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판시사항
[1] 구 임대주택법 시행규칙 제3조의3 제1항 에 정한 ‘공공건설임대주택 분양전환가격의 산정 기준’의 법적 성질(=법규명령)
[2] 대한주택공사가 ‘공공건설임대주택 분양전환가격의 산정 기준’에 위배하여 과다하게 산정한 분양전환가격으로 임차인들과 분양계약을 체결한 사안에서, 그 분양계약은 위 산정 기준에 따른 정당한 분양전환가격의 범위 내에서 유효하고 이를 초과하는 부분은 무효라고 한 사례
판결요지
[1] 법령의 규정이 특정 행정기관에게 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 않은 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면, 그와 같은 행정규칙은 행정규칙이 갖는 일반적 효력으로서가 아니라 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 되는 것이고, 따라서 이와 같은 행정규칙은 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 않는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가지는 것이므로, 구 임대주택법 시행규칙(2008. 6. 20. 국토해양부령 제19호로 전부 개정되기 전의 것) 제3조의3 제1항 에서 정한 공공건설임대주택 분양전환가격의 산정 기준은 임대주택법 및 같은 법 시행령의 위임한계 내에서 정해진 것으로 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 지닌다.
[2] 대한주택공사가 임대아파트를 분양전환하면서 구 임대주택법 시행규칙(2008. 6. 20. 국토해양부령 제19호로 전부 개정되기 전의 것) 제3조의3 제1항 에 정한 공공건설임대주택 분양전환가격의 산정 기준에 위배하여 과다하게 산정한 분양전환가격으로 임차인들과 분양계약을 체결한 사안에서, 임차인들이 대한주택공사와 위 산정 기준에 따른 정당한 분양전환가격을 초과하여 정한 부분을 제외하고 정당한 분양전환가격에 의한 분양계약을 체결하였을 것이라고 보아, 법률행위의 일부 무효의 법리에 따라 그 분양계약은 정당한 분양전환가격의 범위 내에서 유효하고 이를 초과하는 부분은 무효라고 한 사례.
참조판례
[1] 대법원 2003. 9. 26. 선고 2003두2274 판결 (공2003하, 2104) 대법원 2009. 3. 27. 선고 2006두3742, 3759 판결 (공2008상, 623) 대법원 2008. 4. 10. 선고 2007두4841 판결 (공2008상, 685)
원고, 항소인
원고 1외 70인 (소송대리인 변호사 김성훈)
피고, 피항소인
한국토지주택공사 (소송대리인 변호사 박행용외 2인)
변론종결
2009. 11. 6.
주문
1. 당심에서 교환적으로 변경된 청구에 따라, 피고는 각 원고에게 별지 2 분양전환가격 계산표의 ‘감액되어질 분양가격’란 기재 각 금원 및 위 각 금원에 대하여 2009. 11. 7.부터 다 갚는 날까지 연 20%의 비율에 의한 금원을 지급하라.
2. 소송총비용은 피고가 부담한다.
3. 제1항은 가집행할 수 있다.
청구취지 및 항소취지
주문과 같다(원고들은 당심에 이르러 청구취지를 교환적으로 변경하였다).
이유
1. 기초사실
가. 대한주택공사(이하 ‘주공’이라고 한다)는 2000. 6. 5. 광주 광산구 (지번 생략) 소재 공공임대아파트(32평형)를 5년간 임대하기 위하여 ‘주택공급에 관한 규칙’ 및 ‘임대주택법 시행규칙’에 따라 입주자모집공고를 하면서 ‘분양전환 예정시기 및 분양전환가격 산정기준’으로 “① 분양전환시기 : 최초 입주지정기간 만료일 다음달부터 5년 후, ② 분양전환가격 산정기준 : ‘임대주택법 시행규칙’에 의거 건설원가와 감정평가가격의 산술평균 가격으로 하고, 다만 이 경우에도 분양전환 당시에 산출한 당해 주택의 분양(예정)가격에서 임대기간 중의 감가상각비를 공제한 금액을 초과할 수 없음, 임대시행 당시의 분양가격(분양전환 가격산정의 기초가 되는 금액, 최초 입주자 모집공고 당시의 건설원가이고, 향후 분양전환가격은 이 금액을 기초로 다시 산정함) : 택지비 18,219,000원(B형 : 18,195,000원), 건축비 65,359,000원(B형 : 65,274,000원), 지하주차장 4,607,000원(B형 : 4,606,000원) 합계 88,185,000원(B형 : 88,075,000원)”이라고 공고하였다.
나. 그 후 주공은 원고들과 임대차계약을 체결하고 임대의무기간인 5년 동안 별지 목록 중 주소란 기재 각 아파트를 임대하였는데, 그 계약서 제12조에서는 그 임대목적 아파트가 임대 주택법 시행령 제9조 제1항 제2호 및 제3호 의 임대주택에 해당하는 경우 위 주택은 최초 입주지정기간 종료 후 5년 후 매각하되, 매각가격 산정기준은 입주자모집공고안에서 정한 바에 따른다고 정하고 있다.
다. 주공은 2006. 10. 9. 위 임대아파트에 관한 분양전환 공고를 내고, 분양전환가격을 결정하기 위하여 2007. 8. 6. 감정평가업자로 주식회사 삼창감정평가법인(주식회사 태평양감정평가법인으로 변경됨), 주식회사 대일에셋감정평가법인을 선정하여 감정을 실시한 후, 건설원가 79,625,000원(B형 : 79,503,000원), 감정가격 101,500,000원(B형 : 99,950,000원)을 산술평균한 90,562,000원(B형 : 89,726,000원)을 기초로 별지 ‘피고 산정 분양전환가격’란 기재와 같이 분양전환가격을 결정하였다. 그 후 주공은 2007. 9. 14. 임차인들에게 2007. 10. 31.까지 분양전환신청을 할 것을 공고하였다.
