2017구합21090 해상여객운송사업 면허처분 취소의 소

주식회사 A

소송대리인 변호사 윤인성, 강대우

포항지방해양수산청장

소송대리인 법무법인 길상 담당변호사 육복희

주식회사 B

소송대리인 변호사 황우하

2018. 7. 18.

2018. 9. 14.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 원고가 부담한다.

피고가 2017. 1. 20. 피고보조참가인(이하 '참가인'이라고만 한다)에게 한 C-D 항로 해 상여객운송사업 면허처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 당사자의 지위

1) 원고는 2016. 9. 6. 피고로부터 C-D 항로에 대하여 아래와 같은 내용으로 내항 정기 여객운송사업의 면허를 받아 그달 8.부터 위 항로에서 내항 정기 여객선을 운항하고 있는 해상여객운송사업자이다(이하 내항 정기 여객운송사업의 면허를 받은 자를 '내항 정기 여객운송사업자'라고 한다).

2) 피고는 C-D 항로에 대하여 해상여객운송사업의 면허를 담당하고 있는 행정청이다.

3) 한편 참가인은 2013. 9. 3. 피고로부터 C-D 항로에 대하여 내항 정기 여객운송사업의 면허를 받았다. 그런데 원고는 피고를 상대로 2013. 11. 29. 대구지방법원(2013 구합3186)에 참가인에 대한 위 면허처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였다. 이에 대하여 항소심 법원(대구고등법원 2014누6921)은 위 면허처분이 구 해운법 (2015. 1. 16. 법률 제13002호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항 제1호에서 정한 수송 수요 기준을 충족하지 못하였다는 이유로 이를 취소한다는 원고 승소판결을 선고하였고, 2016. 4. 14. 대법원에서 피고 및 참가인의 상고가 모두 기각됨으로써 위 판결이 확정되었다. 이에 따라 참가인은 내항 정기 여객운송사업의 면허가 취소되었다.

나. 사업자 선정 공고

1) 피고는 원고에게 해상여객운송사업의 면허를 발급한 지 40여 일 만인 2016. 10. 19. 해운법 제4조 제2항 및 그 시행규칙 제3조, '해운법 시행규칙에 따라 정하는 내항해운에 관한 고시(해양수산부 고시 제2015-220호, 이하 '내항해운 고시'라고 한다)'에 따라 C-D 항로에 대하여 내항 정기 여객운송사업자를 아래와 같은 방법에 따라 선정하겠다고 공고하였다(포항지방해양수산청 F).

2) 그리고 피고는 다시 2016. 10. 27. 위 사업자 공고의 내용 중 '※ 조건' 부분을 "1년 중 일정기간(4개월) 이상에서 선박검사 기간은 제외하고, 출발시간은 오전으로 한다."라고 변경하는 내용으로 사업자 선정(변경) 공고를 하였다(포항지방해양수산청 G, 이하 위 F 공고와 합쳐 '이 사건 공고'라고 한다).

3) 한편 피고는 이 사건 공고에서 '사업제안서 평가 기준 및 작성 안내서'의 일반사항 및 사업자가 제출할 사업제안서에 대한 구체적인 평가항목과 평가기준(이하 '사업 제안서 세부평가기준'이라고 한다)을 아래와 같이 안내하였다.

4) 내항해운 고시 제2조의 2 [별표 1] '내항 여객운송사업자 선정절차 및 평가기준에 의한 평가표'(이하 '내항해운 고시 평가기준'이라고 한다)는 아래 [표 1]과 같다.

[표 1] 내항해운 고시 평가기준다. 여객운송사업자 선정위원회(이하 '선정위원회'라고만 한다)의 사업자 선정 심사 1) 이 사건 공고에 따라 참가인은 단독으로 2016, 10. 28. 피고에게 사업제안서(이하 '이 사건 사업제안서'라고 한다)를 작성·제출하였다.

2) 피고는 이 사건 사업제안서를 심사하고, 참가인을 내항 여객 정기운송사업자로 선정할지 여부를 결정하기 위하여 2016. 11. 15. 선정위원회를 개최하려고 하였다.

그러나 선정위원회는 심사위원 선정의 어려움으로 인해 3회에 걸쳐 연기되었다가. 2016. 12. 2. 비로소 개최되었다.

3) 선정위원회의 심사위원들은 사업제안서 세부평가기준에 따라 이 사건 사업제안서를 심사하고, 참가인에게 아래 [표 2]와 같이 총 569점(700점 만점), 평균 81.29점의 평가점수를 부여하였다(이하 '이 사건 심사'라고 한다).

[표 2] 이 사건 사업제안서 심사평가표

라. 참가인의 내항 정기 여객운송사업자 면허 취득

1) 이에 피고는 참가인을 아래와 같이 내항 정기 여객운송사업자로 선정한다고 공고하였다(포항지방해양수산청 F, G),

2) 그리고 피고는 최종적으로 2016. 12. 20. 참가인으로부터 C-D 항로에 대한 내 항 정기 여객운송사업의 면허를 신청받고, 2017. 1. 20. 참가인에게 해운법 제4조 제1 항에 따라 아래와 같이 내항 정기 여객운송사업의 면허를 하였다(이하 '이 사건 처분'이라고 한다).

【인정근거】다툼 없는 사실, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 소의 적법 여부

가. 참가인의 본안전 항변

원고는 이 사건 처분의 직접 상대방이 아닌 제3자이다. 따라서 이 사건 처분으로 입게 될 원고의 불이익은 같은 항로를 운항하는 경쟁사가 추가됨으로써 원고의 운항수익 감소가 예상된다는 것에 지나지 않는다.

