대전지방법원 2011.1.12.선고 2009구합4557 판결

피고 대전지방국토관리청장이 2009. 11. 12. 대전지방국토관리청 고시 제2009-418호로 한 금강 살리기 6공구(청남지구) 사업과 제2009-419호로 한 금강 살리기 7공구(공 주지구) 사업에 관한 각 하천공사 시행계획 및 피고 국토해양부장관이 2009. 11. 16. 국토해양부고시 제2009-1083호로 한 금강 살리기 7공구(공주지구) 사업과 2009. 11. 23. 국토해양부 고시 제2009-1119호로 한 금강 살리기 6공구(청남지구) 사업에 관한 각 실시계획승인을 모두 취소한다.

이유

1. 처분의 경위

다음의 사실들은 당사자들 사이에 다툼이 없거나 갑 제1호증 내지 갑 제3호증, 갑 제5호증, 갑 제6호증, 을 제1호증, 을 제2호증, 을 제10호증의 1, 2, 을 제11호증, 을 제23호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.

가. 4대강 정비사업의 추진 경위

(1) 2008. 12. 15. 국가균형발전법에 따라 설치된 지역발전위원회(구 국가균형발전 위원회)에서 한국형 녹색뉴딜사업으로 한강, 낙동강, 금강, 영산강 등 '4대강 살리기' 사업을 추진하기로 결정된 후 물 관련 분야 전문연구기관인 한국건설기술연구원 주관으로 문화관광연구원 등이 참여하여 마스터플랜 수립에 착수하였고, 2009. 2.경 범정부차원의 사업추진을 위해서 정부합동 '4대강 살리기 기획단'이 국토해양부에 설치되었다.

(2) 2009. 4.경 지역발전위원회, 녹색성장위원회, 국가건축위원회 및 국토해양부, 환경부, 농림수산부, 문화체육관광부 등은 4대강 살리기 사업에 대한 합동보고대회를 개최하였고, 이에 대하여 2009. 5.경 12차례의 지역설명회, 2차례의 관계부처 학회의 추천을 받은 전문가 그룹의 자문, 2차례의 물환경학회 수자원학회 등 관련 학회 토론, 전문가· 시민이 참여한 공청회 등을 개최하였다.

(3) 국토해양부, 환경부, 문화체육관광부, 농림수산식품부 등 4개 부처는 2009. 6. 8. 4대강에 대하여 홍수·가뭄을 방지하여 물 문제를 해결하고, 하천생태계를 복원·활 용하며, 지역균형발전과 지역경제 및 문화·관광을 활성화하기 위하여 체계적 · 중점적으로 관리 · 시행하려는 의도로 기획된 4대강 정비사업(이하 '4대강 사업'이라 한다)의 기본방향을 제시하기 위하여 '4대강 살리기 마스터플랜'을 발표하였고, 4대강 사업을 관장하기 위하여 설립된 4대강 살리기 추진본부는 2009. 8. 24. '4대강 살리기 마스터플랜'의 최종보고서를 발간 · 배포하였다.

(4) 4대강 사업의 총 사업비는 약 22조 2,000억 원이고, 구체적으로는 강 준설, 댐 · 홍수 조절지 · 강변 저류지 건설, 제방 보강, 하굿둑 배수문 증설, 친환경 보() 16개 건설, 농업용저수지 증고, 하수처리 · 녹조저감 시설 확충, 생태하천 조성, 농경지 정리, 자전거길, 수상레저 · 문화관광지 조성, 특화문화관광 거점 육성 등을 사업내용으로 하고 있다.

나. 4대강 살리기 마스터플랜의 주요내용

(1) 4대강 사업의 비전 및 목표4대강 사업은 "생명이 넘치는 강, 새로운 대한민국"을 비전으로 제시하면서 ①) 기후변화 대비, ② 자연과 인간의 공생, ③ 국토 재창조, ④ 지역균형발전과 녹색성장 기반 구축 등을 목표로 삼고 있다.

(2) 4대강 사업의 과제 4대강 사업은 ① 물 부족과 홍수피해를 근본적으로 해결, ② 수질개선과 하천복원으로 건전한 수생태계 조성, ③ 국민 여가문화 수준 및 삶의 질 향상, ④ 녹색뉴 딜 사업으로 지역경제 활성화 견인, ⑤ 물 관리 글로벌리더로서 국가경쟁력 제고 등을 5대 과제로 제시하고 있다.

(3) 4대강 사업의 과제별 구체적 추진계획

(가) 수해 예방을 위한 유기적 홍수방어 대책기후변화의 영향과 200년 빈도 이상의 홍수에 대비한 홍수조절능력 9.2 억㎥ 증대를 위해서 ① 5.7억의 퇴적토 준설(한강 0.5억㎥, 낙동강 4.4억㎥, 금강 0.5억, 영산강 0.3억㎥)을 통한 홍수위 저하, ② 5개의 홍수 조절지 및 강변 저류지 설치로 홍수조절능력 증대, ③ 620㎞의 노후제방 보강으로 치수안전도 증대, ④ 하구둑 배수문 증설로 홍수배제 효과 증대, ⑤ 96개의 농업용저수지 증고, 3개의 중소규모 댐건설 등 물 확보 방안에 의한 홍수조절효과, ⑥ 도류제 설치로 합류부 유황개선 등을 계획하고 있다.

(나) 물 부족 대비 풍부한 수자원 확보 장래 물 부족(2011년 8억㎥, 2016년 10억m)과 가뭄에 대비하여 용수확보량 13억㎥ 증대를 위해서 ① 16개의 다기능 보(狀) 설치(한강 3개, 낙동강 8개, 금강 3개, 영산강 2개), 하상 퇴적토 준설 등으로 용수확보 및 지하수위 저하 방지, ② 중소규모 댐 건설로 지역적 물 부족 해소, ③ 농업용저수지 증고로 갈수기 지류 및 본류 유량 증대 등을 추진하도록 계획하고 있다.

(다) 수질개선 및 생태복원 당초 2015년까지로 목표했던 "수영 가능한 좋은 물"(I 급수, BODI) 3mg /L)의 2012년 조기 달성'을 위하여 오염도가 높은 34개 유역의 체계적 관리, 환경기초 시설 방류기준 선진화, 353개의 T-P2)처리시설 등 환경기초시설 확충 및 고도화, 비점 오염원3) 저감대책 추진, 929km의 생태하천 조성, 수변생태벨트 조성 등을 계획하고 있다.

(라) 지역주민과 함께 하는 복합공간 창조주변지역으로 방치되었던 수변공간을 국토의 중심이 되는 삶의 공간으로 적극 활용하기 위하여 ① 주차장, 화장실, 음수대, 자전거보관대 등의 편의시설, 정자, 벤치, 야외탁자 등의 휴게시설, 위락 체육시설, 자연관찰시설 등 강을 활용한 여가 공간 조성 ② 상하류를 연결하는 1,728㎞의 자전거도로 조성, ③ 수변 접근성 개선 및 수변중심 도시재생, ④ 둔치활용 다양화, 아름다운 수변공간 창출 등을 추진하도록 계획하고 있다.

(마) 강 중심의 지역발전 4대강 살리기와 병행하여 ① 지천(지방하전, 소하천 등)도 이수 치수 환경 · 친수·문화·관광 등을 종합적으로 고려하여 정비하고, 지방하천의 홍수방어능력을 재평가하여 주요 도시구간은 국가하천과 같이 100 ~ 200년 빈도 홍수에 견딜 수 있도록 보강하는 지천 살리기, ② 문화가 흐르는 4대강 살리기를 위해서 문화관광콘텐츠 개발, (3) 4대강 주변 개발여건이 유리한 마을에 농어촌개발 사업을 종합 지원하여 미래 금수 강촌의 모델로 제시하고, 마을개발에 민간투자를 유도하기 위해서 제도개선 및 프로그램개발을 함으로써 활력 넘치는 금수강촌 만들기, ④ 4대강 상류유역 산림정비, ⑤ 4대강 수자원 확보를 위한 주변 저수지를 대상으로 저수지 수변지역의 우수한 어메니티 자원을 활용하여 4대강 살리기와 연계되는 도농교류 공간조정을 통해 명소화 하는 저수지 수변개발, ⑥ 4대강을 활용한 녹색성장산업 활성화 등이 포함되어 있다.

다. 이 사건 처분의 경위.

(1) 4대강 사업 중 금강 살리기 사업

(가) 금강 현황

1) 금강은 소백산맥의 고봉중의 하나인 전라북도 장수군 장수읍 수분리 신무산(해발 896.8m)에서 발원하여 북쪽으로 흐르다가 장수, 무주, 영동 부근의 산지부를 거쳐서 옥천 부근에서 노령산맥을 관입하여 대청댐 수몰지점에 이르기까지 아주 심한 사행을 이루고, 주요 지류인 무주 남대천, 영동천, 초강, 보청전 등이 우안측으로 합류된다. 보청천 합류지점 이후부터는 북서쪽으로 사행하면서 소옥천, 회인천, 주원천, 품곡천 등을 차례로 합류한 후 대청댐을 지나며, 이후 대전시 대덕구 신탄진 부근에서 갑천과 합류된 다음 북서쪽으로 흘러 충북 청원군 부강면 부근에서 미호천을 합류하고 남서쪽으로 흘러서 공주·부여를 지나 남동쪽으로 방향을 바꾸어 강경 부근에서 논산천을 합류한 후 남서쪽 방향으로 흘러서 금강하구둑을 거쳐서 서해로 유입된다.

2) 금강 발원지로부터 서해에 이르는 금강의 유로연장은 397.79km 이고, 전체 유역면적은 9,912.15㎢ 인데, 금강유역 내 행정구역으로는 대전광역시 5개구, 충청북도 1시 7군, 충청남도 3시 5군, 전라북도 2시 4군, 경상북도 1시, 경상남도 1군, 경기도 1시로 총 1광역시 6도, 8시, 17군, 5구를 포함하고 있다.

3) 금강 수계에는 국가하천 7개소 합계 481.50km, 지방차천 461개소 합계 3,258.09km가 있고, 다목적 댐으로 용담댐과 대청댐이 축조되어 있으며, 서해와 만나는 지점에 금강하구둑이 설치되어 있다.

(나) 금강 살리기 사업의 주요 내용

4대강 살리기 마스터플랜에 따른 금강 살리기 사업은 금강유역에 ① 홍수조절능력 1.0억 증대를 목표로 한 홍수방어대책으로 0.5억㎡의 퇴적토 준설(하도정 비), 농업용저수지 증고(0.5억 m), 노후 제방보강(117km), ② 용수확보량 1.1억m 증대를 목표로 한 물 확보 방안으로 3개의 다기능 보(부여보, 금강보, 금남보) 설치, ③ 수질개선과 생태복원 방안으로 전체 14개 중권역 중 9개를 중점관리 유역으로 지정하여 2012년까지 BOD 기준 좋은 물 비율 79%(2006년도 64%), T-P 농도 기준 0.118mg /L(2006년도 0.158mg/L) 달성, 63개의 하·폐수처리장 설치와 110개의 T-P처리시설 보강, 비점오염원 관리대책 실시 등 환경기초시설 확충 및 고도화, 10㎞의 하천 내 농경지 정리 및 생태습지 조성, 199㎞의 수계 내 생태하천 조성, 8개소의 지천 및 1개소의 도심하천 복원, 지역주민과 함께하는 복합공간 창조를 위한 방안으로 248m의 자전 거도로의 설치, 다기능 보를 이용한 수면 확보로 친수성 제고, ⑤ 강 중심의 지역발전을 위한 방안으로 금강에 직접 유입되는 지방하천 94개소 588㎞의 단계적 정비 등을 주요내용으로 한다.

(2) 금강 살리기 사업 중 6공구 및 7공구 하천공사시행계획 피고 국토해양부장관으로부터 권한을 위임받은 피고 대전지방국토관리청장은 금강 살리기 사업을 위한 세부계획으로 하천법 제27조에 따라 2009. 11. 12. 대전지방국토관리청 고시 제2009-418호 금강 살리기 6공구(청남지구) 사업, 제2009-419호로 금강 살리기 7공구(공주지구) 사업(위 6공구 및 7공구 사업을 통틀어, 이하 '이 사건 사업'이라 한다)에 대한 각 하천공사 시행계획을 수립하여 이를 관보에 고시하였다(이하 "이 사건 하천공사 시행계획"이라고 한다). 피고 대전지방국토관리청장이 고시한 이 사건 하천공사 시행계획의 주요내용은 다음과 같다.

(가) 금강 살리기 6공구 사업의 주요 내용

1) 하천공사의 목적 및 기대효과

가) 사업목적

- 기후변화에 따른 이상 가뭄에 대비한 용수확보와 홍수에 선제적 대응생태하천조성을 통한 친수환경조성 및 경관개선 주변지역 관광자원과 연계한 명품보 건설로 광역관광 네트워크 조성

나) 기대효과 이·치수능력이 증대된 안전한 하천조성 수생태계 보전 및 자연친화적 친수공간 조성

- 지역 명소화 및 관광자원화로 지역개발 활성화 및 주민소득 증대

2) 사업시행지역 범위

좌안 : 충남 부여군 부여읍 구교리 ~ 공주시 이인면 운암리. 우안 : 충남 부여군 규암면 신리 ~ 충남 청양군 목면 신흥리 총길이 : 17.33km

3) 주요 사업 개요

가) 자연형 하천정비

① 하도정비 및 준설 사업구간 중 수심 2m 이상 구간은 육상 및 수중에서, 2m 이하 구간은 육상에서 총 10,215천㎡ 토사를 준설하고, 17.33km 사업구간에 대하여 폭 250 - 300m의 처수로를 정비함.

② 지류하상보호공 및 수제 설치하도 준설로 발생하게 될 금강 저수로와 지류 하천 사이의 급격한 낙차로 인한 하상변동을 방지하고, 세굴 및 퇴적, 홍수소통지장을 최소화 할 수 있도록 금강본류와 지류 합류부 지점 7곳에 완경사 (1:20)로 하상보호공을 설치함. 또한 하안의 침식 및 호안의 파손방지, 저수로 법선형의 수정 및 유로의 고정을 위하여 부여보 하류 지천 합류부 3곳에 수제를 설치함.

③ 교량기초 보호공 및 세굴방지공 설치사업구간 내에 있는 백마강교 2개소, 왕진교 1개소에 교량기초 보호공을, 백마강교 5개소 및 왕진교 4개소에 세굴방지공을 설치함.

④ 양·배수장 보강사업구간 내에 있는 10개의 양·배수장 시절 중 노후된 시설물의 외관을 개선하고 펌프를 교체하는 등 보수·보강함.

나) 생태하천 조성사업 사업지구 내의 역사, 문화, 자연과 연계한 친수공간 조성으로 사람과 자연이 소통하는 친환경적인 하천 조성을 위하여 사업지구를 호암2지구, 정동지구, 왕진나루지구, 왕진지구, 청남지구 등 5개로 나누어 고수 부지 정비사업을 실시하여 생태·문화·예술공간을 만들고, 기존의 미지형 보전 및 대체서식지 조성을 통한 하천의 생태환경개선과 생물종다양성을 증진하며, 총연장 21.7km(좌안 : 14.0km, 우안:7.7km), 폭 3.2m의 자전거 도로를 개설함.

다) 다기능보 설치

① 가동보 사업구간 내에 연장 120m 넓이로, 수문 2개가 독립적으로 운용되어 월류 및 하단 방류가 가능하도록 2단 쉘게이트 형식의 가동보(경간 40m x 높이 5.3m) 3개를 설치함.

② 고정보 홍수소통이 우수하고, 관리수위를 일정하게 유지하며, 소수력 발전이 가능한 높이인 4.20m로 설계하여 가동보와 연접하여 폭 194.0m 넓이로 설치함.

③ 공도교 하천설계기준을 만족하는 여유고 및 경간장 확보가 가능한 소수주형 판형교를 적용하고, 유지관리용 차량 회차 및 하천 전망공간 4개소를 설치할 수 있도록 연장 680m, 폭 7.0m, 설계등급 DB-24(1 등급)으로 건설함.

④ 어도

다양한 생물의 이동이 가능하고 어도의 기능을 충분히 발휘할 수 있도록 계획하고, 회유성 어종의 보호방안 조사를 통한 진·출입 및 최적안을 검토하여 다기능보 우안에 자연형 어도, 관찰데크 및 어류쉼터 설치[어도입구표고 : EL.0.7m, 어도출구표고 : EL.3.9m, 어도 길이 : 660m, 어도경사 : 1/206, 유량 : 1.3m/s(관리수위 4.2m 시)] ⑤ 관리사무소 부여보의 효율적인 관리와 기능에 적합하도록 관리 홍보동 1개동(지상 3층, 연면적 1,712.69m), 전망타워, 권양기탑 4개동, 경비실 1개동을 건축하되 주변공간과 연계하여 배치하고 지역 및 주변경관과 조화로운 경관 및 미관을 갖도록 설치함.

라) 소수력발전소 유심부로 유량 유입조건이 유리하며, 접근도로 및 관리사무소가 인접한 좌안에 대유량, 저낙차에 적합한 횡축형 카플란 수차(660kw 규모) 4대를 배치하여 2,640kw의 발전시설용량을 갖는 소수력발전소를 건설함으로써 연간 14,598MWh의 전기를 생산할 예정임.

4) 하천공사시행자 : 국토해양부 대전지방국토관리청

5) 하천공사의 착수 및 준공예정일 : 2009.10.23. ~ 2011.12.31. (나) 금강 살리기 7공구 사업의 주요 내용

1) 하천공사의 목적 및 기대효과

가) 사업목적물 부족 및 기후변화에 따른 이상가뭄에 대비하기 위한 용수확보, 이상홍수 등의 재난에 따른 피해 최소화를 위한 홍수방어능력 증대, 친수환경조성 및 주변지역 관광자원과 연계한 광역 관광 네트워크(역사, 문화 관광, 레저 등)를 조성하여 지역개발 활성화를 도모신재생에너지 생산으로 저탄소 녹색성장에 기여

나) 기대효과 준설로 인한 현제방의 안정성 확보, 여유고 추가적 확보(1.9m)

- 다기능보 설치에 따른 이수용량(1,212만㎡) 증대 지역 명소화 및 관광자원화로 지역개발 활성화 및 주민소득 증대

2) 사업시행지역 범위

좌안 : 충남 공주시 이인면 운암리 ~ 공주시 반포면 원봉리 우안 : 충남 공주시 우성면 어천리 ~ 연기군 남면 송원리

- 총길이 : 26.30km

3) 주요 사업 개요

가) 자연형 하천정비

① 하도정비 및 준설 사업구간 중 수심 2m 이상 구간은 수중에서, 2m 이하 구간은 육상에서 총 10,230천㎡ 토사를 준설하고, 26.30km 사업구간에 대하여 최소폭 200m의 저수로를 정비함

② 지류하상보호공 및 수제 설치하상준설을 실시한 구간 본류(금강)와 지류 하천 사이의 급격한 낙차로 인한 하상변동을 방지하고, 세굴 및 퇴적, 홍수소통지장을 최소화 할 수 있도록 관리수위와 지류 합류부 지점 18곳에 완경사(1:20)로 하상보호공을 설치함.

③ 교량기초 보호공 및 세굴방지공 설치. 사업구간 내에 있는 금강교 외 3개 교량 20개 교각에 대하여 사석 부설을 통한 세굴방지공 설치함

④ 양·배수장 보강사업구간 내에 있는 6개의 양·배수장 시설 중 노후된 시설물의 외관을 도색하고 흡입부 보강, 수중펌프실 설치 등 보수·보강함.

나) 생태하천 조성사업

① 사업지구 내의 역사, 문화, 자연과 연계한 친수공간 조성으로 사람과 자연이 소통하는 친환경적인 하천 조성을 위하여 사업지구를 신관지.구, 쌍신지구, 웅진지구 등 3개로 나누어 고수부지 정비사업을 실시하여 생태·문화·예술공간을 만듬. 신관지구에는 공산성과의 경관적 연계성 확보 및 기존 하중도 보존으로 생태, 경관적 환경을 유지하고, 공주시의 다양한 이벤트 공간 조성을 위하여 하중도와 연계한 광장을 조성함.

③ 쌍신지구에는 기존 생태환경 보존 및 생태학습공간을 활용하고 연미산과 연계한 자연이용공간을 조성하며, 기존 수목림 보전 활용 및 광장 조성을 통한 이용환경을 개선함.

④ 웅진지구에는 고마나루 정비기본계획을 바탕으로 송림, 모래톱, 웅진단 등의 국가지정문화재의 보존 및 복원하고 그 이미지를 고려한 생태적 초지 및 금강보 주변 자연형 어도와 관광객을 위한 고마수상원을 조성함.

⑤ 자전거 도로 설치 : 사업구간 내 총연장 27.62km, 폭 3.2m의 자전거 도로를 개설함(기존 활용 노선 제외).

다) 다기능보 설치

① 가동보 사업구간 내 금강의 연장폭 221.5m 부분에 폭 40m, 높이 7m의 리프트 게이트 형식의 수문형 가동보 2개, 폭 20m, 높이 7m의 같은 형식의 수문형 가동보 1개, 폭 40m, 높이 1m의 플랩게이트 형식의 복합형 가동보 3개를 설치함.

② 고정보 홍수소통이 우수하고, 관리수위를 일정하게 유지하며, 소수력 발전이 가능한 높이인 8.75m로 설계하여 폭 14.5m 넓이로 설치함.

③ 공도교 탐방객들을 위한 견학 및 향후 유지관리 등을 위하여 인근도로에서 차량의 진출입이 가능하도록 하기 위하여 교량의 폭은 양방향 2차로 및 자전거 도로를 만들어 11.5m로 하고, 상부구조는 강박스 거더교, IPC 거더교로 설계하여 총 422m의 교량을 건설함.