라. 원고들은 위 건설원가가 법령의 규정에 위반하여 부당하게 높은 가격으로 산정되었음을 이유로 위 가격에 따른 분양전환신청을 거부하고 주공에 대하여 자신들이 산정한 정당한 금액을 분양대금으로 한 분양계약의 청약에 대하여 승낙의 의사표시를 하고, 원고들로부터 위 각 돈을 지급받음과 동시에 원고들에게 소유권이전등기절차를 이행할 것을 구하는 이 사건 소를 제기하였으나, 소송계속 중 주공이 원고들에 대하여 우선분양권을 포기한 것으로 취급하여 임대차계약을 해지한 후 건물명도소송을 제기하므로 부득이 2009. 7.경까지 주공과의 사이에 위 각 분양전환가격에 따라 위 각 아파트에 관한 분양계약을 체결하고, 주공에게 각 분양대금을 납입하였다.
마. 주공은 2009. 10. 1. 한국토지공사와 합병되어 피고로 설립되었으며, 이에 따라 피고가 주공 및 한국토지공사의 재산과 채권·채무, 그 밖의 권리·의무를 포괄적으로 승계하였다.
[인정 근거] 갑 제1호증 내지 갑 제3호증의 4, 갑 제6호증의 1, 2(을 제6호증의 1, 2와 같다), 을 제3호증 내지 을 제5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 당사자들의 주장
가. 원고들의 주장
다음과 같은 이유에서, 피고는 원고들에게 임대주택법 시행규칙에 따라 산정된 정당한 분환전환가격을 초과하여 지급받은 분양대금을 반환하여야 한다.
(1) 택지비를 산정함에 있어, 택지가 공공택지일 경우 그것이 주공이 자체적으로 개발한 토지라고 하더라도 택지개발업무처리지침 중 택지공급가격기준에 의한 공급가격에 의하여야 하므로, 사업승인일인 1997. 9.경에 적용되는 위 지침에 의하면 택지조성원가의 80%로 택지비를 산정하여야 하는데, 주공은 택지조성원가의 100%를 적용하여 분양전환가격을 산정하였다. 피고가 택지비 산정에 적용된다고 주장하는 건설부고시 제1993-399호는 법규명령인 위 지침에 반하여 효력이 없고, 주공 스스로도 2005년경부터 신규공급되는 주택에 관하여 위 지침을 적용하여 왔다.
(2) 건축비를 산정함에 있어, 실제 건축비를 근거로 건설원가를 산정하여야 하는데, 주공은 상한가격을 제시한 것에 불과한 건설교통부장관 고시의 표준건축비를 기준으로 분양전환가격을 산정하였다.
(3) 임대주택법 시행규칙에 따라 산정된 분환전환가격을 초과하여 분양전환가격을 정한 경우, 이는 원고들에게 보장된 우선분양권을 박탈하는 것에 해당하므로, 그 차액에 해당하는 분양대금 납입은 무효이다. 비록 원고들이 주공과 분양계약을 체결하였지만, 이는 명도를 피하기 위한 불가피한 선택으로 분양대금 반환청구권은 유보한 것이므로, 주공에 대하여 납입된 분양대금과 정당한 분양대금과의 차액을 부당이득금으로서 반환을 구한다.
나. 피고의 주장
(1) 주공이 자체개발한 토지에 대하여는 택지개발업무처리지침은 적용되지 아니하고, 건설부고시 제1993-399호가 적용되므로, 주공이 택지조성원가의 100%를 택지비로 산정하는 것은 타당하다. 주공이 2005년경부터 택지개발업무처리지침을 적용하기 시작한 것은 정책적인 고려에 의한 것일 뿐이다.
(2) 이 사건 아파트의 건축비를 산정함에 있어, 실제건축비를 기준으로 하여야 한다는 근거가 없고, 실제건축비를 적용하면 임대사업자들은 항상 손해를 볼 수밖에 없어 민간사업자들이 공공임대아파트사업에 참여하지 않게 되므로, 건설교통부장관 고시의 표준건축비를 기준으로 하여 분양전환가격을 산정함이 타당하다.
(3) 비록 원고들의 주장과 같이 위 임대주택법 시행규칙을 해석·적용한다고 하더라도, 임대주택법 시행규칙에서 건설원가를 산정하기 위한 ‘최초 입주자모집 당시 주택가격은 건축비와 택지비를 기준으로 입주자모집승인권자가 산정한다’고 규정하고 있으나 주택공급에 관한 규칙 제8조 제1항 에 의하여 주공은 승인권자의 승인 없이 입주자를 모집할 수 있으므로 주공이 분양전환가격을 결정할 재량을 가지고 있는바, 대법원 2004. 12. 10. 선고 2004다33605 판결 의 취지에 비추어 보더라도 임차인들의 우선분양권을 박탈하지 아니하는 한, 위 시행규칙에 따르지 않은 분양전환가격을 결정하여 분양계약을 체결하더라도 유효하다.
(4) 주공은 이 사건 아파트에 관한 입주자모집공고 및 임대차계약 당시에 구체적으로 분양전환가격을 결정한 다음, 그 분양전환가격에 따라 분양을 하고, 원고들과 분양계약을 체결하였으며, 그 분양계약에 따라 분양대금을 납입받은 것이므로, 부당이득을 얻은 바가 없다.