그리고 이러한 불이익은 이 사건 처분에 따른 반사적인 결과로서 사실적 · 간접적 · 추상적 이해관계에 불과하므로, 원고는 이 사건 처분으로 법률상 보호되는 이익이 침해된다고 할 수 없다.

따라서 원고는 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 원고적격이 없다.

나. 원고적격의 유무

1) 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다.

여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라고 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적 직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말한다.

그리고 일반적으로 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분의 근거가 되는 법률이 해당 사업자들 사이의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 방지하는 것도 그 목적으로 하고 있는 경우, 다른 사업자에 대한 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분을 받아 영업을 하고 있는 기존의 사업자는 경업자에 대하여 이루어진 면허나 인·허가 등 행정처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 행정처분의 취소를 구할 원고적격이 있다(대법원 2010. 6. 10. 선고 2009두10512 판결 등 참조).

2) 해운법 제4조 제1항에 의하면, 해상여객운송사업을 경영하려는 자는 사업의 종류별로 항로마다 해양수산부장관의 면허를 받아야 한다.

이와 같이 해운법이 항로마다 면허를 받도록 하는 취지는 해상운송의 질서유지와 공정경쟁이 이루어지도록 하고, 선박이 운항하는 당해 항로에 대한 안전성, 편의성을 심사하도록 하여 여객의 원활한 운송을 도모함으로써 해운업의 건전한 발전과 이용자의 편의를 향상시키고자 하는 데에 있다(대법원 2009. 1. 15. 선고 2008두17868 판결 등 참조).

따라서 새로운 면허로 인하여 기존의 해상여객운송사업자의 항로와 새로운 항로가 일부 중복되게 되고 기존 사업자의 수익 감소가 예상된다면, 기존의 해상여객 운송사업자와 새로 면허를 발급받는 해상여객운송사업자는 경업 관계에 있다고 봄이 타당하다.

그러므로 기존의 해상여객운송사업자는 경업자에 대하여 이루어진 새로운 해 상여객운송사업 면허의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다(대법원 2018. 4. 26. 선고 2015두53824 판결, 대법원 2002. 10. 25. 선고 2001두4450 판결 취지 참조).

3) 앞서 '1. 처분의 경위'에서 인정한 사실관계에 의하면, 원고는 2016. 9. 8.부터 C-D 항로에서 여객선을 운항하고 있는 내항 정기 여객운송사업자이고, 참가인은 2017. 1. 20. 피고로부터 같은 항로에 대한 내항 정기 여객운송사업의 면허를 받은 자이므로, 원고와 참가인은 경업관계에 있다.

따라서 원고는 이 사건 처분으로 법률상 침해되는 이익이 있다고 할 것이므로, 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있어 원고적격이 인정된다.

결국 참가인의 본안전 항변은 이유가 없다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 관계 법령에서 정한 사업자 공모 요건을 위반하고 사실을 오인하는 등 재량권의 한계를 넘거나 남용이 있는 때에 해당하여 위법하므로 취소되어야 한다.

1) 이 사건 처분은 그 선행절차인 이 사건 공고가 다음과 같이 해운법 등 관계 법령에서 정한 사업자 공모 요건을 위반하여 이루어진 것으로서 위법하다.

피고가 사업자를 선정한 C-D 항로에서는 운항개시일부터 1년이 경과한 후에만 새로운 사업자를 공모할 수 있고, 예외적으로 1년이 경과하기 전이라도 도서민의 교통권 확보 등을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에만 새로운 사업자를 공모할 수 있다.

그런데 피고는 오로지 참가인에게 특혜를 주려는 의도로 원고가 2016. 9. 8. 신규사업자로서 내항 정기여객선 운항을 개시한 지 불과 40여 일이 지난 뒤인 2016. 10. 19. 이 사건 공고를 하여 새로운 사업자를 공모하였다. 게다가 피고는 이 사건 공고를 하면서 객관적이거나 합리적인 심사도 없이 졸속으로 만들어진 D주민의 서명서만을 근거로 삼았다.

2) 피고는 참가인에게 내항 여객운송사업 항로고시(해양수산부 K, 이하 '항로고시 ' 라고만 한다)에서 정한 항로가 아닌 항로에 대하여 면허를 하였다.

해운법 제4조 제1항, 제5조의2 및 그 시행규칙 제5조의2 제1항의 규정 내용을 종합하면, 내항 여객운송사업을 경영하려는 자는 '해양수산부장관이 고시한 항로에 한하 여' 면허를 받을 수 있다.

그리고 해양수산부장관이 2017. 1. 5.부터 시행하는 항로고시에 의하면, C-D 항로는 ① C을 출발지로 하여 L항을 종착지로 하는 항로(217km), ② I항을 출발지로 하여 C을 종착지로 하는 항로(218km) 및 ③ C을 출발지로 하여 항을 종착지로 하는 항로 (218km)로 구분된다.

그런데 피고는 이 사건 공고에서 항로명을 'C-D(운항거리 118마일)'이라고만 표시 하고서 정작 참가인에게는 C을 출발지로 하여 H항을 종착지로 하는 항로에 대하여 신규 면허를 하였다.

따라서 이 사건 처분은 피고가 참가인에게 항로고시에 존재하지도 않는 항로에 관하여 면허를 한 것으로서 위 관계 법령을 위반한 것이다.

