2018누4381 해상여객운송사업 면허처분 취소의 소

주식회사 A

소송대리인 변호사 강경태, 윤인성, 강대우

소송대리인 법무법인 영남

담당변호사 장익현

포항지방해양수산청장

소송대리인 법무법인 길상

담당변호사 육복희

주식회사 B

소송대리인 변호사 황우하

소송대리인 법무법인 화우

담당변호사 정덕모, 이유진

대구지방법원 2018. 9. 14. 선고 2017구합21090 판결

2019. 7. 19.

2019. 9. 20.

1. 원고의 항소를 기각한다.

2. 항소비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 원고가 부담한다.

제1심판결을 취소한다. 피고가 2017. 1. 20. 피고보조참가인에게 한 C-D 항로 해상여 객운송사업 면허처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 당사자의 지위

1) 원고는 2016. 9. 6. 피고로부터 아래와 같이 C-D 항로에 대하여 내항 정기 여객운송사업의 면허를 받아 그달 8.부터 위 항로에서 여객선을 운항하고 있는 내항 정기 해상여객운송사업자이다.

2) 피고는 C-D 항로에 대한 해상여객운송사업의 면허를 담당하고 있는 행정청이다. 3) 참가인은 2013. 9. 3. 피고로부터 C-D 항로에 대하여 내항 정기 여객운송사업의 면허를 받아 위 항로에서 여객선을 운항해온 내항 정기 해상여객운송사업자이다.

나. 사업자 선정 공고

1) 원고는 2013. 11. 29. 피고를 상대로 '피고가 2013. 9. 3. 참가인에게 내린 정기여객운송사업 면허처분을 취소하라'는 내용의 행정소송을 제기하였는데, 제1심에서 원고 패소판결이 선고되었다가(대구지방법원 2015. 12. 11. 선고 2013구합3186 판결) 항소심에서 '참가인에 대한 위 면허처분은 구 해운법(2015. 1. 16. 법률 제13002호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항 제1호에서 정한 수송수요 기준을 충족하지 못하여 위법하므로, 이를 취소한다'는 내용의 원고 승소판결이 선고되었고(대구고등법원 2016. 4. 12. 선고2014누6921 판결), 대법원에서 피고 및 참가인의 상고가 모두 기각되어(대법원 2016. 4. 12.자 2016두30293 판결) 위 판결이 확정되었다. 이에 따라 참가인에 대한 내 항 정기 여객운송사업 면허가 취소되었다.

2) 피고는 2016. 10, 19. 해운법 제4조 제2항 및 해운법 시행규칙 제3조, '해운법 시행규칙에 따라 정하는 내항해운에 관한 고시'(해양수산부 고시 제2015-220호, 이하 내항해운고시'라 한다)에 따라 아래와 같이 C-D 항로에 대하여 내항 정기 여객운송사 업자를 공모하는 내용의 공고를 하였다(포항지방해양수산청 F, 갑 제8호증).

3) 피고는 2016. 10. 27. 위 사업자 공고 중 사업내용의 조건 부분을 1년 중 일정 기간(4개월) 이상에서 선박검사 기간은 제외하고, 출발시간은 오전으로 한다."라고 변경하는 내용의 사업자선정(변경) 공고를 하였다(포항지방해양수산청 G, 이하 위 F 공고와 합쳐 '이 사건 공고'라고 한다).

4) 피고는 이 사건 공고 당시 '사업제안서 평가 기준 및 작성 안내서'(갑 제9호증)에서 일반사항 및 사업제안서 평가항목과 평가기준(이하 '사업제안서 세부평가기준'이라 한다)에 관하여 아래와 같이 안내하였다.

다. 여객운송사업자 선정 심사

1) 참가인은 2016. 10. 28. 피고에게 사업제안서를 작성·제출하였고, 참가인 외에 사업제안서를 제출한 응모자는 없었다. [이 사건 공고에 의하면, 사업자 선정위원회 심사위원들이 사업제안서 항목별 세부평가기준에 따라 평가한 평가점수가 80점 이상인 사업자 중 최고득점자가 사업자로 선정되므로, 참가인은 평가점수가 80점 이상일 경우 사업자로 선정된다.]

2) 피고는 2016. 11. 15, 여객운송사업자 선정위원회(이하 '선정위원회'라 한다)를 구성하여 참가인에 대한 심사절차를 진행하려 하였으나, 평가표에 대한 실명확인 문제와 일부 심사위원의 참석거부 등으로 인해 3회에 걸쳐 연기되었다가 2016. 12. 2.에야 선정위원회 구성을 마치고 심사를 실시하게 되었다.

3) 선정위원회는 2016. 12. 2. 사업제안서 세부평가기준에 따라 참가인의 사업제안서를 심사한 결과 참가인에게 아래와 같이 총 569점(700점 만점), 평균 81.29점의 평가점수를 부여하였다.

라. 참가인에 대한 내항 정기 여객운송사업자 면허 처분1) 피고는 위 심사결과에 따라 아래와 같이 참가인이 C-D 항로의 내항 정기 여객운송사업자로 선정되었음을 공고하였다(포항지방해양수산청 F, G).

2) 피고는 2016. 12. 20. 참가인으로부터 면허신청을 받아 2017. 1. 20. 해운법 제4조 제1항에 따라 참가인에게 아래와 같이 내항 정기 여객운송사업의 면허(을 제12호증의 2)를 하였다(이하 '이 사건 면허처분'이라고 한다).

<운항시간표>

마. 관계 법령

이 사건 면허처분에 관한 법령은 별지 '관계 법령' 기재와 같다.

2. 본안 전 항변에 대한 판단

가. 참가인의 본안 전 항변

원고는 이 사건 면허처분에 관하여 처분의 상대방이 아니라 제3자에 해당한다. 이 사건 면허 처분으로 인해 원고가 입게 될 불이익은 같은 항로에 사업자가 추가됨으로써 운항수익의 감소가 예상된다는 정도이고 이러한 불이익은 이 사건 면허처분에 반사적으로 수반되는 사실적 · 간접적 추상적 이해관계에 불과하므로, 법률상 보호되는 이익이라고 할 수 없다. 따라서 원고는 이 사건 면허처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 원고적격이 없다.

나, 판단

1) 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다. 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라고 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적 · 직접 적·구체적 이익이 있는 경우를 말한다.