3. 관련 법령의 규정
제1조 (목적) 이 법은 임대주택의 건설·공급 및 관리와 주택임대사업에 필요한 사항을 정함으로써 임대주택의 건설을 촉진하고 국민주거생활의 안정을 도모함을 목적으로 한다.
제15조 (건설임대주택의 우선분양전환) ① 임대사업자는 임대의무기간이 경과된 후 「주택법」 제16조 의 규정에 의하여 사업계획승인을 얻어 건설한 주택 중 「주택법」 제60조 의 규정에 의하여 국민주택기금의 자금을 지원받아 건설하거나 공공사업에 의하여 조성된 택지에 건설하는 임대주택을 분양전환하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 임차인에게 우선분양전환하여야 한다(각 호 생략).
③ 제1항 의 규정에 의하여 건설임대주택을 우선분양전환하는 경우 분양전환의 방법·절차 및 가격 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제9조 (임대주택의 임대의무기간등)
제13조 (건설임대주택의 우선분양전환 등)
③ 법 제15조 제1항 및 제2항 의 규정에 의하여 공공건설임대주택( 제9조 제5항 각 호 의 공공건설임대주택을 제외한다)을 분양전환하는 경우 분양전환가격의 산정기준에 관하여는 제9조 제5항 의 규정에 의한 기준에 의하며, 분양전환의 방법 및 절차는 건설교통부령이 정하는 바에 의한다.
[별표 1]
공공건설임대주택 분양전환가격의 산정기준( 제3조의3 관련)
1. 분양전환가격의 산정
나. 임대의무기간이 5년인 경우 분양전환가격은 건설원가와 감정평가금액을 산술 평균한 가액으로 하되, 임대주택의 건축비 및 택지비를 기준으로 분양전환 당시에 산정한 당해 주택의 가격(이하 ‘산정가격’이라 한다)에서 임대기간 중의 감가상각비를 공제한 금액을 초과할 수 없다.
2. 항목별 산출방법
가. 건설원가
건설원가 ＝ 최초 입주자모집 당시의 주택가격 + 자기자금이자 － 감가상각비
(1) 최초 입주자모집 당시의 주택가격
건축비 및 택지비를 기준으로 입주자모집승인권자가 산정한다.
(2) 자기자금이자
자기자금이자 ＝ (최초 입주자모집 당시의 주택가격 － 국민주택기금융자금 － 임대보증금과 임대료의 상호전환전 임대보증금) × 이자율 × 임대기간
(가) 이자율 : 당해 임대주택의 임대개시일과 분양전환 당시 각각의 「은행법」에 의한 금융기관으로서 가계자금 대출시장의 점유율이 최상위인 금융기관의 1년만기 정기예금이자율의 산술평균이자율
(나) 임대기간 : 임대개시일부터 분양전환개시일 전일까지의 기간
(3) 감가상각비
계산은 임대기간 중 「법인세법 시행령」규정에 의한 계산방식에 따른다.
나. 감정평가금액
분양하기로 결정된 날을 기준으로 2의 감정평가법인이 평가한 당해 주택의 감정평가금액의 산술평균금액으로 한다.
라. 건축비 및 택지비
(1) 건축비
(가) 건축비의 상한가격은 건설교통부장관이 따로 고시하는 가격(이하 ‘표준건축비’라 한다)으로 한다. 이 경우 건물의 층수는 동별로 당해 동의 최고층을 기준으로 적용한다.
(2) 택지비
(가) 국가·지방자치단체와 한국토지공사·대한주택공사 등 공공기관이 「택지개발촉진법」등 법률에 의하여 개발·공급하는 택지(이하 ‘공공택지’라 한다)의 경우에는 그 공급가격
(다) 공공택지의 택지비에 가산할 수 있는 항목은 다음과 같다. 다만, 국가·지방자치단체·대한주택공사 또는 지방공사가 아닌 임대사업자의 경우에는 사업계획승인권자가 이를 사정하여 가산할 수 있다.
1) 택지를 공급받기 위하여 선수금·중도금 등 택지비의 일부 또는 전부를 선납한 경우에는 선납일부터 입주자모집공고 후 6월이 되는 날까지의 택지대금에 대한 기간이자. 이 경우 기간이자는 최초 입주자모집공고 당시의「은행법」에 의한 금융기관으로서 가계자금 대출시장의 점유율이 최상위인 금융기관의 1년만기 정기예금이자율을 적용하되, 일할계산한다.
2) 제세공과금·등기수수료 등 필요적 경비
3) 그 밖에 택지와 관련된 것임을 증명할 수 있는 비용
② 제1항 의 규정에 의하여 공급하는 택지의 용도, 공급의 절차·방법 및 대상자 기타 공급조건에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
③ 시행자는 주택법에 의한 국민주택의 건설용지로 사용할 택지의 공급에 있어서 그 가격을 택지조성원가 이하로 할 수 있다
제13조의2 ; ⑦ 국토해양부장관은 「주택법」 제16조 의 규정에 의한 국민주택의 공급을 촉진하는 등 국민의 주거생활의 안정을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 법 제18조 제2항 의 규정에 의하여 용도별·지역별·주택규모별로 택지의 공급방법 및 공급가격의 기준을 정하여 그 기준에 따라 택지의 가격을 정하게 할 수 있다.