3) 피고는 참가인이 제출한 이 사건 사업제안서를 평가하기 위하여 선정위원회를 구성하였다. 그런데 선정위원회는 참가인에게 아래 ① 내지 4 기재와 같이 내항해운 고시 평가기준을 위반하여 평가점수(평균 81.29점, 총 569점)를 부여하였다. 위 평가점수를 관계 규정에 따라 바로잡을 경우 참가인에 대한 평가점수는 사업자선정기준인 평균 80점에 현저하게 미치지 못하는 평균 71.57점(총 501점)에 불과하므로, 참가인은 당초부터 내항 정기 여객운송사업자로 선정될 수가 없었다.

따라서 이 사건 처분은 그 심사과정에서 재량권의 한계를 넘거나 그 남용이 있는 때에 해당하므로 위법하다(이하 내항해운 고시 평가기준의 평가항목 순서에 따라 원고의 주장을 정리한다).

① 참가인이 안전관리 업무를 위탁한 M 주식회사(이하 'M'이라고 한다)는 해운법 및 해사안전법 등 관계 법령에서 정한 등록한 안전관리대행업자에 해당하지 아니한다. 그러므로 선정위원회가 참가인에게 '안전관리 계획(안전관리 적정성)' 평가항목에서 부여한 총 55점의 점수는 이를 모두 제외하여야 한다.

② 참가인의 여객선인 J의 선령은 이 사건 심사일(2016. 12. 2.)을 기준으로 11년 이 아닌 12년으로 산정하여야 한다.

그런데 선정위원회는 아무런 근거도 없이 오로지 참가인에게 유리한 점수를 부여하기 위하여 이 사건 공고일을 기준으로 해당 여객선의 선령을 11년으로 산정하였다. 그러므로 여객선의 선령에 대한 평가점수 총 98점(=14점×7명) 중 선령 1년에 해당하는 점수만큼인 7점(=1점×7명)을 제외하여야 한다.

③ 참가인은 1항에서 선박 계류시설을 제대로 확보하지 못하였다. 그러므로 선정위원회가 참가인에게 '선박 계류시설 사용허가권 확보' 평가항목에서 부여한 총 35점 (=5점 7명)의 점수는 이를 모두 제외하여야 한다.

(4 참가인은 J 선박에서 교통약자의 이동편의 증진법(이하 '교통약자법'이라고 한다) 및 그 시행령에서 규정하는 이동편의 시설을 제대로 갖추지 못하였다.

그럼에도 선정위원회에 참석한 심사위원 7명 중 6명은 참가인에게 교통약자법에 따른 이동편의시설을 설치하였다는 이유로 각 1점씩 총 6점의 가점을 부여하였다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 관계 규정의 내용과 관련 법리

가) 해운법 제4조 제1항, 제2항, 제3항에 의하면, ① 해상여객운송사업을 경영하려는 자는 사업의 종류별로 항로마다 해양수산부장관의 면허를 받아야 하고, ② 해양수산부장관은 이에 따라 면허를 할 때 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 사업자 공모 를 할 수 있으며, ③ 면허를 받으려는 자는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 사업계획서를 첨부한 신청서를 해양수산부장관에게 제출하여야 한다.

그리고 해운법 제5조 제1항에 의하면, 해양수산부장관은 위 사업계획서가 다음의 기준에 적합한지 여부를 심사하여야 하고, 사업계획서는 ㉮ 해당 사업에 사용되는 선박계류시설과 그 밖의 수송시설이 해당 항로에서의 수송수요의 성격과 해당 항로에 알 맞아야 하고, 나 해당 사업을 시작하는 것이 해상교통의 안전에 지장을 줄 우려가 없어야 하며, 다 해당 사업을 하는 데 있어 이용자가 편리하도록 적합한 운항계획을 수립하고 있어야 하고, 라 여객선등의 보유량과 여객선등의 선령 및 운항능력, 자본금 등이 해양수산부령으로 정하는 기준에 알맞아야 한다.

한편 해운법 제53조 제1항 및 그 시행령 제27조 제1항 제1호에 의하면, 해운법에 따른 권한 중 내항 여객운송사업의 면허에 관한 해양수산부장관의 권한은 지방해양수 산청장에게 위임한다.

나) 그리고 해운법 시행규칙 제3조 제1항, 제3항에 의하면, ① 해양수산부장관 또는 지방해양수산청장은 해운법 제4조 제2항에 따른 사업자 공모를 하려는 경우 해상여 객운송사업의 면허를 하려는 항로 및 면허의 시기 등 필요한 사항을 공고하여야 하고, ② 사업자 공모의 시기, 절차 및 세부적인 평가 기준 등은 해양수산부장관이 정하여 고시한다.

위 위임에 따른 내항해운 고시 제2조의2 제1항, 제2항에 의하면, ① 해운법 시행규칙 제3조 제3항에 따른 내항 정기 여객운송사업자에 대한 선정절차 및 평가기준은 [별표 1]과 같고, ② 이에 따라 사업자를 선정한 항로에는 운항개시일부터 1년이 경과한 후 새로운 사업자를 공모할 수 있고, 다만 1년이 경과하기 전이라도 도서민의 교통권 확보 등을 위하여 지방해양수산청장이 필요하다고 인정하는 경우 새로운 사업자를 공모할 수 있다.

다) 이러한 관계 규정의 문언과 내용, 형식과 체계를 종합하면, 내항 정기 여객운송사업의 면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 수익적 행정행위로서 도서민 교통권 확보, 선박계류시설 등의 적합성, 해상교통의 안전, 이용자의 편의, 내항 정기 여객운송사업을 하려는 자의 경영 ·운항능력 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 하는 재량행위에 속한다.

