서울행정법원 2010.9.17. 선고 2010구합18147 판결

다. 피고는 2004. 9. 8. 전원개발촉진법(2003. 12. 30. 법률 제7016호로 개정된 것) 제5조 제1항, 제5항에 의하여 피고 고시 E로, 분할 전 광주시 F 임야 16,429㎡ 중 514m²(분할 후 토지 G 임야 514m) 위에 18번 송전탑을, 분할 전 위 H 임야 47,008m² 중 253㎡(분할 후 1 임야 253㎡) 위에 19번 송전탑을 각 건축하고, 위 송전탑을 직선으로 연결하는 송전선로를 설치할 것 등을 내용으로 하는 전원개발사업(154kV B 송전선로 건설사업) 실시계획을 승인·고시(이하 '최초 실시계획 승인'이라 한다)한 후 2006. 9. 11. 이 사건 건설사업의 선로길이, 지지물수, 사업면적, 사업기간 변경 등을 위하여 피고 고시 J로 전원개발사업 실시계획 변경승인·고시를 하였다(이하 '변경승인'이라 한다).

라. 한편, 참가인은 위 실시계획에 따라 위 각 해당 토지에 18번, 19번 송전탑을 설치하고 그 위에 송전선을 거치하여 직선으로 연결할 경우 그 송전선이 원고 소유의 광주시 D 전 866m² 중 55㎡ 상공을 통과할 것이라 예상하고 2006. 4. 10. 원고에게 위 선하지의 손실보상액으로 2,285,250원을 제시하면서 손실보상 협의를 요청하였는데, 그 후 실제로 위 각 해당 토지에 18번, 19번 송전탑을 설치한 결과 이를 직선으로 연결하는 송전선이 이 사건 토지 중 427㎝ 상공을 통과할 것으로 확인되어 2006. 8. 18. 원고에게 선하지 손실보상액으로 19,428,500원을 제시하면서 손실보상 협의를 요청하였다.

마. 참가인은 원고로부터 위 손실보상 협의를 거절당하자 2006. 9.경 이 사건 토지 중 427㎡를 선하지로 하여 그 수직상공(지상고 52~82m)에 사용전압 154kV의 고압송전선(이하 '이 사건 송전선'이라 한다)을 설치하였다.

바. 원고는, 참가인은 원고로부터 이 사건 토지 사용권한을 취득한 바 없이 이 사건 토지 지상에 이 사건 송전선을 설치하여 원고의 소유권행사를 방해하고 있으므로 이 사건 송전선을 철거할 의무가 있다고 주장하면서, 2006. 10. 20. 서울중앙지방법원에 참가인을 상대로 하여 이 사건 송전선 철거의무의 이행을 구하는 소를 제기하였고, 위 법원은 2007. 7. 24. "참가인은 이 사건 토지 중 427㎡ 상공에 설치되어 있는 154kV 고압송전선을 철거하라"는 내용의 판결을 선고하였으며, 위 판결은 항소기각 판결을 거쳐 2008. 11. 27. 대법원 상고기각 판결 선고로 확정되었다.

사. 참가인은 피고에게 이 사건 토지 중 427m² 외에 이 사건 건설사업으로 인하여 송전선이 경과하는 선하지 중 미보상 사유지의 공중 공간에 대한 손실을 보상하고 해당 전력설비의 유지 및 보수, 전력의 안정적 공급을 위한 사용권원의 취득을 목적으로 하는 전원개발사업(154kV B 송전선로 선하지 권원확보사업(이하 '이 사건 권원확보사업'이라 한다) 실시계획 승인신청을 하였고, 피고는 2009. 2. 5. 전원개발촉진법(2010. 4. 15. 법률 제10272호로 개정되기 전의 것)에 의하여 위 사업 실시계획을 승인·고시하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정근거] 갑 제1, 2호증, 을 제1, 2호증의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지

2. 주장 및 판단

가. 원고의 주장

이 사건 처분은 아래와 같은 사유로 위법하므로 취소되어야 한다.

