 본회의장에서의 이의제기를 무시하고 이 사건 법률안을 가결·선포한 행위는 자신들의 법률안 심의·표결권을 침해하였다는데 있다.

(2)국회의원은 국민이 직접 선출하는 대표로서 헌법과 법률에서 여러 권한을 부여하고 있

지만 그 중에서 가장 중요하고 본질적인 것은 입법에 대한 권한임은 두말할 필요가 없다. 이 권한에는 법률안 제출권(헌법 제52조)과 법률안 심의·표결권이 포함되는 것이다. 이 법률안 심의·표결권은 의회민주주의의 원리, 입법권을 국회에 귀속시키고 있는 헌법 제40조, 국회는 국민이 선출한 국회의원으로 구성한다고 규정한 헌법 제41조 제1항으로부터 도출되는 헌법상의 권한이다. 그리고 이러한 법률안 심의·표결권은 국회의 다수파의원에게만 보장되는 것이 아니라 소수파의원과 특별한 사정이 없는 한 국회의원 개개인에게 모두 보장되는 것 또한 의문의 여지가 없다.

한편, 피청구인인 국회의장은 헌법 제48조에 따라 국회에서 선출되는 헌법상의 국가기관으로서 헌법과 법률에 의하여 국회를 대표하고 의사를 정리하며, 질서를 유지하고 사무를 감독할 지위에 있다. 이러한 지위에서 본회의 개의시의 변경, 의사일정의 작성과 변경, 의안의 상정, 의안의 가결·선포 등의 권한을 행사하고 있다.

따라서 국회의장과 국회의원 간에 그들의 권한의 존부 또는 범위에 관하여 분쟁이 생길 수 있고, 이와 같은 분쟁은 단순히 국회의 구성원인 국회의원과 국회의장 간의 국가기관 내부문제가 아니라 헌법상 별개의 국가기관이 각자 그들의 권한의 존부 또는 범위를 둘러싼 분쟁인 것이다. 이 분쟁은 권한쟁의심판 이외에 이를 해결할 수 있는 다른 수단이 없으므로 국회의원과 국회의장은 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있다고 해석하는 것은 헌법재판소가 당사자적격을 부정하였던 과거의 선례(헌재 1995. 2. 23. 90헌라1 , 판례집 7-1, 140)를 변경하면서 새로 채택한 견해이고(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2 , 판례집 9-2, 154; 1998. 7. 14. 98헌라3 , 판례집 10-2, 74), 이를 다시 변경할 필요를 느끼지 아니하므로 청구인들의 당사자적격을 다투는 피청구인의 주장은 받아들이지 아니한다.

다. 재판관 이재화, 재판관 고중석, 재판관 이영모, 재판관 하경철의 기각의견

(1)국회법 제112조 제3항은 “의장은 안건에 대한 이의의 유무를 물어서 이의가 없다고 인정한 때에는 가결되었음을 선포할 수 있다. 그러나 이의가 있을 때에는 제1항 또는 제2항의 방법으로 표결하여야 한다”라고 규정하고 있다.

우리 국회의 법률안 심의는 본회의 중심주의가 아닌 소관 상임위원회에서 이루어진다. 소관 상임위원회에서 심사·의결된 내용을 본회의에서는 거의 그대로 통과시키는 이른바 위원회 중심주의를 채택하고 있다. 따라서 대부분의 법률안에 대한 표결은 이의유무에 의한 국회법 제112조 제3항에 따른 ‘전원일치’의 방법으로 행하여진다. 이러한 전원일치는 출석의원 모두가 찬성할 때에 사용하는 약식의 방법으로, 안건에 대하여 반대하는 의원이 없다고 인정되는 경우에 의장이 의사운영의 신속성과 표결의 명확성을 기하기 위하여 일반적으로 널리 사용하고 있는 방법이다. 표결에 부치는 문제에 다툼이 없고 반대가 없을 때, 의장은 “ …… 이의없으십니까”라고 물어서 “없습니다”라고 하는 의원이 있고, 이의가 없다고 인정되면 “가결되었음을 선포합니다”라고 하는 것이다. 이러한 이의유무를 묻는 표결방식에서는 이의가 있거나 토론에서 반대발언이 있거나 수정안이 있을 때는 다른 정식의 방법(기립, 거수, 기명, 무기명 투표 등)으로 표결하여야 하므로 국회법 제112조 제3항에 의한 표결방식은 안건에 대하여 이의가 없어야 한다는 것이 전제가 된다.