따라서 관할 행정청이 관계 규정에서 정한 범위 내에서 내항 정기 여객운송사업 면허의 기준을 설정하거나 그 기준의 충족 여부를 판단하는 것 역시 행정청의 재량권에 속한다.

그러므로 관할 행정청이 도서민의 교통권 확보를 위하여 ① 내항해운 고시 제2조의2 제2항 단서에 따라 새로운 사업자를 공모할 것인지 여부, ② 이에 따라 면허를 받으려는 자가 제출한 사업계획서가 제반 관계 규정에 적합한지 여부 등을 심사한 것이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이지 아니하는 이상, 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 한다(대법원 2007. 3. 15. 선고 2006두15783 판결, 대법원 2014. 7. 10. 선고 2013두13440 판결 등 참조).

라. 각 쟁점에 대한 판단

1) 새로운 사업자를 공모할 수 없다는 주장에 대하여

가) 인정사실

당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제15, 22호증, 을 제7, 21, 27호증(가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음의 사실을 인정할 수 있다.

(1) N위원회(위원장 )는 경북 D군 관내 사회단체 및 어업인 대표 등으로 구성된 임시기구로서 2016. 4. 27. 피고에게 아래와 같은 내용으로 민원을 접수하였다.

(2) 참가인은 2016. 9. 8. 피고에게 2016. 7.경 D주민 6,184명, 관광객 793명이 "C-D 항로는 D주민의 생활노선으로 32년간 독점의 아픔을 알고 있다. 진정한 복수선사가 운항하여 자율경쟁을 통한 D주민의 교통권 확보를 원한다."라는 내용으로 연명한 'D교통권확보 서명서'를 제출하였다.

(3) 피고는 2016. 9. 8. 해양수산부차관에게 내부적으로 아래와 같은 내용으로

검토보고서를 작성하여 보고하였다.

(4) 이에 따라 피고는 2016. 10, 19. 이 사건 공고를 하면서 사업 내용을 "D 도서민의 교통권(1일 생활권) 확보 및 편익을 위하여 1년 중 일정기간(4개월) 이상은 D을 출발지로 하여야 한다."라는 조건을 붙였다.

(5) 이 사건 사업제안서에 의하면, 참가인은 관광시즌(4월~10월)에는 C에서 오전 8:30에 출항하는 여객선을, 비수기(11월~3월)에는 1항에서 오전 9:30에 출항하는 여객선을 운항할 계획이다.

(6) 한편 원고는 피고에게 도서민의 교통권 확보 및 편익을 위하여 C-D 항로에 대하여 아래와 같이 운항시간을 변경하는 내용으로 사업계획변경인가를 신청하였고, 피고는 2016. 11. 18. 이를 인가하였다.

그 이후에도 원고는 2017. 1. 23.부터 그해 3. 23.까지 피고에게 C을 출발지, D를 종착지로 하는 기존의 운항시간을 D를 출발지, C을 종착지로 변경하는 내용으로 사업계획변경인가를 신청하였고, 피고는 그때마다 이를 모두 인가하였다.

나) 판단

앞서 살펴본 관련 법리와 위 인정사실 및 이 사건 변론에 나타난 다음의 여러 사정들을 종합하면, 피고가 이미 사업자를 선정한 C-D 항로에서 그 운항개시일인 2016. 9. 8.부터 1년이 경과하기 훨씬 전인 2016. 10. 19. 도서민의 교통권 확보 등을 위하여 필요하다고 인정하여 새로운 사업자를 공모한 것이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않아 재량권의 한계를 넘거나 그 남용이 있는 때에 해당한다고 볼 수 없다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유가 없다.

(1) 구 해운법(2015. 1. 6. 법률 제13002호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항 제1호는 "해양수산부장관은 해상여객운송사업의 면허를 하려는 때에는 면허를 신청한 자가 제출한 사업계획서가 다음 각 호에 적합한지를 심사하여야 한다."라고 규정하면서, 제1호에서 "해당 사업을 시작하는 것이 해양수산부령으로 정하는 수송수요 기준에 알맞을 것"을 규정하고 있었다.

이에 따른 구 해운법 시행규칙(2015. 7. 7. 해양수산부령 제150호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항은 "법 제5조 제1항 제1호에서 '해양수산부령으로 정하는 수송수요. 기준'이란 새롭게 해상여객운송사업의 면허를 신청한 항로와 같은 항로로 보는 항로에 이미 취항하고 있는 전체 여객선(예비용 선박을 포함한다)의 최근 3년간 평균 운송수입률(최대 운송능력을 기준으로 한 예상수입액과 실제 운송능력을 기준으로 한 수입액의 비율을 말한다)이 새롭게 면허를 신청한 해당 해상여객운송사업의 여객선을 포함하더라도 25/100 이상인 것을 말한다."라고 규정하였다.

그러나 이 사건 처분일 당시 시행 중인 개정 해운법(2015. 1. 6. 법률 제13002호로 개정된 것)에서는 이러한 수송수요 기준을 폐지하였다. 그 개정 취지는 전체 해상여객운송사업자에게 일정한 경영상 수익을 보장하기보다는 신규 사업자의 진출을 방해하는 진입장벽을 철폐하여 사업자 사이의 공정한 경쟁을 유도하고, 이로써 이용자의 편의를 향상시켜 해운업의 건전한 발전에 이바지하기 위한 것이다.