[택지개발업무처리지침](택지58540-647호, '95. 8. 10. 제정된 것)
제18조 (택지의 공급가격 및 방법) ① 사업시행자가 개발된 택지를 공급하고자 할 경우에는 [별표 3]에서 정하는 공급가격기준에 의한다. 이 경우 조성원가가 감정가격을 초과하는 경우에는 감정가격으로 공급할 수 있다.
[별표 3]
임대주택건설용지 - 광역시 - (조성원가의) 80%
조성원가는 용지비 및 조성공사비와 이에 대한 일정비율의 일반관리비 및 영업외 수익비용 상계손익을 포함한 가격임.
제8조 (입주자의 모집절차) ① 사업주체가 입주자를 모집하고자 할 때에는 공개모집을 하여야 한다. 이 경우 국가·지방자치단체·대한주택공사 또는 지방공사가 아닌 사업주체는 다음 각 호의 서류를 갖추어 시장등의 승인을 얻어야 하며, 국가·지방자치단체·대한주택공사 또는 지방공사인 사업주체는 입주자모집내용을 전산관리지정기관에 통보하여야 한다.
1. 입주자모집공고안
2. 당해 주택이 건설되는 대지의 등기부등본(승인신청일 전 7일 이내에 발행된 것을 말한다)
3. 제7조 의 규정에 의한 보증서·공증서·건축공정확인서 및 대지사용승낙서(해당하는 자에 한한다)
제26조 (상각범위액의 계산) ① 법 제23조 제1항 에서 “대통령령으로 정하는 바에 따라 계산한 금액”이란 개별 감가상각자산별로 다음 각 호의 구분에 따른 상각방법 중 법인이 납세지 관할세무서장에게 신고한 방법에 의하여 계산한 금액(이하 ‘상각범위액’이라 한다)을 말한다.
제15조 제3항 영 제28조 제1항 제2호 에서 “기획재정부령이 정하는 기준내용연수” 및 “기획재정부령이 정하는 내용연수범위”라 함은 각각 [별표 5] 및 [별표 6]에 규정된 기준내용연수 및 내용연수범위를 말한다.
[별표 5]
철근콘크리트조 건물 - 40년
4. 판단
가. 임대아파트 분양전환가격산정의 기준과 방법
(1) 임대아파트의 분양계약에 있어서 그 대금은 반드시 계약체결 당시에 구체적으로 특정할 필요는 없고 이를 사후에라도 구체적으로 특정할 수 있는 방법과 기준이 정해져 있으면 족한 것이고 이 경우 그 약정된 기준에 따른 대금액의 산정에 관하여 당사자 사이에 다툼이 있는 경우에는 법원이 이를 정할 수 있다 할 것이다( 대법원 2004. 12. 9. 선고 2004다2984 판결 , 대법원 2002. 7. 12. 선고 2001다7940 판결 참조).
그리고 임대주택법 제15조 가 정한 임차인의 우선분양권은 국민주택기금의 자금을 지원받아 건설하거나 공공사업에 의하여 조성된 택지에 건설하는 임대주택을 임대의무기간이 지난 후에 분양전환함에 있어서 임차인이 제3자에 우선하여 매각 상대방이 되어 분양받을 수 있는 지위 내지 자격이라 할 것인데, 임대주택법령이 단순히 임차인에게 우선분양권이 있음을 선언하는 데 그치지 않고 분양전환절차는 물론 분양전환가격의 산정기준 및 그 요소가 되는 건축비, 택지비 등에 대하여까지 매우 자세한 규정을 두고 있는 점에 비추어 보면, 무주택 임차인의 우선분양권은 무주택자의 보호를 위하여 임대주택법령이 인정하는 구체적인 권리라 할 것이다. 한편 법령의 규정이 특정행정기관에게 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면 그와 같은 행정규칙은 위에서 본 행정규칙이 갖는 일반적 효력으로서가 아니라, 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 된다 할 것이고, 따라서 이와 같은 행정규칙은 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가지는 것이므로( 대법원 2003. 9. 26. 선고 2003두2274 판결 , 대법원 2009. 3. 27. 선고 2006두3742, 3759 판결 등 참조), 임대주택법 시행규칙 제3조의3 제1항 에서 정한 공공건설임대주택 분양전환가격의 산정기준은 임대주택법 및 같은 법 시행령의 위임한계 내에서 정해진 것으로서 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 지닌다 할 것이다.
(2) 살피건대, 앞서 본 바와 같이 이 사건 임대아파트의 임차인들인 원고들과 주공은 임대차계약에서 분양전환가격의 산정을 임대주택법 시행규칙이 정한 공공건설임대주택 매각가격의 산정기준에 따라 분양전환시 건설원가와 감정평가금액의 산술평균가격으로 하기로 약정하였고, 나아가 법규명령의 효력을 지닌 위 산정기준에서는 건설원가, 건축비, 택지비 등의 산정에 관하여 상세한 규정을 두고 있으므로, 위 기준에 따른 분양전환가격의 산정이 가능하다. 그렇다면 원고들을 비롯한 임차인들과 임대인인 주공 사이에 위 분양전환가격 산정기준에 따른 정당한 분양전환가격 산정에 관하여 다툼이 있는 경우 법원이 위 분양전환가격 산정기준 및 관련 법령에 따라 산출한 분양전환가격을 분양대금으로 이 사건 임대아파트에 관한 분양계약이 체결되고 그에 따라 원고들과 주공 사이의 권리·의무 관계가 정해진다고 봄이 상당하다.