④ 어도보에 의하여 단절될 수 있는 생태이동로를 위한 어도 조성계획을 수립하고, 모든 수생생물의 이동로 및 생태관찰시설로서의 기능을 할 수 있도록 계획함. 유황이 우안 측으로 편향되어 수심이 깊으므로 우안에 아이스하버식 어도(폭 : 6m, 연장 140m, 경사 1/20 이하)를, 좌안 측에 자연형 어도(수면폭 : 2m, 연장 350m, 경사 1/70)를 설치함.

⑤ 관리사무소 금강보의 효율적인 관리와 기능에 적합하도록 관리사무소(홍보센터) 1동(연면적 : 1,698.89m², 지상 3층 규모)을 건립하여 1층에는 소수력 발전소 관리, 스톱로그 저장소, 2층에는 가동보 중앙제어실, 3층에는 홍보실을 배치하도록 함.

라) 소수력발전소 대유량, 저낙차에 적합한 횡축형 카플란 수차(1,500kw 규모) 2대를 배치하여 3,000kw의 발전시설용량을 갖는 소수력발전소를 건설함으로써 연간 16,547MWh의 전기를 생산할 예정임.

4) 하천공사시행자 : 국토해양부 대전지방국토관리청

5) 하천공사의 착수 및 준공예정일 : 2009. 10. 23. - 2011. 12. 31. (3) 피고 국토해양부장관의 하천공사 실시계획 승인처분 2009. 9. 25. 국가정책조정회의에서 피고 국토해양부장관의 보조참가인 한국수자원공사(이하 "피고 보조참가인"이라고만 한다)가 4대강 사업 중 일부 공구의 사업을 자체사업으로 투자·시행하기로 결정되었고, 이에 따라 피고 보조참가인은 한국수 자원공사법 제10조에 따라 피고 국토해양부장관에게 이 사건 사업에 대한 실시계획을 작성하여 승인을 요청하였다. 이에 피고 국토해양부장관은 2009. 11. 16. 국토해양부 고시 제2009-1083호로 금강 살리기 7공구 사업에 대하여, 2009. 11. 23. 국토해양부 고시 제2009-1119호로 금강 살리기 6공구 사업에 대하여 각 실시계획 승인처분(이하 '이 사건 승인처분'이라고 하고, 위 이 사건 하천공사 시행계획과 통틀어 '이 사건 처분'이라고 한다)을 하였고, 그 주요내용은 다음과 같다.

(가) 2009. 11. 16.자 금강 살리기 7공구 사업 실시계획 승인

① 하천공사시행자 : 한국수자원공사(피고 보조참가인) 사장

② 하천공사의 목적 및 개요. 목적 : 장래 물부족과 가뭄에 대한 대처역량 강화 및 홍수에 안전한 강 구현, 수질개선과 하천복원으로 건전한 수생태계 조성, 하천정비, 수변접근성 개선, 수상레저 등 국민 여가문화 수준 및 삶의 질 향상, 녹색뉴딜 사업으로 지역경제 활성화 견인 및 물관리 글로벌리더로서 국가위상 제고개요 : 생태하천 1식, 하도정비 10.2백만㎡, 다기능보 1식(400m), 소수력 발전소 1식(1,500kw 2기)

③ 하천공사시행지역의 금회 실시계획 승인분 좌안:충남공주시반포면검상동공주시반포면웅진동일원 우안:충남공주시우성면옥성리공주시우성면평목리일원

(나) 2009. 11. 23.자 금강 살리기 6공구 사업 실시계획 승인

① 하천공사시행자 : 한국수자원공사(피고 보조참가인) 사장

② 하천공사의 목적 및 개요

목적 : 금강 살리기 7공구와 같음

- 개요 : 생태하천 1식, 하도정비 10.2백만㎡, 다기능보 1식(620m), 소수력 발전소 1식(1,300kw 2기) 하천공사시행지역의 금회 실시계획 승인분 좌안 : 충남 공주시 부여군 부여읍 일원 우안 : 충남 공주시 부여군 부여읍 일원

2. 소의 적법 여부에 관한 판단

가. 직권판단

직권으로, 원고들 중 성년이 아닌 자로부터 소송대리권을 수여받아 제기된 소의 적법 여부에 대하여 살피건대, 이 사건 기록 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 별지 원고들 목록 (1) 기재 4명의 원고들은 이 사건 변론종결 당시까지 미성년자인 사실을 인정할 수 있는바, 이들이 소송대리인을 선임한 행위는 소송무능력자에 의하여 행하여진 행위로서 무효이고, 한편 이들의 소송행위에 대하여 법정대리인이 동의하였거나 추인하였음을 인정할 만한 자료도 없다. 따라서 이들이 제기한 소는 소송무능력자가 선임한 소송대리인에 의한 것으로서 부적법하다.

나. 피고들의 본안 전 항변에 대한 판단

(1) 피고들의 본안 전 항변

피고들은 원고들 중 환경영향평가 대상지역 밖에 거주하는 원고들은 이 사건 처분의 취소를 구할 개별적 직접적·구체적 이익이 있다고 볼 수 없으므로 위 원고들에게는 이 사건 소를 제기할 원고적격이 없다고 주장한다.

(2) 환경적 이익에 근거한 원고적격의 존부

(가) 법률상 보호되는 이익의 판단기준

1) 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효 확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다. 그런데 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이란 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적 · 직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적 · 추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다. 또한 행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자는 자신의 환경상 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적 · 직접적 · 구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 입증하여야 원고적격이 인정된다.

다만, 그 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우에는, 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정된다.

2) 환경영향평가법 제1조, 제13조, 제14조 제1항, 제16조, 제19조 제1항의 각 규정을 종합하면, 환경영향평가법의 취지는, 환경영향평가 대상사업이 주변 환경을 해치지 않고 시행되도록 함으로써 주변의 환경공익을 보호하려는 데에 그치는 것이 아니라, 환경영향평가 대상지역 안의 주민 개개인이 개발 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 이를 보호하려는 데 있다.

따라서 적어도 환경영향평가 대상지역 안의 주민이 환경영향평가 대상사업에 관한 각종 처분과 관련하여 갖고 있는 위와 같은 환경상의 이익은, 단순히 공익보호의 결과로 국민일반이 공통적으로 가지게 되는 추상 · 평균적 · 일반적인 이익에 그치지 아니하고 처분의 근거 법률에 의하여 개별적으로도 보호되는 직접적·구체적인 이익이라고 보아야 할 것이다(대법원 1998. 10, 20. 선고 97누5503 판결 참조).

3) 또한 수돗물은 수도관 등 급수시설에 의해 공급되는 것이어서 거주지역이 취수장으로부터 다소 떨어진 곳이라고 하더라도 수돗물의 수질악화 등으로 주민들이 갖게 되는 환경상 이익의 침해나 그 우려는 그 수돗물을 공급하는 취수시설이 입게 되는 수질오염 등의 피해나 그 우려와 동일하게 평가될 수 있는 점 등에 비추어, 수질오.염 등이 발생할 우려가 있는 취수장에서 취수된 물을 공급받는 지역에 거주하는 주민들도 위 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 개별적·구체적 · 직접적으로 보호되는 환경상 이익, 즉 법률상 보호되는 이익이 침해되거나 침해될 우려가 있는 주민으로서 원고적격이 인정된다고 할 것이다(대법원 2010. 4. 15. 선고 2007두16127 판결 참조).

(나) 인정사실

다음의 사실들은 당사자들 사이에 다툼이 없거나 앞에서 본 각 증거들, 갑 제7호증의 1, 2, 을 제10호증의 2, 을 제12호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.

1) 2009. 9.경 피고 대전지방국토관리청장은 이 사건 사업과 관련하여 환경영향평가를 함에 있어서 환경영향평가심의위원회가 평가대상 지역으로 설정한 구역에 대하여 대기환경, 수환경, 토지 환경, 자연생태환경, 생활환경, 사회 · 경제환경 등에 대하여 환경영향평가를 실시하였는데, 그 범위는 이 사건 사업의 사업구간 및 그 주변지역으로 설정하였고, 환경영향평가서상 그 대상지역은 대기질, 소음진동 및 동식물상(대기질, 소음진동은 사업구간 300m 이내의 정온시설, 자연생태환경 중 동식물상 부분은 사업구간 1km로 지정)을 제외하고는 명확한 기준 없이 금강을 중심으로 인근지역을 선으로 구획하였다.

2) 그런데 이 사건 원고들 중 위와 같은 환경영향평가 대상지역 사업구간 1km 내에 직접 거주하는 것으로 확인되는 자는 원고 A(공주시 거주), B(충남 부여군 거주) 등 2명뿐이다(원고들은 당초 환경영향평가지역 내에 직접 거주하는 자가 5명이라는 주장을 하였다가 2010, 8. 9.자 준비서면을 통하여 2명으로 정정하였다).

3) 한편 이 사건 환경영향평가서에서는 사회 · 경제환경과 관련하여 충남 부여군, 청양군, 공주시에 거주하는 주민들의 인구 · 주거환경에 미칠 영향을 예측하면서 그 영향은 미미할 것으로 판단하였다.

4) 그리고 이 사건 사업의 하천구간이 통과하는 행정구역 내에 충남 연기군 2개소(조치원, 금남), 공주시 3개소(왕촌, 옥룡, 유구), 충남 청양군 2개소(정산, 청양), 충남 부여군 1개소(부여) 합계 8개소의 취수장이 있는데, 위 각 취수장에서 취수된 물은 충남 연기군 3개소(조치원, 금남, 광역), 공주시 2개소(옥룡, 유구), 충남 청양군 2개소(청 양, 정산), 충남 부여군 1개소(광역) 합계 8개소의 정수장에서 정수되어 공주시, 충남 부여군, 청양군, 연기군 등에 생활용수 및 공업용수로 공급되고 있다.4)

(다) 원고적격의 판단

1) 앞에서 본 법리 및 인정사실을 종합하여 보건대, 이 사건 원고들 중 이 사건 사업구간 내에 위치한 취수장으로부터 생활용수 등을 공급받는 충남 연기군(28명), 청양군(3명), 부여군(10명), 공주시(14명) 소재 주민들은 이 사건 처분으로 인하여 그 관련 법규가 개별적·구체적 · 직접적인 환경상 이익으로서 보호하고 있는 '수질오염에 의한 환경오염이 발생할 우려가 있는 개발행위의 주변 지역에 위치한다고 볼 여지가 충분하고, 위 주민들은 이 사건 사업으로 인하여 이전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 인정된다 할 것이다. 따라서 이 사건 사업으로 말미암아 법률상 보호되는 환경적 이익에 직접적이고 구체적인 영향이 있을 것으로 예상되는 자는 사업구 간으로부터 1km 이내에 거주하는 것으로 확인된 위 원고들 2명을 포함하여 사업구간 내 위치한 금강 수계 취수장으로부터 용수를 공급받는 충남 연기군, 청양군, 부여군, 공주시 주민들인 별지 원고들 목록 (3) 기재 55명으로서 이들은 이 사건 처분과 관련하여 법률상 보호이익이 있다고 할 것이므로 원고적격이 인정된다.

2) 그러나 이들을 제외한 나머지 대전광역시(259명), 논산시(15명)에 거주하는 별지 원고들 목록 (2) 기재 원고 274명은 이 사건 사업으로 인하여 직접적으로 어떠한 피해를 입을 만한 사정을 인정할 수 없는 바, 이들에 대하여는 법률상 보호되는 환경적 이익이 침해되거나 침해될 우려가 있다고 보기 어려우므로 이 사건 처분과 관련하여 원고적격을 인정할 수 없다.

(3) 하천법에 의한 원고적격의 존부

(가) 원고들은 하천법 제1조, 제33조의 규정에 의하면, 하천시설을 설치하거나 하천공사를 시행하는 경우 그 사업으로 인하여 생명·신체·재산상 피해를 입을 것으로 예상되는 사람들의 생활이익을 보호하려는 것이 하천법의 취지임을 인정할 수 있으므로, 금강유역에 의존하여 살고 있는 나머지 원고들도 이 사건 사업의 취소를 구할 원고적격이 있다고 주장한다.

(나) 그러나 ① 하천법 제1조에 의하면 이 법은 하천사용의 이익을 증진하고 하천을 자연친화적으로 정비·보전하며 하천의 유수로 인한 피해를 예방하기 위하여 하천의 지정·관리 · 사용 및 보전 등에 관한 사항을 규정함으로써 하천을 적정하게 관리하고 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 하천법 제33조에서는 하천점용허가를 하고자 할 경우, 하천의 구조·시설 기준에의 적합 여부, 하천기본계획에의 적합 여부, 공작물의 설치로 인근 지대에 침수가 발생하지 아니하도록 하는 배수시설의 설치 여부, 하천수 사용 및 공작물 설치 등으로 수문조사시설 등 하천시설에 미치는 영향 등을 고려하여야 하고, 하천의 오염으로 인한 공해, 그 밖의 보건위생상 위해를 방지함에 필요한 부관을 붙일 수 있도록 하고 있으나, 그 내용에 비추어 위 조항이 일반 국민 또는 하천점용허가의 직접 상대방이 아닌 하천유역에 거주하는 국민에게 구체적인 권리를 부여한 것으로 볼 수 없는 점, ② 하천법의 목적은 개인의 구체적인 권리보호가 아닌 홍수피해 방지와 하천의 적정한 이용 등 효율적인 하천관리라는 공익 증진에 있다고 보이는 점, ③ 하천법에는 하천시설을 설치하거나 하천공사를 시행하는 경우 하천 주변 지역 거주자들의 생활상의 이익을 보호하는 명문의 규정이 없는 점 등에 비추어 볼 때, 하천법 제1조, 제33조 등으로 인하여 보호되는 원고들의 생활상 이익은 공익보호의 결과로 인하여 국민 일반이 가지는 추상적 · 평균적 · 일반적 이익에 불과하다 할 것이므로 위와 같은 하천법의 규정만을 토대로 곧바로 이 사건 처분에 대하여 원고적격을 갖는 법률상 보호이익을 인정할 수는 없다. 따라서 원고들의 위 주장은 이유 없다.

(4) 국가재정법에 근거한 원고적격의 존부

(가) 원고들은 국가재정법 제100조는 국가의 예산 또는 기금을 집행하는 자 등이 법령을 위반함으로써 국가에 손해를 가하였음이 명백한 때에는 누구든지 집행에 책임 있는 중앙관서의 장 또는 기금관리 주체에게 불법지출에 대한 증거를 제출하고 시정을 요구할 수 있다고 규정함으로써 예산의 불법지출에 대한 국민감시권을 규정하고 있는데, 이러한 권리는 법률에 의하여 인정되는 개별적· 직접적 구체적 권리라고 할 것이므로 원고들에게 원고적격이 인정된다는 취지로 주장한다.

(나) 국가재정법 제100조는 예산·기금의 불법지출에 대한 증거를 제출하고 시정을 요구하는 국민의 권리를 규정한 것인바, 이 사건 처분은 예산 집행의 원인이 되는 사업 자체에 대한 처분에 불과하므로 그 이후 예산집행 단계에서 이루어지는 예산·기금의 불법지출과는 명확히 구별되어야만 한다. 만일 이 사건 처분으로 말미암아 추진되는 이 사건 사업을 위한 재정지출 과정에서 위법한 행위로 국가에 손해가 가해졌음이 명백한 경우에는 원고들은 비로소 국가재정법 제100조에 따라 불법지출에 대한 증거제출 및 시정요구를 할 수 있다고 할 것이므로, 이 사건 처분으로 말미암아 곧바로 원고들에게 위 규정에 의하여 보호되는 법률상 이익이 침해당하거나 침해당할 우려가 있다고 볼 수 없다. 따라서 원고들의 위 주장은 받아들이기 어렵다.

(5) 심미적·휴양적 이익에 근거한 원고적격의 존부

(가) 원고들은 금강유역 생활권에 속하는 지역에 거주하고 있고, 금강의 경관과 생태계를 관찰하며 수영 등 휴양활동을 해오는 등 금강으로부터 심미적·휴양적 이익을 향유하여 왔는바, 이러한 이익을 간접적인 이익으로 볼 수는 없고, 향후 금강유역이 친수구역으로 지정되어 각종 개발사업이 시행될 예정이어서 원고들이 기존에 누리던 위와 같은 이익이 침해될 것이라고 주장한다.

(나) 그러나 우선 원고들이 금강 중 이 사건 사업구역을 방문하여 경관을 감상하거나 기타 레저활동을 하였는지 여부 및 그 정도, 원고들의 주소지로부터 이 사건 사업구역에 이르는 거리 등에 관한 아무런 자료가 없는 바, 원고들이 이 사건 사업구역의 환경과 관련하여 심미적·휴양적 이익을 향유하고 있었음을 인정할 수 없다.

(다) 가사 원고들이 위와 같은 심미적 · 휴양적 이익을 누리고 있었다고 하더라도, 그와 같은 이익이 원고적격의 인정근거가 되는 신체·재산에 영향을 주는 환경적 이익과 동등한 정도로서 법률상 보호되어야 할 개별적·구체적 · 직접적 이익으로 보기는 어렵다. 또한 심미적·휴양적 이익은 그 이익의 주체, 대상, 내용 등을 구체적으로 특정할 수도 없으며 앞에서 본 바와 같이 환경영향평가 대상지역 등 아주 가까운 거리에 거주하고 있지 않는 한 그 이익을 지속적으로 누린다거나 영향을 받는다고 볼 수도 없으므로, 심미적 · 휴양적 이익의 존재에 근거하여서는 행정처분의 취소를 구할 수 있는 법률상 이익이 있다고 볼 수는 없다. 따라서 원고들의 위 주장도 이유 없다.

(6) 소결론

그렇다면, 이 사건 소 중 별지 원고들 목록 (1) 기재 원고들이 제기한 소는 소송능력이 없는 자로부터 위임을 받아 제기한 것으로서 부적법하고, 별지 원고들 목록 (2) 기재 원고들은 이 사건 처분에 대하여 취소청구의 소를 제기할 원고적격이 없어서 부적법하므로 이 부분에 대한 피고들의 본안 전 항변은 이유 있다. 따라서 본안심리의 대상이 되는 것은 원고들 총목록 기재 원고들 중 위 각 목록 (1), (2) 기재 원고들을 제외한 별지 원고들 목록 (3) 기재 원고들이 제기한 소이므로 이에 대하여만 판단하기로 한다.

3. 이 사건 처분의 절차적 위법 여부

가. 국가재정법 위반 여부

(1) 원고들의 주장

원고들은 다음과 같은 사유를 들어서 이 사건 처분이 국가재정법을 위반하였으므로 위법하다고 주장한다.

(가) 4대강 사업은 국가예산 500억 원 이상이 소요되는 신규 국책사업으로서 국가재정법에 기한 예비타당성조사가 실시되었어야 함에도 불구하고 피고들은 국가재정법 제38조 제1항 및 같은 법 시행령 제13조 제2항 제6호를 근거로 이를 이행하지 아니하였는데, 위 시행령 조항은 4대강 사업이 결정되고 나서야 비로소 개정되었을 뿐만 아니라 무분별한 국책사업을 제한하려는 국가재정법의 입법취지를 중대하게 위반한 것이거나 위임입법의 한계를 일탈한 것으로서 무효이다.

(나) 이 사건 사업의 내용은 재해예방의 목적을 달성하기 어려우므로 단지 금강 유역의 환경을 정비하는 사업으로 봄이 상당하고, 오히려 그로써 하천의 흐름이 느려지고 물동량이 많아지게 되어 집중 호우 시 범람의 우려가 있으므로 재해예방의 목적에도 반한다. 그리고 국가재정법 시행령 제13조 제2항 제6호가 적용되기 위해서는 재해예방 또는 복구지연 등과 관련하여 시급성이 요구된다고 할 것인데, 이 사건 사업은 시급히 추진이 필요한 사업도 아니다. 따라서 설령 국가재정법 시행령 제13조 제2항 제6호의 규정이 무효가 아니라고 하더라도, 4대강 사업은 국가재정법 시행령 제13조 제2항 제6호 소정의 시급성 요건을 갖추지 못하였으므로 예비타당성조사를 거쳐야만 한다.

(다) 국가재정법 시행령 제13조 제2항 제6호의 '재해예방 · 복구 지원'은 재해예방을 위해서 복구하는 것을 지원하는 경우를 의미한다고 해석하여야 할 것인데, 4대강 사업은 재해예방을 위해서 복구하는 사업이 아니므로, 국가재정법 시행령 제13조 제2항 제6호의 요건을 갖추지 못하였다.

(라) 피고들은 4대강 사업에 대하여 예비타당성조사를 생략한 근거로 국가재정법 시행령 제13조 제2항 제10호를 들고 있는데, 위 조항은 기획재정부장관의 승인만으로 대규모 국책사업을 시행할 수 있도록 규정하고 있어 국가재정법의 입법취지 및 위임입법의 한계를 일탈하고 있을 뿐만 아니라 그 규정내용도 불확정적이고 모호하여 무효이다. 가사 위 조항이 유효하고 하더라도 4대강 사업이 지역 균형발전, 긴급한 경제·사회적 상황 대응 등을 위하여 국가정책적으로 필요한 사업인지, 지역균형발전에 이바지할 것인지 의문이며, 더구나 '긴급한 경제·사회적 상황 대응을 위하여 필요한 사업'에 해당하지도 않는다.

(2) 인정사실

다음의 사실들은 당사자들 사이에 다툼이 없거나 앞에서 본 각 증거들, 을 제32호증의 1의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.

(가) 4대강 살리기 사업내용 중 국가재정법에 의하여 예비타당성조사를 실시한 개별 사업 등은 다음과 같다.

1) 생태하천 조성과 관련하여 총 215개 지구 중 총 사업비 500억 원 이상인 하중도 지구, 동촌유원지, 감전 엄궁 지구, 금호 지구, 세도 지구, 군수 지구, 동림 지구, 함평천3 지구 등 8곳의 사업

2) 자전거 도로와 관련하여서는 전체 자전거 도로 사업구간 1,728km 중 총 사업비 500억 원 이상인 낙동강 수계 743km 구간

3) 댐 건설 : 3개소 중 2개소(보현산댐, 영주댐) 시행

4) 농업용 저수지 : 총 96개소 중 총 사업비 500억 원 이상인 6개소(나주저수지, 광주저수지, 함동저수지, 장성저수지, 담양저수지, 백곡저수지) 시행

(나) 4대강 살리기 사업내용 중 다음과 같은 사업에 대하여는 국가재정법상의 예비타당성 조사를 실시하지 않았다.