그리고 일반적으로 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분의 근거가 되는 법률이 해당 사업자들 사이의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 방지하는 것도 그 목적으로 하고 있는 경우, 다른 사업자에 대한 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분을 받아 영업을 하고 있는 기존의 사업자는 경업자에 대하여 이루어진 면허나 인·허가 등 행정처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 행정처분의 취소를 구할 원고적격이 있다(대법원 2010. 6. 10. 선고 2009두10512 판결 등 참조).

2) 해운법 제4조 제1항에 의하면, 해상여객운송사업을 경영하려는 자는 사업의 종류별로 항로마다 해양수산부장관의 면허를 받아야 한다. 이와 같이 해운법이 항로마다. 면허를 받도록 하는 취지는 해상운송의 질서유지와 공정경쟁이 이루어지도록 하고, 선박이 운항하는 당해 항로에 대한 안전성, 편의성을 심사하도록 하여 여객의 원활한 운송을 도모함으로써 해운업의 건전한 발전과 이용자의 편의를 향상시키고자 하는 데에 있다(대법원 2009. 1. 15. 선고 2008두17868 판결 등 참조).

따라서 새로운 면허로 인하여 기존의 해상여객운송사업자의 항로와 새로운 항로가 일부 중복되게 되고 기존 사업자의 수익 감소가 예상된다면, 기존의 해상여 객운송사업자와 새로 면허를 발급받는 해상여객운송사업자는 경업 관계에 있다고 봄이 타당하다. 그러므로 기존의 해상여객운송사업자는 경업자에 대하여 이루어진 새로운 해상여객운송사업 면허의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다(대법원 2018. 4. 26. 선고 2015두53824 판결, 대법원 2002. 10. 25. 선고 2001두4450 판결 취지 참조).

3) 앞서 본 바와 같이 원고는 피고로부터 내항 정기 여객운송사업면허를 받아 2016. 9. 8.부터 C-D 항로에서 여객선을 운항하고 있었는데 참가인이 이 사건 면허처분으로 인하여 같은 항로에 여객선을 운항하게 되었으므로, 원고와 참가인은 경업관계에 있다. 이러한 경우 원고가 이 사건 면허 처분 이전에 내항 정기 여객운송사업자로서 누리는 이익은 법률상 보호되는 법익이라고 볼 것이므로, 원고에게는 이 사건 면허처분의 취소를 구할 원고적격이 인정된다. 따라서 참가인의 본안전 항변은 이유 없다.

3. 원고의 주장

이 사건 면허 처분은 다음과 같은 사유로 위법하므로 취소되어야 한다.

가. 신규사업자 공모사유의 위법

1) 사업자공모의 요건불비 해운법과 해운법 시행규칙 및 그 위임에 따른 내항해운고시 제2조 제2항에 의하면, 사업자를 선정한 항로에 대하여는 그 운항개시일로부터 1년 동안 새로운 사업자를 공모할 수 없고 다만 도서민의 교통권 확보 등을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 1년이 경과하기 전이라도 새로운 사업자를 공모할 수 있다.

그런데 피고는 원고가 2016. 7. 1. 피고로부터 신규사업자 선정을 받고 2016. 9. 8. 운항을 개시한 때로부터 불과 40일이 지난 2016. 10. 19. 위 고시에 정한 '도서민의 교통권 확보' 등 공모의 필요성이 인정되지 않음에도 불구하고 신규사업자를 공모하는 내용으로 이 사건 공고를 하고, 위 공모에 응한 B에게 이 사건 면허처분을 하였으므로, 이 사건 면허처분에는 해운법 등 관계 법령에서 정한 사업자 공모요건을 위반한 위법이 있다.

2) 사업자공모의 재량위반 이 사건 면허처분은 D도민의 교통권 확보와 편익을 위한 것이 아니라 참가인에게 사업면허를 줄 의도로 행해진 특혜조치에 불과하다. 이 사건 사업자공모 및 처분에 따른 내용은 기존 사업자인 원고 등이 운항일정을 변경함으로써 얼마든지 달성 가능한 것이었음에도 피고가 이를 검토조차 하지 않은 채 신규사업자 공모를 하여 참가인에게 면허를 부여하였으므로, 이 사건 면허처분은 비례의 원칙을 위반한 것이다.

나. 면허대상 항로의 부존재

피고는 이 사건 면허처분에서 면허대상인 항로를 'C-D(H)'으로 하여 참가인에게 내항 정기 여객운송사업 면허를 부여하였으나, 이는 해양수산부장관이 해운법 등에 따라 고시한 'C-D' 항로와는 별개로서 법률상 인정되는 항로가 아니므로, 이 사건 면허처분은 위법하다.

다. 심사평가 기준 위반

피고 소속 선정위원회는 참가인에 대하여 아래와 같이 각 항목별 평가기준을 잘못 판단하였거나 평가기준을 벗어나 자의적으로 평가하였고, 이를 바로잡을 경우 참가인은 사업자 선정 요건인 평균 80점에 미달하므로 참가인에 대한 이 사건 면허처분은 위법하다.

1) 안전관리계획 항목의 평가위반 선정위원회는 안전관리계획(안전관리 적정성) 항목의 평가에서 참가인에게 55점 (심사위원 7명 합계)을 부여하였으나, 참가인이 사업계획에서 안전관리업무를 위탁하기로 예정한 M 주식회사(이하 'M'이라 한다)는 유조선, 화학제품운반선, 기타화물선(일반 화물선)에 한하여 해사안전법 제51조 제2항에 따른 안전관리대행업자 등록을 마쳤을 뿐 여객선에 대하여는 안전관리대행업자 등록요건을 갖추지 못하였으므로, 위 55점은 그 전부가 삭제되어야 한다.

2) 선령 항목의 평가위반 선정위원회는 선령 항목의 평가에서 이 사건 공고일(2016. 10. 27.)을 평가기준일로 삼아 참가인이 보유한 여객선 'J'의 선령을 11년(14점에 해당)으로 계산하고 참가인에게 98점(=14점×7명)을 부여하였으나, 위 여객선은 2004. 10. 31. 건조되어 진수된 선박으로 이 사건 심사일(2016. 12. 2.) 당시에 이미 그 선령이 12년(13점에 해당)에 달 하였으므로, 그 중 7점(=1점×7명)이 삭제되어야 한다.

3) 계류시설항목의 평가위반 선정위원회는 '선박 계류시설 사용허가권 확보' 항목의 평가에서 참가인이 1항에 선박 계류시설을 확보하였다고 보아 참가인에게 35점(=5점 7명, 만점에 해당)을 부여하였으나, 1항은 이미 원고와 주식회사 Q에 의해 24시간 사용되고 있어 참가인이 선박계류시설을 확보하였다고 볼 수 없으므로, 위 35점은 그 전부가 삭제되어야 한다.