이에 대하여 피고는, 위 분양전환가격 산정기준에서 정한 건설원가의 중요부분인 최초 입주자모집 당시의 주택가격은 주공이 산정할 수 있도록 되어 있어 주공이 분양공고 당시에 제시한 건설원가가 임대차계약 당사자인 원고들에게 구속력을 가진다고 주장하나, 위 주택가격의 구성요소는 법규적 효력이 있는 위 임대주택법 시행규칙에서 정한 공공건설임대주택 분양전환가격의 산정기준에 의하여 규정된 사항이고, 위 주택가격의 결정은 임대주택을 분양받으려는 임차인들의 권리·의무와 직접적인 관련이 있고 임차인의 우선분양권이 실질적으로 보장되기 위하여는 분양전환가격이 임대주택법령에서 정하는 기준에 합치하여야 할 것이므로, 1차적으로 주공이 최초 입주자모집 당시의 주택가격을 산정하여 제시하되, 이에 관한 다툼이 있는 경우 법원으로서는 이에 기속되지 아니하고 이 사건 소송에 제출된 증거 및 위 법령의 규정에 비추어 정당한 위 주택가격에 관하여 판단할 수 있는 것이고, 따라서 주공이 산정하여 제시한 건설원가는 그것이 관련 법령에 위배되지 않고 위 산정기준에 따라 산정된 정당한 분양전환가격의 범위 내인 경우에 한하여 유효한 것이다. 또한 원고들의 임대차계약 당시 매각가격 산정기준을 입주자모집공고안에서 정한 바에 따른다고 정하였더라도 임대주택법령의 입법 목적과 무주택 임차인들의 내집 마련과 서민의 주거안정을 극대화하려는 사회정책적 배려에 의하여 공공임대주택의 분양전환가격을 상세히 규정하고 있는 점에 비추어 공공임대주택의 분양전환가격의 산정기준은 분양전환 시기로부터 5년이나 앞서 미리 당사자의 합의로 그 적용을 배제할 수는 없을 뿐 아니라, 앞서 본 바와 같이 주공은 2005. 6. 5. 입주자모집공고시에 임대 시행 당시의 분양가격을 당시의 ‘건설원가’라고 표시하여 제시하면서 향후 분양전환가격은 이 금액을 기초로 다시 산정한다고 고지하였는바, 이는 주공이 향후 분양전환시에 위 임대시행 당시의 분양가격의 범위 내에서 건설원가를 기초로 분향전환가격을 ’다시 산정’할 것을 고지하였다 할 것이어서 주공은 위 고지 내용에 따라 건설원가를 다시 산정할 의무가 있으므로, 임차인들이 위 임대계약서의 작성으로써 주공이 임대주택 입주자모집공고시에 제시한 건설원가를 분양전환가격으로 정하는 것에 동의하였다고 볼 수도 없고, 따라서 피고의 위 주장은 이유 없다.
(3) 나아가 주공은 주택을 건설·공급 및 관리하고 불량주택을 개량하여 국민생활의 안정과 공공복리의 증진에 이바지하게 함을 목적으로 자본금 전액을 정부가 출자한 공법인으로서( 대한주택공사법 제1 , 2 , 5조 ) 임대주택의 건설에 있어서 국민주택기금을 장기저리로 융자받으며 정부는 매년 예산의 범위 내에서 임대주택의 건설에 소요되는 자금을 세출예산에 계상하여야 하는 점( 임대주택법 제5조 ), 임대아파트를 장기간 임대한 후 분양전환하는 제도는 경제적 능력이 충분하지 아니하는 무주택 국민들이 일단 임대보증금을 납부하고 임대아파트에 입주하여 장기간 거주할 수 있도록 하고 그 거주기간 동안 아파트를 구입할 수 있는 경제적 능력을 갖추도록 한 후에 시세보다 저렴한 분양가격으로 거주하던 임대아파트를 분양받도록 함으로써 무주택 서민들의 주거의 안정을 도모함과 동시에 그들의 주택구입을 용이하게 하는 데에 있는 점, 결국 대한주택공사로서는 국가가 출연한 자본금, 정기저리의 국민주택기금, 임차인들의 임대보증금을 재원으로 임대아파트를 건설하는 것인데, 위 분양전환가격의 산정기준에 의하더라도 분양 당시의 시세를 반영한 감정평가액과 건설원가의 차이, 즉 시세차익의 50%를 보장해 주도록 되어 있어 임대아파트의 분양전환을 통하여 상당한 이익이 보장되는 점, 반면 임차인들에게도 마찬가지로 시세차익의 50%가 보장되나 이는 무주택서민에게 국가가 인간다운 생활을 할 기본적인 조건인 주거의 확보를 위하여 일종의 보조금을 지급하는 것으로서 우리 헌법이 규정하고 있는 사회국가의 원리를 실현하기 위한 것인 점, 임대아파트의 분양전환가격이 과다하게 산정되어 주변 아파트의 시세와 별 차이가 없게 되는 경우 이는 전반적인 아파트 가격의 상승을 초래하여 주거안정을 도모하려는 임대주택법의 취지에 어긋날 뿐 아니라, 국가가 출연한 공법인이 아파트 가격의 안정에 노력하는 것이 아니라 아파트 가격의 상승을 통한 시세차익을 취하게 됨으로써 투기를 조장한다는 비판을 받을 수 있는 점이나 피고가 이 사건 변론과정에서 법원의 판결에 의하여 확정된 정당한 분양전환가격을 이 사건 각 임대아파트의 분양대금으로 인정하고 그 차액은 반환할 의향을 보이고 있는 점 등의 여러 사정을 감안하여 볼 때, 위 분양전환가격 산정기준에 위배하여 과다하게 산정한 분양전환가격으로 체결된 분양계약은 무효라 할 것이나 원고들은 피고와 위 산정기준에 따른 정당한 분양전환가격을 초과하여 정한 부분을 제외하고 정당한 분양전환가격에 의한 분양계약을 체결하였을 것이라고 볼 수 있으므로, 법률행위의 일부 무효의 법리에 따라 원고들과 피고 사이의 이 사건 각 임대아파트에 대한 분양계약은 정당한 분양전환가격의 범위 내에서 유효하고, 이를 초과하는 부분은 무효가 된다 할 것이다.
