대법원 2015.12.10.선고 2012두4531 판결 | 리걸엔진

하천공사의 시행에 관한 계획 ( 이하 ' 하천공사시행계획 ' 이라 한다 ) 을 수립하여야 하고 ( 제1항 ), 하천관리청은 하천공사시행계획을 수립하거나 변경한 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 고시하여야 한다 ( 제3항 ). 한편 구 국가재정법 ( 2010. 5. 17. 법률 제10288호로 개정되기 전의 것. 이하 같다 ) 제38조 및 구 국가재정법 시행령 ( 2011. 12 .

30. 대통령령 제23433호로 개정되기 전의 것 ) 제13조에 의하면, 기획재정부장관은 총 사업비가 500억 원 이상이고 국가의 재정지원 규모가 300억 원 이상인 신규 사업으로서 건설공사가 포함된 사업 등에 해당하거나 국회가 그 의결로 요구하는 사업에 대하여 예비타당성조사를 실시하여야 한다 .

이와 같은 관계 법령의 규정 내용과 형식, 입법취지와 아울러 ① 예산은 1회계연도에 있어 국가의 향후 재원 마련 및 지출 예정 내역에 관하여 정한 계획으로 매년 국회의 심의 · 의결을 거쳐 확정되는 것으로서 이 사건 각 처분과 비교할 때 그 수립절차 , 효과, 목적이 서로 다른 점, ② 이 사건 각 처분의 집행을 위한 예산이 책정되어 있지 아니하더라도 피고들은 그와 무관하게 이 사건 각 처분을 할 수 있는 한편, 정부는 이 사건 각 처분이 없더라도 이 사건 각 처분 내용의 집행을 위한 예산을 책정할 수 있는 등 예산과 이 사건 각 처분은 단계적인 일련의 관계가 아닌 독립적인 관계에 있는 점 , ③ 예산은 관련 국가 행정기관만을 구속할 뿐 국민에 대한 직접적인 구속력을 가진다 .

고 보기 어려운 점 등을 종합하여 보면, 국가재정법령에 규정된 예비타당성조사는 이 사건 각 처분과 형식상 별개의 행정계획인 예산의 편성을 위한 절차이지 이 사건 각 처분에 앞서 거쳐야 하거나 그 근거법규 자체에서 규정한 절차가 아니므로, 예비타당 성조사를 실시하지 아니한 하자는 원칙적으로 예산 자체의 하자일 뿐 그로써 곧바로 이 사건 각 처분의 하자가 된다고 보기 어렵다. 따라서 예산이 이 사건 각 처분 등을 통하여 이루어지는 이 사건 사업을 위한 재정지출을 그 내용으로 하고 있고, 그 예산의 편성에 절차상 하자가 있더라도, 그 하자가 이 사건 각 처분에 승계되거나 영향을 미쳐 이 사건 각 처분이 위법하게 된다고 볼 것은 아니다 .

원심이 같은 취지에서 이 사건 사업내용 중 보의 설치와 준설 등에 대하여 예비타당 성조사를 거치지 아니하였으므로 이 사건 각 처분이 위법하다는 원고들의 주장을 배척한 것은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 구 국가재정법상 예비타당성조사 의무위반의 효력 등에 관한 법리오해 등의 위법이 없다 .

나. 하천법 위반 관련 상고이유에 대하여

원심은, 수자원장기종합계획, 유역종합치수계획, 하천기본계획 ( 이하 세 가지 계획들을 통틀어 ' 상위계획들 ' 이라 한다 ) 은 그 수립의 주체 · 절차 · 목적 · 내용 · 기간이 서로 다른 점, 상위계획들은 모두 계속적이고 장기적인 계획으로서 타당성 검토 후 필요에 따라 변경이 가능한 점 등에 비추어 볼 때, 상위계획들이 반드시 시간상 선후관계에 있다고 볼 것은 아니므로, 상위계획들의 순차적인 수립을 거쳐 이 사건 하천공사시행 계획이 수립되지 아니하였다거나 이 사건 하천공사시행계획의 내용이 상위계획들의 내용과 다르다는 등의 사정만으로는 이 사건 각 처분이 위법하다고 할 수 없다고 판단하였다 .

원심판결 이유를 구 하천법 제8조, 제23조 내지 제25조 등 관계 법령의 규정 내용과 관련 법리 및 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 구 하천법상 계획의 효력에 관한 법리오해 등의 위법이 없다 .

다. 환경영향평가법 위반 관련 상고이유에 대하여 환경영향평가법령에서 정한 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 그러한 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 승인 등 처분을 하였다면 그 처분은 위법하다 할 것이나, 그러한 절차를 거쳤다면 비록 그 환경영향평가의 내용이 다소 부실하더라도 그 부실의 정도가 환경영향평가 제도를 둔 입법취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이 아닌 이상, 그 부실은 당해 승인 등 처분에 재량권 일탈 · 남용의 위법이 있는지를 판단하는 하나의 요소로 되는 데 그칠 뿐 그 부실로 인하여 당연히 당해 승인 등 처분이 위법하게 되는 것은 아니다 ( 대법원 2001. 6. 29. 선고 99두9902 판결, 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조 ) .

