2014구합8940 전원개발사업실시계획승인처분취소

지에스칼텍스 주식회사

산업통상자원부장관

한국전력공사

2015. 7. 17.

2015. 8. 21.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 모두 원고가 부담한다.

피고가 2014. 2. 14. 피고보조참가인에 대하여 한 전원개발사업 실시계획 승인처분 중 154kV 호남 기설 송전선로 권원확보사업(2차)에 대한 부분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 1967년 석유 및 석유화학제품의 제조, 수출입 등을 목적으로 설립된 회사로 1969년경부터 여수시 삼일동 외 4개동 및 일부 해면에 위치한 여수국가산업단지에 석유화학공장 등을 설치하여 목적 사업을 영위하고 있다.

나. 원고는 2011. 8. 25. 및 2011. 10. 21. 국토교통부장관으로부터 1) 여수시 월내동 428-1 일원 47,094㎡(이하 '폐기물처리시실 부지'라 한다)를 여수국가산업단지로 추가 지정하여 그곳에 폐기물처리시설을 설치하는 내용의 개발계획변경 및 개발실시계획을 승인받았고, 2012. 6.경에는 국토교통부장관에게 여수시 적량동 및 같은 시 월내동 일원 221,522mi(이하 '적랑 공장부지'라 한다)를 여수국가산업단지로 추가 지정하여 그곳에 석유화학공장을 설치하는 내용의 개발계획변경의 승인을 신청하였다(이하 원고가 위 폐기물처리시설과 석유화학공장을 신설하는 사업을 '여수국가산업단지 확장사업'이라 한다).

다. 피고보조참가인(이하 '참가인'이라 한다)은 1971년경 적량 공장부지를 비롯하여 여수시 월내동, 적량동, 중흥동 일원에 권원 없이 송전선로(사용전압 154kV, 선로길이 3,957km)를 설치하여 사용해 오고 있었는데(이하 위 송전선로를 '이 사건 송전선로', 이 사건 송전선로의 선하지 및 칠탑의 부지를 '이 사건 부지'라 한다), 2013. 7. 23. 피고에게 이 사건 부지의 사용권원을 확보하기 위한 전원개발사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다) 실시계획의 승인을 신청하였다.

라. 이에 피고는 2014. 2. 14. 전원개발촉진법 제5조 제1항, 제5항에 따라 산업통상 자원부 고시 제2014-23호로 아래와 같은 내용으로 이 사건 사업의 실시계획을 승인·고시하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 7호증, 을 제1, 3호증의 각 기재(각 가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 처분은 아래와 같은 사유로 위법하므로 취소되어야 한다.

1) 피고는 원고의 여수국가산업단지 확장사업이 진행 중이었음에도 이 사건 처분에 앞서 전원개발촉진법 제5조 제4항에 따른 관계 중앙행정기관의 장 등과의 협의 절차 및 전원개발사업추진위원회(이하 '위원회'라 한다)의 심의를 거치지 않았으므로 절차상 하자가 있다.

2) 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 피고는 이 사건 처분을 위한 이익형량을 함에 있어 여수국가산업단지 확장사업을 추진 중인 원고의 이익을 전혀 고려하지 않고 재량권을 일탈·남용한 실체적 하자가 있다.

① 원고가 적량 공장부지에 설치할 계획인 석유화학공장은 그 동안 수입에 의존해 오던 원료인 혼합자일렌을 자체 생산할 수 있는 공장으로서 배관이나 탱크에서 가연성 가스가 누출될 가능성이 상존하기 때문에 154kV의 특고압선인 이 사건 송전선로가 이설되지 않을 경우 안전사고 발생의 위험이 크고 적량 공장부지 이외에 대체 부지도 마땅치 않으므로 원고의 석유화학공장 설치가 사실상 불가능하게 되는바 이는 원고 뿐만 아니라 국가적으로도 큰 경제적 손살이다.

② 참가인이 금호석유화학 주식회사(이하 '금호석유화학'이라 한다)에게 이 사건 송전선로의 이설 경로를 구체적으로 제시한 바 있는 점에 비추어 위 송전선로의 이설은 충분히 가능하고, 피고 및 참가인은 호남화력발전소의 전력이 이 사건 송전선로를 통해 여수화력발전소를 거쳐 여수국가산업단지에 공급되므로 위 송전선로를 이설할 경우 그 기간 동안 전력공급에 큰 차질이 생길 것이라고 주장하나 호남화력발전소는 이미 노후화되었고 여수화력발전소 및 여수국가산업단지는 주로 광양변전소로부터 전력을 공급받고 있으므로 이 사건 송전선로를 이설하더라도 별다른 문제가 없을 것으로 보인다.