(2) 또한 육상교통에 있어서는 도로·철도·항공 등 교통수단 사이에 대체할 수 있는 다른 수단이 많아 이용객들이 자신의 필요와 선택에 따라 여러 가지 다른 교통수단을 손쉽게 이용할 수 있다.

그러나 해상교통의 경우 이용객들로서는 행정청이 면허한 특정한 선박을 이용하는 것 외에는 다른 교통수단을 선택할 기회 자체가 많지 않다.

(3) 결국 위와 같은 해운법의 관계 규정의 개정 경위, 해상교통의 이용상 특수성 등을 고려하면, 피고는 내항해운 고시 제2조의2 제1항 단서에서 정한 '도서민 교통권 확보 등을 위하여 필요하다고 인정하는 경우'를 판단함에 있어서 어떠한 기준과 심사자료에 의할 것인가에 대하여 폭넓은 재량권을 가지고 있다고 봄이 타당하고, 이에, 대한 피고의 판단은 가능한 한 존중되어야 한다.

그리고 '도서민 교통권 확보'에는 단순히 이미 다른 해상운송사업자가 같은 항로에서 운항을 하고 있는지 등 수송수요의 측면과 아울러 이용객의 필요와 편의에 부합하는 여객운송 서비스를 제공함으로써 그 이용의 편의를 제공하고 있는지의 측면도 중요한 판단 요소가 된다.

(4) 이러한 전제에서 살펴본다.

(가) 참가인은 피고에게 총 6,977명의 D주민(6,184명) 및 관광객(793명)이 D도서민의 교통권 확보가 필요하다는 취지로 서명한 'D교통권확보 서명서'를 제출하였다(이에 대하여 원고는 위 서명서가 2016. 7. 8.부터 그달 11. 사이에 졸속으로 작성되어 원고의 운항개시일 이후의 도서민 교통권 확보와는 아무런 관련이 없을 뿐만 아니라 일부 서명이 조작된 것이라고 주장한다. 살피건대, 위와 같은 집단서명서는 그 자체로써 어떠한 법률효과가 발생하는 문서가 아니고, 단지 D주민들이나 관광객들이 C-D 항로를 운항하는 정기 여객선의 이용에 있어서 불편사항이 있다는 민원을 제기하는 것에 불과하다. 이러한 위 집단서명서의 작성 목적 및 그 통상적인 작성방식과 관리실태 등에 비추어 보면, 피고가 'D교통권확보 서명서'를 도서민의 교통권 확보가 필요한지 여부를 판단하는 하나의 참고자료로 삼은 것은 정당하다). 그리고 위 서명서에는 상당수의 D주민(당시 D 인구 10,124명 중 절반 이상에 해당한다)이 C-D 항로에서 여러 선사가 운항하며 서로 경쟁을 통해 D주민에게 제공하는 여객운송 서비스의 품질이 향상될 것을 기대하는 집단적 의사가 표현되어 있다.

따라서 위 서명서가 작성된 이후에 원고가 새롭게 여객선 운항을 개시하였다.는 것만으로는 여전히 C-D 항로에서 여러 선사의 경쟁 운항이 필요하다는 점에 대하여 어떠한 사정변경이 있다고 보기 어렵다.나 또한 D 주민들은 오랫동안 1일 생활권을 확보하기 위하여 C-D 항로에서 오전에 D에서 출발하여 C에 도착하고, 오후에 C에서 출발하여 D에 도착하는 내항 정기 여객운송을 희망해온 것으로 보인다.

피고는 위와 같은 사정을 고려하여 내항 정기 여객운송사업자를 새로 공모 하면서 1년 중 4개월 이상은 D을 출발지로 하여야 한다는 조건을 붙였고, 참가인은 그 기준에 따라 이 사건 사업제안서를 작성·제출하였다.

원고 스스로도 이러한 운항시간 조정의 필요성을 충분히 인식하고, 이 사건 공고일 이후에 일정기간 동안 오전에 D에서 출발하여 C에 도착하는 내용으로 운항시간을 변경하였다. 또한 원고는 여러 번 피고에게 이러한 운항계획을 당초 예정 계획보다 연장하는 내용으로 사업계획변경인가를 신청하였다.

이러한 정기 여객운송에 대한 원고의 대응 태도에 비추어 보면, 원고가 2016. 9. 8. C-D 항로에서 여객선 운항을 개시한 이후에도 D 도서민의 1일 생활권을 위한 교통권이 완전하게 확보되지 않았다고 봄이 타당하다.

다) 원고는 피고가 참가인에게 오로지 특혜를 주기 위한 목적으로 이 사건 공고를 하였다고 주장하나, 원고가 제출한 증거들만으로는 이를 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할만한 객관적인 증거가 없다.

(5) 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유가 없다.

2) 항로고시를 위반하였다는 주장에 대하여

가) 관계 규정의 내용

해운법 제4조 제1항, 제5조의2 및 그 시행규칙 제5조의2 제1항, 제4항에 의하면, ① 해상여객운송사업을 경영하려는 자는 사업의 종류별로 항로마다 해양수산부장관의 면허를 받아야 하고, ② 해양수산부장관은 도서민의 교통권 유지 등을 위하여 해 양수산부령으로 정하는 바에 따라 내항여객운송사업의 항로를 정하여 고시할 수 있으며, 3 이 경우 항로의 출발지, 기항지 및 종착지와 이들 사이의 거리를 표시하여 고시하여야 하고, ④ 해운법 시행규칙 제5조의2 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 항로고시에 필요한 사항은 해양수산부장관이 정하여 고시한다.