원심은, ① 피고 대전지방국토관리청장은 공람 · 공고, 주민설명회 개최, 관계기관과의 협의 등 환경영향평가법령에 따른 절차를 거쳐 이 사건 환경영향평가서를 작성한 점, ② 이 사건 환경영향평가서에는 이 사건 사업이 환경에 미치는 영향을 대기환경 ( 기상, 대기질 ), 수환경 ( 수질, 수리 · 수문 ), 토지환경 ( 토지이용, 토양, 지형 · 지질 ), 자연생태 환경 ( 동 · 식물상, 자연환경자산 ), 생활환경 ( 친환경적 자원순환, 소음 · 진동, 위락 · 경관 ), 사회경제환경 ( 인구, 주거 ) 등으로 세분하여 검토하고 있고, 각 항목에 따라 이 사건 사업의 시행으로 야기될 수 있는 영향과 저감대책, 대안 및 결론 등이 상세히 기술되어 있는 점, ③ 이 사건 환경영향평가서는 비교적 최근의 자료와 실제 현지조사결과를 근거로 작성되었고, 이 사건 환경영향평가서에는 보의 설치와 하상 준설이 환경에 미치는 영향을 줄일 수 있는 구체적인 대안이 제시되어 있으며, 보의 설치와 하상 준설에 따른 수질예측치가 비교적 적절하게 산정된 점 등의 사정을 종합하여, 이 사건 환경영향평가서가 환경영향평가 제도를 둔 입법취지를 달성할 수 없을 정도로 부실하게 작성되었다고 볼 수 없다고 판단하였다 .

원심판결 이유를 앞서 본 법리와 관련 법령 및 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 환경영향평가에 관한 법리오해, 심리미진, 채증법칙위반 등의 위법이 없다 .

라. 재량권 일탈 · 남용 관련 상고이유에 대하여 ( 1 ) 행정계획이란 행정에 관한 전문적 · 기술적 판단을 기초로 하여 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합 · 조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하여 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안 · 결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과 사익 상호 간에도 정당하게 비교 · 교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안 · 결정함에 있어서 이익형량을 전혀 하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획 결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다 ( 대법원 1996. 11. 29. 선고 96누8567 판결, 대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806 판결 등 참조 ) . ( 2 ) 원심은 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 아래와 같은 이유를 들어 피고들이 이 사건 각 처분을 함에 있어 이익형량을 전혀 하지 아니하거나, 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하였거나, 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성을 결여하였다고 할 수 없고, 이 사건 각 처분의 내용은 피고들이 그 목표를 달성하기 위한 수단으로써 선택할 수 있는 재량의 범위 내에 있다 할 것이므로, 피고들이 가지는 광범위한 형성의 자유에 따라 이루어진 이 사건 각 처분에 재량권을 일탈 · 남용한 위법이 있다고 할 수 없다고 판단하였다 . ( 가 ) 홍수 등 재해예방과 관련하여, 우리나라 기후변화의 특성, 금강유역의 홍수피해 면적과 원인, 홍수예측의 어려움과 홍수피해 규모의 확대 추세 등에 비추어 이 사건 사업은 금강유역의 홍수예방을 위하여 필요하고, 이 사건 사업내용은 홍수예방이라는 목적을 달성하기에 적절한 수단이라고 봄이 타당하다 . ( 나 ) 수자원 확보와 관련하여, 여러 연구보고서가 우리나라를 물 부족 국가로 분류하고 있고, 금강유역에 상당한 정도의 물 부족이 예측되고 있는 점, 이상기후에 대비하는 노력이 불필요하다고 볼 수 없는 점, 이미 하천개발이 이루어진 사례에서 알 수 있듯이 유량의 확보가 생태계에 긍정적인 영향을 미칠 수 있다고 보이는 점 등에 비추어 이 사건 사업은 금강권역의 용수 등 수자원 확보를 위하여 필요하고, 보의 설치, 하상 준설 등을 포함하는 이 사건 사업내용은 용수확보라는 사업목적을 달성하기에 적절한 수단이라고 봄이 타당하다 .

( 다 ) 수질개선과 관련하여, 이 사건 사업에는 보의 설치나 하상 준설 이외에도 하수처리장 확충, 하수관거 정비 등 수질개선사업이 포함되어 있으므로 이러한 사업은 수질개선이라는 이 사건 사업의 목적달성에 기여할 것임이 명백한 반면, 보의 설치나 하상 준설로 인하여 일부 수질이 악화되더라도 그 피해가 이 사건 사업을 통하여 얻어지는 이익을 능가한다고 보기 어렵다 .

( 라 ) 생태계에 미치는 영향과 관련하여, 이 사건 사업으로 인하여 생태계에 다소 변화가 예상되더라도 이 사건 사업으로 인하여 얻어지는 이익을 능가할 정도로 생태계 파괴가 예상된다고 보기 어렵다 .

( 마 ) 천변 공원시설 설치와 관련하여, 합강정 및 백제보의 천변 공원시설은 향후 인근 주민들뿐만 아니라 다수의 관광객들이 방문하거나 체육활동을 위한 장소로 사용될 수 있으므로 그 설치의 필요성을 인정할 수 있다 . ( 바 ) 사업성과 관련하여, 이 사건 사업 중 예비타당성조사가 이루어진 17개 세부 사업의 경우 경제성이 있는 것으로 나타났고, 실제로도 이 사건 사업으로 인한 생산유발 효과 등을 인정할 수 있는 점, 공공사업에 대한 경제성 분석은 아직 그 신뢰도가 높지 아니하므로 일부 전문가가 부정적인 의견을 제시하였다는 사정만으로 이 사건 사업의 경제성이 없다고 단정할 수 없는 점, 일정한 국가의 행정작용은 그 필요성이 인정되는 경우 반드시 경제성이나 사업성을 갖추어야 한다고 할 수는 없는 점 등에 비추어 이 사건 각 처분이 위법하다고 할 수 없다 .

( 3 ) 원심판결 이유를 앞서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 행정계획의 이익형량 하

자에 관한 법리오해, 심리미진, 채증법칙위반 등의 위법이 없다 .

3. 결론

그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 패소자들이 부담하도록 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다 .

대법관

재판장 대법관 조희대

주 심 대법관 1 이상훈

대법관 김창석

대법관 박상옥