4) 이동편의 시설 항목의 평가위반 선정위원회는 이동편의시설 항목의 평가에서 참가인이 보유한 여객선에 교통약자의 이동편의 증진법(이하 '교통약자법'이라고 한다) 및 그 시행령에서 규정하는 이동편의시설이 설치되어 있다고 판단하여 참가인에게 6점(=1점×6명)의 가점을 부여하였으나, 위 여객선은 교통약자법에 따른 이동편의시설을 제대로 갖추지 못하였으므로, 위 6점은 그 전부가 삭제되어야 한다.

4. 판단

가. 신규사업자 공모사유의 위법 여부

1) 해상여객운송사업면허의 법적 성질

해운법 제4조 제1항과 제3항, 제5조 제1항에 의하면, 해상여객운송사업을 경영하려는 자는 사업의 종류별로 항로마다 해양수산부장관의 면허를 받아야 하고, 이를 위하여 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 사업계획서를 첨부한 신청서를 해양수산부장관에게 제출하여야 하며, 해양수산부장관은 위 사업계획서가 법 제5조 제1항 각 호의 요건에 적합한지를 심사하여야 한다.

이러한 관계 법령의 내용을 종합하여 보면, 위 해상여객운송사업면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 수익적 행정행위로서, 당해 항로의 수송수요, 선박계류시설 등의 적합성, 해상교통의 안전, 이용자의 편의 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 하는 재량행위에 해당하고(대법원 2008. 12. 11. 선고 2007두18215 판결 참조), 관계 법규에서 정한 범위 내에서 해상여객운송사업 면허의 기준을 설정하거나 그 기준의 충족 여부를 판단하는 것 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그것이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이지 아니하는 이상, 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 한다(대법원 2012. 11. 29. 선고 2011두9812 판결, 대법원 2014. 7. 10. 선고 2013두13440 판결 등 참조).

2) 인정사실

당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1, 2, 5, 7, 15, 22호증, 을 제7, 21, 27호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하면, 다음의 사실이 인정되고, 반증이 없다.

(1) 경북 D군 관내 사회단체 및 어업인 대표 등으로 구성된 N위원회는 2016. 4. 27. 피고에게 '수년간 발전이 멈추어 있는 C-D 항로의 발전과 진정한 복수 노선의 시대가 열기 위하여 D주민들은 D-C 항로에 D에서 오전에 출발하고, C에서 오후에 출발하는 여객운송사업자 공모를 의뢰한다.'는 내용으로 민원을 제출하였다(을 제21호증). (2) 참가인은 2016. 7. 8.부터 그 달 11.까지 사이에 D주민 6,184명, 관광객 793명 합계 6,978명으로부터 "D주민의 생활노선인 C-D 항로가 32년간 독점의 아픔을 앓고 있다. 진정한 복수선사 운항과 자율경쟁을 통하여 D주민의 교통권이 확보되기를 원한다."라는 내용의 서명서(갑 제15호증)를 받아 2016. 9. 8. 피고에게 제출하였다. (3) 피고는 2016. 9. 8. C-D 항로에 대한 신규사업자 선정에 관하여 아래와 같은 내용의 검토보고서를 작성하여 해양수산부 차관에게 제출하였다.

(4) 피고는 2016. 10, 19. C-D 항로의 신규사업자 공모를 공고하면서 사업내용에 'D 도서민의 교통권(1일 생활권) 확보 및 편익을 위하여 1년 중 일정기간(4개월) 이상은 D을 출발지로 하여야 한다.'라는 조건을 붙였고, 참가인은 2016. 10. 28. 피고에게 '관광시즌(4월~10월)에는 C에서 오전 8:30에 출항하는 여객선을, 비수기(11월~3월)에는 I항에서 오전 9:30에 출항하는 여객선을 운항한다'는 내용으로 사업제안서를 제출하였다.

(5) 원고는 2016. 11. 피고에게 도서민의 교통권 확보 및 편익을 위하여 C-D 항로에 대하여 아래와 같이 운항시간을 변경하는 내용으로 사업계획변경인가를 신청하였고, 피고는 2016. 11. 18. 이를 인가하였다.

그 이후에도 원고는 2017. 1. 23.부터 그해 3. 23.까지 피고에게 C을 출발지, D를 종착지로 하는 기존의 운항시간을 D를 출발지, C을 종착지로 변경하는 내용으로 사업계획변경인가를 신청하였고, 피고는 이를 모두 인가하였다.

3) 신규사업자 공모요건의 해당성

위 인정사실 및 이 사건 변론에 나타난 다음과 같은 사정들을 종합하면, 피고가 C-D 항로에 관하여 신규 해상여객운송사업자를 공모할 당시 비록 내항해운고시 제2조의2 제2항 본문에 따라 기존 사업자인 원고가 운항을 개시한 때로부터 1년이 경과하지는 않았으나, 같은 항 단서가 정한 사업자 공모요건, 즉 도서민의 교통권 확보 등을 위한 추가 사업자선정의 필요성이 존재한다고 판단할 만한 합리적인 근거가 있었다고 봄이 타당하다.

구 해운법(2015. 1. 6. 법률 제13002호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항 제1호 에 의하면, 해양수산부장관은 해상여객운송사업의 면허를 하려는 때에는 해당 사업을 시작하는 것이 해양수산부령으로 정하는 수송수요 기준에 알맞은지 등을 심사하여야 하고, 구 해운법 시행규칙(2015. 7. 7. 해양수산부령 제150호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항에 의하면, 새롭게 해상여객운송사업의 면허를 신청한 항로와 같은 항로로 보는 항로에 이미 취항하고 있는 전체 여객선(예비용 선박을 포함한다)의 최근 3년간 평균 운송수입률(최대 운송능력을 기준으로 한 예상수입액과 실제 운송능력을 기준으로 한 수입액의 비율을 말한다)이 새롭게 면허를 신청한 해당 해상여객운송사업의 여객선을 포함하더라도 25/100 이상이 유지되어야 한다.

그러나 이 사건 면허처분일 당시 시행 중인 개정 해운법(2015. 1, 6. 법률 제13002호로 개정된 것)은, 기존 해상여객운송사업자에 대하여 일정한 경영상 수익을 보장해주기보다는 동종 사업에 대한 진입장벽을 철폐하여 다수 사업자 사이에 공정한 경쟁을 유도함으로써 이용자의 편의를 향상시키고 해운업의 건전한 발전에 이바지하기 위하여 위와 같은 수송수요 기준을 폐지하였다.