1) 보의 설치, 하상 준설, 강변저류지, 홍수조절지, 하구둑 배수문 증설 등은 국가재정법 제13조 제2항에 따라 예비타당성조사에서 제외

2) 하수처리장 건설은 국가재정법 시행령 제13조 제2항 제7호의 '법령에 따라 설치하거나 추진하여야 하는 사업'이라는 이유로 예비타당성조사에서 제외

(3) 판 단

(가) 구 국가재정법(2010. 5. 17. 법률 제10288호로 개정되기 전의 것, 이하 '국 가재정법'이라 한다) 제38조 및 국가재정법 시행령 제13조에 의하면, 기획재정부장관은 총사업비가 500억 원 이상이고 국가의 재정지원 규모가 300억 원 이상인 신규 사업으로서 건설공사가 포함된 사업 등에 해당하거나, 국회가 그 의결로 요구하는 사업에 대하여는 예비타당성조사를 실시하도록 규정하고 있다.

(나) 앞에서 본 바와 같이 원고들 주장과 같이 4대강 사업 중 일부 개별 사업에 대하여 예비타당성조사를 실시하지 않은 사실은 인정되나, 예비타당성조사는 이 사건 처분과 그 형식상 전혀 별개의 행정계획인 국가 예산의 편성을 위한 절차이지 이 사건 처분이나 그 근거법규 자체에서 밟도록 규정한 절차가 아니다. 따라서 가사 원고들 주장처럼 비록 위와 같은 하자가 있다고 하더라도 이는 원칙적으로 예산 편성 자체의 하자일 뿐이지 그로써 곧바로 이 사건 처분의 하자가 된다고 볼 수는 없다.

(다) 나아가 ① 예산은 1회계연도에 있어 국가의 향후 재원 마련 및 지출 예정 내역을 정한 계획으로서 매년 국회의 심의·의결을 거쳐서 확정되는 것으로서 이 사건 처분과 비교할 때 그 수립절차, 효과 및 목적이 서로 다른 점, ② 이 사건 처분과 예산은 단계적인 일련의 관계에 있는 것이 아니라 서로 별개의 독립적인 것이고, 예산은 관련 국가 행정기관만을 구속할 뿐 국민에 대한 직접적인 구속력을 발생한다고 보기는 어려운 점 등을 종합하여 보면, 국가예산이 이 사건 처분 등으로써 이루어지는 이 사건 사업을 위한 재정지출을 그 내용으로 하고 있다거나 그 예산의 편성에 절차상 하자가 있다고 하더라도, 그러한 하자가 이 사건 처분에 승계되거나 영향을 미쳐서 이 사건 처분 자체가 위법하게 되는 것은 아니라고 봄이 상당하다. 따라서 이 사건 사업 중 보의 설치와 하상 준설 등에 대하여 예비타당성조사를 거치지 않아서 이 사건 처분이 위법하다는 원고들의 주장은 이유 없다.

(라) 더 나아가 가사 예산편성 과정의 절차상 하자로 인하여 그 예산상의 재원으로 집행 예정인 이 사건 처분마저 위법하게 된다는 원고들의 주장을 받아들인다 하더라도, 다음과 같은 이유로 보의 설치와 하상 준설 등에 대하여 예비타당성조사를 거치지 않은 것이 국가재정법 제38조 제1항을 위반하였다는 원고들의 주장은 받아들일 수 없다. 1) 원고들의 첫 번째 주장에 대한 판단

국가재정법 제38조 제1항에 의하면 기획재정부장관은 대통령령이 정하는 대규모사업에 대한 예산을 편성하기 위하여 미리 예비타당성조사를 실시하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임을 받은 국가재정법 시행령 제13조 제1항, 제2항에서는 예비타당성조사 대상사업 및 그 제외사업을 규정하고 있는데, 국가재정법 시행령 제13조 제2항 제6호에서는 '재해예방 지원 목적으로 시급한 추진이 필요한 사업'을 예비타 당성조사에서 제외되는 사업으로 규정하고 있다.

이에 대하여 원고는 국가재정법 시행령 제13조 제2항 제6호와 제10호가 4대강 사업을 추진하기로 한 이후인 2009. 3. 25. 대통령령 제21360호로 신설되었다는 이유로 이는 4대강 사업을 위해 급조되어 개정 그 자체로 국가재정법의 입법취지에 반한다는 취지로 주장하나, 개정 이전에는 예비타당성조사를 생략할 수 있는 사업의 종류를 "그밖에 재해복구 지원 등 사업추진이 시급하거나, 법령에 의해 설치가 의무화된 필수시설에 해당되는 경우 등과 같이 예비타당성조사의 실익이 없는 사업"으로 추상적 · 다의적으로 규정하였고, 을 제32호증의 기재에 의하면 위와 같은 과거의 규정에서도 제방, 항만 등에 관한 재해예방 및 시설물 안정성을 확보하기 위한 여러 사업이 예비타당성조사 없이 추진되었던 사실을 인정할 수 있는바, 위 국가재정법 시행령 제13조 제2항 제6호와 제10호의 규정은 개정전 보다 예비타당성조사 면제요건을 법집행 현실에 맞게 보다 구체화 · 명확화 한 것으로서 위 개정내용이 국가재정법의 취지를 위반하였다고 보기는 어렵다.

또한, ① 국가재정법 제38조의 제목, 내용, 위치 등에 비추어 예비타 당성조사는 대규모 재정이 투입되는 사업의 타당성을 조사하여 예산 편성 및 확정 절차에 참작하기 위한 것으로서 그 대상사업은 대통령령으로 정해질 것임을 예측할 수 있는 점, ② 국가재정법 시행령 제13조 제2항 제6호는 예비타당성조사 대상사업의 범위를 정한 것으로서 국가재정법 제38조 제1항의 위임에 따른 것임이 명백한 점, ③ 그런데 경제적·사회적 상황의 변동이나 국방, 재해예방 등 긴급한 필요에 따라 예비타 당성조사에서 제외되는 사업을 정책적 고려에 따라 탄력적 · 유동적으로 정할 필요가 있는 점, ④ 집중호우 등 이상기후에 대비할 필요성이 있고 현대사회에서 재난이 대형화 · 다양화 · 복잡화되는 양상을 보이고 있으며, 재난의 예방 · 수습·복구는 일련의 절차를 통해 진행되는 특성이 있으므로, 과거의 규정이 재해복구지원만 예비타당성조사를 제외하고 있었다고 하더라도, 앞에서 본 면제사례에 비추어 재난예방을 예비타당성 조사 면제대상으로 추가하는 것이 입법목적을 일탈하는 것으로 볼 수도 없는 점, ⑤ 국가재정법상 예비타당성조사 제도는 국민에게 직접 적용되는 것이 아니므로 위와 같이 국가재정법 제38조 제1항에서 예비타당성조사 대상사업이 대통령령에서 구체화될 것임을 예정하고 있는 이상, 대상사업을 구체화하는 과정에서 국가재정법 시행령이 예비타당성조사를 생략할 수 있는 사업을 다소 폭넓게 인정하고 있다고 하더라도 이를 두고 곧바로 위임입법의 한계를 일탈하였다고 보기는 어려운 점, ⑥ 오늘날 행정작용의 역할이 증대되고 전문화되고 있고 사업의 종류나 시급성에서 차이가 있어 예비타당 성조사를 생략할 수 있는 사업을 일일이 명확하게 규정하는 데에는 입법기술상 에로가 있을 것으로 보이는 점 등에 비추어 볼 때, 예비타당성조사의 제외대상을 규정한 국가재정법 시행령 제13조 제2항 제6호 중 '재해예방 지원 목적으로 시급한 추진이 필요한 사업' 부분이 모법의 위임범위를 벗어나 위법하다 할 수 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 원고들의 두 번째 주장에 대한 판단

뒤에서 보는 바와 같이 이 사건 사업 중 하상 준설과 보의 설치 등으로 금강 본류의 홍수위가 낮아질 뿐만 아니라, 수위를 적절히 조절하여 홍수피해를 줄일 수 있을 것으로 보이고, 기후의 변화, 금강유역의 강우현황, 수해의 규모 등에 비추어 볼 때 홍수예방을 위한 이 사건 사업의 시급성이 없다고 단정할 수는 없다. 또한 원고들은 이 사건 사업 중 홍수 등 재해가 주로 발생하는 지천과 소하천이 아닌 본류에서 이루어지는 하상 준설과 보 설치 사업은 시급성을 요한다.고 볼 수 없다고 주장하나, 본류 정비로 홍수위가 낮아지면 지류의 수위도 함께 낮아지므로 본류에 대한 홍수방어대책은 지류와 서로 연계되는 것이지 양자를 별개로 볼 수는 없고, 아래에서 보는 바와 같이 실제로 홍수피해지역도 이 사건 사업 구역이 포함된 금강 중·하류에서 주로 발생하는 것으로 인정될 뿐만 아니라, 재해는 국민의 생명·신체·재산에 막대한 피해를 주는 것으로서 그 성질상 발생 여부나 시기를 정확히 예측한다는 것은 불가능하므로 홍수예방을 위한 이 사건 사업이 시급성이 없다는 원고들의 주장은 받아들일 수 없다.

3) 원고들의 세 번째 주장에 대한 판단

국가재정법 시행령 제13조 제2항 제6호에 의하면 "재해예방 · 복구 지원, 시설 안전성 확보, 보건·식품 안전 문제 등으로 시급한 추진이 필요한 사업"의 경우 예비타당성조사 대상에서 제외한다고 규정하고 있다. 그런데 가운뎃점(.)은 열거된 여러 단위가 대등하거나 밀접한 관계임을 나타낼 때 사용하는 문장부호로서 위 조항의 '재해예방 · 복구'는 재해예방과 재해복구를 대등하게 나타내는 것으로 해석함이 상당하고, 원고들의 주장과 같이 재해예방을 위해서 복구하는 경우로만 한정하여 해석할 수는 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

4) 원고들의 네 번째 주장에 대한 판단

국가재정법 시행령 제13조 제2항 제10호에서는 지역 균형발전, 긴급한 경제·사회적 상황대응 등을 위하여 국가 정책적으로 추진이 필요한 사업으로서 기획재정부장관이 정하는 사업의 경우 예비타당성조사를 면제하고 있다.

먼저, 위 조항은 단순히 기획재정부장관이 예비타당성조사를 생략할 사업을 정할 수 있도록 한 것이 아니라, 그 사업이 지역 균형발전, 긴급한 경제·사회적 대응을 위하여 국가 정책적으로 추진이 필요한 사업으로 그 사업 대상을 한정하고 있으므로 기획재정부장관의 승인으로 예비타당성조사를 제외하도록 하였다고 해서 예비타당성조사가 행정부의 자의적 판단으로 배제되거나 모호하기 때문에 무효라고 볼 수는 없다. 따라서 위 조항이 헌법상 위임입법의 한계를 일탈하였다는 취지의 원고의 위 주장은 이유 없다.

또한 아래에서 보는 바와 같이 4대강 사업의 사업목적의 정당성, 특히 기후변화에 대응한 홍수예방이나 용수확보 측면에서 그 정당성을 인정할 수 있는 이상 국가재정법 시행령 제13조 제2항 제10호 소정의 지역 균형발전, 긴급한 경제·사회적 대응을 위하여 국가 정책적으로 추진이 필요한 사업의 범주에 포함된다고 봄이 상당하므로 원고의 위 주장도 이유 없다.

(4) 소결론

따라서 이 사건 처분이 국가재정법을 위반하여 위법하다는 원고들의 주장은 모두 이유 없다.

나. 하천법 위반 여부

(1) 원고들의 주장

원고들은 다음과 같은 사유를 들어서 이 사건 처분이 하천법을 위반하였으므로 위법하다고 주장한다.

(가) 하천법 제24조 제7항, 제27조 제2항에 따라 하천공사 시행계획은 수자원 장기종합계획, 유역종합치수계획, 하천기본계획과 같은 상위계획의 범위 안에서 순차적으로 수립 · 변경되어야 한다. 또한 하천법의 입법 의도는 위 각 하천계획을 행정청에 대하여 직접적 구속력을 가지는 법규범으로 보아 하나의 시스템으로 통합하기 위한 것으로 별개의 법률효과를 목적으로 한 것이 아니다. 그런데 이 사건 하천공사 시행계획은 금강유역종합치수계획과 금강하천기본계획에 기초하여 수립된 것이 아니라, 갑자기 4대강 살리기 마스터플랜에 기초하여 마련된 것으로서 절차상 하천법이 정한 계획수립절차에 따라 진행되지 않았다. 특히 수자원장기종합계획에서는 준설에 관하여 사전타당성 조사 후 최적 규모로 준설을 하도록 되어 있고, 보 설치에 관하여는 아무런 검토가 없었으며, 용수의 부족과 관련해서도 용수 공급시설의 확충과 재분배를 통해 해소한다는 취지였고, 금강유역종합치수계획은 금강하류의 제방능력이 충분하고 보나 준설은 홍수방어 대책으로 고려된 적이 없었던바, 상위의 하천계획이 위와 같음에도 보 건설과 준설을 주요 내용으로 하는 이 사건 처분은 상위 하천계획의 내용과 부합하지 아니하거나 이를 초과한다. (나) 피고 국토해양부장관이 금강유역종합치수계획을 수립함에 있어서는 하천법 제24조 제4항에서 정한 지방하천관리위원회의 자문과 중앙하천관리위원회의 심의를, 하천기본계획을 수립하거나 변경하려는 때에는 하천법 제25조 제5항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의를 거쳐 하천관리위원회의 심의를 거쳐야 하는바, 이 사건 하천공 사시행계획은 위와 같이 "4대강 살리기 마스터플랜"에 기인한 결과 지방하천관리위원회의 자문과 중앙하천관리위원회의 심의를 거치지 아니하였다.

(다) 피고 국토해양부장관이 금강유역종합치수계획을 수립하거나 변경하기 전에는 지역주민 등의 의견을 반영하기 위하여 유역관리협의회를 구성·운영하여야 하는데, 이를 구성·운영하지 않았거나 주민들의 의견을 청취하지 않았다.

(라) 4대강 사업은 하천법 제27조 제5항 단서에 따라 시·도지사가 시행할 하천공사에 해당하여 그 공사를 정부투자기관으로 하여금 대행하게 할 경우 하천법 제28조 제2항 후문에서 정한 해당 시·도지사와의 협의 절차가 필요하다. 그러나 피고 국토해양부장관은 피고 보조참가인으로 하여금 하천공사를 대행하게 하면서 하천법 제28조 제2 항 후문에서 정한 시·도지사와의 사전 협의를 거치지 않은 것으로 보인다.

(마) 또한 하천관리청이 아닌 자가 하천공사를 하는 경우 사전에 기득 하천사 용자의 동의를 얻어야 함에도 피고 보조참가인은 이러한 절차를 거치지 않았다.

(2) 인정사실

다음의 사실들은 당사자들 사이에 다툼이 없거나, 앞에서 본 각 증거들, 을 제3호증 내지 을 제6호증, 을 제8호증, 을 제16호증(각 가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.

(가) 건설교통부장관은 2001. 7.경 건전하고 안정된 물이용, 홍수에 강한 사회기반 형성, 자연과 조화된 하천환경 형성 등을 기본목표로 하여 이수, 치수, 하천환경 및 수자원 조사·연구개발의 미래 로드맵을 제시하는 국가기본계획으로서 수자원장기종합계획을 수립하여 발표하였다.

(나) 2006. 7.경 건설교통부장관은 위와 같이 수립한 수자원장기종합계획에 대하여 잦은 가뭄 및 대규모 홍수피해 발생 등 사회·경제·환경적 여건변화, 물 관련 정책변화, 최근의 현안들을 반영할 필요성이 있다고 보아서 이를 보완하기로 하였고, 관계부처, 시민단체 및 민간전문가 등이 참여한 수자원장기종합계획 협의체의 협의를 거쳐서 수자 원장기종합계획을 다시 수립하였다. 이에 의하면 ① 물이용의 안정성, 형평성과 효율성을 향상하여 국민과 자연에게 깨끗하고 충분한 물을 공급하고, ② 홍수에 안전한 기반을 구축하여 홍수에 대한 사회적 대응력을 강화하며, ③ 생명이 살아있는 물 환경을 조성하여 자연과 인간이 어울려 사는 하천환경을 복원하고, (4) 수자원 정보 및 기술의 혁신을 통하여 수자원 정보고도화 및 기술선진화를 실현하는 것 등을 목표로 제시하고 있고, 2020년까지 ① 지역별 수요대비 물 부족 비율을 10% 이하로 저감하고, ② 홍수피해액을 현재의 70%로 저감하며, ③ 생명이 살아있는 하천환경을 복원하고, ④ 수자원연구 조사기술을 OECD 선도국 대비 90% 수준으로 달성한다는 등의 비전을 제시하고 있다.

(다) 이 사건 사업구간이 포함된 금강유역에 대한 종합치수계획을 수립하기 위하여 피고 국토해양부장관은 2004. 11. 8. 주식회사 삼안을 비롯한 4개 업체와 용역발주 계약을 체결하였다. 피고 국토해양부장관은 2008. 10. 31 대전광역시 지방하천관리위원회, 전라북도 지방하천관리위원회, 충청남 · 북도 지방하천관리위원회에 금강유역 종합치 수계획과 관련하여 서면 자문을 요청하여 각 위원들의 검토의견을 수렴하였고, 이러한 의견을 반영하여 위 업체들은 2008. 12.경 금강유역종합치수계획(안)을 피고 국토해양부장관에게 제출하였다. 이에 대하여 피고 국토해양부장관은 2009. 5. 20. 중앙하천관리위원회의 심의를 거친 다음 2009. 6. 8. 국토해양부 고시 제2009-335호로서 금강유역종합 치수계획을 수립 고시하였다. 이에 의하면 금강유역 내 제방, 다목적댐 및 유수지 등 각종 시설물을 조사한 다음 과거 홍수상황과 수해원인을 분석하여 치수계획의 기본방향을 설정하고, 홍수피해경감을 위하여 하천개수(연장 30.44km), 배수펌프장 신설 및 증설(61 개소), 유로 변경에 따른 홍수량 저감(2개소), 홍수조절능력 증대사업(9개소)을 포함한 홍수방어 시설계획 등을 비롯한 유역종합치수계획을 담고 있다.

(라) 피고 대전지방국토관리청장은 2009. 7.경 하천법 제25조 및 동법 시행령 제24조의 규정에 의하여 금강수계에 대한 하천의 관리, 이용, 보전, 개발에 관련된 사항을 조사 분석하고, 유역개발 및 도시화, 기상 및 수문특성의 변화, 하천개수사업으로 인한 수리 및 하도특성의 변화, 유역 내 다양한 욕구에 따른 하천 환경적 측면의 여건변화, 하천관리의 미비점 보완 등을 위해서 기존 하천기본계획을 변경·수립하였다. 그 과정에서 피고 대전지방국토관리청장은 2009. 6. 24. 중앙하천관리위원회에 상정할 금강수계 하천기본계획(변경)안에 대하여 금강유역환경청장, 농림수산식품부장관, 소방방재청장 등 관계기관, 공주대학교 및 충남대학교 교수, 국토연구원 연구원 등 위원들에게 서면 자문을 받았고, 2009. 6. 30. 중앙하천관리위원회의 심의를 받아서 최종적으로 완성된 금강수계 하천기본계획(변경)을 2009. 7. 10. 대전지방국토관리청 고시 제2009-228호로 고시하였다.

(마) 한편 피고 대전지방국토관리청장은 2009. 6.경 발표된 4대강 살리기 마스 터플랜을 반영하여 2009. 10. 21, 대전지방국토관리청 고시 제2009-382호로 위 금강수계 하천기본계획을 일부 변경하여 수립·고시하였으며, 그 이후인 2009. 11.경 앞에서 본 바와 같이 이 사건 사업구간에 대한 하천공사 시행계획을 수립하였다.

(3) 판 단

(가) 원고들의 첫 번째 주장에 대한 판단

1) 수자원장기종합계획은 수자원의 안정적인 확보와 하천의 효율적인 이용·개발 및 보전을 위해 피고 국토해양부장관이 20년 단위로 수립하고 5년 마다 그 타당성 여부를 검토하여 필요한 경우 그 계획을 변경하여야 하고, 이를 수립하거나 변경하려는 때에는 관계 중앙행정기관의 장과의 협의, 중앙하천관리위원회의 심의를 거쳐야 한 다(하천법 제23조), 유역종합치수계획은 하천유역의 수자원 개발 · 이용의 적정화, 하천환경의 개선, 홍수예방 및 홍수발생 시 피해의 최소화를 위하여 피고 국토해양부장관이 10년 단위로 수립하고 5년 마다 그 타당성을 검토하여 필요한 경우에는 그 계획을 변경하여야 하고, 이를 수립하거나 변경하려는 때에는 관계 행정기관의 장과의 협의, 지방하천 관리위원회의 자문 및 중앙하천관리위원회의 심의를 거쳐야 한다(하천법 제24조). 하천기본계획은 하천관리청이 하천의 이용 및 자연친화적 관리에 필요한 기본적인 사항을 내용으로 하여 10년 단위로 수립하고 5년 마다 그 타당성을 검토하도록 되어 있는 기본계획으로서 이를 수립하거나 변경하려는 때에는 미리 관계 행정기관의 장과의 협의, 하천관리위원회의 심의를 거쳐야 한다(하천법 제 25조).