(2)국회 본회의의 의사절차와 관련하여 헌법재판소가 내린 권한쟁의심판 청구사건의 선례

를 보기로 한다.

(가)1996. 12. 26. 국가안전기획부법중개정법률안 등 5개 법률안의 가결·선포행위

국회는 국민의 대표기관이자 입법기관으로서 의사와 내부규율 등 국회운영에 관한 폭넓은 자율권이 있고, 그 자율권은 권력분립의 원칙이나 국회의 지위와 기능에 비추어 존중되어야 한다. 그러나 법치주의의 원리상 모든 국가기관은 헌법과 법률에 기속되므로 국회의 자율권도 이에 위반되지 않는 범위 내에서 허용되나, 국회의 의사절차나 입법절차에 헌법이나 법률의 규정을 명백히 위반한 흠이 있는 때에는 자율권 또한 부정되어야 한다.

따라서 법률안의 의결처리 과정에서 야당의원들이 위력으로 본회의 개의를 저지하여 국회운영의 정상적인 진행을 못하게 가로막았다는 이유로 개의일시를 통보하지 아니한 것은 야당 의원들의 본회의 참여기회를 박탈한 것이다. 이것은 국회의 자율권의 범위를 벗어난 위법으로 국회의원의 법률안 심의·표결권을 침해하는 것에 해당된다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2 , 판례집 9-2, 154, 165, 170).

(나)1998. 3. 2. 국무총리 임명동의안의 처리에 관한 다툼

국회의장은 표결이 적법하게 진행되어 정상적으로 종결된 경우에는 개표절차를 진행하여 표결결과를 선포할 의무가 있다. 그러나 국무총리 임명동의안에 대한 투표가 진행되던 중 투표의 유효 여부를 둘러싼 여·야 의원들 간의 말다툼과 몸싸움이 벌어져 투표가 중단되고 상당수 의원들이 투표를 하지 못한 채 본회의가 자동 산회되었다면, 이러한 투표의 중단, 상당수 의원들이 투표를 못하는 등의 투표절차를 둘러싼 분쟁은 여·야 간의 합의로 처리할 성질의 것인데도 타협이나 절충이 되지 아니하였다면 이 절차에 관한 종국적인 판단권은 국회의장에게 유보되어 있다고 보아야 한다. 이와 같은 논란의 여지가 있는 사안에서 국회의장이 바로 개표를 하거나 투표를 못한 나머지 의원들로 하여금 투표를 하게 한 다음 개표를 하여 그 결과를 선포하는 등의 절차를 밟지 아니하였다고 하여 그것이 곧 헌법이나 법률에 명백히 위배되는 행위에 해당된다고 말할 수는 없다.

다시 말하면, 본회의의 의사절차에 다툼이 있거나 정상적인 의사진행이 불가능한 경우, 의사진행과 의사결정에 대한 방법을 선택하는 문제는 국회법 제10조에 의거 원칙적으로 의사진행에 관한 전반적이고 포괄적인 권한과 책임이 있는 국회의장이 자율적으로 결정하여야 할 영역에 속하는 것이다. 따라서 국회의장의 재량 영역에 속하는 의사진행권은 넓게 보아 자율권의 일종으로 그 재량의 한계를 현저하게 벗어난 것이 아닌 한 존중되어야 하므로 헌법재판소도 이에 관여할 수 없는 것이 원칙이다(헌재 1998. 7. 14. 98헌라3 , 판례집 10-2, 74, 84 참조).

(다)위(가)(나)에서 본 국회의장과 국회의원 간의 권한쟁의심판 청구사건의 선례는 한마디로, 국회의장은 의사진행과 의사결정에 관한 폭넓은 재량권이 있고 이것은 국회의 자율권의 영역에 속하므로 존중하여야 하나, 예외적으로 헌법이나 법률의 규정을 명백하게 위반한 의사진행이나 결정으로 재량권의 한계를 현저히 벗어난 흠이 있는 경우에는 권한쟁의심판이라는 구제수단에 의하여 이를 시정할 수 있다는 것이다.