② N위원회가 제기한 민원내용이나 D주민들이 작성한 서명서 등에 의하면, D주민들은 오전에 D을 출발하여 C에 도착하고, 오후에 C을 출발하여 D에 도착하는 정기 여객편의 개설을 통해 1일 생활권이 확보되기를 오래도록 희망해온 것으로 보인다. ③ 특히 'D교통권확보 서명서' 작성에 참여한 D주민은 6,184명으로서 당시 D 인구 10,124명의 과반수에 해당하고 '진정한 복수 선사가 운항과 자율경쟁을 통하여 D주민의 교통권확보를 원한다'는 취지가 드러나 있으므로, 위 서명서 중 일부가 원고의 여객선 운항 개시 이전에 작성되었다는 점만으로는 원고의 여객선 운항으로 인하여 C-D 항로에 신규 사업자 선정의 필요성이 없어졌다고 단정할 수 없다.

④ 피고는 D 도서민의 1일 교통권 확보 등을 고려하여 '1년 중 4개월 이상 D을 출발지로 하여야 한다'는 조건을 붙여 신규 사업자를 공모하였고, 참가인 역시 위 조건에 맞추어 피고에게 사업계획을 제출하였다.

⑤ 비록 신규사업자 공모공고일 이후이기는 하나, 원고 역시 피고의 인가를 받아 오전에 D을 출발하여 C에 도착하는 내용으로 운항시간을 일정기간 변경하기나 당초 예정보다 운항을 연장하는 내용으로 사업계획을 변경하여 시행한 적이 있다.

4) 재량위반 여부

갑 제1, 2, 5, 7호증의 각 기재에 의하면, 참가인이 원고에 대한 C-D 항로 해상운송사업자 선정이 완료된 직후인 2016. 7. 3. 피고에게 같은 항로에 대한 해상운송사 업면허를 신청하자 피고는 2016. 7. 8. '고시 제2조의2 제2항에 따라 신규사업자 공모 를 할 수 없다'는 취지로 참가인의 신청을 반려한 사실(갑 제5호증), 참가인이 2016. 9. 8. 또다시 위 항로에 대한 해상운송사업 면허를 신청하자 피고는 2016. 9. 29. '내항운 항 고시 제2조의2 제2항에 의거 도서민 교통권확보 등을 위하여 필요하다고 인정될 경우에 한하여 공모 등 절차를 진행할 계획이고, 계류시설이 부족할 것으로 판단된다.'는 취지로 참가인의 신청을 반려한 사실(갑 제7호증)이 인정된다.

그러나 앞서 본 사업자선정 공모의 경위나 절차, 참가인이 피고에게 제출한 서명서 등에 비추어 보면, 피고가 종전에 참가인의 사업면허신청을 반려한 적이 있었고, 원고 등 기존 사업자의 운항일정 조정을 통해 도서민의 교통불편을 일부 완화시킬 수 있었다는 등 원고가 주장하는 사정만으로는 이 사건 면허처분이 참가인에 대한 특혜조치에 해당한다거나 피고가 면허교부권자로서 합리적인 재량권의 범위를 일탈·남용하여 신규 사업자 공모절차를 진행하였다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

5) 소결론

피고가 원고의 운항개시에도 불구하고 C-D 항로에 관하여 신규 사업자를 공모 한 것은, 내항해운고시 제2조의2 제2항 단서에 따라 D주민의 교통권 확보가 필요하다.고 판단하였기 때문이고, 여기에 재량권의 일탈·남용이 있었다고 인정되지 않으므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다.

나. 면허대상 항로 위반 여부

1) 법리

가) 해운법 제4조 제1항에 의하면 해상여객운송사업을 경영하려는 자는 항로마다 해양수산부장관의 면허를 받아야 한다.

나) 해운법 제5조의2의 규정에 의하면, 해양수산부 장관이 도서민의 교통권 유지 등을 위하여 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 내항여객운송사업의 항로를 정하여 고시할 수 있고, 이에 따른 해운법 시행규칙 제5조의2 제1항, 제4항의 규정에 의하면, 해양수산부장관이 내항여객운송사업의 항로를 고시하는 경우 항로의 출발지, 기항지 및 종착지와 이들 사이의 거리를 표시하여야 하고, 그 밖에 항로고시에 필요한 사항을 정하여 고시한다.

그리고 해양수산부장관이 정한 내항해운고시 제3조의2에 의하면, 해운법 시행규칙 제5조의2 제4항에 따라 항로를 고시할 때에는 단서에서 정한 사유가 없는 한 출발지 및 종착지 중 어느 하나가 다르면 다른 항로로 고시하여야 하고(제1항 본문), 항로의 출발지 및 종착지는 ① 항만법 제2조에 따른 무역항 및 연안항, ② 어촌어항법 제2조제3호에 따른 어항, ③ 그 밖에 지방청장이 인정하는 계류지 등의 어느 하나에 해당하는 곳으로 하여야 한다(제2항).

다) 항만법 제2조 제3호, 제3조 제1항 제2호의 규정에 의하면, '연안항'이란 주로 국내항 간을 운항하는 선박이 입항·출항하는 항만으로서 그 명칭·위치 및 구역은 대통령령으로 정하고, 위 규정의 위임을 받은 항만법 시행령 제2조 제1항 별표 1 '항만의 명칭 위치 및 구역'에 의하면, 'D항'은 연안항으로서 위치는 '경북 D군'이고, 수상구역은 'AM 남단에서 AN 동단을 직선으로 이은 선 안의 해면'이며, 아래 지도와 같이 그 구역 내에 H항과 L항을 모두 포함하고 있다.

라) 해운법 제5조의2의 위임에 따라 이 사건 면허처분 당시 시행되던 '내항여객 운송사업 항로고시'(해양수산부 고시 S, 2016. 4. 1. 시행, 이하 '이 사건 항로고시'라 한다)에 의하면, 'C-D' 항로는 아래와 같다.