2) 앞에서 본 하천법 제23조, 제24조, 제25조의 각 규정에 의하면, 이러한 각 계획들은 ① 수립주체(피고 국토해양부장관 또는 하천관리청), 절차(고시 · 열람, 협의 및 심의, 자문, 유역관리협의회 구성·운영 등), 목적, 내용, 기간(20년 또는 10년)이 서로 다르고, ② 일회적이고 일시적인 계획이 아니라 20년 또는 10년 단위로 반복되어 수립되는 계속적이고 장기적인 계획이므로 각 계획들 간에 필연적으로 시차가 발생할 수밖에 없으며, ③ 5년 마다 그 타당성 여부를 검토하여 필요한 경우 그 계획을 변경하도록 하고 있으므로, 위 타당성 검토 시 상위계획의 내용, 현황 및 추가적으로 필요한 정책 등을 반영할 수 있다.

또한 하천법 제24조 제7항에서는 유역종합치수계획은 수자원장기종합 계획의 범위 안에서 수립되어야 하고 제25조에 따른 하천기본계획의 기본이 된다고 규정하고 있으며, 하천법 제27조 제2항에서는 하천공사시행계획은 하천기본계획의 범위 안에서 수립되어야 한다고 규정하고 있다. 그러나 위와 같은 각 계획의 수립기간 및 절차상 차이점과 타당성 검토 후 변경 가능성을 고려해 볼 때, 이 규정들을 각 계획들 간의 시간적 선후관계에 관한 제한규정으로 해석할 수는 없고, 달리 하천법상 위 계획들 사이의 시간적 선후관계에 관한 아무런 규정도 찾아 볼 수 없다. 따라서 하천법상 수자원장기종합계획, 유역종합치수계획, 하천기본계획 및 하천공사 시행계획은 원고들의 주장처럼 반드시 시간상 선후관계에 있다고 볼 것은 아니다.

3) 그리고 수자원장기종합계획은 국가의 물 관련 정책방향을 제시하기 위한 장기적 · 종합적인 기본계획이고, 유역종합치수계획은 중앙정부가 치수 차원에서 홍수가 예상되는 전국 하천에 홍수방지를 위한 장기적인 정책방향을 제시하기 위한 종합적 기본계획이며, 하천기본계획은 개별 하천을 중심으로 이수(利水), 치수 및 환경보전에 이르기까지 하천공사 시행계획 입안의 지침을 제공하는 하천별 종합계획인바, 따라서 수자 원장기종합계획, 유역종합치수계획 및 하천기본계획은 모두 장기적 · 종합적인 기본계획으로서 비구속적 행정계획에 해당하므로 행정청에 대한 직접적인 구속력이 없다고 할 것이다(대법원 2007.4.12. 선고 2005두1893 판결 참조, 이에 대하여 원고들은 하천법의 입법연혁 및 경위에 비추어 수자원장기종합계획 및 유역종합치수계획이 법정계획으로 구속력을 갖는다고 주장하나, 앞에서 본 제반사정 및 상위 계획에 의하여 체계적으로 치수사업을 수행하여야 한다는 취지로부터 바로 법적 구속력이 발생한다고 볼 수 없고, 국토계획 등 다른 행정계획도 법정 계획임에도 불구하고 행정청에 대한 직접적인 구속력을 인정하지 않고 있는 그간의 사례에 비추어 보면 위 각 치수계획이 구속적 계획임을 인정하기 어렵다).

4) 그렇다면, 수자원장기종합계획, 금강유역종합치수계획, 금강수계하천 기본계획이 시간상 선후관계를 지켜야 하고 각 계획이 구속적 계획임을 전제로 한 원고들의 위 주장은 더 나아가 살펴볼 필요도 없이 이유 없다.

(나) 원고들의 두 번째 주장에 대한 판단

1) 앞에서 본 바와 같이 피고 국토해양부장관이 금강유역종합치수계획을 수립함에 있어서 관련 지방하천관리위원회의 의견을 수렴하고, 중앙하천관리위원회의 심의를 거쳤으며, 피고 대전지방국토관리청장이 금강수계 하천기본계획을 수립함에 있어서도 금강유역환경청장을 비롯한 관계기관 및 민간 위원들의 의견이나 자문을 받아 중앙하 천관리위원회의 심의를 거쳤음이 명백하므로 피고들이 이러한 절차를 거치지 않아서 위법하다는 원고들의 주장은 이유 없다.

2) 나아가 가사 상위계획인 금강유역종합치수계획 및 하천정비기본계획의 수립과정에서 원고들이 주장하는 바와 같이 각급 하천관리위원회의 자문이나 심의, 관련 행정기관과의 협의 등 필요한 절차를 거치지 않았다고 하더라도 그러한 사실만으로써 이 사건 하천공사 시행계획 자체가 위법하게 된다고 볼 수는 없다.

(다) 원고들의 세 번째 주장에 대한 판단

1) 먼저, 앞에서 본 법리에 비추어 볼 때, 설령 상위계획인 금강유역종합 치수계획의 수립과정에서 원고들이 주장하는 바와 같이 주민의견 등을 청취하지 않은 하자가 있다고 하더라도 그로써 곧바로 이 사건 하천공사 시행계획마저 위법하게 되는 것은 아니라고 할 것이다. 더욱이 하천법 제24조 제5항에서 국토해양부장관은 유역종합치 수계획을 수립하거나 변경하기 전에 지역주민 등의 의견을 반영하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 유역관리협의회를 구성·운영할 수 있다고 규정하고 있는바, 위 규정의 문언 자체로 유역관리협의회의 구성 · 운영은 재량사항이므로, 피고 국토해양부장관이 유역관리협의회를 구성·운영하지 않는다 하더라도 그로 말미암아 유역종합치수계획 이 위법하다고 할 수는 없다.

2) 나아가 을 제7호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고들은 2008. 11. 26. 금강유역관리협의회를 개최하였고, 이에 금강유역관리협의회는 금강유역 종합치수계획에 대한 검토의견 및 조치계획을 제시한 사실을 인정할 수 있으므로, 이 점에서도 원고들의 주장은 이유 없다.

(라) 원고들의 네 번째 주장에 대한 판단

1) 하천법 제8조 제1항, 제2항, 제27조 제5항 등을 종합하면, 국가하천의 하천관리청은 국토해양부장관이고, 지방하천의 하천관리청은 그 관할 구역의 시·도지사이며, 하천공사와 하천의 유지·보수는 원칙적으로 하천관리청이 시행하되, 다만 국가하천의 유지·보수는 시·도지사가 시행하도록 되어있다. 그리고 하천법 제28조 제1항, 제2항, 제3항, 하천법 시행령 제28조 제1항, 제3항 등을 종합하면, 국토해양부장관은 필요하다고 인정하는 때에는 지방하천의 하천공사 또는 국가하천의 유지·보수공사를 대행할 수 있고, 이 경우 한국수자원공사로 하여금 이를 대행하게 하는 때에는 미리 해당시·도지사와 협의하여야 한다고 규정하고 있다. 그러나 한편으로, 국토해양부장관은 필요하다고 인정하는 때에는 시·도지사 또는 한국수자원공사로 하여금 국토해양부장관이 시행할 하천공사를 대행하게 할 수도 있는데, 이 경우에는 시·도지사와 협의하여야 한다는 규정을 두고 있지는 않는바, 이와 같은 하천법 규정 취지에 비추어 보면, 피고 보조참가인이 대행하는 사업이 지방하천의 하천공사 또는 국가하천의 유지·보수공사에 해당하는 경우에는 해당 시·도지사와의 협의가 필요하지만, 국토해양부장관이 시행할 하천공사에 해당하는 경우에는 시·도지사와의 협의가 따로 필요하지 않다고 봄이 상당하다.

2) 그런데 하천법 제2조 제5호는 "하천공사"라 함은 하천의 기능을 높이기 위하여 하천의 신설·증설 · 개량 및 보수 등을 하는 공사를 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제6호는 "유지·보수"라 함은 하천의 기능이 정상적으로 유지될 수 있도록 실시하는 점검·정비 등의 활동을 말한다고 규정하고 있어서 "하천공사"와 "유지·보수"가 구별되는바, 앞에서 본 이 사건 사업의 목적, 내용 등에 비추어 볼 때, 피고 보조참가인이 대행하기로 한 이 사건 사업은 단순히 국가하천의 유지 · 보수가 아닌 국가하천의 하천공사에 해당하여 국토해양부장관이 시행할 하천공사라 할 것이므로, 피고 보조참가인이 이 사건 사업을 대행함에 있어서는 시·도지사와의 협의가 불필요하다고 할 것이다.

3) 따라서 이 부분의 원고들 주장은 이유 없다.

(마) 원고들의 다섯 번째 주장에 대한 판단

1) 하천법 제34조 제1호는 하천관리청은 하천점용허가를 함에 있어 이미 하천점용허가를 받은 자가 그 허가로 손실을 받게 됨이 명백한 경우에는 해당 신청인으로 하여금 기득하천사용자의 동의를 얻어야 한다고 규정하면서, 다만 그 하천점용에 관한 사업이 기득하천사용자의 하천사용에 관한 사업에 비하여 공익성이 뚜렷하게 큰 경우에는 기득하천사용자의 동의를 받을 필요가 없다고 규정하고 있다. 한편 한국수자원공사 법 제18조는 한국수자원공사가 하천공사와 관련하여 피고 국토해양부장관으로부터 실시계획의 승인을 받은 경우 관련 인·허가를 받은 것으로 의제하고 있다.

2) 위와 같은 법률규정의 취지를 종합하여 살피건대, 피고 보조참가인이 피고 국토해양부장관으로부터 이 사건 사업에 관한 실시계획의 승인을 받은 이상 하천법상 하천점용허가도 받은 것으로 의제된다 할 것이고, 또한 4대강 사업이 내세우는 목적 등에 비추어 보면, 이 사건 사업은 다른 기득 하천사용자보다 공익성이 뚜렷하게 크다고 할 것인바, 피고 보조참가인이 이 사건 승인처분과 별도로 하천점용허가를 받기 위한 하나의 요건에 불과한 기득하천사용자의 동의를 받아야 한다고 볼 수는 없다.

3) 따라서 이 부분에 대한 원고들의 주장도 이유 없다.

(4) 소결론

따라서 이 사건 처분이 하천법을 위반하여 위법하다는 원고들의 주장은 모두 이유 없다.

다. 환경영향평가법 위반 여부

(1) 원고들의 주장

이 사건 사업에 대한 환경영향평가(이하 '이 사건 환경영향평가'라 한다)를 함에 있어 아래에서 보는 바와 같이 그 부실함이 환경영향평가제도를 둔 입법취지를 달성할 수 없을 정도인바, 결국 이 사건 사업에 대한 환경영향평가를 하지 않은 것과 다를 바가 없으므로 이 사건 처분은 위법하다.

(가) 환경영향평가법은 사업시행자가 환경영향평가서를 작성하여 개발사업인 이전에 환경부와 협의하도록 규정하고 있으나 이를 위반하였고, 이 사건 사업에 따른 가장 중요한 환경영향은 수질에 대한 것인데, 이 사건 환경영향평가서의 수질예측은 환경부 산하 국립환경과학원의 수질예측결과를 그대로 인용하고 있다. 그러나 국립환경과학원은 이 사건 환경영향평가서 작성 주체인 사업시행자가 아니라 오히려 환경부 소속 기관으로서 사업시행자가 작성한 환경영향평가에 대하여 그 타당성 여부를 검토할 지위에 있으므로 이 부분에 대한 환경영향평가는 작성주체의 면에서 환경영향평가법이 정하고 있는 환경영향평가로 볼 수 없다.

(나) 환경영향평가서 작성 등에 관한 규정(환경부 고시)에 의하면 환경영향평가는 그 예측이 체계적이고 종합적으로 표현되고 환경적 영향이 구체적으로 기술되어야 함에도 이 사건 환경영향평가서는 동·식물상의 현황조사 당시 4계절 이상의 현지조사 및 최신자료 사용의무를 이행하지 않는 등 부실한 것이어서 주민들에게 제대로 된 정보를 제공할 수 없었고, 결과적으로 주민들의 개별적인 권익을 침해하는 동시에 정보공개를 통한 주민참여기회를 박탈하는 것으로서 환경영향평가서 공개 및 주민의 의견수렴 절차를 규정한 환경영향평가법을 위반하였다.

(다) 이 사건 사업은 금강에 보를 설치하는 사업이므로 환경영향평가시 수질기준은 하천기준이 아니라 호소의 기준을 적용하여야 할 것이고, 수질 예측 시 오염물질 유입량, 체류기간, 조류의 성장속도 등 수질에 미치는 요소에 대하여 판단을 누락하였으며, 보 설치로 인한 지하수위 상승에 대한 대책을 수립하지 않았다. 또한 가동보라고 할지라도 홍수예방 효과가 있다고 볼 수 없음에도 이를 제대로 반영하지 않았다.

(라) 강바닥 모래는 오염물질에 대한 자정능력이 있는데 환경영향평가서에는 준설로 인한 자정능력 상실에 대한 평가가 누락되었고, 준설 시 수질오염방지 대책으로 제시된 오탁방지막은 부유토사 저감효율의 측면에서 과대평가되었다. 또한 생태습지 조성, 어도설치, 멸종어류 복원사업 등 환경영향 저감대책의 효과도 입증되지 않았거나 과대평가되었고 생태계에 미칠 영향에 대한 실효적인 저감대책도 마련되지 않았다.

(2) 인정사실

다음의 사실들은 당사자들 사이에 다툼이 없거나 앞에서 본 각 증거들, 을 제10호증의 2, 을 제11호증, 을 제12호증 내지 을 제14호증(각 가지번호 포함), 을 제25호증, 을 제28호증의 4의 각 기재, 증인 C의 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.

(가) 이 사건 환경영향평가서의 작성 경위

1) 피고 대전지방국토관리청장은 금강 살리기 6, 7 공구의 사업구간이 하천 이용 및 개발사업으로서 환경영향평가법 제4조 및 동법 시행령 제3조 제2항에 따른 환경영향평가 대상사업에 해당하므로 2009. 4. 27. 금강유역환경청 등과 환경성검토협의회를 개최하였고, 2009. 5. 1. 사전환경성검토서(초안)에 대한 공람·공고를 한 다음 2009. 5. 12. ~ 14. 및 5. 20.에 사전환경성검토서(초안) 주민설명회를 개최하였으며, 2009. 5. 29. 사전환경성검토서가 제출되어 금강유역환경청장에 협의를 요청하여 2009. 7. 1. 금강유역환경청장으로부터 사전환경성검토서에 대한 의견서를 제출받음으로써 협의절차를 완료하였다.

2) 피고 대전지방국토관리청장은 2009. 7. 2. 주식회사 이산, 주식회사 삼안, 현대엔지니어링 주식회사 등 3개 업체와 환경영향평가 용역계약을 체결하여 곧바로 이 사건 사업 구역에 대한 환경영향평가에 착수하였고, 2009. 7. 9. 환경영향평가계획서 심의위원회를 구성한 다음 2009. 7. 16. 위 심의위원회를 개최하여 이 사건 금강 살리기 6, 7공구를 포함하여 금강 살리기 사업 10개 공구에 대한 환경영향평가 대상지역의 설정, 평가항목 및 범위, 주민 등에 대한 의견수렴 계획 등에 대한 심의를 마쳤다.

3) 2009. 7. 31. 환경영향평가서 초안이 작성되자 피고 대전지방국토관리청장은 관련 행정기관인 부여군, 공주시, 청원군, 금강유역환경청, 충청남도 등에 대하여 위 환경영향평가서 초안에 대한 의견을 수렴하는 한편, 2009. 8. 3. 한겨레신문을 비롯한 4개 일간신문에 환경영향평가서(초안) 공람 및 주민설명회 개최계획을 공고하였고, 당일부터 2009. 8. 26.까지 공주시청, 부여군청, 청양군청과 각 해당 지역 면사무소 등에서 환경영향평가서 초안을 일반 주민들로 하여금 공람하도록 하였다. 또한 피고 대전지방국토 관리청장은 환경영향평가서 초안에 대하여 2009. 8. 11. 공주시청 대회의실에서 주민설 명회를, 2009. 8. 12. 청양군 청남면사무소에서 주민설명회를 각 개최하였다. 4) 피고 대전지방국토관리청장은 2009. 9. 30. 환경영향평가서 초안에 대한 의견수렴절차에서 나온 내용을 반영하고 미비점을 보완하여 금강유역환경청장에게 환경영향평가서를 완성·제출하면서 협의를 요청하였고, 이에 대하여 2009. 10. 23. 금강유역환경청장으로부터 보완요구를 받아서 2009. 10.경 그 내용을 반영한 환경영향평가서를 다시 작성하였고, 2009. 11. 5. 금강유역환경청장으로부터 환경영향평가 협의 통보를 받음으로써 환경영향평가 절차가 완료되었다.

(나) 이 사건 환경영향평가서의 개요

1) 이 사건 환경영향평가서에는 이 사건 사업에 대한 환경적 영향을 대기환경(기상, 대기질), 수환경(수질, 수리 · 수문), 토지환경(토지이용, 토양, 지형·지질), 자연생태환경(동 · 식물상, 자연환경자산), 생활환경(소음·진동), 사회경제환경(인구, 주거, 위락) 등으로 세분하여 검토하고 있고, 각 항목에 따라 위 사업의 시행으로 야기될 수 있는 영향과 저감대책, 대안 및 결론 등이 상세히 기술되어 있다.

2) 이 사건 환경영향평가서에는 이 사건에서 문제되고 있는 주요한 대기환경, 수환경, 토지환경, 자연생태환경 등을 비롯한 주요 항목에 대하여 다음과 같은 저감대책이 제시되어 있다.

○ 대기환경

(1) 공사 시살수차 운행 및 주기적인 살수, 세륜 및 측면 살수시설 설치차량 속도제한(20km/h 이하) 및 적재함 덮개의 설치 이동식 비산방진망 설치, 불필요한 공회전 금지

(2) 운영 시 : 대기환경에 미치는 영향 없음

○ 수환경

(1) 수질

(가) 공사 시가급적 우기를 피하여 공사를 실시.

- 토사유출 저감대책 : 단계적 공사시행 및 가물막이, 가배수로, 침사지, 오탁방지막 설치현장사무소 오수처리 : 오수처리시설 설치 BOD, SSS) 10mg/L 이하 방류다기능보 및 하도정비에 따른 수질환경에 대한 주기적인 모니터링 계획을 수립함.

유류유출 방지대책 : 현장에 방제장비 비치, 오일휀스 설치수질오염방제센터 운영

(나) 운영 시사업구간 하천정비시 제외지내 경작지 근절 등으로 농약, 비료(유기질) 등의

비점오염원 유출이 저감되어 수질개선 효과 발생

- 다기능보 및 하도정비에 따른 수질현황에 대한 주기적인 모니터링 계획을 수립함.

보운영에 따른 사수역 발생 및 부영양화발생 억제를 위한 수중폭기시설 및 수질자동 모니터링 설치

- 홍수시 오염물질 유입방지 방안 수립 자전거 도로 등의 투수성포장재 적용, 습지 및 자연형 식생수로 설치를 통한 비점오염물질 저감방안 수립

(2) 수리수문 하천기능을 고려한 하도정비 실시하도준설 및 다기능보 설치로 홍수소통량 증가, 이수용량 증대, 관리수위 준수

하상보호공 및 교량보호공(세굴방지, 기초보강 등) 설치고수부지 침수빈도 : 2 ~ 10년 빈도 설정금강보 하류 우안측 제방 보축 : 400m 양·배수장 등 노후시설물 보강계획 수립

○ 토지환경

(1) 토지이용기존 경작지 및 식생훼손지역에 대한 식생복원 및 지역주민을 위한 쉼터, 산책로, 생태학습, 여가 및 문화활동공간 마련으로 자연하천의 복원 및 삶의 질 향상

- 편입용지 및 지장물은 관련법 및 4대강 살리기 방침에 의거 적정 보상

(2) 지형·지질 하천환경정비는 중요 지역을 우선 보존하고 기존의 대규모 농경지를 자연상태로 복원하며, 지역특성을 고려한 적정 시설물 도입으로 지형변화를 최소화함 하도정비시 기존 선형 및 하상경사를 유지하고, 문화재구간 및 취수원에서 이격하여 안전한 저수로로 준설 자전거 도로 설치시 기 조성된 자전거 도로, 제방 등을 활용, 산치우회도로 등을 통해 지형변화 최소화 준설토 적치로 인한 2차적인 피해가 없도록 준설토 처리계획 수립

(3) 토양 토목공사시 사전에 송유관 매설 위치 등 측정토양오염관리대상시설을 철저히 확인하고, 발생이 예상되는 유류는 폐기물처리업 허가를 받은 적격업체에 전량 위탁처리가옥 등 철거전 분뇨는 전량 수거하여 위탁처리하고, 토양오염 확인시 정화하며, 철거 시 발생이 예상되는 유류는 적격업체에 전량 위탁하여 처리할 계획 외부의 정비업소 및 주유소를 이용하여 오일교환 및 연료공급을 할 계획이나, 불가피하게 발생하게 될 폐유는 적정한 폐유보관소르 설치하고 수거후 전량 위탁처리폐유저장시설은 하천으로의 유출우려가 없는 하천부지회 구간의 지역에 설치사업구간 하도정비시 발생되는 준설토는 골재와 사토로 분리하여 골재는 관계법령에 따라 처리 후 공사 등에 활용할 계획이며, 골재가 아닌 경우 토양오염우려기 준 초과시 적정처리 후 재활용 또는 매립 등으로 처리할 계획

○ 자연생태환경

(1) 동·식물상

- 습지 및 양호한 식생지역은 보전하도록 준설계획 수립습지훼손지역(장암습지, 외암습지)은 공사후 습지를 복원함

- 하도준설은 토사유출이 발생하지 않도록 가물막이공법, 진공흡입식 준설공법 등을 이용

- 육수생물상 이동로 확보를 위한 어도 설치보 상류역에 부영양화 방지를 위한 습지 및 수변식생대 조성친환경호안공법에 의한 저수호안부 식생조성

- 식생도입을 통한 동물의 미소서식지 조성

- 토사유출 저감방안 수립 법적 보호종에 대한 모니터링 실시

(2) 자연환경자산

- 공사후 대체서식지 조성맹금류의 경우, 먹이원 확보를 위해 소형동물이 서식가능한 미소서식지 조성모니터링 계획 수립 및 시행

○ 생활환경분야(친환경적 자원순환) 공사 시 : 폐유처리계획, 생활폐기물 및 분뇨처리계획, 건설폐기물 처리계획, 준설토처 리계획

운영 시 : 이용객의 생활폐기물 처리대책, 분뇨, 부유쓰레기 처리대책

○ 생활환경분야(소음.진동) 공사장 소음.진동 관리지침서에 준하여 공사 시행, 가설방음판넬 설치 및 저소음형 장비 사용

○ 생활환경분야(위락 경관) 공간, 구조물, 동선, 포장, 조경계획 등 마련

(다) 이 사건 환경영향평가서 작성 시 사용된 근거자료

1) 이 사건 환경영향평가서의 수질 부분은 2009. 9.경 환경부 산하기관인 국립환경과학원이 4대강 마스터플랜 수립 당시 EFDC(Environmental Fluid Dynamics Code, 물의 흐름을 3차원으로 분석하여 물에 녹아 있는 물질과 부유물질의 이동 및 변환 과정을 풀이하는 수리 예측모델) 방식에 따라 실시한 기존의 수질예측모델링 결과 및 2009. 9. 7.자 및 2009. 9. 9.자 수질조사결과를 토대로 작성되었다. 또한 이후 금강유역 환경청장으로부터 수질변화 예측은 사업시행 이후의 변경되는 조건을 반영하여 수질을 예측하라는 등의 보완요청을 받고, 2009. 10.경 위 사항에 대한 수질예측결과를 추가로 반영하였다.