피고가 들고 있는 대법원 2004. 12. 10. 선고 2004다33605 판결 은 임대주택을 분양전환할 당시 임대주택사업자와 임차인들 대표가 합의하여 결정한 분양전환가격이 무효인지, 즉 합의의 효력에 관하여 판단한 것으로서 원고들과 주공 사이에 전혀 합의가 이루어지지 아니한 이 사건과는 사안을 달리하므로, 이 사건에 적용될 수 없다.
나. 정당한 택지비의 산정
임대주택법 시행규칙이 정한 위 산정기준에서는 피고가 택지개발촉진법에 의하여 개발, 공급하는 택지의 택지비는 그 ‘공급가격’으로 산정하도록 정하고 있고, 앞서 든 택지개발촉진법 제18조 제2항 , 제3항 , 같은 법 시행령 제13조의2 제7항 , 택지개발업무처리지침 제18조 제1항 [별표 3]의 내용, 형식, 취지 등을 종합하면, 비록 위 택지개발업무처리지침 제18조 제1항이 국토해양부장관의 지침 형식으로 되어 있더라도 이에 의한 택지의 ‘공급가격’기준은 택지개발촉진법령의 위임에 따라 그 규정의 내용을 보충하면서 그와 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 지닌다 할 것이므로, 위 임대주택법 시행규칙이 정한 위 산정기준에서의 택지 ‘공급가격’은 택지개발업무처리지침 [별표 3]에서 정한 공급가격에 따라 조성원가의 80%로 산정하여야 한다.
이에 대하여 피고는 위 택지개발업무처리지침상의 공급가격기준은 사기업체가 국가나 피고 등으로부터 택지를 공급받아 임대주택을 건설한 후 분양전환할 때에만 적용될 뿐 이 사건에서와 같이 주공이 자체적으로 개발한 택지를 사용하여 임대주택을 건설한 경우에는 적용되지 아니하고 ‘주택건설주체가 택지를 직접 개발한 경우의 택지비는 조성원가(당해 지구 내에 유사 용지를 공급한 사례가 있는 경우 그 공급가격)를 기준으로 한다’고 규정한 건설부고시 제1993-399호(93. 10. 14.)에 따라 조성원가를 택지비로 산정하여야 한다고 주장한다. 그러나 위 건설부고시는 행정기관 내부의 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정한 이른바 행정규칙으로서 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적으로 구속력을 갖는 것이 아닌 점, 2004. 말경 감사원이 택지개발지구 내에서 주공이 자체 개발한 용지도 택지개발업무처리지침에 따라 다른 기관이 매입한 토지와 동등하게 공급가격을 택지비로 산정하여야 한다고 지적하고, 이에 건설교통부도 기존의 법령해석이 잘못되었음을 인정하고 2005. 1. 13. 주공이 택지비를 산정할 때 택지개발촉진법 등 법률에 의하여 개발한 토지를 자체 사용하는 경우 토지개발업무처리지침상의 공급가격을 적용할 것을 요청하였으며, 이에 따라 주공도 종래의 잘못된 실무관행을 시정하여 2005. 3. 11.부터나마 신규공급하는 임대주택부터 택지를 자체 사용하는 경우도 임대주택 건설원가 중 택지비를 택지개발업무처리지침상의 공급가격을 적용하여 산정하여 온 점, 만일 피고의 주장에 따른다면 민간기업이 주공으로부터 택지개발촉진법에 의하여 개발된 택지를 공급받아 건설한 임대주택의 분양전환가격보다 공기업인 주공이 같은 택지를 사용하여 건설한 공공임대주택의 분양전환가격이 항상 높게 되는데, 이는 무주택자의 주거안정과 집값안정을 도모하기 위하여 국가가 그 자본금 전부를 출자하여 설립한 주공의 존립 목적에 정면으로 배치될 뿐 아니라, 오히려 민간기업의 아파트 가격의 상승을 초래함으로써 무주택 서민들의 소망인 내집 마련을 더욱 어렵게 하는 점 등 여러 사정에 비추어 볼 때, 임대주택법 시행규칙이 정한 위 산정기준의 택지비에 관하여 피고 주장과 같이 해석하는 것은 임대주택법령의 기본 취지에 반하게 되는 결과가 되므로, 피고의 위 주장을 받아들일 수 없다.
이 사건에 돌이켜 보건대, 이 사건 아파트의 택지가 택지개발촉진법에 따라 주공이 개발한 토지임은 당사자 사이에 다툼이 없고, 갑 제13호증의 1, 3, 을 제10호증의 각 기재에 의하면 그 조성원가가 용지비, 조성비, 직접경비, 이주대책손실금, 판매비 및 일반관리비, 간접비용 등을 포함하여 20,908,420,000원을 넘지 않는 사실을 인정할 수 있으므로, 이 사건 아파트의 정당한 택지비는 위 금액의 80%에 해당하는 16,726,736,000원(= 20,908,420,000원 × 0.8)으로 산정함이 타당하다.