③ 이 사건 부지 중 일부인 여수시 적량동 144-36 토지의 소유자가 참가인에게 이 사건 송전선로의 철거 및 부당이득반환의무의 이행을 구하는 소송을 제기하여 승소판결을 받았을 뿐만 아니라 이 사건 부지의 일부를 소유하고 있는 원고도 참가인을 상대로 이 사건 송전선로의 철거를 구할 수 있는 권리가 있다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 절차적 위법 여부

전원개발촉진법 제5조 제4항 본문에 의하면 피고가 전원개발사업 실시계획을 승인하려는 경우 미리 해당 전원개발사업구역을 관할하는 특별시장·광역시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 '시·도지사'라 한다)의 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 위원회의 심의를 거쳐야 하며, 같은 법 시행령 제15조의2 제2항에 의하면 의견청취 요청을 받거나 협의 요청을 받은 시·도지사 또는 관계 중앙행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 회신하여야 한다. 다만, 기 설치된 전원설비의 토지 등을 취득하거나 사용권원을 확보하는 사업에 관한 실시계획으로서 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 결과 이견이 없는 경우에는 위원회의 심의를 거치지 아니할 수 있다(전원개발촉진법 제2조 제2호 나목, 제5조 제4항 단서, 같은 법 시행령 제15조의3 제3호).

이 사건에 관하여 살피건대, 이 사건 사업은 기 설치된 전원설비의 토지 등을 취득하거나 사용권원을 확보하는 사업으로서 전원개발촉진법 제2조 제2호 나목에서 정한 전원개발사업에 해당하고, 을 제2호증의 기재에 의하면 피고가 2013. 7. 23. 참가인으로부터 이 사건 사업 실시계획의 승인을 신청받은 후 2013. 9. 26. 안전행정부장관, 국토교통부장관, 전라남도지사에게 전원개발촉진법 제5조 제4항에 따른 의견을 조회 하면서 2013. 10. 25.까지 의견을 회신하지 않을 경우 의견이 없는 것으로 간주하여 처리하겠다는 공문을 보낸 사실이 인정되며, 이에 관련법령의 내용 및 변론 전체의 취지를 보태어 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 관계 중앙행정기관의 장 또는 시·도지사(이하 '관계 기관'이라 한다)가 전원개발촉진법 시행령 제15조의2 제2항에 따라 의견요청을 받은 때로부터 30일 이내에 의견을 회신하지 않을 경우 이를 강제할 방법이 달리 없는 점, ② 관계 기관이 위 공문에 정해진 기한 내에 피고에게 아무런 의견을 회신하지 않았던 것으로 보이는바 관계 기관이 피고의 의견 조회 공문을 접수하지 못했다거나 피고에게 협의 기간 연장을 요청하였다는 동의 특별한 사정이 보이지 않는 이상 이 사건 사업에 대한 특별한 이견이 없는 것으로 보는 것이 합리적인 점, ③ 뒤에서 보는 바와 같이 이 사건 사업 살시계획 승인 당시 원고의 석유화학공장 관련 개발계획승인 신청이 금호석유화학과의 중복 신청 문제로 말미암아 철회된 것으로 간주된 이후 새로이 신청된 바 없었고, 이 사건 송전선로는 폐기물처리시설 부지의 모서리 부분을 경과하기 때문에 폐기물처리시설 설치에는 별다른 지장이 없어 국토교통부장관 또는 전라남도 도지사가 이 사건 사업과 관련하여 별다른 의견이 없었을 것으로 보이는 점, ④ 전원개발촉진법 제7조는 관계 중앙행정기관의 장이 실시계획의 승인이 있은 후 전원개발사업구역에서 건축물의 신축·증축 또는 개축, 토지의 개간, 지반의 굴착·매립, 그 밖의 토지의 형질변경 등에 관한 허가나 그 밖의 처분을 하려는 경우에는 피고와 협의하도록 정하고 있어 이 사건 처분 이후에도 여전히 협의의 가능성이 남아 있어, 보완이 가능한 점 등을 종합하면, 피고가 관계 기관에게 협의를 요청하였음에도 관계기관이 30일 이내에 의견을 회신하지 않았다는 사정만으로 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 전원개발촉진법 제5조 제4항에 따른 협의 절차를 누락하였다고 보기는 어렵고, 다소 협의내용이 부실하더라도 이 사건 사업 실시계획은 관계 기관과 협의한 결과 이견이 없는 전원개발촉진법 제2조 제2호 나목에 따른 사업에 관한 실시계획에 해당하므로 위원회 심의도 기치지 아니할 수 있다. 따라서 이와 전제를 달리 한 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 실체적 위법 여부

가) 인정사실

(1) 이 사건 송전선로는 1971년경 설치되었고, 원고는 2011년경 적량 공장부지에 석유화학공장을 신설하기로 계획하여 2012년경부터 적량 공장부지 중 일부를 매수하기 시작하였으며, 현재 적량 공장부지 중 이 사건 송전선로 선하지의 일부만을 소유하고 있다.