2) 이 사건 환경영향평가서는 보 설치 및 하상 준설 시 부유사의 침강속도, 수심, 하상 · 유량, 향후의 수질개선대책 시행으로 인한 오염물질 유입량 등 이 사건 사업의 시행결과를 반영하였고, 이 과정에서 사업시행으로 달라지는 조류의 성장 및 침전속도 등 부영양화를 초래하는 제반요소 등도 수질예측 변수로서 반영하였지만 별도로 그 결과를 도출하지는 않았다.

3) 또한 이 사건 환경영향평가서의 생태계 부분 중 담수어류 부분은 2008. 12. 발간된 국립환경과학원 작성의 금강대권역 수생태계 건강성 보고서(을 제12호증) 등 2004년부터 2008년까지 발간된 기존자료와 2008. 10. 23.부터 2009. 8. 3.까지 4차례에 걸친 현지조사결과를, 육수식물은 2005년부터 2006년까지의 기존자료와 2008. 10. 23. ~ 2009. 9. 12, 4차례에 걸친 현지 조사결과자료 등을 토대로 각각 작성되었고, 마찬가지로 육상동물은 포유류, 양서·파충류, 조류, 곤충류, 저서성 무척추동물, 부착조류 등으로 세분하여 현지 조사결과를 토대로 한 자료에 의하여 작성되었다.

(라) 이 사건 환경영향평가서상 보 설치 및 하상 준설에 대한 내용 등

1) 이 사건 환경영향평가서는 보를 설치할 경우 정체수역 발생으로 수질에 영향이 예상되고, 일시적으로 생태계 교란이 예상되는 등 환경적 변화가 예상되나, 갈수기시 용수부족 문제를 해결하고 홍수 시 자연재해 예방, 친수환경 조성에 따른 생활환경 증진이 예상되기 때문에 보를 설치하는 것이 유리하다고 판단하고 있고, 그밖에 보의 위치 및 형식, 규모, 수문형식 등에 대하여 구체적으로 검토하여 각 대안을 제시하고 있다.

2) 하상 준설과 관련하여서는 가물막이를 통해 물길을 돌리고, 준설 시 환경영향 저감을 위하여 미리 설정된 준설순위 및 준설방법에 따라 시행하며, 오탁방지막을 설치하여 부유물질 농도 기준을 준수하도록 하고 있는데, 오탁방지막의 효율과 관련하여서는 하천의 유속에 따라 차이가 있으나 50% 이상의 효용이 있는 것으로 평가하면서, 오탁방지막의 선택, 설치 위치, 설치 조건, 운영 및 관리계획이 구체적으로 제시되었다.

3) 이 사건 사업에 적용된 오탁방지막에 대하여 환경부 고시에 따라 주식회사 한국종합공해시험연구소가 2009. 12. 7.경 시험한 결과에 의하면, 작업구간 내의 부유물질 농도는 43.30㎎/L이나 오탁방지막의 외측은 11.00mg/L로서 환경영향평가기준 40mg/L를 준수하고 있는 것으로 파악되었다. 그러나 해양수산부가 2002년 12월경 발행한 '부유토사 발생량 평가 및 오탁방지막 효율에 관한 연구용역(III)'에 의하면, 부산 신항과 인천 남항에서 그랩(Grab)을 이용한 준설을 할 경우 오탁방지막의 부유토사 이동량 저감효율은 20~30% 정도에 불과한 것으로 나타났다.

4) 하상의 모래는 일종의 여과지의 기능을 수행하여 오염물질이 침전과 여과, 미생물에 의한 분해효과로 인하여 오염물질을 제거하는 자정작용을 하는데, 이 사건 환경영향평가서에는 기존의 강바닥 모래의 자정능력 및 준설로 인한 자정능력 상실에 대한 평가가 이루어지지 않았다. 그러나 일부 전문가는 준설이 되더라도 모래가 존재하는 이상 여과기능은 계속 유지되어 준설과 수질은 관계가 없다고 보고 있으며, 예전에 팔당호의 준설 여부와 관련하여 일부 전문가들은 수질개선을 위하여 준설을 찬성하는 사례도 있었다(을 제29호증의 2).

(마) 이 사건 환경영향평가서상 수생태계 관련 내용

1) 이 사건 환경영향평가서는 이 사건 사업의 시행으로 공사 시와 운영시를 구분하여 육수생태계에 대한 일반적인 영향과 준설로 인한 서식지 교란, 부탁 조류 및 플랑크톤에 대한 영향까지 비교적 상세하게 생태계에 미치는 영향을 기재하고 있다.

2) 또한 이에 대한 환경영향 저감대책으로서 위에서 본 바와 같이 하천에 대한 지구별 관리계획을 수립하고, 생태습지를 조성하며, 저수호안공법의 자연재료를 이용한 하천 공법을 적용하고, 수변 모래톱 및 습지를 가급적 보전하고 이동통로를 설치하는 방안과 서식처 훼손에 대비한 대체서식지 조성 등을 검토하였으며, 보 상류에 수질정 화습지 조성, 회유성 어류를 위한 어도 조성 및 흰수마자 등 멸종위기 어류를 복원하도록하고 있다. 또한 어도와 관련하여서는 어도의 종류 및 대상어종, 위치의 설치방향, 어류 유인시설에 대한 구체적인 내용이 포함되어 있다.

(바) 이 사건 환경영향평가 당시에 적용된 수질 기준이 사건 환경영향평가서는 앞에서 본 바와 같은 사업시행 내용에 따라

하천의 수질기준을 기준으로 수영할 수 있는 좋은 물(II급수)을 64.2%에서 78.6%를 달성하게 될 것으로 예상하였는데, 환경정책기본법상 하천과 호소의 환경기준은 다음과 같다.

하천과 호소의 수질기준 비교 (총인 농도 기준) (단위:mg/L)

(사) 이 사건 환경영향평가서상 지하수위에 대한 내용이 사건 환경양향평가서에서는 금강 살리기 6공구 사업과 관련하여 보설치로 인하여 지하수위가 1.36m 상승할 것으로 예상되나 주변지역에 미치는 영향은 미미하고, 7공구 사업과 관련하여서는 지하수위가 3.0m 상승하고 영향거리는 최대 1,300m이나 농작물이나 구조물의 안정성에는 문제가 없다고 평가하였다.

(3) 판단

환경영향평가법령에서 정한 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여, 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 승인 등 처분을 하였다면, 그 처분은 위법하다.고 할 것이다. 그러나 그러한 절차를 거쳤다면, 비록 그 환경영향평가의 내용이 다소 부실하다 하더라도, 그 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이 아닌 이상, 그 부실은 당해 승인 등 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있는지 여부를 판단하는 하나의 요소로 됨에 그칠 뿐, 그 부실로 인하여 당연히 당해 승인 등 처분이 위법하게 되는 것이 아니라고 할 것이다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 참조). 따라서 아래에서는 원고들이 주장하는 위와 같은 사유들이 환경영향평가를 거치지 아니한 것과 다를 바 없어 이 사건 처분을 위법하게 할 정도의 하자에 해당하는지 여부를 검토하기로 한다.

(가) 원고들의 첫 번째 주장에 대한 판단

1) 환경영향평가법 제16조 제2항, 제17조 제1항 및 같은 법 시행령 제23조 제1항 관련 [별표1] 제9호의 각 규정에 의하면, 사업시행자는 시행계획 수립 전 또는 실시계획 승인 전에 환경영향평가서를 작성하여 환경부장관에게 제출한 후 협의를 통한 검토·보완을 실시하도록 규정하고 있다.

2) 그러나 환경영향평가서에 관하여 환경부장관의 협의를 거치도록 한 규정은 환경영향평가의 적정성 여부를 다시금 검토하여 사업시행으로 인한 환경영향을 철저히 협의 보완하고자 하는 것일 뿐이고, 원고들의 주장처럼 반드시 사업시행자 자신이 환경영향평가에 필요한 모든 자료조사 및 예측모델링을 실시하여야만 한다거나, 또한 환경부에 소속된 연구기관에서 작성된 조사자료 및 연구결과 등을 배제하여야 하고, 상위계획 수립과는 별도로 실시되어야 한다는 등의 제한을 둔 것이라고 보기는 어렵다. 따라

서 비록 피고들이 이 사건 환경영향평가서를 작성함에 있어서 환경부 산하 국립환경과학원의 이 사건 사업 구역에 대한 기존 수질 예측모델링 결과나 수질조사자료 등을 원용하였다고 하여 이 사건 환경영향평가서가 그 작성주체에 관하여 환경영향평가법령을 위반하였다고 볼 수는 없다. 또한 이 사건 환경영향평가서는 환경부의 협의를 통해 보완요청을 받아 이를 보완· 작성하였고, 그 이후에 시행계획 또는 실시계획이 수립되거나 승인되었던 사실이 인정되므로 작성시기의 측면에서 법률을 위반하였다고 볼 수도 없다.

3) 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

(나) 원고들의 두 번째 주장에 대한 판단

1) 환경영향평가서 작성 등에 관한 규정(을 제9호증)에 따른 최신자료 사용의무는 과거의 자료를 일체 사용하여서는 안된다는 취지로 볼 수는 없고(오히려 위 규정 제20조는 환경영향조사는 국가환경측정망자료, 생태환경자료, 문헌 등 기존 자료가 있는 경우에는 이를 활용하여 환경현황조사를 할 수 있다고 규정하고 있다), 그것이 최근의 추세를 확인하기에 적절하다고 인정되는 이상 기존의 자료를 사용할 수 있다고 할 것이다. 또한 위 환경영향평가서 작성 등에 관한 규정에 원고들의 주장과 같이 환경영향평가를 함에 있어서 반드시 4계절 이상의 조사를 거쳐야 한다는 명문의 규정도 없다.

2) 나아가 앞에서 본 바와 같이 이 사건 환경영향평가는 비교적 최근의 자료와 실제 현지조사결과를 근거로 하고 있는바, 이 사건 환경영향평가서가 부실하게 작성되었다고 볼 수 없다.

3) 또한 이 사건 환경영향평가서는 앞에서 본 바와 같이 공람·공고, 주민설명회 개최, 관계기관과의 협의 등의 적법한 절차를 거쳐 작성되었고, 달리 주민들에 대한 의견수렴절차 등을 위배하였다고 볼만한 다른 자료가 없다.

4) 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

(다) 원고들의 세 번째 주장에 대한 판단

1) 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 제2조 제13호에 의하면, 호소란 댐·보 또는 제방 등을 쌓아 하천 또는 계곡에 흐르는 물을 가두어 놓은 곳이라고 되어 있고, 한편 하천법 제2조 제1호, 제3호에 의하면, 하천에는 하천관리에 필요한 보나 댐· 하굿둑 등 하천수위의 조절을 위한 시설이 포함된다고 되어 있을 뿐, 하천과 호소의 환경기준에 관하여 규정하고 있는 환경정책기본법에는 하천과 호소의 정의에 대한 규정이 없다. 결국 보가 건설된 하천의 경우 그 개념에 명확한 기준이 없어, 수질기준 적용 시 어느 하나의 법률만을 적용하여 구분할 수는 없으므로, 환경정책기본법상 수질기준 적용 시에는 해당 지역의 실제 수리 흐름과 특성 등을 고려하여 양자를 구별할 수밖에 없다 할 것이다.

2) 그런데 ① 실제로 그 동안 환경부는 보가 건설된 하천의 경우 하천기준에 따라 수질을 평가해온 점, ② 보가 건설된 경우에도 하천과 마찬가지로 수심이 깊은 곳의 물은 보를 넘어 흐르고, 이 사건 사업으로 설치되는 보는 가동보로서 그 작동 정도에 따라 일정 부분의 수문이 완전히 개방되는 구조를 취하고 있는 점, ③ 130km가 넘는 금강 살리기 전체 사업구간에 가동보 3개가 건설된다고 하여 금강 전체를 물이 흐름이 막힌 호소로 보는 것은 사회 통념상 수긍하기 어려운 점을 고려하면, 이 사건 사업으로 금강에 보가 건설된 후라 하더라도 금강을 하천으로 보아 수질기준을 적용하는 것이 타당하다고 할 것이다.

3) 또한 이 사건 환경영향평가서상 보 설치 및 하상 준설에 따른 수질예측치가 적절하게 산정되었는지 여부에 관하여 보건대, 앞에서 본 바와 같이 EFDC 모델을 사용하여 수질을 예측할 당시 사업시행으로 달라지는 조류의 성장 및 침전속도, 조류 (chl-a)의 농도를 반영하였고, 다만 그 결과를 별도로 도출하지 않았던 것에 불과하므로 수질예측 당시 고려하여야 할 요소를 간과하였다고 볼 수 없다. 또한 환경영향평가는 일종의 예측을 전제로 한 것이어서 과학적·기술적 특성상 그 내용에 어느 정도 한계가 있을 수밖에 없는바, 앞에서 본 법리에 비추어 보면, 설령 원고들의 주장처럼 수질예측 당시 일부 요소를 간과한 점이 있다고 가정하더라도 이 사건 환경영향평가가 환경영향평가 제도를 둔 입법취지를 달성할 수 없을 정도로 부실하여 환경영향평가를 하지 않은 것과 다를 바 없는 것이라고 보기는 어렵다.

4) 그리고 위 인정사실에 의하면, 이 사건 환경영향평가서는 지하수위의 변동에 따른 환경영향에 대하여 구체적으로 제시하고 있으며, 보를 설치할 경우 보의 위치 및 형식, 규모, 수문형식 등에 대하여 각 대안을 검토하였으므로 지하수위나 가동보에 대한 환경영향평가를 누락하였다고 볼 수 없다.

5) 따라서 이 부분에 대한 원고들의 주장도 이유 없다.

(라) 원고들의 네 번째 주장에 대한 판단

1) 이 사건 환경영향평가서에는 기존의 강바닥 모래의 자정능력 및 준설로 인한 자정능력 상실에 대한 평가가 이루어지지 않았으나, 금강에는 기존에도 골재채취를 위하여 준설이 계속 실시되어 왔고, 일부 전문가는 준설이 되더라도 모래가 존재하는 이상 여과기능은 계속 유지되어 준설과 수질은 관계가 없다고 보는 견해도 있는 점, 또한 미국, 독일, 일본 등 각국에서는 하도 준설을 허용하고 있는 점, 이 사건 환경영향평가서는 각종 환경영향 저감대책을 마련하고 있는 점 등에 비추어 보면 강바닥 모래의 자정능력 등을 환경영향평가서에 적시하지 않았다고 하더라도 그것만으로 이를 위법하다.고 할 수는 없고, 또한 이 사건 환경영향평가서가 제시하고 있는 생태습지 조성, 어도설치, 멸종어류 복원사업 등 환경영향 저감대책의 효과가 검증되지 않았다는 이유만으로 그 효용성이 과장되었다고 평가할 수도 없다.

2) 그리고 원고들은 이 사건 환경영향평가서에서 오탁방지막의 효율을 과장하고 있다고 주장하고 있으나, 원고들이 그 근거로 삼고 있는 '부유토사 발생량 평가 및 오탁방지막 효율에 관한 연구용역(M)'은 하천이 아닌 해상에서의 사례를 근거로 한 것으로 이 사건에서 이를 그대로 적용하여 판단하기는 적절하지 않고, 달리 이 사건 환경영향평가서에 기재된 오탁방지막의 효율에 오류가 있음을 인정할 증거가 없다. 또한 이 사건 환경영향평가서의 내용 중에는 준설과 관련하여 환경영향 저감을 위해 오탁방지막의 선택, 설치위치, 설치조건, 운영 및 관리 계획이 구체적으로 제시되어 있고, 가물막이를 통하여 물길을 돌리고 구체적인 준설순위와 방법을 정하고 있으며, 그밖에 2중 오탁방지막 설치, 수질 모니터링 등을 통해 수질을 관리하도록 하고 있는바, 가사 이 사건 환경영향평가서에 오탁방지막의 효율이 다소 과장되었다고 하더라도 환경영향평가 제도를 둔 입법취지를 달성할 수 없을 정도로 부실하여 환경영향평가를 하지 않은 것과 다를 바 없는 정도에 이르렀다고 볼 수는 없다.

3) 따라서 이 부분에 대한 원고들의 주장은 이유 없다.

(4) 소결론

따라서 이 사건 사업에 대하여 한 환경영향평가가 부실하여 이 사건 처분이 위법하다는 취지의 원고들의 주장은 모두 이유 없다(다만 이 사건 사업으로 발생할 수 있는 환경영향과 관련된 문제들에 대하여는 아래의 이 사건 처분의 실체적 위법 여부에 관하여 따로 살펴보기로 한다).

라. 문화재보호법 위반 여부

(1) 원고들의 주장

금강을 비롯한 4대강 사업에 대한 문화재 지표조사는 모든 구간을 합하여 2 개월 만에 이루어졌는데, 사업구간의 길이와 짧은 조사기간에 비추어 볼 때, 부실한 조사임이 분명하다. 그리고 이 사건 사업은 하천을 대상으로 한 준설공사를 예정하고 있으므로 수중지표조사가 필수적인데, 위 문화재지표조사에 참여한 135개 기관 중 수중 지표조사기관으로 지정된 곳은 단 2곳에 불과한 점에 비추어 볼 때, 수중지표조사는 이루어지지 않은 것으로 보인다. 따라서 이 사건 처분은 위법하다.

(2) 판 단

(가) 관련법령의 검토

1) 구 문화재보호법(2010. 2. 4. 법률 제1000호로 전부개정되기 전의 것, 이하 '문화재보호법'이라 한다) 제91조 제1항 및 문화재 지표조사 방법 및 절차 등에 관한 규정 제2조 제1항의 각 규정에 의하면, 건설공사의 시행자는 그 건설공사의 사업계획 수립 시에 해당 공사 지역에 대한 유적의 매장과 분포 여부를 확인하기 위하여 문화재지표조사(이하 '지표조사'라 한다)를 실시하여야 하는데, 이때 지표조사란 특정지역 안에서 건설공사를 시행하기에 앞서 지표 또는 수중에 노출된 유물이나 유적의 분포 여부를 있는 그대로 조사하는 것을 말하며, 역사, 민속, 지질 및 자연환경에 관한 문헌조사와 현장조사내용을 포함하는 것이다.

2) 문화재보호법 제91조 제2항 및 같은 법 시행규칙 제80조, 위 지표조사 규정 제3조의 각 규정에 의하면, 지표조사는 육상 지표조사와 수중 지표조사로 구분하여 실시하며, 해당 건설공사 시행자의 요청으로 일정한 기준을 충족하여 문화재청장이 선정·고시하는 문화재 관련 전문기관이 수행한다고 규정되어 있다. 또한 같은 법 시행규칙 제81조의2 및 별표15의2, 위 지표조사규정 제8조의 각 규정에 의하면, 하천공사에 대한 지표조사는 하천공사 시행계획의 수립 또는 하천공사 실시계획의 작성 시에 실시하여야 하고, 조사기관은 조사대상면적, 지역여건 등을 감안하여 적정 조사기간을 산정하되, 20일 이내에 조사 및 보고서 완성을 완료하고 그 결과를 의뢰자에게 제출하여야 한다고 규정하고 있다.

3) 지표조사규정 제7조 제3항에 의하면, 수중 지표조사의 경우 사업대상 지역의 여건 및 특성 등에 따라 조사절차와 방법(탐사장비 운용 등)을 선택적 또는 신축적으로 적용할 수 있으며, 기존 조사자료나 사업시행자가 제공하는 자료로 조사자료를 대체할 수 있다고 규정하고 있다.

(나) 인정사실

다음의 사실들은 당사자들 사이에 다툼이 없거나 앞에서 본 각 증거들,을 제14호증의 2, 을 제15호증의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.

1) 2009. 2. 10.부터 2009. 4. 30.까지 23개 문화재 전문조사기관의 전문 조사원 220명의 참여로 4대강 사업에 대한 육상지표조사가 각 수계별로 사업예정구역 및 그 주변구역 294㎢를 대상으로 실시되었고, 그 중 금강유역은 2009. 2. 18.부터 2009. 4. 7.까지 육상지표조사가 실시되었다.