다. 정당한 건축비의 산정
임대주택법 시행규칙이 정한 분양전환가격 산정기준이 건축비에 관하여 상한가격을 표준건축비로 한다고 규정하고 있으므로 문언의 해석상 거기에서 말하는 최초입주모집 당시의 주택가격의 요소가 되는 건축비는 표준건축비의 범위 내에서의 건축공사원가를 말한다고 보아야 한다. 따라서 임대주택의 입주자모집공고에서 피고가 제시한 건축비는 당시 아직 건축공사가 진행중이어서 정확한 건축비를 산정할 수 없으므로 부득이 건축공사 완료 후 정산된 공사원가를 기준으로 분양전환시에 건축비를 다시 산정하는 것을 전제로 표준건축비를 기준으로 한 건축비의 상한액을 제시한 것에 불과하고 따라서 피고는 분양전환시에 정산된 공사원가를 기준으로 건축비를 산정할 의무가 있다고 봄이 상당하다.
이 사건에 관하여 보건대, 갑 제3호증의 1, 3, 을 제10, 14호증의 각 기재에 의하면 주공은 이 사건 아파트의 분양전환과정에서 이 사건 아파트의 입주자들을 대표하는 광주운남6단지 임차인대표회의로부터 2007. 4. 18., 2007. 7. 8., 2007. 9. 12. 3차례에 걸쳐 이 사건 아파트의 분양전환가격의 산정을 위한 자료로서 ① 택지수용가, 택지조성원가, 택지분양가 관련자료, ② 건축비 관계서류 일체, ③ 건설원가 산정을 위한 감가상각비 계산자료, ④ 건설원가 산정을 위한 자기자금 이자 계산서 및 근거자료의 공개를 요구받았으나, 이 사건 아파트의 기준내용연수를 정한 자료만 공개하고, 나머지 자료는 공공기관의 정보공개에 관한 법률에 따른 비공개대상정보에 해당한다는 이유로 공개하지 아니하였다가, 2007. 9. 17.에 이르러 이 사건 아파트의 분양전환금액의 산출내역을 공개한 사실, 또한 주공은 원고 등이 광주지방법원 2007카합964호 로 분양전환절차중지등가처분신청을 제기하자 비로소 원고들에게 이 사건 아파트의 택지비 및 건축비 내역이 기재된 건설원가 산정자료를 공개하였고, 그 후 준공내역서 및 원가계산서 등을 추가로 공개한 사실, 위 공개자료에 의하면 이 사건 아파트 전체의 건축비는 간접비, 판매비와 일반관리비, 건설자금이자 등 경비를 포함하여 64,109,274,000원을 넘지 않는 사실을 인정할 수 있다.
라. 이 사건 아파트의 정당한 분양전환가격
그렇다면 임대주택법 시행규칙에 따라 산정한 이 사건 아파트에 관한 분양전환가격은 피고에게 최대한 유리하게 산정하더라도 다음과 같다.
(1) 건설원가
(가) 이 사건 아파트 전체의 건축비 : 64,109,274,000원
(나) 이 사건 아파트에 관한 택지비 : 16,726,736,000원
(다) ㎡당 주택가격 : 608,490.7406원{= (건축비 64,109,274,000원 + 택지비 16,726,736,000원) / 총분양면적 132,846.7380㎡}
(라) 자기자금이자 : 0원 (이 사건 아파트 전체에 대한 국민주택기금 574억 원에 1년차 임대보증금 합계 344억 4,000만 원을 더하면 918억 4,000만 원이 되어 위 건축비 및 택지비 합계 808억 3,601만 원을 초과하므로 피고의 자기자금은 -110억 399만 원이어서 오히려 피고는 금융상 상당한 이익을 얻은 것이 된다)
(바) 원고별 건설원가 : 별지 ‘건설원가’란 기재와 같음{= (㎡당 주택가격 608,490.7406원 × 각 원고별 분양면적) + 자기자금이자 0원 - 세대당 감가상각비 6,980,539원}
(2) 감정평가금액 : 2의 감정평가법인이 평가한 당해 주택의 감정평가금액의 산술평균금액으로 별지 ‘평균’란 기재와 같다.
(3) 분양전환가격 : 건설원가와 감정평가금액을 산술 평균한 가액으로 별지 ‘분양전환가격’란 기재와 같다.
마. 소 결
따라서 피고는 위 분양전환가격을 초과하여 원고들로부터 수령한 분양대금을 부당이득으로써 각 원고에게 반환할 의무가 있는바, 그 차액(= 별지 ‘분양전환가격’란 기재 금액 - 별지 ‘피고 산정 분양전환가격’란 기재 금액)은 별지 ‘감액되어질 분양가격’란 각 기재와 같다.
5. 결 론
그렇다면 피고는 각 원고에게 별지 ‘감액되어질 분양가격’란 기재 각 금원 및 위 각 금원에 대하여 원고들이 구하는 바에 따라 이 판결선고 다음날인 2009. 11. 7.부터 다 갚는 날까지 소송촉진 등에 관한 특례법에서 정한 연 20%의 비율에 의한 지연손해금을 지급할 의무가 있으므로, 원고들의 이 사건 청구는 이유 있어 인용하기로 하여(구소인 분양계약의 청약에 대한 승낙 및 그에 따른 소유권이전등기절차의 이행청구는 당심에서 이루어진 소의 교환적 변경으로 취하되어 이에 대한 제1심판결은 실효되었다) 주문과 같이 판결한다.