(1) 전원개발촉진법 제5조의2 제1항은 전원개발사업자가 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받고자 할 때에는 승인 또는 변경승인 신청 전에 지역 주민 및 관계전문가 등의 의견을 들어야 하되, 설치된 전원설비의 토지 등의 사용권원을 확보하기 위한 사업의 경우는 의견청취를 하지 않아도 된다고 규정하고 있는바, 위 규정상 주민 등의 의견청취를 하지 않아도 되는 권원 확보사업은 위 법률에 위와 같은 의견청취 규정이 도입되기 이전에 전원설비가 설치된 경우에 한정된다고 해석해야 하고, 만약 이와 달리 위 법률 규정이 전원설비가 언제 설치되었는지 상관없이 전원설비가 설치된 후에 그 권원을 확보하기 위한 사업에 항상 적용되는 것으로 해석된다면, 위 규정은 국민의 재산권을 부당하게 침해하여 위헌이다. 따라서, 참가인은 위 전원개발촉진법 규정에 따라 최초 실시계획 승인 또는 변경승인, 이 사건 권원확보사업 실시계획 승인을 신청하기에 앞서 원고의 의견을 청취하였어야 함에도 이를 누락하였으므로 위법하다. 설령 최초 실시계획 승인 또는 변경승인에 앞서 원고 등 주민의견청취 절차를 거칠 필요가 없다 하더라도 이 사건 건설사업에 따른 송전설비의 설치가 위 주민의견청취절차 규정의 도입 이후에 이루어졌으므로, 참가인은 이 사건 권원확보사업 실시계획 승인 신청에 앞서 원고 등 주민의견청취 절차를 거쳐야 함에도 이를 누락하였다.

(2) 참가인은 최초 실시계획 승인을 받은 이후 이 사건 토지 위로 송전선이 경과하도록 실시계획을 변경하여 피고로부터 변경승인을 받았는바, 피고의 변경승인은 정당한 사유 없이 행하여진 것으로서 부당하다.

(3) 원고는 이 사건 처분 이전에 참가인에 대하여 이 사건 송전선 철거의무의 이행을 구하는 소송을 제기하여 승소판결을 받았고, 그 판결은 확정되었는바, 이 사건 처분은, 이 사건 송전선 철거의무가 있는 참가인이 위 확정 판결을 무력화할 의도로 그와 정면으로 배치되는 사항을 내용으로 하는 이 사건 권원 확보사업 실시계획 승인 신청에 기초한 것이므로, 위법하다.

(4) 원고는 이 사건 토지 및 그 인접한 토지 위에 노인주거시설, 의료시설, 휴게시설 등을 포함한 노인종합요양시설을 건축할 계획이었는데, 최초 실시계획 승인 또는 변경승인 및 이 사건 처분으로 인하여 이 사건 토지 위로 고압선로가 경과하는 것이 허용됨에 따라 원고의 시설건축계획은 사실상 실현 불가능해졌고, 만약 이를 실현하려면 20억 내지 50억 원에 이르는 막대한 비용이 소요되게 되었는바, 이 사건 처분은 원고가 감수할 수 있는 한도를 넘어 원고에게 매우 큰 손해를 입히는 것이어서 위법하다.

나. 관계법령

별지와 같다.

다. 판단

(1) 원고의 가(1)(2)항 기재 주장에 대한 판단

(가) 최초 실시계획 승인 및 변경승인과 이 사건 처분은 각각 별개의 행정처분이므로, 최초 실시계획 승인 및 변경승인이 당연무효라고 볼 만한 사정이 없는 한 위 각 선행처분의 잘못을 들어 이 사건 처분의 효력을 다툴 수 없다. 이하에서는 최초 실시 계획 승인 및 변경승인이 당연무효에 해당하는지 여부와 이 사건 처분의 위법성에 관하여 본다.