2) 2009. 7. 23.부터 2009. 8. 21.까지 4개 수중지표조사기관의 참여로 4대강 사업에 대한 수중지표조사가 27개 지역 270,000m를 대상으로 실시되었는데, 특히 금 강수계에 대하여는 2개 수중지표조사기관의 참여로 2009. 7. 24.부터 2009. 8. 21.까지 대붕암나루, 용두나루, 난포나루, 구드레나루, 고다진나루, 고마나루 일원 6개 지역 60,000㎡를 대상으로 수중지표조사가 실시되었다.

3) 위와 같은 수중지표조사결과 금강유역 중 고마나루 일원에서만 백자, 옹기 등 도자편이 발견되었으나 이는 하천을 따라 유입된 것으로 추정되었고, 달리 위 각 조사 지점의 수중 지표에서 별다른 유구, 유물은 발견되지 않았다.

4) 문화재청장은 2009. 10. 5. 피고 대전지방국토관리청장을 비롯한 4대강 사업 시행자들에게 추후 준설 공사 시 관계전문가를 입회시켜 혹시 발견될지 모르는 수중문화재 보호에 만전을 기하여 달라는 취지의 공문을 발송하였다.

(다) 판 단

위 인정사실을 토대로 살피건대, 4대강 사업에 대하여 실시된 육상 및 수중 지표조사기간은 문화재 지표조사 방법 및 절차에 관한 규정 제8조에서 정한 기간 이상으로 실시되었던 점, 실제로 이 사건 사업 구역 중 6곳에 대하여 수중지표조사가 실시되었던 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분을 함에 있어 지표조사를 기간을 단축하여 부실하게 하였다거나 수중지표조사를 생략하였다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분이 문화재보호법을 위반하여 위법하다는 원고들의 주장은 이유 없다.

마. 한국수자원공사법 위반 여부

(1) 원고들의 주장

원고들은 다음과 같은 사유를 들어서 이 사건 처분이 한국수자원공사법을 위반하였으므로 위법하다고 주장한다.

(가) 한국수자원공사법 제10조 제3항은 피고 국토해양부장관이 피고 보조참가인을 사업시행자로 하는 하천공사실시계획을 승인하는 경우 관계 행정기관의 장과 협의하도록 규정하고 있음에도, 피고 국토해양부장관은 피고 보조참가인으로 하여금 이 사건 공사를 시행하게 하는 이 사건 승인처분을 하면서 위와 같은 절차를 누락하였다.

(나) 하천법 제8조, 제27조 및 제92조에 의하면, 국가하천의 관리는 국토해양부장관 및 그 산하 하천관리청이 행하고 피고 보조참가인은 일정한 경우에 사업의 대행만 할 수 있고, 한국수자원공사법은 피고 보조참가인으로 하여금 일정한 범위 내에서 이수(利水) 사업만을 허용하고 있을 뿐인바, 이 사건 승인처분은 피고 보조참가인을 이 사건 사업의 대행자가 아닌 사업시행자로 지정함으로써 위 각 법률의 규정을 위반하였다.

(다) 가사 피고 보조참가인이 사업시행자가 아닌 사업대행자의 자격으로 이 사건 사업을 시행할 수 있다고 하더라도 하천법상 피고 보조참가인이 할 수 있는 사업은 재해복구공사, 하천시설 관련 공사 등에 한정되는데, 이 사건 사업은 피고들의 주장 자체에 의하더라도 재해예방사업에 해당할 수 있을 뿐이므로, 이 사건 승인처분은 한국수자 원공사법이 피고 보조참가인에게 허용하고 있는 이수업무 범위도 초과하였다.

(2) 판단

(가) 원고들의 첫 번째 주장에 대한 판단

1) 인정사실

앞에서 본 각 증거들과 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 피고 국토해양부장관은 피고 보조참가인을 시행자로 하는 이 사건 금강 살리기 6공구 및 7공구 사업의 실시계획 승인과 관련하여 한국수자원공사법 제10조에 기하여, 이 사건 금강살리기 6공구 사업과 관련하여서는 2009. 11. 10.에, 7공구 사업과 관련하여서는 2009. 11. 4.에 기획재정부장관, 농림수산식품부장관, 환경부장관 등 관계 중앙행정기관의 장 및 충청남도지사, 부여군수, 공주시장 등 관계 지방자치단체의 장에게 그에 대한 의견을 요청하여 협의 의견서를 제출받은 사실, ② 피고 국토해양부장관은 관계 행정기관 및 지방자치단체로부터 제출받은 실시계획 협의의견서를 피고 보조참가인에게 송부하여 이에 대한 조치계획서를 마련하여 제출하도록 한 다음 이 사건 금강 살리기 6, 7공 구 사업에 대한 실시계획 승인처분을 한 사실 등을 인정할 수 있다.

2) 판단

위 인정사실에 의하면, 피고 국토해양부장관은 피고 보조참가인에게 이 사건 금강 살리기 6, 7공구에 대한 실시계획 승인처분을 할 당시에 관계기관 및 지방자치단체와 사이에 필요한 협의를 거쳤음이 명백하므로 이 부분에 대한 원고들의 주장은 이유 없다.

(나) 원고들의 두 번째 주장에 대한 판단

1) 하천법 제27조 제5항에 의하면, 하천법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 하천의 신설·증설·개량 및 보수 등을 하는 '하천공사'와 하천의 기능이 정상적으로 유지될 수 있도록 실시하는 점검·정비 등의 '하천의 유지·보수'는 하천관리청이 시행하도록 규정하고 있다. 하천법 제29조, 제30조에서는 공사원인자 또는 하천관리청 아닌 자에게 하천공사를 시행하도록 규정하고 있고, 하천법 제28조 및 같은 법 시행령 제28조에 의하면 피고 국토해양부장관이 시행할 일정한 하천공사를 피고 보조참가인으로 하여금 대행할 수 있도록 규정하고 있다.

2) 한국수자원공사법 제26조, 제10조, 제9조에 의하면 피고 보조참가인은 하천법 제27조 제5항의 규정에 불구하고 수자원의 종합적인 이용·개발을 위한 시설의 건설 및 운영·관리사업에 관하여 피고 국토해양부장관의 실시계획의 승인을 받은 경우에는 그 범위 내에서 하천관리와 하천공사를 할 수 있고, 위와 같이 피고 보조참가인이 하천관리와 하천공사를 할 때에는 하천관리청의 권한을 행사할 수 있도록 규정하고 있다. 또한 구 한국수자원공사법(2009. 6. 9. 법률 제9758호로 개정되기 전의 것) 제18조 제1항 제18호는 한국수자원공사가 피고 국토해양부장관으로부터 실시계획승인을 받은 경우에는 하천법 제30조에 따른 하천공사 시행의 허가 및 실시계획의 인가를 받은 것으로 의제하고 있다.

3) 위와 같은 법률의 규정을 종합하면, 한국수자원공사법에서 정한 피고 보조참가인의 업무범위나 권리능력의 범위에 위배되지 않는 한 피고 보조참가인은 하천공사의 사업시행자가 될 수 있다고 봄이 상당하므로 이 부분 원고들의 주장은 이유 없다. (다) 원고들의 세 번째 주장에 대한 판단

1) 살피건대, ① 한국수자원공사법 제1조에 의하면, 수자원을 종합적으로 개발 · 관리하여 생활용수 등의 공급을 원활하게 하고 수질을 개선함으로써 국민생활의 향상과 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 피고 보조참가인의 목적으로 규정하고 있는 점, ② 같은 법 제9조에 의하면, 수자원의 종합적인 이용 · 개발을 위한 시설의 건설 및 운영·관리를 비롯한 11개의 구체적인 사업 및 다른 법령에 따라 피고 보조참가인이 시행할 수 있는 사업을 피고 보조참가인의 사업으로 광범위하게 규정하고 있는 점, ③ 법인의 목적 범위 내의 행위라 함은 법률이나 정관에 명시된 목적 자체에 국한되는 것이 아니라 그 목적을 수행하는 데 있어 직접·간접으로 필요한 행위는 모두 포함하는 것인 점 (대법원 2007. 1. 26. 선고 2004도1632 판결 등 참조) 등에 비추어 보면, 피고 보조참가인의 주된 사업 범위가 반드시 원고들의 주장과 같이 이수(利水)인 경우로 제한된다고 볼 수는 없다.

2) 그리고 가사 원고들의 주장과 같이 피고 보조참가인의 업무가 이수(利水)사업에 국한된다고 하더라도, 앞에서 본 바와 같이 이 사건 승인처분의 사업목적이 ① 장래 물 부족과 가뭄에 대한 대처역량 강화 및 홍수에 안전한 강 구현, ② 수질개선과 하천복원으로 건전한 수생태계 조성, ③ 하천 정비, 수변접근성 개선, 수상레저 등 국민 여가문화 수준 및 삶의 질 향상, ④ 녹색뉴딜 사업으로 지역경제 활성화 견인 및 물 관리글로벌리더로서 국가위상 제고인바, 이러한 이 사건 사업 목적에 비추어 보면 이수(利水)도 이 사건 사업 목적 중 하나라고 보이는 점, 이 사건 사업 중 보의 설치, 준설을 통한 용수의 확보, 수자원을 이용한 소수력발전, 수변공간을 활용한 생태하천조성은 모두 이수(利水)와 관련이 있을 뿐만 아니라 한국수자원공사법 제9조 제1항 제1호 라목에 규정된 "수자원 종합개발 및 그 이용을 위한 건설 및 운영 · 관리'에 해당한다고 보이는 점 등에 비추어 볼 때, 피고 보조참가인이 이 사건 승인처분에 따라 이 사건 사업을 시행하는 것이 한국수자원공사법에서 정한 피고 보조참가인의 사업 범위에서 벗어난다고 할 수 없으므로 원고들의 위 주장은 이유 없다.

(3) 소결론

따라서 이 사건 처분이 한국수자원공사법을 위반하여 위법하다는 원고들의 주장은 모두 이유 없다.

4. 이 사건 처분의 실체적 위법 여부

가. 원고들의 주장

원고들은 다음과 같은 이유를 들어서 이 사건 처분에는 형량 하자가 있어 위법하다고 주장한다.

(1) 홍수 등 재해예방과 관련하여

(가) 피고들은 이 사건 사업 구간에서 보의 건설, 하도의 준설, 노후제방 보강, 농업용 저수지 증고 등으로 홍수조절능력을 증대시켜서 홍수예방 목적을 달성할 수 있다고 주장한다. 그러나 금강을 비롯한 국가하천의 개수율(改修率)7)은 97% 정도이고 이 사건 사업구간이 포함된 금강유역은 96.3%로서 국가하천의 거의 모든 구간이 정비되어 있지만, 금강유역의 지방 2급 하천의 개수율은 81.91%, 소하천의 경우 개수율이 36% 정도에 불과하고, 아울러 실제로 홍수의 주요 피해지역은 지방하천이나 소하천 유역이지 금 강의 본류 지역이 아니므로 홍수예방을 위해서는 이 사건 사업과 같은 금강 본류에 대한 정비사업보다 지방하천이나 소하천 정비사업이 우선 실시되어야 한다고 할 것이므로, 이 사건 사업은 홍수예방을 위한 사업이라고 볼 수 없다.

(나) 그리고 이 사건 사업으로 금강에 보를 설치하는 경우에는 평상시 금강의 수위를 올려놓게 되어서 집중 호우시에는 오히려 범람으로 인한 피해발생의 가능성이 더 높아질 수밖에 없다. 또한 가동보라고 할지라도 집중호우가 오기 전에 미리 보 안에 물을 모두 빼서 이에 대비하여야만 홍수예방의 효과가 있다고 할 것이나, 현재의 기상예측 시스템으로는 국지성 집중호우를 미리 예측하여 미리 보 안에 물을 뺀다는 것은 불가능하므로 보의 설치는 홍수예방을 위한 대책이 될 수 없다.

(2) 물 부족을 대비한 수자원 확보와 관련하여

(가) 피고들은 국제인구행동연구소(PAI)의 자료를 인용하여 우리나라가 물 부족 국가에 해당한다고 주장하나, 이는 하천 유출량을 인구수로 나눈 단편적인 자료에 근거한 것으로서 타당하지 않다. 수자원장기종합계획에 의하면 이 사건 사업 구역인 금강유역의 경우 기준수요 및 최대 가뭄년 기준으로 2011년에 74백만의 용수가 부족할 것으로 예상되었으나, 이는 최대 가뭄년의 상황 및 인접 유역의 잉여수자원을 활용하지 아니한 상황을 가정하여 산출한 것으로서 금강의 경우에는 상수도 보급, 수도관 누수 방지 등 수자원의 효율적인 관리와 용수 재분배에 의하여 충분히 수요를 충당할 수 있으므로 이 사건 사업은 타당하지 않다.

(나) 피고들은 위와 같이 용수가 부족할 것이라는 전제 아래 금강에 보를 3개 설치하여 0.5억의 용수를, 농업용저수지 30개를 증고하여 0.6억의 용수를 확보하여 1.1억㎥의 용수를 확보하는 것으로 되어 있으나, 정작 물이 부족한 지역은 산간 농촌지역과 도서 해안지역에 국한되고 하천의 건천화도 지류에서 발생하고 있으므로 금강 본류에보를 설치하고 하도를 준설하여 물을 확보하겠다는 것은 현실에 부합하지 않는 발상이다. 또한 보를 설치하고 하도를 준설함으로써 물을 가두어 두면 수질이 떨어질 수밖에 없어서 그와 같이 확보된 물은 용수로 사용할 수도 없으므로 이 사건 처분은 그 필요성을 인정할 수 없다.

(3) 수질개선과 관련하여

(가) 이 사건 사업으로 금강에 보를 설치하고 하상을 준설하는 경우에는 수심이 깊어지고 통수공간이 확대되어 유속의 저하가 초래되고 물의 체류시간이 증가하여 강이 호소(湖沼)화 되어 수질이 악화되고, 하상 모래에 의한 자정기능의 상실로 말미암아 부영양화(富營養化) 현상, 보 설치 지점 상·하류를 중심으로 하상의 퇴적 현상, 홍수 발생후 상류로부터 유입되는 부유물의 정체 등으로 오히려 수질이 악화될 것이다. 또한 보의 설치로 말미암아 갑천, 미호천, 유구천 등 지류가 금강 본류로 유입됨에 따른 수질악화와 홍수 시 유입수에 의한 수질악화가 현재보다 더 심해질 것이다.

(나) 이 사건 사업 중 보의 설치 및 하상 준설 공사 과정에서 오탁수 발생과 중금속 유출의 가능성이 있어서 수질이 악화될 가능성이 높은데, 이를 방지할 시설 및 수질측정시스템도 미비된 상태이다.

(4) 생태계에 미치는 영향과 관련하여

(가) 피고들은 금강 권역 전체 14개 중권역 중 9개를 중점관리 유역으로 지정하여 2012년까지 BOD 기준 좋은 물 비율 79%(BOD 3mg/L)를 달성하고, T-P 농도 기준 0.118mg/L를 달성하는 것을 목표로 하여 환경기초시설을 확충 및 고도화하고 비점오염원을 관리하며, 하천 내 농경지를 정리하고 생태습지를 조성하고, 금강 수계 내 국가하천에 생태하천을 조성하고 지천 및 도심 하천 복원을 추진하겠다고 주장하고 있으나, 이 사건 환경영향평가서에 의하더라도 이 사건 사업구간인 금강 6, 7공구 지역은 강 주변의 생태적 환경이 좋아 먹이사슬이 안정된 곳으로서 그 생태적 환경이 지극히 양호하며 인위적인 간섭이 필요없는 상태인바, 이 사건 사업은 금강의 생태계를 파괴하는 결과를 초래한다.

(나) 수서생물의 서식은 하상 재료, 유기물 함량, 유속, 지형 등에 영향을 받고

각 생물종은 복잡한 상호작용에 의하여 생존하고 있어서 보의 설치와 하상 준설로 인한 유속 등 환경변화는 필연적으로 생태계의 변화로 이어질 수밖에 없다. 그리고 피고들이 이 사건 환경영향평가서에서 생태환경의 보호를 위해서 추진한다는 멸종위기종 증식계 획은 증식이나 복원이 성공할 가능성이 확인되지도 않은 상황인바, 그럼에도 불구하고 멸종이 일어날 하천공사를 먼저 시행한다는 것은 어불성설의 대책이다. 또한 이 사건 사업의 시행으로 인하여 영향을 받는 법정보호종들에 대한 운명을 정확히 예측하기 위한 조사·연구를 시행하여야 함에도 이를 제대로 수행하지 않았고, 명확한 목표 어종의 조사도 없이 어도를 설치함으로서 생태통로로서의 구실을 제대로 하지 못할 것이다.

(다) 이 사건 환경영향평가서에서 금강에 대한 하천생태건강성 평가결과도 신뢰할 수 없을 뿐만 아니라 공사완급조절 및 은신처 마련으로 철새와 어류에 미치는 영향을 완화하겠다는 계획은 허황된 것이고, 조류발생 방지책 등의 대책은 그 효과를 믿기 어려우며, 천변습지 조성, 폐수처리장 및 수중폭기시설 설치는 수질 정화에 실효성이 없다. (5) 사업성(경제성)과 관련하여

(가) 피고들은 4대강 정비사업의 기대효과 중 하나로서 녹색뉴딜사업으로 지역경제 활성화를 견인한다고 하면서, 4대강 사업의 공사비 19조 4천억 원에 대하여 2006년 산업연관표에 따라 건설업 취업유발계수 10억 원 당 17.3명, 생산유발계수 2.04를 적용하여 일자리 창출 34만명, 생산유발효과 약 40조원으로 실물경기회복에 기여할 것이라고 주장하고 있으나, 이는 사업비에 건설업 취업유발계수와 생산유발계수를 적용하여 단순히 계산한 것에 불과하므로 현실과 동떨어진 것으로서 실제로는 그러한 경제적 효과가 발생하지도 않고, 약간의 한시적인 일자리 창출만 있을 뿐이므로 사업성 측면에서도 타당하지 않다.

(나) 또한 대형건설사들이 4대강 사업의 공사비의 절반 이상을 차지하는 턴키 공사의 대부분을 낙찰받은 점에서 보듯이 4대강 사업은 지역 경제 활성화와는 거리가 있고, 오히려 하천유역을 확대하는 방식의 치수대책이 더 경제성이 높다.

나. 판 단

(1) 행정계획 및 이에 대한 계획 재량의 한계

(가) 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적 · 기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설 ·정비· 개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지는 것이지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교 교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획 결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다(대법원 2007. 4. 12. 선고 2005두1893 판결 등 참조). 이때 비례의 원칙, 즉 과잉금지의 원칙이란, 어떤 행정목적을 달성하기 위한 수단은 그 목적달성에 유효·적절하고, 또한 가능한 한 최소한의 침해를 가져오는 것이어야 하며, 아울러 그 수단의 도입으로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 안 된다는 헌법상의 원칙을 말한다(대법원 1997. 9. 26. 선고 96누10096, 1996. 11. 29. 선고 96누8567 판결 참조).

(나) 이 사건 처분은 하천법상의 하천공사 시행계획 및 하천공사 실시계획 승인을 내용으로 하는 것으로서 행정계획에 해당하는 바, 피고들의 이 사건 처분에 대하여 원고들이 주장하는 바와 같이 계획재량을 일탈·남용한 위법이 있는지 여부에 대하여 아래에서 차례로 살펴보기로 한다.

(2) 홍수 등 재해예방과 관련된 원고들 주장에 대한 판단

(가) 인정사실

다음의 사실들은 당사자들 사이에 다툼이 없거나 앞에서 본 각 증거들, 갑 제17호증, 을 제18호증, 을 제25호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 증인 D의 증언 및 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있고, 이에 반하는 듯한 증인 E의 일부 증언은 믿지 아니하며, 갑 제12호증(가지번호 포함), 갑 제27호증의 각 기재만으로는 위 인정 내용을 뒤집기에 부족하다.

1) 강우 및 홍수피해 현황

가) 우리나라는 이상기후 등으로 홍수, 집중호우의 강도와 발생빈도가 과거에 비해 급격하게 증가하여 1992년부터 2001년까지 1일 100m 이상의 집중호우가 발생한 빈도는 325회로, 1970 ~ 1980년대의 222회에 비해 약 1.5배 증가하였다. 또한 도시화에 따른 인구 및 자산 집중의 심화로 침수면적이 줄어들었음에도 불구하고 홍수로 인한 연간 재산피해액은 10년 단위로 3.2배씩 증가하여 최근 10년간 연평균 피해액은 약1조 7,000억 원에 이른다. 한편 2006년도 재해연보에 따르면 2002년부터 2006년까지의 연간 홍수피해액은 2조 7,000억 원이다.

나) 금강유역에 있는 기상청 산하 8개 지점(청주, 대전, 추풍령, 군산, 보은, 부여, 금산, 장수, 천안)에서 1973년부터 2004년까지 32년간 측정한 일강수량 자료를 분석한 결과에 의하면, 금강유역의 연평균 강우량은 1,290m로 전국 평균 연평균 강우량 1,245㎜보다 45m가량 많다. 금강유역은 홍수기인 6월 ~ 9월까지 연평균 강우량의 67%가 집중되고, 90년대 중반 이후 집중호우가 빈번하게 발생하고 있으며, 이로 말미암아 1995년 이후 재산피해 규모가 증가하고 있는데, 1984년부터 2003년까지 20년 동안의 매년 평균 인명피해는 29명, 평균 재산피해액은 885억 2,487만 원이다. 또한 위 기간 동안의 금강유역의 침수면적은 매년 평균 1.066ha/km로서 전국 평균인 0.975ha/km보다 1.34배 정도 높게 나타났고, 농경지 피해 또한 전국 평균보다 약 1.5배 정도 높게 나타나 농경지 관련 피해가 많은 것으로 나타났다.