(2) 원고는 여수 석유화학공장 신설사업을 추진하기 위하여 2012. 4. 25., 2012. 6. 28. 유한회사 제일측량설계공사와 '국가산업단지 개발계획변경 인·허가 용역계약(계약금액 합계 275,000,000원)'을 체결하였다.

(3) 금호석유화학은 2012. 7. 20. 국토교통부장관에게 원고와 마찬가지로 적량 공장부지를 여수국가산업단지로 추가 지정하여 그곳에 석유화학공장을 신설하는 내용의 개발계획변경의 승인을 신청하였고, 이에 국토교통부장관은 2012. 8. 10, 원고 및 금호석유화학에게 '양사의 여수국가산업단지 지정(변경) 신청지역이 중복되므로 양사의 개발계획변경 신청서를 철회한 것으로 간주하고, 양사가 사업시행 방법 등에 대한 협의를 거쳐 새로이 신청서를 제출하면 관련 규정에 따라 변경질차에 착수할 계획이다.라고 안내하였다.

(4) 원고는 2012. 8. 7. 참가인에게 여수국가산업단지 확장사업을 위해 이 사건 송전선로를 이설해달라고 요구하였으나 참가인은 원고의 부담으로 위 송전선로를 이설해야 한다는 취지로 답하였고, 이에 원고는 2012. 10. 21. 참가인에게 재차 위 송전선로의 이설을 요구하였다.

(5) 원고는 2013. 7. 25. 산하종합기술 주식회사와 '적량 공장부지 효율적 개발을 위한 타당성 검토 용역계약(계약금액 12,760,000원)'을 체결하였으나, 이 사건 변론종결일 현재까지 국토교통부장관에게 석유화학공장 신설 관련 개발계획변경 승인 신청서를 제출하지 않았다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3, 9, 22 내지 24, 410호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

나) 판단

(1) 정부의 전력수급 기본계획에 따라 전원개발사업 실시계획을 승인하는 행위는 전문적·기술적 판단에 기초하여 행하여지는 일종의 행정계획으로서 재량행위이고, 행정주체가 반드시 특정인의 사익을 최대한으로 보장하는 방법으로 행정계획결정을 하여야만 적법한 것은 아니며, 이익형량의 합리성 및 행정계획 결정의 합목적성이 인정되는 한 그 행정계획결정은 계획 재량의 범위 내에서 적법하다고 할 것이나, 다만 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교 · 교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익 형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다(대법원 2006. 9. 8. 선고 2003두5426 판결 등 참조).

그리고 자유재량에 의한 행정처분이 그 재량권의 한계를 벗어난 것이어서 위법하다는 점은 그 행정처분의 효력을 다투는 자가 주장·입증하여야 하고 처분청이 그 재량권의 행사가 정당한 것이었다는 점까지 주장·입증할 필요는 없다(대법원 1987. 12. 8. 선고 87누861 판결 참조).

(2) 위 법리에 비추어 원고가 주장하는 재량권 일탈·남용의 판단요소들에 대하여 살피건대, 앞서 본 인정사실에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 아래와 같은 사정들을 두루 종합해 보면, 이 사건 사업의 필요성과 수단의 적정성을 부인할 수 없고, 원고가 제출한 증거들만으로는 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 원고가 추진 중이던 여수국가산업단지 확장사업과 같이 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하였다거나 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성을 결여하였다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 이 사건 처분에 계획 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다는 취지의 원고의 주상은 이유 없다.

① 이 사건 송전선로는 여수국가산업단지는 물론 인근 지역에 전력을 공급하기 위한 154kV 송전선로로서 공익적 성격의 국가 기간시설물로 1971년경 설치되었는데 전원개발사업자인 참가인이 전력에 관한 고도의 기술적인 검토 결과 등을 다각적으로 고려하여 이 사건 송전선로를 설치하고 이 사건 사업에 관한 실시계획을 수립한 것으로 보이며, 전원개발촉진법 제2조 제2호 나목에서는 기왕에 설치된 전원설비의 토지 등을 취득하거나 사용권원을 확보하기 위한 전원개발사업을 허용하고 있다.