C-D 항로에 있어 L항은 D항의 수상구역에 포함된다. I항은 D항의 수상구역에 포함되지 않지만, D항과 지역적으로 인접해있어 대체이용이 가능하고 그 항로의 대부분이 'C-D' 항로와 중복되며 주된 이용자가 겹치는 등 해운법 시행규칙 제3조의2 제1 항 정한 예외사유가 있어 해양수산부장관이 'C-D' 항로로 표시한 것이다(을 제11호증), 2) 판단

가) '이 사건 항로고시'가 정한 항로명 'C-D'에는 종착지가 'D(L)'이라고 표시되어 있으나, 다른 한편으로 ① 내항해운고시 제3조의2 제2항에 의하여 '항만법 제2조에 따른 연안항 등'이 아니면 항로의 출발지 또는 도착지가 될 수 없는 점, ② D항은 '항 만법 제2조에 따른 연안항'인 반면 L항은 '항만법 제2조에 따른 연안항'이 아니라 단지 D항의 일부 구역에 불과한 점 등을 종합하면, '이 사건 항로고시'에 표시된 항로명 'C- D' 중 종착지 'D(L)'은 'D항 중의 L에 한함'을 의미하는 것이 아니라 'D항 전부'를 의미하고, 괄호 안의 'L' 표시는 D항 내에 있는 일부 구역을 예시한 것으로 봄이 타당하다. 해운법 제4조 제1항에 의하면, 피고는 해상여객운송사업 면허는 해운법에 따라 고시된 항로마다 부여할 수 있으므로, 피고가 해운법에 따라 고시된 항로 중 일부에 한하여 해상여객운송사업 면허를 부여하는 것은 위법하지 않다.

나) 앞서 본 바와 같이 D항의 수상구역에는 H항이 포함되므로, 피고가 'D항'의 일부인 'H'을 종착지로 하여 참가인에게 해상여객운송사업 면허를 부여하였다 하더라도 해운법 제4조 제1항을 위반하여 법률상 인정되지 않는 항로에 대하여 면허를 부여한 것이 아니다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없다.다. 심사평가 기준 위반 여부

1) 안전관리계획 항목에 대한 평가 부분

가) 관계 규정의 내용

(1) 해운법 제5조 제1항 제3호 및 내항해운고시 제2조의2 제1항 [별표 1]에 의하면, 해양수산부장관은 해상여객운송사업의 면허를 하려는 때에는 사업계획서(사업제 안서)가 '해당 사업을 시작하는 것이 해상교통의 안전에 지장을 줄 우려가 없을 것'에 적합한지를 심사하여야 하고, 내항정기여객운송사업자 선정의 평가기준 중 '안전관리계획 적정성' 항목은 ① 여객선 안전관리계획의 적정성, ② 선사 자체 안전관리 조직 확보 · 전담요원 채용 여부 등에 따라 심사위원당 10점을 배점하도록 되어 있다.

(2) 한편 해운법 제21조의5 제1항, 제2항에 의하면, 내항 여객운송사업자는 ① 운항관리규정의 수립 이행 및 여객선의 안전운항 업무를 수행하고 그 업무를 수행하기 위하여 안전관리책임자를 두어야 하나, ② 안전관리책임자 업무를 해사안전법 제51조에 따른 안전관리대행업자에게 위탁할 수 있다.

해사안전법 제46조 제2항, 제3항, 제51조 제1항, 제2항에 의하면, ① 해운법 제3조에 따라 해상여객운송사업에 종사하는 선박을 운항하는 선박소유자는 안전관리체제를 수립하고 시행하여야 하나, 제51조에 따른 안전관리대행업자에게 이를 위탁할 수 있으며, ② 선박소유자로부터 안전관리체제의 수립과 시행에 관한 업무를 위탁받아 대행하는 업(안전관리대행업)을 경영하려는 자는 해양수산부장관에게 등록하여야 하고, 등록한 사항 중 해양수산부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같으며, 안전관리대행업의 등록을 하려는 자는 법인으로서 제46조 제2항에 따른 사업장 안전관 리체제를 갖추어야 한다.

이에 따른 해사안전법 시행규칙 제47조 제1항 제1호 바목, 제2호에 의하면, 법 제51조 제1항에 따라 안전관리대행업의 등록 또는 변경등록을 하려는 자는 별지 제23호 서식의 안전관리대행업 변경등록 신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)에 ① 변경사유서(제1항 제2호 가목) 및 ㉡ 안전관리를 대행하고자 하는 선박이 확보된 경우에는 안전관리를 대행하려는 선박이 법 제46조 제2항에 따른 안전관리체제를 수립·시 행하여야 하는 선박임을 증명하는 서류(제1항 제2호 나목, 제1항 제1호 바목) 등을 각 첨부하여 지방해양수산청장에게 제출하여야 하고, 같은 조 제3항 제3호에 의하면, '안 전관리대행 선박'은 위 안전관리대행업 변경등록 대상에 포함된다.

나) 안전관리계획 항목의 평가점수 부여요건 위 관계 규정의 내용과 갑 제9호증의 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 피고는 안전관리계획항목의 평가와 관련하여 '응모자가 해운법이나 해사안전법에서 요구하는 안전관리에 관한 사항을 적절하게 이행할 가능성이 있는지'에 관하여 응모자의 자체 안전관리 조직 구비 여부, 전담요원의 채용 여부, 특히 안전관리자 등 분야별 전문인력 확보 여부와 그 인원, 자격, 경력, 급여 수준 등 사업제안서 세부평가기준에서 정한 기준에 따라 심사하여 배점한도인 10점 범위 내에서 자유로이 점수를 부여할 수 있는 것이고, 반드시 응모자가 안전관리대행 선박에 관하여 등록 또는 변경등록을 마친 안전관리대행업자와 사이에 안전관리업무 대행계약을 체결한 경우에 한하여 평가점수를 부여할 수 있는 것은 아니라고 해석된다.

① 해운법, 내항해운고시 등 관계 규정은 '안전관리계획 적정성' 평가에 있어서 심사 당시에 해당 선박 또는 동종 선박에 관하여 해운법 및 해사안전법에 따라 등록을 마친 안전관리대행업자에게 안전관리 업무를 위탁할 것을 요구하고 있지 않다.

피고가 공고한 '사업제안서 세부평가기준(갑 제9호증)은 안전관리계획 적정성 평가항목의 '선사 자체 안전관리 조직 확보 전담요원 채용 여부 등' 평가방법에 관하여 심사위원이 인원, 자격, 경력, 급여 수준 등을 감안하여 안전관리자 등 분야별 전문인력이 충분히 확보되어 있는지를 직접 판단한 후 0~10점을 부여하도록 정하고 있다.