2) 홍수의 원인 및 위험조사결과

가) 건설교통부(현 국토해양부)와 피고 보조참가인이 4대강 사업의 계획 이전인 2006. 8. 작성한 치수보고서(갑 제17호증)에 의하면, 금강유역은 홍수사상 총 107건의 침수범람이 발생하였는데, 그 원인은 내수배제불량이 63건, 제방월류가 27건, 제방붕괴 및 유실이 17건 이었고, 위와 같은 홍수피해는 본류 수위의 상승으로 인하여 지천에서 발생하는 제방월류, 역류현상 및 내수배제시설의 용량부족 등이라고 분석되었다. 또한 금강유역의 수해 상습지는 113개 지구 8,823ha, 홍수범람위험구역은 21개 지구36,403ha, 재해위험지구 75개 지구 22,860ha에 이른다.

나) 금강유역은 홍수위험도(PFD, Potential Flood Damage) 분석(A부터 D로 분류하고 A에 가까울수록 홍수의 잠재성과 위험도가 높다) 결과 전반적으로 "B" 그룹에 속한다. 금강유역종합치수계획에 의하면, 금강유역의 지형학적 특성, 수문학적 특성 및 최근 20년간의 홍수피해 특성을 조사·분석한 결과, 금강 유역 중·하류부 및 논산천 유역, 미호천 중류유역에서 침수피해에 취약한 것으로 나타났다. 특히 이 사건 사업 지역이 속한 대청댐 하류지역의 경우 표고 2.5m 이하의 저지대 면적이 약 866.19M로서 금강 전체유역의 8.74%에 해당되며, 대청댐 하류유역면적의 약 15.1%를 차지하고 있는데, 이 지역에는 경사가 없는 평탄지가 하천변에 집중적으로 분포하고 제내측 지반고도 매우 낮아 하도의 수위가 상승하면 내수배제가 불가능하여 침수피해가 발생하는 경우에 그 범위가 광범위하게 확산되는 특징이 있다. 따라서 금강 유역의 주요 피해지역은 미호천 유역의 무심천 합류점 하류 및 금강 본류 하류, 논산천 유역 등 금강유역 중·하류부의 하천변에 표고가 낮고 평탄한 지역에 집중되었다.

다) 또한 금강유역종합치수계획에 의하면, 이 사건 사업지구가 속하는 금강부여 권역은 하도 버퍼링(Buffering) 및 평탄지 분석결과 침수취약지구는 29% 및 18%로서 금강 전체 유역 20% 및 12%보다 약 1.5배 높은 것으로 분석되었다. 다만, 소방방재청 발간의 재해연보는 2006년과 2007년의 금강유역의 홍수피해액이 국가 및 지방하 천에서 발생한 피해보다 소하천에 발생한 피해가 더 큰 것으로 조사되었다.

3) 제방개수율 및 치수시설 개황

가) 2004년 말 기준으로 국가하천의 개수율은 96.4%(2007년 말 기준으로는 완전개수 71.14%, 불완전 개수 25.27%), 지방1급 하천의 개수율은 91.9%, 지방2급 하천의 개수율은 76.2%이다. 금강유역의 개수율은 2007년 기준 완성제방을 기준으로 61.54%, 미완성 제방 포함 시 88.81%이고 개수 필요구간은 202.16km이다. 나) 금강유역에 홍수조절능력을 갖춘 주요 시설물로서는, 이 사건 사업구역 상류지역에 다목적댐인 대청댐과 용담댐이 축조되어 운영되고 있고, 하류에는 금강하구둑이 있으며, 금강유역 전체로는 159개의 배수펌프장이 설치되어 있는데, 주로 저지대에 내수배제가 불량한 하류지역에 위치하고 있다. 그리고 금강유역종합치수대책에 의하면, 금강유역은 하류에 저지대가 발달하여 내수침수피해에 취약하여 이를 해소할 대책이 필요하다고 보고 있다.

다) 금강유역의 제방 여유고8)가 부족한 구간은 양안 260km 중 35.4㎞ 정도인데, 현재 나머지 제방에 대한 제방 여유고는 대체로 문제가 없다. 다목적댐의 유역, 대비 홍수조절용량은 한강유역을 100%로 볼 때 금강의 경우 73%에 해당한다.

4) 기존 치수계획상 홍수에 대한 진단

가) 수자원장기종합계획에서는 본격적인 노령화 사회 도래로 홍수피해 취약 인구층이 증대되고 인구·자산의 집중으로 재산피해가 증가하는 추세이고, 이상기 후로 인한 국지성 집중호우로 홍수의 예측이 곤란한 상황 등을 감안하여 장기적 대책이 필요하며, 이에 따라 다양한 치수정책수단을 활용할 필요가 있고, 예방 사업위주의 투자정책의 일환으로서 시급한 노후 제방 보강사업과 통수단면 확보를 위한 준설사업을 병행할 필요가 있다고 보고 있다.

나) 금강수계 하천기본계획에서는 제방 안전도를 높이고, 중소규모 댐 · 저류지 건설로 유역 내 홍수조절 능력을 증대하며, 퇴적구간 준설 등 홍수소통 공간을 증대할 필요가 있다고 보고 있다.

5) 이 사건 사업으로 인한 수위의 변동 등

가) 이 사건 사업의 내용 중 다기능 보의 설치로 인한 금강의 수위 변화를 살펴보면, 금강의 평수위 기준으로 부여보에서 금강보까지는 1.96m ~ 3.53m, 금강보부터 금남보까지는 1.95m ~ 6.45m로서 수위가 현재보다 상승할 것으로 예상된다. 그러나 이 사건 환경영향평가서에 의하면, 가동보의 운영으로 오히려 홍수위는 부여보의 경우 현재 13.93m에서 12.62m로, 금남보의 경우 24.523m에서 23.43m로 약 1m가량 낮아지게 될 것으로 예상되고 있다.

나) 피고 대전지방국토관리청장은 부여보 및 금남보의 수문운영과 관련하여 평상시에는 관리수위에 맞게 물을 방류하고, 홍수시에 대비하여 계획홍수위를 정하고 유입유량에 따라 세분하여 시나리오를 정한 다음 그에 따라 가동보의 수문을 조절하도록 하는 내용의 가동보 운영방안을 마련해놓고 있다. 그리고 위 가동보 운영방안에 따르면 ① 금강보는 평상시 표고 8.38m를 유지하다가 유량이 3,250m/s를 초과하여 수위가 표고 12.74m 이상이면 수문을 단계적으로 개방하고, 유입유량이 5,356m/s를 초과하고 수위가 표고 12.72m 이상이 되면 3개의 수문을 모두 개방하며, 계획홍수위는 표고17.72m으로 정하고 있다. ② 부여보는 평상시 표고 4.20m를 유지하다가 유량이 2,000m /s를 초과하게 되면 수문을 단계적으로 개방하여 유입유량이 6.290m/s 이상이 되면 3개의 수문 모두를 개방하도록 되어 있고, 계획홍수위는 표고 12.71m로 정하고 있다.

다) 한편 한강에도 잠실수중보, 신곡수중보가 설치되어 운영되고 있는데, 수중보가 설치된 1987년 전후의 서울지역 홍수피해 경향을 보면, 1978년부터 1987년까지의 피해액은 59.8억 원임에 반하여 1988년부터 1997년까지의 피해액은 18.9억 원으로 감소되었다.

(나) 판단

1) 먼저, 이 사건 사업이 홍수예방을 위해서 필요한 사업인지 여부에 대하여 살피건대, 위 인정사실 및 앞에서 본 각 증거에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 우리나라는 전반적으로 집중호우의 강도와 빈도가 해마다 점차 강해지고 있고 그로 인한 주요 하천 유역의 재산적 피해도 증가하는 추세에 있는바, 이에 대한 적절한 대안이나 대비책을 강구할 필요성이 있다고 보이는 점, ② 또한 금강유역은 침수면적이 전국평 균보다 높고 다목적댐의 홍수조절용량이 한강유역에 비해 부족하며, 주요 홍수피해지역은 이 사건 사업 구간이 포함된 금강 중·하류 지역으로서 그 주요 원인은 본류 수위의 상승으로 말미암은 제방월류, 역류현상 등인바, 이를 해소하기 위해서는 금강 본류에 대한 치수사업이 필요하다고 보이는 점, ③ 국지성 집중호우의 발생으로 인해 홍수예측에 어려움이 있고, 경제규모가 커짐과 동시에 도시화·노령화가 심화되어서 향후 홍수피해의 규모가 더 커질 수 있다고 보이므로 이에 대한 적절한 대비가 필요한 점, ④ 수자원장 기종합계획 및 금강수계 하천기본계획 등 과거의 치수계획에서도 하상 준설 등을 통한 홍수방어대책을 강구하고 있었고, 국가하천의 제방개수율이 높다거나 제방의 여유고가 있다는 사정만으로 이 사건 사업에서 예정하고 있는 보 설치나 하상 준설 등의 다른 홍수예방대책이 필요하지 않다고 단정하기는 어려운 점 등을 종합하면, 이 사건 사업은 향후 금강유역의 홍수예방을 위해서도 필요한 사업이라는 피고들의 주장을 충분히 수긍할 수 있다.

2) 다음으로 이 사건 사업 중 보의 설치 및 하상 준설 등이 홍수 등 재해예방을 위한 적절한 수단인지 여부에 대하여 살피건대, 위 인정사실 및 앞에서 본 각 증거에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 앞에서 본 바와 같은 홍수로 인한 피해지역, 피해의 원인 등에 비추어 금강 본류에 대한 치수사업의 필요성이 인정되는 점, ② 이 사건 사업 구역을 비롯한 금강 본류에 쌓인 퇴적토를 준설하여 통수단면을 증대하는 것은 홍수위를 저감시켜 하천범람으로 인한 피해를 방지하고 지천의 소통을 원활하게 하는 데에도 기여할 것으로 보이는 점, ③ 피고들은 이 사건 사업과 관련하여 설치될 가동보의 수문의 개방기준 및 방법에 대하여 구체적인 운영방안을 마련해놓고 있는바, 그에 따른 탄력적인 수위 조절은 향후 금강유역의 홍수예방에 기여할 수 있을 것으로 보이는 점, ④ 한강의 경우에도 보 설치 이후에 서울지역의 홍수 피해액이 감소하고 있어 원고들의 주장과 같이 현재의 기상예보 시스템으로는 집중호우를 예측하기 어려워 홍수의 위험을 증가시킨다고 단정하기는 어려운 점, ⑤ 원고들은 강변저류지 조성, 제방후퇴의 방법을 통하여 홍수를 예방하는 것이 적절하다고 주장하나, 이는 인근 토지소유주의 반대 등에 부딪혀 사업추진이 어렵거나 토지매입예산의 부담이 따른다는 사정 등을 고려하면, 다른 친환경적인 정책수단이 존재한다는 이유만으로 보 설치 및 하상 준설 등을 예정하고 있는 이 사건 처분이 위법하다고 평가할 정도로 수단의 적절성을 상실하였다고 보기는 어려운 점 등에 비추어 보면, 이 사건 사업내용은 홍수예방이라는 사업목적을 달성하기에 적절한 수단이라고 봄이 상당하다.

(3) 물 부족을 대비한 수자원 확보와 관련한 원고들 주장에 대한 판단

(가) 인정사실

다음의 사실들은 당사자들 사이에 다툼이 없거나 앞에서 본 각 증거, 을 제19호증 내지 을 제21호증(각 가지번호 포함), 을 제29호증의 1의 각 기재에 의하면 이를 인정할 수 있고, 이에 반하는 듯한 갑 제13호증의 기재는 믿지 아니하며, 갑 제14호증의 기재만으로는 위 인정내용을 뒤집기에 부족하다.

1) 물 부족량과 관련한 국제적 평가 등

가) 국제인구행동연구소(PAI)에서는 1인당 가용 수자원량이 1,700㎡인 국가를 물 부족 국가로 분류하고 있는데, 국제연합환경계획(UNEP)이 2000년에 발간한 보고서에 따르면, 대한민국은 1인당 가용 수자원량이 1,512m인 물 부족 국가로 분류되어 있다. 또한 국제연합환경계획의 2002년도 발간 보고서, 아시아태평양경제사회계획 (ESCAP)의 2000년도 발간 보고서에서도 대한민국이 물 부족 상태에 있다고 지적하고 있다.

나) 또한 우리나라의 2003년 기준 1인당 연 강수총량은 2,591㎜로서 세계평균 19,635m의 1/8 수준에 불과하고, 우리나라의 1인당 수자원 개발량은 293m으로서 미국의 9%, 태국의 29%, 일본의 42%에 그치고 있다. 반면, 우리나라의 1인당 물 사용량은 275 /일로 OECD 국가 중 낮은 수준이고 기후 및 식습관이 비슷한 일본보다도 물소비가 적은 편이어서 향후 우리나라의 물 사용량이 축소될 것으로 전망하기는 어려운 것으로 분석된다.

다) 우리나라는 지난 100년 동안(1908년 ~ 2007년) 가뭄 16회, 2년 연속 대가뭄 7회가 발생하였고, 지역별로는 주기적 가뭄으로 해마다 물 부족이 심화되어 제한급수, 운반급수, 가뭄대책사업비 지원 등이 이루어져 왔다.

2) 수자원장기종합계획서상 물 수급 전망

가) 수자원장기종합계획에서는 장래의 물 수급 전망을 고수요 시나리 오, 기준수요 시나리오, 저수요 시나리오로 구분하여 제시하고 있는데, 이 사건 사업 구역이 포함된 금강권역의 경우에 고수요 시나리오에 따르면 최대 가뭄년을 기준으로 2011년 93백만㎡, 2016년 117 백만, 2020년 126 백만㎡가 부족한 것으로, 기준수요 시나리오에 따르면, 2011년 74백만㎡, 2016년 78 백만㎡, 2020년 72 백만㎡가 부족한 것으로, 저수요 시나리오에 따르면, 2011년 58백만m², 2016년 42백만㎥, 2020년 34백만가 각각 부족할 것으로 예측되었다.

나) 그런데 위와 같은 물 부족 예상량은 수도정비기본계획(건설교통부, 2004년) 및 전국수도종합계획수립 연구(환경부, 2004년)에 제시된 장래 상수도 보급률 확대 및 수도관 누수관리 등을 통한 유수율 증가 계획을 반영한 것이다.

3) 4대강 마스터플랜상의 물 부족량 예측4대강 마스터플랜은 물 수요량 전망과 관련하여 전국의 물 부족량이 2011년에는 7.97억', 2016년에는 9,75억이 될 것이고, 4대강 주요 지점의 하천유지 용수 부족을 고려하면 2016년에는 17억 이상의 물을 확보할 필요가 있다고 예측하고 있다. 이에 따라 "물 부족 대비 풍부한 수자원 확보"를 사업목적으로 삼은 후, 장래물 부족과 가뭄에 대비하여, 용수 확보량을 13.0억㎥로 증대할 계획을 수립하고 있다.

4) 하천법에 기한 하천유지유량 고시 및 인구증가 하천법 제51조는 하천관리자로 하여금 평균 갈수량을 기준으로 한 하천유지유량을 고시하도록 규정하고 있는데, 2006. 11. 1. 금강홍수통제소 고시 제2006-9호로 금강 본류 8개 지점 및 갑천, 미호천, 논산천 각 1개 지점에 대하여 고시된 하천유지유량은 다음과 같다.

그리고 이 사건 사업 중 6공구 상류에는 인구 30만 명이 거주할 것으로 예상되는 행정중심복합도시가 건설 중이다.

(나) 판단

1) 먼저, 이 사건 사업이 수자원 확보를 위해서 필요한 것인지 여부에 대하여 살피건대, 위 인정사실 및 앞에서 본 각 증거에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 세계 여러 나라의 사례를 비교한 연구보고서들에서는 우리나라에 대하여 가용 수자원량, 수자원 개발량, 연 강수총량 등 다방면에서 분석한 결과에 근거하여 우리나라를물 부족 국가로 분류하고 있고, 실제 우리나라에도 주기적인 가뭄이 발생하고 있는 점, ②) 원고들은 물 부족은 상수도 보급률 확대나 누수관리 등을 통해 물 부족을 해소하는 것이 적절하다고 주장하나, 수자원장기종합계획에서는 이미 위와 같은 유수율 증가계획을 반영한 것임에도 불구하고 이 사건 사업 구역인 금강권역에 상당한 정도의 물 부족을 예측하고 있는 점, ③ 피고들이 이 사건 사업으로 확보한 유량의 구체적인 사용처를 제시하고 있지 않다거나 실제 가뭄피해를 보고 있는 주민들에게 당장 혜택이 돌아가지 않는다고 하더라도, 이 사건 사업이 최근의 이상기후에 대비하고 풍부한 수자원을 이용한 문화공간 창출 등을 예정하고 있는 이상 단계적 · 거시적 측면에서 그러한 노력이 불필요하다고 볼 수는 없는 점, ④ 하천의 유량 부족은 갈수기에 하천을 건천화 하여 어류 등 수상생물의 서식처를 파괴하고 또한 수질악화를 초래할 수 있으며, 한편 이 사건 사업과 유사하게 이미 하천 개발이 이루어진 한강, 태화강의 사례를 보면 하천 유량의 확보가 생태계에 긍정적인 영향을 미칠 수 있다고 보이는 점, ⑤ 하천유지 유량이란 생활 · 공업 · 환경개선 · 발전 등의 하천수 사용을 고려하여 하천의 정상적인 기능 및 상태를 유지하기 위하여 필요한 최소한의 유량을 말하는데, 하천법 제51조는 하천관리자로 하여금 평균 갈수량을 기준으로 한 하천유지유량을 고시하도록 하고 있어 일정 규모 이상의 용수를 확보할 필요성이 있는 점 등을 종합하면, 이 사건 사업이 용수 등 수자원 확보를 목적으로 한다는 피고들의 주장은 타당한 것으로 보인다.

2) 다음으로, 이와 같은 사업목적을 달성하기 위하여 보 설치와 하상 준설이 적절한 수단인지 여부에 대하여 살피건대, 위 인정사실 및 앞에서 본 각 증거에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 위와 같이 용수확보의 필요성이 인정되는 이상 보설치로 인한 유량확보는 수단의 적절성이 인정된다고 보이는 점(보 설치로 인한 수질상 문제점은 아래에서 따로 살펴보기로 한다), ② 또한 하상의 준설은 통수단면적을 넓혀서 가동보에 의한 용수확보의 목적달성에 기여하게 될 것으로 보이는 점, ③ 이 사건 환경영향평가서에서는 가동보의 위치, 형식, 규모 등에 대하여 여러 가지 대안을 검토하여 가장 적절하다고 판단되는 방안을 강구하고 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 사업 중 보의 건설이나 하상 준설공사가 용수확보라는 사업목적을 달성하기에 부적절한 수단이라고 볼 수는 없다.

(4) 수질개선과 관련한 원고들 주장에 대한 판단

(가) 인정사실

다음의 사실들은 당사자들 사이에 다툼이 없거나 앞에서 본 각 증거, 을 제23호증, 을 제28호증(각 가지번호 포함), 을 제29호증의 2의 각 기재, 증인 C의 증언 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있고, 이에 반하는 듯한 갑 제11호증, 갑 제29호증의 각 기재는 믿지 아니한다.

1) 금강 수계의 수질 현황

이 사건 환경영향평가서의 수질현황 실측결과 및 환경부 수질측정망에 의한 측정결과에 의하면, 이 사건 사업 구간의 수질은 BOD 2.9mg/L(현장조사), 4.2 mg/L(환경부), T-N9) 5.391mg/L(현장조사), 4.965㎎/L(환경부)로서 수질은 보통(II) 등급 이내로 유지되고 있다.

2) 금강의 수질 예측방법 및 결과

가) 국립환경과학원은 수질예측모델에 따라 이 사건 사업 이후의 금강수질을 예측하였는데, 수질예측모델링이란 기상 및 강우자료, 오염원 및 그 부하량, 하천지형 자료를 컴퓨터에 입력하여 실제 하천을 컴퓨터상에 재현하고 실측자료에 의한 보정을 거쳐 장래의 수질을 예측하는 것이다. 국립환경과학원은 수질예측시 물의 흐름을 예측하는 하이드로 다이나믹 모듈을 기초로 하는 EFDC 모델 풀버전을 사용하였고, 위 EFDC 모델은 미국 환경보호청(EPA)이 사용하는 수질예측모델로서 기존에 팔당호, 대청호의 수질예측에 사용되었던 방법이다.

나) 국립환경과학원에서 EFDC 모델을 이용하여 금강 수질을 예측할 당시, 보의 설치나 하상 준설에 따른 하천지형의 변화, 체류시간의 증가나 유속의 변화, 오염물질 삭감계획에 따른 오염원의 농도변화 등을 감안하여 BOD, T-P와 관련한 수질을 예측하였는데, 그 시뮬레이션 과정에서 사업시행으로 달라지는 조류의 성장 및 침전 속도 등 부영양화를 초래하는 요소를 반영하였지만 별도로 그 결과를 도출하지는 않았다. 이와 같이 추출한 수질예측결과에 의하면, 이 사건 사업으로 인하여 "수영할 수 있는 좋은 물"(II급수, BOD 3㎎/L)은 64.2%에서 78.6%로 개선되는 것으로 나타났고, 주요지점의 수질예측 결과는 다음과 같다.

3) 이 사건 사업에 대한 공사 중 수질예측 결과

가) 이 사건 환경영향평가서에서는 앞에서 본 바와 같이 EFDC 모델을 이용하여 보의 설치 및 하상 준설공사시의 부유사 확산영향 예측을 실시하였는데, 갈수기에 각 공구 지점으로부터 1km 떨어진 지점의 수질을 예측한 결과 침사지 및 오탁방지막 등 저감시설을 설치하지 아니한 경우 부유물질의 최고 농도가 1,213.81㎎/L 이상으로 매우 높은 것으로 예측되었으나, 침사지 및 오탁방지막을 설치하되 다만 저감효율을 달리하는 것으로 설정된 각 시나리오에 따르면 부유물질의 농도가 모두 5mg/L 이하로 예측되어 그 영향이 미미할 것으로 예상하고 있다. 또한 평수기에는 저감시설을 설치하지 않을 경우 289.05mg/L인데 저감시설 설치 후에는 3mg/L 이하로 예측되어 마찬가지로 환경적 영향이 미미할 것으로 예상하고 있다(이는 당초 환경영향평가에 근거한 것인데 이후 보완된 환경영향평가 결과도 이와 유사하다).