(3)돌이켜, 이 사건의 쟁점인 피청구인이 이 사건 법률안을 가결·선포한 의사진행이나 결정이 적법한 것인지 여부, 즉 청구인들이 이의제기를 한 사실이 있는지에 대한 사실인정의

문제에 관하여 살피기로 한다.

(가)헌법재판소법 제40조를 보면, “헌법재판소의 심판절차에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 민사소송에 관한 법령의 규정을 준용한다. 권한쟁의심판 …… 의 경우에는 행정소송법을 함께 준용한다. 제1항 후단의 경우에 …… 행정소송법이 민사소송에 관한 법령과 저촉될 때에는 민사소송에 관한 법령은 준용하지 아니한다”고 규정하고 있다.

재판권의 작용에는 통상 두가지 요소가 내포되어 있다. 사실인정과 법의 적용이 바로 그것이다. 위 규정은 권한쟁의심판 청구사건에 대한 사실인정을 행정소송법 또는 민사소송법에 의하도록 한 것이다.

(나)이 사건에 제출된 증거를 보건대, 먼저 제199회국회 국회본회의 회의록 제6호와 제7호에는, 피청구인이 의사일정 각 항에 대하여 ‘이의없으십니까’라고 물었을 때(「없습니다」하는 의원 있음)의 항목과(「없습니다」하는 의원 있음) (장내소란)의 항목으로 나누어지고 이어서 피청구인이 ‘가결되었음을 선포합니다’라고 하여 의사일정을 처리한 것으로 되어 있다. 회의록에 (장내소란)으로 된 것을 이의를 한 것으로 인정할 수는 없다. 다음, 방송사의 보도내용을 담은 비디오테이프 또한 본회의장 내에서 일어난 소란을 청구인들이 “이의있습니다”라고 한 것으로 인정할 증거가 되지 아니한다.

본회의 회의록은 회의의 시작에서 끝까지 모든 의사에 관한 발언을 속기방법에 의하여 빠짐없이 기록하는 동시에 의사일정·보고사항·부의안건 등 회의에 관한 모든 사항을 기재하게 되어 있다(국회법 제115조). 회의록에 기재한 사항과 회의록의 정정에 관한 이의신청은 임시회의록이 배부된 다음날의 오후 5시까지 신청하여야 하고, 이의신청에 대하여는 토론을 하지 아니하고 본회의의 의결로 결정한다(국회법 제117조). 그런데 청구인들은 이 사건에서 회의록에 기재한 사항에 관하여 이의신청도 하지 아니하였다.

회의록은 회의에 관한 공적 기록이며 회의와 관련하여 문제가 생겼을 때에는 유력한 증거가 된다. 회의에서의 의결, 결정, 선거 그밖의 효력은 회의록의 기재에 의하여 입증되는 것이므로, 회의록의 기재내용의 진정을 증명하는 취지로 의장, 의장을 대리한 부의장, 임시의장과 사무총장 또는 그 대리자가 서명·날인하여 국회에 보존해 두는 것이다.

국회의 자율권을 존중하여야 하는 헌법재판소로서는 이 사건 법률안 가결·선포행위와 관련된 사실인정은 국회본회의 회의록의 기재내용에 의존할 수밖에 없고 그밖에 이를 뒤집을 만한 다른 증거는 없다.

(4)이상의 이유로, 피청구인의 이 사건 법률안 가결·선포행위는 헌법 제49조, 국회법 제112조 제3항 위반으로 인정할 수 있는 증거가 없으므로, 청구인들의 법률안 심의·표결권을 침해하는 위법이 있다는 이 사건 권한쟁의심판청구는 기각을 면할 수 없다.

라.재판관 김용준, 재판관 김문희, 재판관 한대현의 인용의견

재판관 이재화, 재판관 고중석, 재판관 이영모, 재판관 하경철의 기각의견의 요지는, 이 사건 법률안 가결·선포행위와 관련된 사실인정은 국회본회의 회의록의 기재내용에 의존할 수밖에 없는데, 위 회의록에 의하면 이의가 있었다는 취지의 기록은 되어 있지 아니하고,

‘이의 없습니다 하는 의원 있음’이라거나 ‘장내소란’이라고 기재되어 있을 뿐이므로 청구인들이 ‘이의 있습니다’라고 한 사실을 인정할 수 없고, 그 밖에 이를 인정할 다른 증거도 없으므로, 피청구인의 이 사건 법률안 가결·선포행위가 헌법 제49조, 국회법 제112조 제3항에 위반됨을 인정할 증거가 없어 이 사건 심판청구를 기각하여야 한다는 것이다.