③ 해사안전법 시행규칙 제47조 제1항, 제3항 등 안전관리대행업의 등록에 관한 해사안전법의 제반 규정들은, 안전관리를 위탁하는 선박소유자가 해당 선박의 해상여객운송사업자임을 전제로 하고 있으므로, 만일 심사일 이전에 안전관리대행 선박에 관하여 안전관리대행업의 변경등록을 마쳐야 한다고 해석할 경우에는 참가인과 같이 해상여객운송사업을 경영하려는 자'는 아직 해상여객운송사업자가 아니어서 자체적으로 안전관리체계를 수립·시행하거나 안전관리대행업자를 통하여 안전관리를 위탁하는 것이 원천적으로 봉쇄되는 불합리한 결과가 발생한다.

다) 인정사실

다음의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제22, 34, 40호증, 을 제16, 25호증의 각 기재 및 변론 전체에 의하면 인정되고, 반증이 없다.

(1) M은 2013. 5.경부터 선박관리업 외에 유조선, 화학제품운반선, 기타화물선(일 반화물선)에 대한 안전관리대행업을 등록하고 이를 운영해왔다(을 제16호증의 1).

(2) 참가인은 2016. 3. 1. M과 사이에 그로부터 여객선 운항관리규정에 관한 업무지원을 비롯하여 선원해사기술 · 선박매매 등의 용역을 제공받기로 하는 선박관리 공무계약을 체결하였다(을 제26호증).

(3) 참가인은 참가인의 사업제안서에서 안전관리대행업자인 M에게 안전관리 업무를 위탁하고, 안전관리책임자에게 급여로 연봉 6,600만 원을 지급할 것임을 밝혔다. 참가인의 안전관리 조직도는 아래와 같고, 안전관리 책임자인 V은 M 소속으로서 관련 법령에서 정한 안전관리책임 과정을 이수하여 그 자격이 있는 사람이다.

(4) 선정위원회는 2016. 12, 2. 선반안전기술공단 및 동해해양경비안전본부 소속 안전전문가 2명이 심사위원으로 참여한 가운데 심사위원 각자의 자유로운 판단에 따라 '안전관리계획 적정성' 평가항목에 관하여 참가인에게 최하 6점부터 최고 9점까지 다양하게 평가점수를 부여하였다.

(5) 참가인은 J의 운항개시 전인 2017. 1. 6. 피고로부터 심사를 받아 여객선 운항관리규정을 수립하고, 이를 시행하였다.

(6) M은 참가인이 해상운송사업자로 선정되자 참가인과 사이에 체결된 선박관 리공무계약을 이행하기 위하여 2018. 1. 27. 참가인이 보유한 J을 안전관리대행 선박에 포함시키는 내용으로 안전관리대행업 변경등록을 마쳤다(을 제25호증).

라) 재량권의 범위

위 인정사실에 의하면, 참가인은 해상운송사업자 선정에 대비하여 직접 안전관 리체제를 수립·시행하거나 안전관리대행업자로서 장차 J에 관하여 안전관리대행 선박변경등록을 할 예정인 M에게 이를 위탁하는 등의 구체적인 방안을 마련하였고, 선정위원회는 이러한 참가인의 안전관리계획에 대하여 적절한 평가를 통하여 참가인에게 평가점수 55점을 부여하였다고 봄이 타당하고, 원고가 주장하는 사유만으로는 이와 달리피고나 선정위원회가 사업자 공모요건 판단에 관한 재량권을 일탈·남용하여 자의적인 평가를 하였다고 인정하기 어렵다.

마) 안전관리계획 항목의 평가기준 위반 여부

앞서 본 바에 의하면, 피고가 안전관리계획 항목에 관하여 평가기준을 잘못 판단

하였거나 평가기준을 벗어나 자의적인 평가를 하였다고 인정되지 않는다.

2) 여객선의 선령 항목에 대한 평가 부분

가) 선령 평가기준일 결정에 관한 재량범위

(1) 해상여객운송사업면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 수익적 행정행위로서, 당해 항로의 수송수요, 선박계류시설 등의 적합성, 해상교통의 안전, 이용자의 편의 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 하는 재량행위에 해당하고, 관계 법규에서 정한 범위 내에서 해상여객운송사업면허의 기준을 설정하거나 그 기준의 충족 여부를 판단하는 것 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그것이 객관적으로 합리적 이 아니라거나 타당하지 않다고 보이지 아니하는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 한다(앞서 본 대법원 2014. 7. 10. 선고 2013두13440 판결 등 참조).

(2) 선박안전법 시행규칙 제2조 제1호는 선박이 진수한 날을 선령 산정의 시기로 규정하고 있을 뿐이고, 내항해운고시 평가기준 역시 여객선의 선령에 대한 배점 방식만을 규정하고 있을 뿐 선령의 평가기준일에 대해서 별도의 규정을 두고 있지 않다. 내항해운고시 [별표1] 제3항은 사업제안서 평가와 관련하여 평가항목 및 평가기준에 따라 심사하되, 평가표에 규정되지 않은 사항은 면허관청에서 항로 여건 등 지역적 특성을 고려하여 평가항목별 세부평가기준을 마련하여 평가하도록 규정하고 있다.

(3) 위와 같은 관계 법령의 내용과 취지에 의하면, 선령의 평가기준일은 '평가항목별 세부평가기준'에 속하므로, 그것을 정하는 것은 피고의 재량의 범위 내에 있다. 피고는 이 사건 공고에서 선령의 평가기준일을 기재하지 않았으나, 이 사건 공고 후이더라도 심사평가를 하기 전이면 이를 결정할 재량이 있으므로 선령의 평가기준일을 결정하고 그에 따라 심사평가를 실시할 수 있다.

나) 인정사실

을 제22, 28호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하면, 다음 사실이 인정 되고, 반증이 없다.

(1) 피고는 사업자 심사를 앞두고 참가인이 운항하고자 하는 여객선 J가 2004. 10. 31. 진수된 선박으로서 사업자선정 공고기간 중에 그 선령에 변동이 발생하는 사실을 발견하고 2016. 11. 11. 해양수산부에 선령의 평가기준일에 관하여 질의하였는데(을 제22호증의 1), 이에 대하여 해양수산부는 2016. 11. 14. 면허관청에서 해당 항로 여건 등을 검토하여 적정한 평가기준일을 선정하라는 내용으로 회신하였다(을 제22호증의 2).

(2) 피고는 해양수산부의 회신 내용에 따라 2016.11. 15. 여객선 선령 평가기 준시점에 대한 검토회의를 개최하였고, 토의 결과 '공무원시험 등 각종 시험의 응시연령 계산기준, 면허증(자격증) 유효기간 인정기준 등 여러 경우를 비교했을 때 심사일은 유동적이고 변동이 가능하므로 기준점이 될 경우 행정업무의 공정성을 기할 수 없으므로, 공고일을 기준으로 정하는 것이 보편·타당하다'고 보아 사업자 공모 공고일을 선령 평가기준일로 삼기로 결정하였다(을 제22호증의 3).