나) 이 사건 준설공사 현장에는 수심이 낮은 곳에 가물막이를 설치하여 미리 물길을 돌려놓고, 수심은 깊은 곳(2m 이상)은 준설기계를 물에 담가 강바닥에 있는 토사를 빨아들여 배토관(排士管)을 통해 가적치장으로 배출하는 흡입식 펌프준설 방법을 사용하고 있다. 위와 같이 배출된 준설토와 물은 미세입자 등을 침강시켜 걸러내기 위하여 부근에 설치된 단계별 침사지로 보내지며, 위와 같은 걸러진 물이 강으로 유입된다. 그런데 이 사업에 적용된 오탁방지막은 환경부 고시에 따라 주식회사 한국종합공해시험 연구소가 2009. 12. 7.경 시험한 결과 작업구간 내의 부유물질 농도는 43,30㎎/L이나 오. 탁방지막 외측은 11.00㎎/L로서 환경영향평가기준인 40mg/L를 준수하고 있고, 반면 홍수시의 부유물질 농도는 위 환경영향평가기준을 훨씬 상회하는 300 ~ 1,000mg/L 정도이다. 다) 또한 피고들은 준설공사로 발생하는 부유물질과 관련하여 인근에 설치한 탁도 자동측정기(9개소) 및 기존의 수질측정망(6개소)을 통하여 수질을 모니터링 하고 있고, 만일 부유물질이 탁도 관리기준을 초과하는 경우 공사를 일시 중지하는 등의 조치를 취하도록 하고 있다.

4) 보의 건설과 수질변화와의 관계

가) 낙동강의 안동호와 금강의 대청호의 경우는 물론 소양호, 충주호, 팔당댐 등 7개의 댐과 잠실 및 신곡 수중보 등 많은 댐과 보가 건설되어 있는 한강의 경우에 보 건설에도 불구하고 수질이 대체로 개선되고 있는 것으로 조사되었다.

나) 하천의 부영양화를 초래하는 조류의 성장은 저수용량, 유출유량, 부유물질의 농도, 빛, 수온, 수심 등에 의하여 좌우되는데, 물의 체류시간이 증가하더라도 조류의 순성장률이 0보다 작은 경우에는 부영양화가 발생하지 않고, 한편 유량이 많아 수심이 깊어지면 조류의 광합성에 필요한 빛이 도달하지 않은 부분(일반적으로 수심 2 ~ 3m 이하의 무광층)이 많아지면 물의 수직적 순환 · 혼합으로 인하여 조류가 침강 · 사멸함으로써 오히려 수질이 개선되기도 하는바, 물의 체류시간의 증가가 반드시 수질의 악화를 초래하는 것은 아니다.

5) 이 사건 사업 중 수질개선사업의 내용금강 수질개선과 관련하여 피고들은 오염도가 높은 갑천, 미호천 등 9개 유역을 중점관리 유역으로 선정하여 2009년 ~ 2012년 동안 총 7,004억 원을 투자하여 하수처리장 161개소, 하수관거 정비 49km, 가축분뇨처리시설 5개소, 산업단지폐 수처리장 9개소를 확충하고, 보 설치 후 조류번식을 예방하기 위하여 568억 원을 투자하여 기존 하·폐수처리장 43개소에 T-P처리시설을 신규로 설치할 계획이다. 또한 둠 벙, 농경지, 유수지 등 비점오염원에 대한 오염저감대책을 추진하고, 하천구역 내 영농 · 비닐하우스 · 무허가 시설물을 일제 정리할 계획이다.

(나) 판단

1) 위 인정사실을 토대로 살피건대, 이 사건 사업에서는 금강유역에 보 설치나 하상 퇴적토 준설 이외에도 하수처리장 확충, 하수관거 정비 등 수질개선사업을 함께 추진하고 있는바, 이러한 사업들은 수질개선이라는 이 사건 사업의 목적달성에 기여할 것임이 명백하다. 그런데 원고들은 이 사건 사업 내용 중 보의 설치나 하상 퇴적토 준설 등은 금강의 수질을 개선하기 보다는 오히려 금강의 수질을 악화시킬 것이라고 주장하고 있는바, 이에 대하여는 아래에서 차례로 검토하기로 한다.

2) 보 건설로 말미암아 수질악화가 초래되는지 여부

위 인정사실 및 앞에서 본 각 증거에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 하천의 수질악화의 주요 원인인 조류 성장은 물의 체류시간에 의해서만 결정되는 것이 아니라, 그 외에도 빛, 온도, 영양물질에 의하여 영향을 받는 것이므로, 원고들 주장처럼 보의 설치로 물의 체류시간이 증가한다는 사정만으로 곧바로 부영양화 현상이 생길 것이라 단정하기 어렵고, 오히려 보 설치로 인한 수심의 증가가 조류 성장의 핵심 요소인 빛을 차단하여 조류의 발생을 저해하는 원인이 될 수도 있다고 보이는 점, ② 국립환경과학원은 이 사건 사업 이후의 금강의 수질을 예측하면서 조류의 성장 및 침전속도, 조류의 농도 등을 별도로 도출하지 않았지만, 위와 같은 인자들도 체류시간 및 유속의 변화, 오염원의 변화와 마찬가지로 반영하여 수질을 예측하였고, 사용된 수질예측모델은 기존에 보편적으로 통용되는 것인바, 그 예측결과에 의하면 이 사건 사업 이후 금강의 수질이 개선될 것이라는 결론이 도출되었고, 그 예측결과에 오류가 있다고 단정할 만한 사정을 찾아보기도 어려운 점, ③ 한강 등을 비롯하여 그 수로에 많은 댐과 보가 건설된 하천에서 물의 흐름이 정체되었음에도 불구하고 오히려 수질이 개선되는 것으로 조사되었고, 외국의 경우에도 하천에 보를 설치하는 치수사업을 시행한 사례가 있는 점, ④ 이 사건 사업은 엄격한 오염배출기준을 적용하여 다양한 수질개선사업을 병행하여 추진하고 있어 이로 인해 수질오염원의 금강 유입이 감소될 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 피고들이 이 사건 처분을 함에 있어서 이 사건 사업을 통하여 얻어지는 이익을 능가하는 정도로 금강의 수질을 악화시킨다고 보기는 어렵다.

3) 하상 준설로 수질악화가 예상되는지 여부

위 인정사실 및 앞에서 본 각 증거에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 사업으로 하상 준설이 이루어지게 되지만 수중 준설 방식 도입과 부유 토사량 관리 등으로 부유토사 농도는 홍수기에 비해 17.5% 정도로 유지될 것으로 보이는 점, ② 이 사건 사업의 준설공사는 수중준설선 사용, 침사지 및 오탁방지막 설치 등 단계별 수질악화 저감대책을 마련하여 시행하고 있고, 수질 예측결과에 의하여 그로 인한 환경적 영향이 미미할 것으로 예상되는 점, ③ 또한 피고들 및 피고 보조참가인은 준설공사로 발생하는 부유물질의 농도를 측정하여 탁도 관리기준을 초과하는 경우 공사를 중지하는 등의 조치를 계획하고 있어서 수질오염확산 방지 대책을 마련하고 있는 점, ④ 이 사건 환경영향평가서에서는 하상 준설로 말미암아 사라지는 모래 및 그곳 미생물에 의한 정화기능을 감안하고 있지는 않지만, 전문가들 중에는 준설 자체가 모래의 정화기능에 영향을 거의 미치지 않는다는 등의 의견도 있어 곧바로 정화 기능 상실에 의한 수질악화가 일어날 것으로 보기는 어려운 점, ⑤ 앞에서 본 바와 같이 이 사건 사업은 하수처리시설 확충 등 다양한 수질개선 사업을 예정하고 있고, 미국 등 외국의 경우에도 하천준설을 허용하고 있는 점 등을 종합하면, 이 사건 사업 구간의 하상 준설 공사 과정에서는 어느 정도의 수질악화가 예상되지만, 그로 말미암아 이 사건 처분이 위법하다고 할 정도에 이르는 것은 아닌 것으로 보인다.

(5) 생태계에 미치는 영향과 관련한 원고들 주장 부분

(가) 인정사실

다음의 사실들은 당사자들 사이에 다툼이 없거나 앞에서 본 각 증거, 을 제29호증의 3의 기재, 증인 F의 증언 및 변론 전체의 취지에 의하여 이를 인정할 수 있고, 이에 반하는 듯한 증인 G의 증언은 믿지 아니한다.

1) 금강유역 생태계의 현황

가) 국립환경과학원은 2008.5.경 ~ 2008.6.경 및 2008.9.경 ~ 2008.10.경 2차례에 걸쳐 금강 66개 지점에 대한 수생태계 건강성 조사를 실시하였는데, 그 결과 금강의 수생태계는 오수생물지수로 보았을 때 생물등급은 B등급 정도이고, 환경상태는 대체로 양호한 상태이나, 이 사건 사업이 시행되는 금강 하류부분만을 따로 떼어내어 보면, 부착조류, 저서성 대형 무척추동물, 어류 생물지수를 이용한 생태계의 건강성(KSI 지수 값)은 평균 50% 이상으로 보통과 불량 상태(C, D등급)로 나타나고 있고, 서식수변 환경의 측면에서는 양호한 상태이다.

나) 금강유역의 어류 우점종은 피라미, 붕어, 모래무지이고, 외래종으로 배스, 떡붕어, 블루길이 서식하고 있으며, 천연기념물인 미호종개, 멸종위기종인 감돌고기, 통사리, 흰수마자, 꾸구리, 돌상어도 서식하고 있어 전반적으로 빠른 흐름을 가진 여울성이 아닌 흐름이 느리거나 소가 많은 정수성 하천에 서식하는 어류가 많다.

2) 이 사건 사업상 생태계 영향 저감대책의 내용

가) 이 사건 환경영향평가서에서는 생태계에 대한 영향을 저감하는 대책으로서, 하상 준설과 관련하여 준설계획 수립, 과준설 방지, 가물막이, 오탁방지막, 펌 프준설선 활용 등 오탁수 저감방안을 마련하였고, 보 설치와 관련하여서는 토사유출방지, 자연하천식 및 아이스하버식 어도 설치, 부영양화 방지를 위한 수질정화습지 조성 및 수중폭기시설 설치, 토사퇴적 대책을 제시하고 있다.

나) 또한 앞에서 본 수질개설사업과 더불어 하상유지공 설치, 하천환경 정비구역 지정, 동식물에 대한 대체서식지 조성, 9개의 기존 생태습지 보존, 꼬치동가재, 감돌고기 등 법정보호종 어류 9개종에 대한 증식·복원계획, 각종 맹금류, 수조류, 수달 등에 대한 환경영향 저감대책을 제시하고 있다.

3) 희귀 동식물에 대한 우려 및 복원계획

가) 환경단체에서는 미호종개, 얼룩새코미꾸리, 꾸구리, 흰수마자, 묵납 자루(이상 어류), 단양쑥부쟁이(식물), 포범장지뱀, 남생이 (이상 파충류), 재두루미, 흰목 물떼새(이상 조류), 수달(포유류), 귀이빨대칭이(무척추동물) 등 법정보호종 12종이 4대강 사업으로 서식지가 파괴될 것이라고 주장한 바 있다.

나) 그런데 금강수계에 서식하는 법정보호종 어류는 미호종개, 희수마자, 감돌고기, 퉁사리, 꾸구리, 돌상어 등 6종으로서, 이 중 감돌고기, 꾸구리, 돌상어, 퉁사리 4개종은 이 사건 사업의 공사구간이 아닌 금강 상류 및 그 유입천에 주로 분포하여 서식하고 있고, 미호종개는 이미 복원을 마쳤으며, 희수마자는 현재 복원을 추진하고 있다. 그 외에도 4대강 사업과 관련하여 감돌고기, 묵납자루, 통사리 등 8개 어종은 2010년부터 2012년까지 국립생물자원관, 순천향대학교, 수생태계복원사업단, 생물다양성연구소가 복원을 추진 중이다.

4) 한강 등의 사례

가) 한강의 경우 1986년 한강종합개발사업의 일환으로 보를 설치한 이후, 직접적인 원인을 확인할 수는 없지만 결과적으로 BOD는 6.85에서 3.30으로 변화하여 수질이 개선되었고, 동물은 316종에서 699종으로 늘어났으며, 식물도 160종에서 902 종으로 늘어났고, 서식어종 또한 21종에서 71종으로 늘어났다.

나) 태화강의 경우 2008년 퇴적오니 준설, 수질개선, 생태복원 등의 사업시행으로 사업시행 전 9종이던 서식어종이 20종으로 증가하고, 1급수에서 서식하는 연어, 은어가 나타나기도 하였다.

(나) 판 단

위 인정사실 및 앞에서 본 각 증거에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 1 앞에서 본 바와 같이 이 사건 사업은 다양한 수질개선사업을 포함하고 있고, 보의 건설이나 하상 준설공사가 생태계를 위협할 정도의 수질오염을 초래할 것으로는 보이지 않는 점, ② 이 사건 사업과 유사한 내용이 포함되어 있던 팔당댐의 건설, 한강 종합개발사업의 경우에도 사업 이전에 비하여 생물의 다양성이 늘어난 것으로 나타나고 있는 점, ③ 피고들은 이 사건 사업의 내용으로 어도 및 대체서식지의 설치, 수중폭 기시설 설치, 생태습지 조성, 이 사건 사업으로 영향을 받는 희귀생물종에 대한 증식 · 복원을 계획하고 있는 점(원고들은 법정보호종 외에 그 먹이가 되는 생물종에 대한 조사, 연령별 개체비 조사 및 유전자분석이 필요하고 어도는 쓸모없는 것이라는 주장도 하나, 환경영향평가서 작성에 관한 규정에는 위와 같은 조사나 분석을 하여야 한다는 내용이 없고, 증인 G의 증언만으로 이 사건 사업으로 설치될 어도가 쓸모없는 것으로 보기도 어렵다), (④) 홍수기간 중에는 하천수질의 탁도가 증가하는 등 생태계가 일시적으로 교란됨에도 하천 생물들은 이에 적응하여 서식하고 있는바, 이 사건 준설공사로 말미암아 일시 생태계의 변화가 불가피하다고 하더라도 하천 생물들의 적응력으로 복원될 수 있을 것으로 예측되는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 사업으로 인하여 생태계에 다소 변화가 예상된다 하더라도 이 사건 사업으로 인하여 얻어지는 이익을 능가할 정도의 생태계 파괴가 예상된다고 보기는 어렵다.

(6) 4대강 사업의 사업성과 관련한 원고들 주장 부분

(가) 인정사실

다음의 사실들은 당사자들 사이에 다툼이 없거나 앞서 본 각 증거, 갑 제19호증, 갑 제20호증, 을 제22호증, 을 제31호증 내지 을 제32호증(각 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.

1) 4대강 살리기 마스터플랜에서는 4대강 본 사업 및 직접 연계사업에 소요되는 순공사비 19조 4,000억 원에 한국은행 2006년 산업연관표의 건설업 취업유발계 수 17.3명/10억 원, 생산유발계수 2.4를 적용하여 일자리 창출과 성장유발효과에 관하여 약 34만 명의 일자리 창출과 약 40조 원의 생산유발효과가 있을 것으로 예측하였는데, 이러한 산업연관분석을 통한 일자리 창출 및 생산유발효과분석은 공공투자의 기대효과 측정방법으로 널리 활용되는 것이다.

2) 또한 4대강 마스터플랜은 관계법령에 따른 4대강 사업의 지역의무공동 도급제를 확대하고, 지역업체 최소 참여비율을 40%로 상향하였으며, 턴키공사의 경우에도 최소 참여비율을 20%로 정하였던바, 실제로 4대강 사업의 1차 턴키공사 대상인 15개 공구 사업에 참여한 125개 참여 업체 중 지역업체가 70개에 이른다.

3) 4대강 사업 중 실제 예비타당성 조사가 실시된 8개의 생태하천 조성 사업, 낙동강 유역의 자전거도로 설치, 2개의 댐 건설, 6개의 농업용 저수지 사업 등 17개의 세부 사업의 경우, 편익·비용 비율이 0.92에서 3.46까지로 나타나는데, 15개 사업에서 1.0 이상이었고, 17개 사업의 AHP10)가 0.508에서 0.777까지, 모두 0.5 이상으로 나타나 사업시행이 적절한 것으로 나타났다.

4) 한편 H 교수는 4대강 사업과 관련하여 편익 항목에 홍수예방 편익, 용수공급 편익, 일부 생태하천 편익을 포함하고(수질개선 편익, 레크레이션 편익 등은 따로 고려하지 않음), 비용 항목에 공사비용, 연간 유지관리 비용을 포함하여 편익 · 비용 비율 (B/C Ratio)11)이 0.16에서 0.24로 나타나 경제적 타당성이 없는 것으로 분석하기도 하였다.

5) 한국환경정책·평가연구원은 "기후변화 대응을 위한 적정 하천공간 확보방안 연구"에서 4대강 사업에 따른 하도 준설과 보 설치를 병행하였을 경우에 사업 이전보다 홍수위 및 홍수위험도가 낮아진다고 분석하면서도 500년 빈도의 극한 홍수에 대하여는 준설, 제방축조와 같은 종적인 홍수방어 대책 뿐만 아니라 강변저류지 및 홍수조 절지 등의 횡적인 공간확보를 통한 홍수방어 대책의 보완이 필요하다고 보았다. 또한 경제적인 측면에서 제방 신축 및 보강과 하천 공간확보를 통한 주민이주사업 간의 분석결과에 의하면 주민이주사업이 더 나은 경제성을 보인다는 의견을 제시하고 있다.

(나) 판단

1) 먼저, 이 사건 사업 중 일부 사업내용에 대하여 예비타당성 조사를 실시하지 않은 것은 앞에서 본 바와 같이 국가재정법 및 그 시행령에서 정한 예비타당성조사 제외 대상사업에 해당하기 때문이고, 실제로 예비타당성 조사가 이루어진 17개 세부 사업의 경우 대부분의 사업에서 경제성이 있는 것으로 나타났다. 실제로도 이 사건 사업으로 인한 일자리 창출, 생산유발효과 등으로 상당 부분 실물경기의 회복에 기여하고 있는 점은 부정할 수 없다고 할 것이고, 다만 피고들이 그 효과의 정도를 추정함에 있어서 원고들 주장처럼 취업유발계수 및 생산유발계수를 적용하여 계산한 결과를 제시한 것은 맞지만, 이러한 추정 방법은 공공투자의 기대효과 측정방법으로 널리 이용되는 것으로서 그 신뢰성을 쉽게 부정하기 어려운바, 달리 피고들의 그와 같은 추정이 과장되었거나 잘못된 것이라고 볼 만한 자료나 근거가 없다.

2) 한편 공공사업에 대한 경제성 분석은 분석정보의 부족, 방법론상의 한계, 계량화하기 어려운 다양한 편익의 존재, 분석 전문가의 견해 차이 등으로 말미암아 분석결과가 크게 달라질 수 있는 것으로 어떤 경제성 분석 결과이는 아직까지 그 신뢰도가 높지 아니하므로, 일부 전문가가 이 사건 사업의 경제성에 문제가 있는 것으로 분석 결과를 내놓았다고 하여서 곧바로 이 사건 사업의 경제성이 없다고 단정하여 피고들의 예측이 잘못되었다고 탓할 수 없을 뿐만 아니라 피고들의 이 사건 처분이 위법하다고 단정할 수는 없다.

3) 또한 앞에서 본 여러 사정을 종합하여 보면, 4대강 살리기 사업은 장기 적이고 거시적인 관점에서 재해예방, 용수확보, 수질개선, 생태공간 조성 등을 동시에 추구하는 다목적 사업이자 경제적 편익을 넘어서 생명, 자연, 지역균형발전 등 무형적인 편익을 추구하고, 편익의 공간적 범위가 국토 전체에 미치는 대규모 국가전략사업이라는 피고들의 주장에 수긍할 점이 있고, 이러한 국가의 행정작용은 그 사업의 내용이 필수적인 것이라면 반드시 경제성이나 사업성을 갖추어야만 가능하다고 고집할 수는 없다고 봄이 상당하다. 따라서 앞에서 본 바와 같이 이 사건 사업의 목적이 단순히 일자리 창출 및 생산유발효과만을 위한 것이 아니라 금강 유역의 홍수예방, 수자원 확보, 지역주민과 함께 하는 복합 문화·생태 공간 창조 등에 역점을 두고 추진하고 있는 것인바, 원고들 주장처럼 이 사건 사업의 편익이 그 비용을 반드시 능가하여야 한다거나 여타 다른 사업 보다 수익성이나 경제적 효과가 더 커야만 그 적법성이나 타당성이 인정된다고 보기는 어럽다.

(7) 소결론

따라서 피고들이 이 사건 처분을 함에 있어 원고들이 주장하는 바와 같이 이익형량을 전혀 행하지 아니하였거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하였다고 보기 어렵고, 또한 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성을 결여하였다고 볼 수는 없다. 그리고 이 사건 처분의 내용은 피고들이 그 목표를 달성하기 위한 수단으로써 선택할 수 있는 재량의 범위 내에 있다 할 것인바, 피고들이 행정계 획인 이 사건 사업과 관련하여 가지는 광범위한 형성의 자유에 따라 한 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 수 없으므로, 이 부분에 대한 원고들의 주장은 모두 이유 없다.

5. 결 론

그렇다면, 이 사건 소 중 별지 원고들 목록 (1), (2) 기재 원고들의 소부분은 부적법하므로 이를 모두 각하하고, 원고들 총목록에서 별지 원고들 목록 (1), (2) 기재 원고들을 제외한 나머지 별지 원고들 목록 (3) 기재 원고들의 각 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.