그러나, 위 기각의견이 이 사건 법률안 가결·선포행위와 관련된 사실인정은 회의록의 기재내용에 의존할 수밖에 없음을 전제로 하여 본회의 회의록에는 ‘장내소란’이라고만 기재되어 있으므로 청구인들이 이의를 한 것으로 인정할 수 없다고 하는 것은 권한쟁의심판에 있어서 국회의 자율권을 존중하여야 한다는 진정한 의미를 오해하고, 채증법칙에 관한 법리를 위반한 것으로서 수긍할 수 없으므로, 우리는 반대의견을 다음과 같이 표시한다.

헌법재판소가 권한쟁의심판사건의 심리와 관련하여 국회의 회의절차에 관한 사실인정을 함에 있어서, 국회본회의 회의록의 기재내용을 일차적인 자료로 삼아야 한다는 것은 원칙적으로 타당하다. 그러나 이 사건과 같이 위 회의록이 사실대로 정확히 작성된 것인지 그 자체에 관하여 청구인들과 피청구인 사이에 다툼이 있는 등 위 회의록의 기재내용을 객관적으로 신빙할 수 없는 사정이 있는 경우라면, 헌법재판소로서는 위 회의록에 기재된 내용에 얽매일 것이 아니라, 변론에 현출된 모든 자료와 정황을 종합하여 건전한 상식과 경험칙에 따라 객관적·합리적으로 판단하여야 한다.

만약 위 기각의견이 주장하는 바와 같이 국회의 의사절차와 관련하여 여야 사이에 분쟁이 생겨 권한쟁의심판이 청구되었고, 그 심판의 관건이 되는 사실관계에 관하여 일방 당사자는 회의록에 기재된 대로의 사실관계를, 다른 당사자는 회의록이 잘못 작성되었음을 이유로 그와는 다른 사실관계를 각기 주장하는 경우에 헌법재판소가 국회의 자율권을 존중한다는 이유로 회의록에 기재된 대로 형식적으로 사실인정을 할 수밖에 없다고 한다면, 이는 그 자체로 일방 당사자에게 유리한 결과를 초래하는 것이어서 대립당사자 사이의 권한분쟁을 중립적으로 공정하게 판단하여야 할 권한쟁의심판의 근본취지에 반하게 된다.

이러한 법리에 따라, 그 당시 ‘장내소란’이 있었다는 위 회의록의 기재 등 변론에 현출된 모든 자료와 이 사건을 둘러싼 여러 정황을 종합하여 건전한 상식과 경험칙에 따라 객관적·합리적으로 판단하여 보면, 피청구인의 직무를 대리한 국회부의장 김○호(이하 “피청구인”이라고 한다)가 이 사건 법률안이 포함된 의사일정 각 항에 대하여 이의의 유무를 의원들에게 물었을 때 일부 청구인들이 ‘이의 있습니다’는 취지의 의사를 표명한 사실을 인정하기에 충분하다고 판단된다.

그러므로 나아가 피청구인의 이 사건 법률안의 가결·선포행위로 청구인들의 권한이 침해되었는지의 여부에 관하여 보건대, 국회법 제112조 제1항 내지 제3항은 헌법개정안 등의 특별한 의안이 아닌 통상의 의안에 대한 본회의의 표결방법에 관하여 규정하고 있는데, 이에 의하면 국회의장은 안건에 대한 이의의 유무를 물어서 이의가 없다고 인정한 때에는 가결되었음을 선포할 수 있으나, 이의가 있을 때에는 바로 가결되었음을 선포할 수 없고, 국회법 제112조 제1항 또는 제2항에 따라 기립하게 하여 가부를 결정하거나 기명·전자·호명·무기명투표로 표결하여야 한다.