(나) 전원개발에 관한 특례법(2003, 12. 30. 법률 제7016호로 개정됨과 동시에 그 명칭이 전원개발촉진법」 으로 변경되기 전의 것) 제5조는, 전원개발사업자는 전원개발사업의 실시계획을 작성하여 통상산업부장관의 승인을 얻어야 하고, 대통령령이 정하는 경미한 사항 외에 승인을 얻은 사항을 변경하고자 할 때에도 통상산업부장관의 승인을 얻어야 하며, 통상산업부장관이 실시계획의 승인 또는 변경승인을 하고자 할 때에는 미리 당해 전원개발사업구역을 관할하는 특별시장·광역시장 또는 도지사의 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있었으나, 전원개발사업자가 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받고자 할 때에 그 신청 전에 지역 주민 및 관계전문가 등의 의견을 들어야 한다는 규정을 두고 있지 않았다. 위 법률은 2003. 12. 30. 법률 제7016호로 개정됨과 동시에 그 명칭이 「전원개발촉진법」으로 변경되면서 제5조의2를 신설하여, 전원개발사업자가 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받고자 할 때에는 그 신청 전에 지역 주민 및 관계전문가 등의 의견을 들어야 하되, 설치된 전원설비의 토지 등을 취득하거나 사용권원을 확보하는 사업의 경우, 실시계획의 사업면적 또는 선로길이가 100분의 30의 범위 안에서 변경되는 경우 등에는 주민 등 의견청취절차를 거치지 않아도 된다고 규정하였는데, 부칙 제1조 단서, 제2조에서 위 제5조의2의 개정규정은 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행하고, 위 개정법률 시행 당시 종전의 규정에 의하여 승인을 신청한 실시계획에 대하여는 종전의 규정에 의하도록 규정하고 있는바, 전원설비의 설치사업이 주민 등 의견청취절차를 거치지 않고 주민 등의 토지 사용권원을 취득하지 않은 채 시행되었다 하더라도 그러한 사유만으로 이미 설치된 전원설비를 철거하고 다시 법에 정한 절차를 거쳐 전원설비 설치사업을 시행하도록 하는 것은 당해 전원사업으로써 제공하였던 공익적 기능을 저해하고, 동일한 절차를 반복하여 불필요한 비용을 소모하게 하므로, 이미 설치된 전원설비의 적법한 사용권원을 확보하여 안정적인 전력공급을 유지함으로써 얻는 공익이 더 크다는 점, 헌법 제23조는 국민의 재산권이 보장되고, 그 내용과 한계는 법률로 정한다고 규정하고 있는데, 위 개정법률이 전원개발사업자가 이미 설치된 전원설비의 토지 등을 취득하거나 사용권원을 확보하는 사업을 실시할 경우 선하지 소유자의 의견

청취절차를 생략할 수 있다고 규정한 것은 앞서 언급한 공익적 목적을 달성하기 위하여 선하지 소유자의 재산권을 제한하는 것으로서, 재산권의 내용과 한계를 법률에 정하도록 한 위 헌법규정의 취지에 부합하고, 그 제한의 정도가 과잉금지원칙에 위배된다고 보기 어려운 점 등을 고려해 보면, 위 개정법률의 신설된 조항에서 주민 등 의견청취절차를 거치지 않아도 된다고 정한 '설치된 전원설비의 토지 등을 취득하거나 사용권원을 확보하는 사업'을 위 규정이 효력을 발하기 이전에 설치된 전원설비의 사용권원을 확보하는 사업으로 한정하여 해석할 것은 아니라고 할 것이고, 또한 이렇게 보는 것이 헌법에 위반된다고 할 수도 없다.