6. 재판장으로서 덧붙이는 말
앞서 본 바와 같이 이 사건 아파트를 건축하여 임대함에 있어 주공에게 장기저리로 융자된 국민주택기금과 임차인들이 납부한 임대보증금의 합계 약 918억 4,000만 원은 주공이 투입한 택지의 조성원가 및 건축비의 합계 850억 1,769만 4,000원을 초과하므로, 주공으로서는 자기자금을 하나도 들이지 않고 이 사건 아파트를 건설하여 취득하고 이를 분양할 권한을 갖게된 것으로 된 반면, 임차인들은 임대보증금 3,000만 원 이상씩을 아파트의 건설에 투입하고서 우선분양권만을 갖게 되었다. 그럼에도 불구하고 주공은 분양전환가격을 산정함에 있어 택지비를 동일한 조건에서 민간기업이 분양하는 경우보다 20%나 높이고, 건축비는 정산된 공사원가가 아니라 국토해양부장관이 상한으로 정한 금액을 그대로 적용함으로써 분양전환가격을 과대하게 산정하였으며, 그 결과 피고가 산정한 분양전환가격대로 이 사건 아파트를 분양받은 경우 시세(평균)감정가와 건설원가의 차액, 즉 시세차액은 임차인들이 세대당 667만 원 내지 1,094만 원을, 주공이 그보다 2.5배를 훨씬 넘는 2,282만 원 내지 2,710만 원을 차지하게 되고, 실제로 주공은 이 사건 아파트 단지 1,148세대 중 원고들 71세대를 제외한 1,077세대를 자신이 과다하여 산정한 분양전환가격에 분양하여 86억 원 이상의 이득을 취하였는바, 이는 주공이 분양전환가격 산정자라는 우월적 지위를 이용하여 임대주택법령이 정하고 있는 원칙, 즉 건설원가와 시가감정액의 차이, 즉 시세차익은 50%씩 분배하도록 한 것을 무시하고 임대주택을 분양받는 무주택 임차인들에게 돌아가야 할 몫을 부당하게 취득한 것이라고 하지 않을 수 없다.
또한 주공은 그 동안 이러한 목적달성을 위하여 그동안 입주자들이 공공기관의 정보공개에 관한 법률에 의하여 한 원가공개에 대하여 전부 비공개대상정보에 해당한다는 이유로 공개를 거부하여 왔고 그 결과 임차인 등 일반국민은 과연 택지비가 얼마이고 건축비가 얼마인지 알 방법이 전혀 없고 단지 주공이 제시한 금액에 대하여 이의를 제기하는 것 자체가 불가능하게 되었다는 비난을 피하기 어렵다. 즉, 주공은 우선분양 대상자인 임차인들에게 임대아파트의 분양전환가격이 적정한 것인지 여부를 판단하는 데 필요한 정보의 제공을 거부함으로써 임대주택법령이 규정한 임차인들의 우선분양권을 침해하여 온 것으로 평가될 수 있다. 뿐만 아니라 피고가 건축비를 표준건축비를 기준으로 산정함에 따라 민간기업들도 같은 방식으로 임대아파트의 분양전환가격을 정하게 됨으로써 임대아파트 전체의 분양전환가격이 부당하게 높아지는 직접적인 원인을 제공하였는바, 이러한 피고의 행위는 무주택 서민의 주거안정을 위하여 저렴한 가격으로 주택을 공급하고 집값의 안정을 도모하려는 공공복리에 배치되는 것으로서 국민의 세금으로 설립된 공기업의 소명에 전혀 부합하지 않는다.
오늘날 우리 사회는 청년들의 취업난과 급여에 비하여 지나치게 높은 주택가격으로 인하여 결혼과 출산이 미루어지고 그 결과 세계에서 가장 낮은 출산율을 기록하기에 이르렀는바, 국민의 주거안정을 목적으로 하여야 하는 피고로서는 이러한 국가적 문제의 해결을 위하여 본래의 임무에 충실하여 저렴한 주택의 공급과 집값의 안정에 노력할 필요가 절실하다. 이를 위하여 피고는 그동안 거부하여 왔던 택지비, 건축비 등 건설 원가를 국민들에게 투명하게 공개하여 국민들이 분양가격의 적정성을 판단할 수 있도록 할 의무가 있다는 점 및 그동안 주공이 공공임대아파트 분양전환절차에서 임차인들의 건설원가 공개청구를 거부한 채 최초 입주자모집공고시에 제시한 분양가격을 기초로 임대주택법령에서 정한 분양전환가격의 산정기준에 위배하여 분양전환가격을 산정한 후 이를 거부하는 임차인들에 대하여 임대차계약의 해지 및 건물명도의 소를 제기하는 등의 방법으로 주공이 산정한 분양전환가격에 분양계약을 체결하도록 하였다면 이는 적어도 과실에 의한 불법행위에 해당하거나 그 가격과 정당한 분양전환가격과의 차액이 부당이득에 해당할 여지가 있는 점, 나아가 향후 임대아파트의 분양전환절차에서 사전에 택지비, 건축비 등 원가를 공개한 후 임대주택법령에서 정한 기준에 따라 적법한 분양전환가격을 산정하지 아니하는 경우 이는 고의에 의한 불법행위에 해당할 수 있다는 점을 지적하여 둔다.
[[별 지 1] 원고들 목록 : 생략]
[[별 지 2] 분양전환가격 계산표 : 생략]