(3) 이에 따라 선정위원회의 심사위원들은 2016. 12. 2. 이 사건 공고일(2016. 10. 19.)을 평가기준일로 삼아 J의 선령이 11년이라고 판단하고 참가인에게 각 14점씩 (=만점 25점 감점 11점) 총 98점(=14점 7명)을 부여하였다.

(4) 인천지방해양수산청, 여수지방해양수산청, 목포지방해양수산청, 동해지방해 양수산청 등은 최근에 선령의 평가가 필요한 경우 평가기준일을 아래와 같이 선정하였다고 회신하였다(을 제28호증).

다) 재량권의 일탈·남용 여부

위 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 피고나 선정위원회가 위와 같이 사업자공모 공고일을 선령의 평가기준일로 설정한 것은 정당한 절차와 충분한 검토를 거쳐 나름대로의 근거와 이유에 따라 내린 합리적 결정이었다고 봄이 타당하고, 원고가 주장하는 사유만으로는 이와 달리 피고나 선정위원회가 재량권을 일탈·남용하여 자의적으로 이를 선정하였다고 인정하기 어렵다.

① 선령 평가의 기준시점은 공모 공고일 외에 사업제안서의 제출기한, 심사예 정일, 실제 심사일, 사업자선정 결과 발표예정일, 면허처분일, 운항개시일 등 다양한 사례가 제시될 수 있겠으나, 각각에는 나름의 근거와 장단점이 있는 것이므로, 오로지 어느 하나의 기준시점이 옳고 나머지는 잘못이라고 단정하기 곤란하다.

피고는 선령 평가기준일을 최대한 공정하고 합리적으로 선택하기 위하여 해 양수산부에 질의를 하고 내부회의를 거친 후 2016. 11. 15. 평가기준일을 '이 사건 공고일'로 결정하였다. 선정위원회는 2016. 12. 2. 위 결정에 따라 선령을 평가하였다. ③ 심사의 기준을 어떻게 설정하는가 하는 문제는 심사의 공정성에 심각한 영향을 미치고 응모자에 대하여는 사업자선정의 당락이 결정되는 중대한 결과를 초래할 수 있으므로, 그 심사기준을 선택함에 있어서는 응모자의 예측가능성이 충분히 고려되어야 한다(헌법재판소 2000. 1. 27. 선고 99헌마123 전원재판부 결정 취지 참조). 그런데 심사예정일이나 실제 심사일을 평가기준일로 삼을 경우 응모자의 예측가능성은 현저히 불안정하게 될 수 밖에 없다. 실제로 피고는 2016. 11. 15. 심사위원회를 구성하여 심사절차에 착수하였으나 평가표에 대한 실명확인 문제와 일부 위원의 참석거부 등으로 인해 회의가 수차례 지연되는 바람에 2016. 12. 2.에야 심사위원회 구성을 마치고 심사를 진행할 수 있었다.

④ 인천지방해양수산청, 여수지방해양수산청, 목포지방해양수산청, 동해지방해 양수산청 등은 공고일을 선령의 평가기준일로 삼아 심사를 진행해왔고, 마산지방해양 수산청 역시 종전에 심사평가일을 선령평가 기준일로 하였다가 2018. 11.경부터는 공을 선령평가 기준일로 삼아 심사를 진행하고 있으므로, 피고가 사업자공모 공고일을 선령의 평가기준일로 삼은 것이 특별히 이례적인 선택이었다라고 볼 수도 없다.

라) 여객선 선령 항목의 평가기준 위반 여부

앞서 본 바에 의하면, 피고가 여객선의 선령 항목에 관하여 평가기준을 잘못 판단하였거나 평가기준을 벗어나 자의적인 평가를 하였다고 인정되지 않는다.

3) 선박계류시설 확보 항목에 대한 평가 부분

가) 인정사실

갑 제9, 22호증, 을 제14호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하면, 다음의 사실이 인정되고, 반증이 없다.

(1) 피고가 안내한 사업제안서 세부평가기준에 의하면, 선박계류시설 및 여객서,비스 평가와 관련하여 아래와 같이 '선박계류시설 사용허가권 확보' 항목에 심사위원당 5점씩 총 35점을 부여할 수 있도록 되어 있다.

(2) 참가인은 2016.10.경 D군수에게 항만시설 사용(사용기간 11.10. ~ 그 다음해 3. 31.)에 관한 협의요청을 하였다.

이에 대하여 D군수는 2016. 10. 25. "현재 1항 여객부두는 3개 선사 4척의 여객선이 사용하고 있는 곳으로서 동 선박들의 운항시간을 고려할 때 D 오전 출항(11:00 이전) 및 D 오후 도착(17:20 이후)에 한해 참가인이 내항 정기여객운송사업자로 선정되면 사용이 가능하다."라고 회신하였고, 2016. 12. 13. 다시 "항 여객부두는 현재 이용 여객선들의 운항시간을 고려할 때 AL노선 여객선이 이용하는 부두시설에 한하여 사용이 가능하다."라고 통보하였다.

(3) 참가인이 2016. 10. 28. 피고에게 제출한 사업제안서(갑 제22호증)에는 선박계류시설 및 여객서비스에 관하여 아래와 같은 내용이 기재되어 있고, J를 매년 11. 11.부터 그 다음해 3. 31.까지 1항에서 9:30에 출발하여 C에 12:50에 도착하고, 매년 4. 1.부터 11. 10.까지는 C에서 8:30에 출발하여 11:50에 H항에 도착하는 일정으로 여객선을 운항할 계획이라고 밝혔다.

(4) 참가인의 사업제안서에 의하면, 참가인은 J를 매년 11. 11.부터 그 다음해 3. 31.까지 1항에서 9:30에 출발하여 C에 12:50에 도착하고, 매년 4. 1.부터 11. 10.까지는 C에서 8:30에 출발하여 11:50에 H항에 도착하는 계획에 따라 운항할 예정이다. 나) 선박계류시설 확보 항목의 평가기준 위반 여부

위 인정사실에 의하면, 참가인은 D군수와 협의하여 그로부터 참가인이 운항하려는 시간대에 항 여객부두(계류시설)의 사용이 가능하다는 답변을 받는 등으로 선박계류시설의 사용허가권을 확보하였다고 봄이 타당하다. 또한 사업제안서 세부평가기준에서 위와 같이 선박계류시설의 사용허가권이 확보된 경우 평가점수 5점을 부여하도록 정하고 있는 이상 선정위원회가 참가인에게 해당 평가항목에 관하여 35점(5점×7명)을 부여한 것이 평가기준을 잘못 판단하였거나 평가기준을 벗어나 자의적인 평가를 한 것이라고 인정할 수 없다.