위 위임에 따른 내항해운 고시 제3조의2 제1항에 의하면, ① 해운법 시행규칙 제5조의2 제4항에 따라 항로를 고시할 때 출발지 및 종착지 중 어느 하나가 다르면 다른 항로로 고시하고, 다만 항로의 특성 및 수송 안정성 등을 고려하여 예외를 인정할 수 있으며, ② 위 예외에는 항로의 일부가 중복되거나 지리적으로 인접하여 대체이용 이 가능할 경우(제1호), 해당 항로들의 주된 이용자가 겹치거나 겹칠 것으로 예상되는 경우(제2호), 다른 항로로 고시할 경우 해상교통 안전 또는 이용객 편의 도모에 지장을 초래할 경우(제3호)가 있다.

나) 인정사실

당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제48, 52호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음의 사실을 인정할 수 있다.

(1) 이 사건 공고 및 처분 당시 시행 중인 항로고시(해양수산부 고시 S, 2016. 4. 1. 시행)2)에 의하면, C-D 항로는 ①) C을 출발지로 하여 L항을 종착지로 하는 항로 (217km), ② [항을 출발지로 하여 C을 종착지로 하는 항로(218km)로만 구분하고 있다.

(2) 이후 위 항로고시는 2017. 1. 5. C을 출발지로 하여 항을 종착지로 하는 항로(218km)가 추가되는 것으로 변경되었고(해양수산부 고시 K), 다시 2017. 5. 17. C을 출발지로 하여 H항을 종착지로 하는 항로(215km)가 추가되었다(해양수산부 고시 T).

(3) [항과 H항은 모두 경북 U에 위치하고 있고, 아래 [지도]와 같이 직선거리로 서로 약 4.8km 떨어져 있으며, 이를 거의 직선으로 연결하는 해안도로가 개설되어 있다.

[지도] 1항과 H항의 위치

다) 판단

위 인정사실과 이 사건 변론에 나타난 다음의 여러 사정, 즉 ① 1항과 H항은 기초자치단체를 기준으로 할 때 같은 행정구역 내(U)에 위치하고 있는 점, ② 두 항구는 직선거리로 약 4.8km밖에 서로 떨어져 있지 않고, 해안도로를 따라 자동차로 이동하는 경우 그리 긴 시간이 소요될 것으로 보이지 않는 점, ③ 따라서 D 주민들은 각자의 필요와 편의에 따라 I항과 H항을 뚜렷한 차별 없이 선택할 것으로 보이는 점, ④ 또한 D를 방문하는 관광객의 경우 1항과 H항을 반드시 구분하여 그 종착지를 결정할 것으로 보이지는 않는 점, ⑤ 원고가 2016. 9. 6. 피고로부터 C-D(I) 항로에 대하여 내 항 정기 여객운송사업자의 면허를 받을 때 당시 적용되던 항로고시에도 C을 출발지로하여 I항을 종착지로 하는 항로가 없었던 점 등을 종합하면, I항과 H항은 항로의 일부가 중복되거나 지리적으로 인접하여 대체이용이 가능할 경우에 해당하고, 또 해당 항로들의 주된 이용자가 겹치거나 겹칠 것으로 예상되는 경우에 해당한다. 그러므로 C-D(H) 항로는 내항해운 고시 제3조의2 제1항 단서에 의하여 기존부터 존재하던 C-D(I) 항로 및 피고가 공고한 'C-D' 항로와 동일한 항로라고 봄이 타당하다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유가 없다.

3) '안전관리계획 적정성' 평가항목에 관한 주장에 대하여

가) 원고의 주장

선정위원회는 참가인에게 '안전관리계획 적정성 평가항목에서 총점 55점[=(8 점×5명)+6점+9점을 부여하였다. 그런데 해운법 제21조의5의 규정에 의하면, 내항 정기 여객운송사업자는 운항관리규정의 수립 이행 및 여객선의 안전운항 업무(이하 '안전관리 업무'라고 한다)를 수행하기 위하여 안전관리책임자를 두어야 하거나 위 업무를 해사안전법 제51조에 따른 안전관리대행업자에게 위탁할 수 있다.

그러나 참가인이 이 사건 사업제안서에서 안전관리 업무를 위탁하겠다고 한 M은 해사안전법 제51조에서 정한 제반 절차에 따라 적법하게 내항 정기여객선에 대하여 안전관리대행업자로 등록한 자가 아니어서 참가인의 안전관리 등 업무를 대행할 수 있는 정당한 자격이 없다.

그러므로 선정위원회가 참가인에게 위 평가항목에서 부여한 55점의 점수는 이를 모두 제외하여야 한다.

나) 인정사실

당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제22, 34, 40호증, 을 제16, 25호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음의 사실을 인정할 수 있다.

(1) 이 사건 사업제안서에 의하면, 참가인은 해운법 제21조의5 제2항에 따라

안전관리대행업자인 M에게 안전관리 업무를 위탁하고, 안전관리 책임자에게 급여로 연봉 6,600만 원을 지급한다.

참가인의 안전관리 조직도는 아래 [표 3]과 같고, 안전관리책임자인 V은 M 소속으로서 제반 법령에서 정한 안전관리 책임 과정을 이수하여 그 자격이 있는 사람이다.