② 이 사건 부지의 북쪽에는 여수국가산업단지와 바다가 자리잡고 있고 남쪽에는 산지로 둘러싸여 있으므로 이 사건 송전선로를 철거하고 이설할 경우 상당한 규모의 철거 및 이전비용이 발생하고 그 소요 기간도 짧지 않을 것으로 예상될 뿐만 아니라, 철탑 및 송전선이 이전되게 되면 송전선이 다른 토지의 공중을 지나 설치되게 되어 그 토지 소유자에게 새로운 피해를 주게 되며 위 철탑과 송전선을 이전하는 사이 여수국가산업단지 및 인근 지역에 대한 전력공급에 큰 차질이 빚어질 우려가 있다. 나아가 여수국가산업단지의 규모에 비추어 보면 순간적인 정전이라 하더라도 그로 인한 손해가 막대할 것임을 쉽게 예상할 수 있다.

③ 한편, 산업단지지정권자가 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 민간기업의 요청에 따라 국가산업단지 및 사업시행자를 지정·고시하면 공약사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제20조 제1항 및 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 보고, 국가산업단지의 토지에 대한 재결 신청은 개발구역 토지면적의 100분의 50 이상에 해당하는 토지를 확보(토지소유권을 취득하거나 토지소유자로부터 사용동의를 받은 것을 말한다)한 후에 할 수 있다(산업입지 및 개발에 관한 법률 제6조, 제7조의4 제1항, 제11조 제1항, 제22조 제1 내지 4항).

그런데 원고는 기 제출한 개발계획변경 승인 신청서가 철회 간주된 2012. 8. 10. 이후 이 사건 사업 실시계획이 승인된 2014. 2. 14.은 물론 변론종결일 현재까지도 금호석유화학과 적량 공장부지의 사용에 관한 협의를 진행 중일 뿐 국토교통부장관에게 석유화학공장 신설 관련 개발계획변경 승인을 새로이 신청한 바 없고, 적량 공장부지 중 원고가 소유하고 있는 토지의 비중도 50% 미만으로 미미한 것으로 보이는바(갑 제40호증 참조), 이 사건 처분 당시 원고가 적량 공장부지를 여수국가산업단지로 추가 지정받거나 지정 받더라도 단지 내 토지에 대한 재결을 신청할 수 있을지조차 불확실한 상황이었다.

④ 설령 이 사건 처분 당시 원고가 국토교통부장관에게 석유화학공장 신설 관련 개발계획변경 승인을 새로 신청한 상황이었다고 가정하더라도, 원고가 매입한 토지 중 이 사건 송전선로 선하지는 참가인으로부터 보상받을 수 있고 선하지가 아닌 부분은 원고가 다른 용도로 사용할 수 있으므로 이 사건 처분으로 인해 원고가 입는 손해는 그 시점까지 원고가 위 사업과 관련하여 투입한 비용, 즉 앞서 본 각 용역계약금 합계 287,760,000원(-275,000,000원 +12,760,000원) 정도로서 이 사건 사업을 통해 달성할 수 있는 공익 내지 이 사건 송전선로 이설시 예상되는 비용 및 위험에 비하여 현저히 크다고 보기는 어렵다.

⑤ 원고는 1969년경부터 여수국가산업단지에 입주하여 기업 활동을 영위하고 있고 참가인은 1971년경 이 사건 송전선로를 실치하였으므로, 원고가 2012년경 이 사건 송전선로의 존재를 모른 채 이 사건 부지 중 일부를 매수하였다고 보기는 어려운 점, 전원개발사업이 토지에 관한 사용권원을 확보하지 않은 상태에서 시행되었다고 하더라도 그 시행된 전원개발사업의 결과를 원상회복한 후 처음부터 다시 절차를 진행하여 같은 전원개발사업을 시행하도복 하는 것은 해당 토지 소유자에게 비슷한 영향을 미치면서도 사회적으로 물필요한 미용 지출이 가중되고 그 과정에서 당해 사업에 의하여 제공되었던 공익적 기능이 심각하게 훼손되는 사태를 초래하게 되어 사회·경제적인 관점에서 반드시 합리적이라고 할 수 없는 점을 고려하면, 원고가 참가인을 상대로 이 사견 송전선로 일부의 철거를 구할 권리가 있다는 사정만으로 이 사건 처분이 위법하게 된다고 볼 수는 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사김정숙

판사남성우

판사김재현

1) 구 산업입지 및 개발에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제6조 제1항에 의하면 국가산업단지 지정권자는 '국토해양부장관'이나 이후 정부 조직이 개편되면서 '국토교통부장관'으로 변경되었고, 산업입지 및 개발에 관한 법률 제49조, 같은 법 시행령 제49조 제1항에 의하면 국토교통부장관의 국가산업단지 개발계획변경 및 개발실시계획의 승인 권한이 시·도지사에게 위임되어 있다.