4) 이동편의 시설의 설치 항목에 대한 평가 부분

가) 관계 규정의 내용교통약자법 제2조 제7호, 제9조 제1호, 제10조 제1항, 제2항, 제11조, 제29조, 제31조 및 그 시행령 제11조, 제12조 [별표 1] · [별표 2], 시행규칙 제2조 [별표 1]에 의하면, ① "이동편의시설"이란 휠체어 탑승설비, 장애인용 승강기, 장애인을 위한 보도(步道), 임산부가 모유 수유를 할 수 있는 휴게시설 등 교통약자가 교통수단, 여객시설 또는 도로를 이용할 때 편리하게 이동할 수 있도록 하기 위한 시설과 설비를 말하고, ② 교통수단 중 해운법 제2조 제2호에 따른 해상여객운송사업에 사용되는 선박은 이동편의시설의 설치 대상에 해당하며, ③ 위 선박에 설치하여야 하는 이동편의시설의 종류는 안내시설로서 안내방송 · 문자안내판 · 목적지 표시와 내부시설로서 휠체어 승강설비·휠체어 보관함 · 교통약자용 좌석 · 장애인전용화장실, 그 밖의 시설로서 장애인 접근가능 표시 · 출입구 통로가 있고, ④ 그중 장애인전용화장실은 가 휠체어사용자를 위한 전용공간과 가까운 위치에 설치하되, 해당 선박의 규모 · 구조 등의 이유로 장애인전용화장실의 설치가 곤란한 경우에는 일반화장실에 장애인전용시설을 설치하여야 하며, ④ 장애인용 대변기를 1개 이상 설치하여야 하고, 그 문은 미닫이식으로 하며, 출입문 옆에는 점자표지판을 부착하여야 하고, 라 일반화장실에 장애인전용시설을 설치하는 경우 장애인용 대변기를 1개 이상 설치하여야 하며, 화장실문은 미닫이식으로 하여야 하고, 다만 운항시간이 3시간 미만인 경우와 선박의 구조상 설치가 불가능한 경우에는 그러하지 아니하다.

한편 교통약자법 제11조, 제12조, 제29조, 제31조에 의하면, ① 교통사업자 등 대상시설을 설치 · 관리하는 자는 대상시설을 설치하거나 주요 부분을 변경할 때에는 위 설치기준에 맞게 이동편의시설을 설치하고 이를 유지·관리하여야 하고, ② 교통행 정기관은 교통수단과 여객시설에 대한 면허·허가·인가 등을 하는 경우 교통수단과 여객시설에 설치된 이동편의시설이 제10조에 따른 설치기준에 맞는지를 심사하여야 하며, ③ 교통행정기관은 법 제11조를 위반하여 대상시설에 이동편의시설을 설치하지 아니하거나 설치한 이동편의시설을 제10조에 따른 설치기준에 맞지 아니하게 유지·관리한 교통사업자에 대하여 시정명령을 할 수 있고, ④ 법 제11조를 위반한 자로서 위 시정명령을 받고 그 시정기간 이내에 이행하지 아니한 자는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.

나) 인정사실

갑 제43호증의 기재와 변론 전체의 취지에 의하면, 참가인이 보유한 J 선박에는 교통약자법령에서 정한 이동편의시설 중 장애인전용화장실이 설치되어 있으나(수유 실은 교통약자법령에서 정한 선박의 이동편의 시설이 아니다), 장애인용 대변기 1개 이상과 미닫이식 화장실문은 설치되어 있지 않은 사실이 인정되고, 반증이 없다.

다) 이동편의시설 가점부여의 요건

위 인정사실에 의하면, 참가인은 J 선박에 교통약자법령에서 설치하도록 정하고 있는 이동편의시설 중 장애인전용화장실 하나만을 설치하였고, 나머지 시설을 전혀 설치하지 않았으며, 위 장애인전용화장실마저도 교통약자법령에서 정한 시설기준에 맞지 아니하여 등 교통약자법령에서 정한 교통사업자의 의무를 다하였다고 볼 수 없다.

비록 교통약자법 시행규칙 제2조 제1항[별표1]에 의하면 J 선박의 구조상 이동편의시설의 설치가 불가능한 경우에는 그 시설기준에 맞지 아니하게 장애인전용화 장실 등 이동편의시설을 설치할 수 있다. 그러나 이는 교통약자법령에서 정한 각종 제재의 면제 사유가 될 수는 있을지언정 선정위원회의 심사위원들이 이 사건 심사에서 가점을 부여한 데에 대한 합리적인 근거가 된다고 보기는 어렵다.

라) 이동편의시설 항목의 평가기준 위반 여부

결국 참가인은 J 선박에 교통약자법에 따른 이동편의시설을 설치하였다고 볼 수 없는데도 선정위원회가 이와 달리 보아 참가인에게 총 6점의 가점을 부여한 것은, 재량권의 한계를 넘거나 그 남용이 있는 때에 해당하여 위법하다. 따라서 참가인에 대한 평가점수 총점 569점 중에서 위 이동편의시설 항목에서 받은 6점은 제외하여야 하므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

5) 평가기준 위반과 이 사건 면허처분의 위법 여부

앞서 본 바에 의하면, 참가인에 대한 평가점수 총 569점 중 교통약자법에 따른 이동편의시설의 설치로 인한 가점 6점은 평가기준에 위반되고 나머지는 평가기준에 위반되지 않는데, 평가기준을 위반한 점수 부분을 제외하더라도 참가인에 대한 평가점수는 총점 563점, 평균점수 80.42점이 되므로, 단독으로 사업제안서를 제출한 참가인은 사업자공모 공고에서 정한 사업자 선정기준(80점 이상인 사업자 중 최고득점자)을 충족한다.

따라서 피고가 참가인에 대한 심사평가에서 위와 같이 평가기준을 일부 위반한 잘못이 있다 하더라도 이로 인해 참가인에 대한 이 사건 면허처분 자체가 위법하게 된다고 볼 수 없으므로, 원고의 주장은 이유 없다.

5. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 할 것인데, 제1심판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 한다.

재판장판사진성철

판사곽병수

판사손병원