(다) 위 관계법률 및 위 인정사실을 종합하여 보면, 참가인은 ① 2003. 5.경 피고에게 최초 실시계획 승인 신청을 하였으므로, 그에 대한 피고의 승인은 2003. 12. 30. 법률 제7016호로 개정되기 이전의 전원개발에 관한 특례법에 따라 주민 등 의견청취 절차를 거치지 않아도 적법하고(피고의 변경승인에 대하여는 위 개정법률이 적용되는데, 그 실시계획 변경이 사업면적 또는 선로길이가 100분의 30의 범위 안에서 변경되는 경우에 해당하여 위 개정법률상 주민 등 의견청취 절차를 거치지 않아도 되는 것이다), 최초 실시계획 승인 또는 변경승인을 받아 2006. 9.경 이 사건 토지 위에 송전선을 설치한 후 그 설치된 전원설비의 토지에 관한 사용권원을 확보하기 위한 이 사건 권원확보사업에 관하여 피고에게 그 실시계획 승인 신청을 하였으므로, 그에 대한 피고의 이 사건 처분은 2003. 12. 30. 법률 제7016호로 개정된 전원개발촉진법에 따라 주민 등 의견청취절차를 거칠 필요가 없다 할 것이다.

또한, 최초 승인된 이 사건 건설사업 실시계획과 변경승인된 실시계획은 분할 전광주시 F 임야 16,429² 중 514m(분할 후 토지 G 임야 514) 위에 18번 송전탑을, 분할 전 위 H 임야 47,008㎡ 중 253㎡(분할 후 I 임야 253㎡) 위에 19번 송전탑을 각 건축한 후 위 송전탑을 직선으로 연결하는 송전선로를 설치할 것을 내용으로 하는 점에 있어 동일하고, 그에 따라 송전선이 원고 소유 토지 지상을 경과한다는 점에 있어서는 변경이 없으나, 송전선이 경과하는 원고 소유 토지의 지번, 면적이 약간 변경되었거나 참가인의 착오로 선하지가 잘못 측정된 것에 불과하므로, 변경승인이 정당한 사유 없이 이루어져 위법하다고 할 수 없다.

(라) 따라서, 최초 실시계획 승인 또는 변경승인이 당연무효라고 할 수 없을 뿐 아니라 이 사건 처분이 위법하다고도 할 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(2) 원고의 가(3)항 기재 주장에 대한 판단

위 관계법률 및 위 인정사실을 종합하여 보면, 참가인은 전원개발촉진법에 정한 요건, 절차에 따라 이 사건 권원확보사업 실시계획 승인 신청을 하였고, 그에 대하여 피고는 위 법에 정한 바에 따라 이 사건 처분을 하였으므로, 그에 어떠한 위법이 있다 할 수 없고, 위 확정판결은 이 사건 처분에 기한 사용권 취득 이전에 참가인이 이 사건 토지를 사용할 권원이 없음을 확인한 것으로서, 그와 같은 사정만으로 원고 소유의 이 사건 토지에 대한 전원설비 사용권을 새로이 확보하기 위한 이 사건 처분이 위법하게 된다고 할 수 없다.

따라서, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

(3) 원고의 가(4)항 기재 주장에 대한 판단

앞서 든 증거로부터 인정되는 여러 사정들 즉, 이 사건 송전선은 경기 이천지역 주거단지, 공장단지 등에 전기를 공급하기 위한 154kV 송전선로로서 공익적 성격의 국가기간시설물에 해당하는 점, 이 사건 송전선을 철거하고 이설할 경우 상당한 규모의 철거비용 및 이전비용은 물론, 사업지연에 따른 추가 손실의 발생이 예상되는 점, 참가인 이 이 사건 처분에 따른 수용재결로써 이 사건 토지 상공의 공간사용권을 취득한 점, 원고의 재산권 제한은 적정한 금전적 보상으로 그 보전이 가능한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분으로 인하여 원고가 장차 이 사건 토지 일대에 노인종합요양시설을 건축하려고 하는 데에 방해를 받게 된다는 사정만으로는 이 사건 처분으로써 달성하려는 공익에 비하여 원고에게 매우 큰 손해를 입히는 것이어서 위법하다고 할 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

3. 결 론

그렇다면, 이 사건 처분이 위법함을 이유로 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 기각한다.