[표 3] 참가인의 안전관리 조직도

(2) 참가인은 2016. 3. 1. M과 선박관리 공무계약을 체결하였다. 위 계약에 의하면, M은 참가인에게 여객선 운항관리규정에 관한 업무지원을 비롯하여 선원해사기 술·선박매매 등의 용역을 제공한다.

(3) 을 제16호증의 1(안전관리대행업 등록증)의 기재에 의하면, M은 2016. 6. 7. 당시 AC(유조선), AD(화학제품운반선), AE(유조선), AF(화학제품운반선), AG(화학제품운 반선), AH(유조선), AI(유조선) 선박에 대하여 안전관리대행업자로 등록되어 있다.

그리고 M은 2018. 2. 27. J에 대하여 안전관리대행업의 등록을 하였다.

(4) 참가인은 2017. 1. 5. 피고로부터 여객선 운항관리규정에 대한 심사를 받아 이를 수립·시행하였다.

(5) 선정위원회에는 선반안전기술공단 및 동해해양경비안전본부 소속 안전전문가 2명이 심사위원으로 참여하였다.

다) 판단

(1) 해운법 제5조 제1항 제2호 및 내항해운 고시 제2조의2 제1항 [별표 1]에 의하면, ① 해양수산부장관은 해상여객운송사업의 면허를 하려는 때에는 사업계획서(사, 업제안서)가 '해당 사업을 시작하는 것이 해상교통의 안전에 지장을 줄 우려가 없을 것'에 적합한지를 심사하여야 하고, ② '안전관리계획 적정성' 평가항목에는 심사위원당 10점의 평가점수가 배정되어 있으며, 그 평가기준은 여객선 안전관리계획의 적정성, 선사 자체 안전관리 조직 확보 전담요원 채용 여부 등이다. 그리고 피고가 공고한 사업제안서 세부평가기준에 의하면, 선정위원회의 각 심사위원은 '안전관리계획 적정성' 평가항목에서 여객선 안전관리계획의 적정성, 선사 자체의 안전관리 조직 확보 및 전담요원 채용 여부 등을 직접 판단하여 0점부터 10점까지 평가점수를 부여할 수 있고, 구체적인 심사사항은 안전관리자 등 분야별 전문인력을 확보하였는지 여부와 그 인원, 자격, 경력, 급여 수준 등이다.

(2) 한편 해운법 제21조의5 제1항, 제2항에 의하면, 내항 여객운송사업자는 ① '안전관리 업무'를 수행하고, 이 경우 해당 업무를 수행하기 위하여 안전관리책임자를 두어야 하며, ② 이에 따른 안전관리 업무를 해사안전법 제51조에 따른 안전관리대행업자에게 위탁할 수 있다.

그리고 해사안전법 제51조 제1항, 제2항, 제46조 제2항, 제3항에 의하면, ① 선박소유자로부터 안전관리체제의 수립과 시행에 관한 업무를 위탁받아 대행하는 업(안전관리대행업을 말한다)을 경영하려는 자는 해양수산부장관에게 등록하여야 하고, 등록한 사항 중 해양수산부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같으며, ② 안전관리대행업의 등록을 하려는 자는 법인으로서 제46조 제2항에 따른 사업장 안전관리체제를 갖추어야 하고, ③ 해운법 제3조에 따른 해상여객운송사업에 종사하는 선박을 운항하는 선박소유자는 안전관리체제를 수립하고 시행하여야 하고, ④ 위 선박 소유자는 제51조에 따른 안전관리대행업자에게 이를 위탁할 수 있다.

또한 해사안전법 시행규칙 제47조 제1항 제1호 바목, 제2호, 제3항 제3호에 의하면, 안전관리대행 선박을 변경하기 위하여 안전관리대행업의 변경등록을 하려는 자는 별지 제23호 서식의 안전관리대행업 변경등록 신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)에 변경사유서(제1항 제2호 가목)와 안전관리를 대행하고자 하는 선박을 확보한 경우에는 안전관리를 대행하려는 선박이 법 제46조 제2항에 따른 안전관리체제를 수립·시행하여야 하는 선박임을 증명하는 서류(제1항 제2호 나목, 제1항 제1호 바목)를 첨부하여 지방해양수산청장에게 제출하여야 한다.

(3) 이러한 관계 규정의 내용과 앞서 인정한 사실관계 및 이 사건 변론에 나타난 다음의 여러 사정을 종합하면, 참가인이 이 사건 심사일 당시 해운법 및 해사안전 법에 따라 내항 정기여객선에 대하여 안전관리대행업의 등록을 하지 아니한 M에게 안전관리 업무를 위탁하였다는 사정만으로는 '안전관리계획 적정성' 평가항목에서 부여받은 점수 총 55점이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않아 재량권의 한계를 넘거나 그 남용이 있는 때에 해당한다고 보기 어렵다.

결국 원고의 이 부분 주장도 이유가 없다.

(가) 해운법 및 내항해운 고시 등 관계 규정은 선정위원회의 심사위원들로 하여금 '안전관리계획 적정성' 평가항목에 대한 점수를 부여함에 있어서 반드시 이 사건 심사 당시에 해운법 및 해사안전법에 따라 등록한 안전관리대행업자에게 안전관리 업무를 위탁하여야 한다고 요구하고 있지 않다.