이 사건 국회 본회의에서 피청구인이 이 사건 법률안을 상정한 뒤 그 안건에 대한 이의의 유무를 물었을 때, 위에서 인정한 바와 같이 일부 청구인들이 ‘이의 있습니다’는 취지의 의

사를 표명하였으므로, 피청구인으로서는 국회법 제112조 제1항 또는 제2항의 방법으로 표결하였어야 하였다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 이의가 없다고 인정하여 곧바로 이 사건 법률안이 가결되었음을 선포하였으니, 이는 국회법 제112조를 명백히 위반하였을 뿐만 아니라, 그로 인하여 국회의원인 청구인들이 이 사건 법률안에 대하여 표결할 헌법상의 권한을 침해한 것이다.

피청구인이 주장하는 바와 같이 이 사건 법률안의 의결처리 과정에서 청구인들의 일부가 포함된 야당의원들이 위력을 행사하여 정상적인 의사진행을 방해하였다고 하더라도, 그러한 이유만으로 피청구인의 위와 같은 위법행위가 정당화될 수는 없다(헌재 1997. 7. 16. 96헌라2 판례집 9-2, 154, 171 참조).

그렇다면, 피청구인의 이 사건 법률안의 가결선포행위는 국회법 제112조를 위반하여 청구인들의 이 사건 법률안에 대한 헌법상 권한인 법률안 표결권을 침해한 것임이 분명하므로 그 확인을 구하는 심판청구는 이유 있어 이를 받아들여야 한다.

마. 재판관 정경식, 재판관 신창언의 각하의견

우리는 국회의원이 국회의장을 상대로 적법하게 권한쟁의심판을 청구할 수 없다고 본다.

(1)우리는 이미 국회의원과 국회의장 간의 권한쟁의사건인 1995. 2. 23. 선고 90헌라1 결정(판례집 7-1, 140)에서 국회의원이나 국회내의 교섭단체는 권한쟁의심판의 청구인이 될 수 없다는 견해를 자세히 밝혔고, 그후 국회의원과 국회의장 간의 권한쟁의사건인 1997. 7. 16. 선고 96헌라2 결정(판례집 9-2, 154, 166-168) 및 대통령과 국회의원 간의 권한쟁의사건인 1998. 7. 14. 선고 98헌라1 , 2 결정(판례집 10-2, 1, 39)에서도 일관하여 위 견해를 유지하면서 현행 권한쟁의심판제도상의 입법의 미비를 지적한 바 있는데 그 요지는 다음과 같다.

(가)헌법 제111조 제1항 제4호는 헌법재판소의 관장사항의 하나로서 “국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체간 및 지방자치단체 상호간의 권한쟁의에 관한 심판”을 규정하고 있으며, 위 규정에 의한 권한쟁의심판제도는 공권력을 행사하는 국가기관이나 지방자치단체와 다른 국가기관 또는 지방자치단체 사이에 권한의 존부 또는 범위에 관하여 다툼이 있는 경우 헌법재판소가 이를 심판하여 그 권한과 의무의 한계를 명확히 함으로써 국가기능의 원활한 수행을 도모하고 권력 상호간의 견제와 균형을 유지시켜 헌법질서를 보호하려는 제도이다. 그리고 위 헌법규정에 근거하여 헌법재판소법 제61조는 “① 국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체간 및 지방자치단체 상호간에 권한의 존부 또는 범위에 관하여 다툼이 있을 때에는 당해 국가기관 또는 지방자치단체는 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구할 수 있다. ② 제1항의 심판청구는 피청구인의 처분 또는 부작위가 헌법과 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 때에 한하여 이를 할 수 있다”고 권한쟁의심판의 청구사유를 규정하고 있으며, 권한쟁의심판의 종류를 규정한 제62조는 제1항 제1호에서 “국가기관 상호간의 권한쟁의심판”을 “국회, 정부, 법원 및 중앙선거관리위원회 상호간의 권한쟁의심판”이라고 열거하고 있다.

(나)위와 같은 권한쟁의심판제도의 목적에 비추어 볼 때 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 “국가기관 상호간의 권한쟁의”는 우리 헌법이 국민주권주의와 권력분립의 원칙에 따라 주권자인 국민으로부터 나온 국가권력을 나누어 상호 견제와 균형을 유지하도록 권한을 분

배한 대등한 권력행사기관 사이의 권한에 관한 다툼을 의미한다고 할 것이므로, 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호가 “국가기관 상호간의 권한쟁의심판”을 “국회, 정부, 법원 및 중앙선거관리위원회 상호간의 권한쟁의심판”이라고 규정한 것은 국가의 입법권, 행정권 및 사법권을 행사하는 국가기관인 국회, 정부 및 법원과 선거관리사무를 담당하는 중앙선거관리위원회를 열거하여 헌법의 위 규정을 명확하게 구체화한 것이라고 할 것이다.

(다)따라서 헌법재판소법 제62조 제1항 제1호에 열거되지 아니한 기관이나 또는 열거된 기관 내의 각급 기관은 비록 그들이 공권적 처분을 할 수 있는 지위에 있을지라도 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 없으며 또 위에 열거된 국가기관 내부의 권한에 관한 다툼은 권한쟁의심판의 대상이 되지 않는다고 볼 수밖에 없다. 그러므로 국회의 경우 현행 권한쟁의심판제도하에서는 국가기관으로서의 국회만이 당사자로 되어 권한쟁의심판을 수행할 수 있을 뿐이고, 국회의 구성원이나 국회 내의 일부기관인 국회의원 및 교섭단체 등이 국회 내의 다른 기관인 국회의장을 상대로 권한쟁의심판을 청구할 수는 없다고 보아야 할 것이다.

(라)다만 우리의 견해대로 풀이하면 이 사건에서와 같이 국회의원으로서의 권한이 침해되었다고 주장할 경우 이를 확인하고 해결해 줄 법적 구제방법이 없게 된다. 헌법은 명문으로 복수정당제를 보장하고 있으며(제8조 제1항), 우리나라 국회가 생긴 이래 언제나 여당과 야당 및 다수당과 소수당의 대립이 있어 왔고, 각자의 정책과 이해관계가 첨예하게 대립되는 법률안이나 의안의 경우 그 심의 내지 표결절차 등에 흠이 있다 하여 국회내부에서 흔히 분쟁이 있었는데도 국회법에 이에 관한 아무런 해결규정이 없는바, 행정소송법상의 기관소송은 법률이 정한 경우에 법률에 정한 자에 한하여 이를 제기할 수 있도록 한 기관소송의 성격(입법정책성) 및 현행 행정소송법제(행정소송법 제45조)에 비추어 이는 명백한 입법의 불비로서, 조속한 시일 내에 그 입법이 있어야 할 것이다. 그러나 이러한 입법의 불비를 해결하기 위하여 기관소송에 관한 헌법재판소와 법원간의 권한분배(헌법재판소법 제2조, 제62조, 행정소송법 제3조 제4호 참조) 및 헌법재판소법 제62조의 명문규정에 반하여 권한쟁의심판의 당사자의 범위를 확장하는 것은 문제해결의 본말을 그르친 것이 아닌가 생각된다.

(2)그런데 그간 위 결정들에서 밝힌 우리의 의견을 변경하여야 할 특별한 사정변경이 있었다고 볼 수 없고, 또 이 사건에 다른 법리가 적용되어야 할 사유가 있다고 보기도 어렵다.

따라서 우리는 국회가 아닌 국회의원 명의로 청구한 이 사건 심판청구는 부적법하므로 각하함이 상당하다고 본다.

4. 결　론

이 결정에 관하여는 재판관 이재화, 재판관 고중석, 재판관 이영모, 재판관 하경철은 기각의견, 재판관 김용준, 재판관 김문희, 재판관 한대현은 인용의견, 재판관 정경식, 재판관 신창언은 각하의견이므로 청구인들의 이 심판청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다.

재판관　김용준(재판장) 김문희 이재화 정경식

고중석 신창언 이영모(주심) 한대현 하경철

〔별　지〕

1.본회의 의안목록(1999. 1. 6)

1. 남녀차별금지및구제에관한법률안(대안)

2.독점규제및공정거래에관한법률중개정법률안(대안)

3. 표시·광고의공정화에관한법률안

4.독점규제및공정거래에관한법률의적용이제외되는부당한공동행위등의정비에관한법률안