그러므로 해운법 등 관계 규정은 '안전관리계획 적정성' 평가항목을 심사하는 과정에서 하나의 참고사항이 될 뿐이지, 이 사건 심사 당시까지 해상여객운송사업자가 아닌 참가인(아직까지는 해상여객운송사업을 경영하려는 자에 불과하다)에 대하여 해운법 제5조, 내항해운 고시 [별표 1] 및 사업제안서 세부평가기준에서 정한 면허 기준 또는 심사기준을 충족하였는지 여부에 대한 절대적인 판단기준이 될 수는 없다.

따라서 선정위원회의 심사위원들은 이 사건 사업제안서를 기초로 각자의 재량적 판단에 따라 해운법이나 해사안전법에서 요구하는 안전관리에 관한 사항을 적절하게 이행할 가능성이 있는지 여부를 비롯하여 참가인의 자체 안전관리 조직이 확보되어 있는지, 전담요원의 채용 여부, 특히 안전관리자 등 분야별 전문인력을 확보하였는지 여부와 그 인원, 자격, 경력, 급여 수준 등이 어떠한지 등 사업제안서 세부평가기준에서 정한 기준에 따라 자유롭게 심사하여 0점부터 10점까지의 점수를 부여할 수 있다.고 할 것이다.

나 그런데 이 사건 사업제안서에 의하면, 참가인은 선사 자체의 안전관리 조직을 갖추고, C 본부와 D 본사에 안전관리를 담당하는 전담요원을 배치하고 있다. 그러므로 선정위원회의 심사위원들이 참가인에게 각각 최하 6점부터 최고 9점까지 다양하게 평가점수를 부여한 것을 두고 선불리 재량권의 한계를 넘거나 남용이 있는 때에 해당한다고 단정하기가 어렵다.

다 나아가 이 사건 사업제안서에 의하면, 참가인은 안전관리책임자의 자격을 적법하게 갖춘 M 소속 V를 안전관리팀장으로 정하고, 그에게 급여로 연봉 6,600만 원을 지급할 예정이다.

그리고 참가인은 이 사건 처분일 이전인 2017. 1. 6. 해운법 제21조의5 제1 항에 따라 운항관리규정을 수립 이행하기도 하였다.

이러한 사정들에 비추어 보면, 참가인은 이 사건 심사 당시 해운법 제21조의5 제1항에서 정한 안전관리 업무를 수행하기 위한 안전관리책임자를 두었다고 볼 것이다.

라 또한 안전관리대행업의 등록에 관한 해사안전법의 제반 규정들은 기본적으로 그 위탁자인 선박소유자가 이미 해상여객운송사업자임을 전제로 하고 있다.

그리고 앞서 본 헤사안전법 시행규칙 제47조 제1항, 제3항의 규정 내용이나을 제16호증의 1의 기재를 종합하면, 안전관리대행업자는 개별 선박마다 안전관리대행업의 등록을 하여야 한다.

그런데 참가인은 피고로부터 면허를 받기 전까지는 해상여객운송사업자가 아니라 '해상여객운송사업을 경영하려는 자'에 불과하였다. 그러므로 참가인은 이 사건 심사일 당시 해운법 제21조의5에서 요구하는 운항관리규정의 수립·이행 및 여객선의 안전운항업무를 수행하여야 하는 내항 정기 여객운송사업자라거나 해사안전법 제46조 제2항에서 안전관리체제를 수립하고 시행하여야 하는 해상여객운송사업에 종사하는 선박을 운항하는 선박소유자라고 할 수도 없다.

결국 이러한 여러 사정들을 종합하면, 참가인이 피고로부터 면허를 받아 내 항 정기 여객운송사업자가 되기 전에는 M이 반드시 참가인의 선박인 J에 대하여 안전관리대행업의 등록을 하여야 한다고 보기는 어렵다.

마) 오히려 M은 2013. 5.경부터 이 사건 심사일까지 개별 선박들에 대해 안전관리대행업의 등록을 하고 있던 회사이다. 그러므로 이 사건 심사일에도 안전관리대 행업의 등록 요건으로서 해사안전법 제51조 제2항에서 정한 "법인으로서 제46조 제2항 에 따른 사업장 안전관리체제를 갖추어야 한다."라는 요건을 갖추고 있었음은 분명하다. 또한 M은 비록 늦기는 하였지만 2018. 1. 27. J에 대한 안전관리대행업의 등록을 하였다.

이러한 사정들에 비추어 보더라도, M은 이미 이 사건 심사일에 참가인이 피고로부터 면허를 받아 해상여객운송사업자가 되면 해양수산부장관에게 안전관리대행 선박 변경등록을 신청하여 언제든지 J에 대한 안전관리대행업의 등록을 할 수 있는 자격이 충분히 있었다고 봄이 타당하다.

4) '여객선의 선령' 평가항목에 관한 주장에 대하여

가) 쟁점의 정리

(1) 선박안전법 시행규칙 제2조 제1호에 의하면, "선"이란 선박이 진수한 날부터 지난 기간을 말한다. 그리고 사업제안서 세부평가기준에 의하면, 여객선의 선령마다 배정된 점수는 아래 [표 4]와 같다.

※ 선령 1년에 따른 점수차이는 1점

[표 4] 여객선의 선령별 점수표 그리고 앞서 '1. 기초사실'에서 인정한 사실관계에 의하면, 선정위원회의 심사위원 전원은 2004. 10. 31. 진수한 J 선박의 선령을 이 사건 공고일(2016. 10. 19.)을 기준으로 11년으로 계산하여 참가인에게 각 14점씩(=만점 25점 11점) 총 98점을 부여하였다.

(2) 이에 대하여 원고는 다음과 같은 이유로 이 사건 심사일(2016. 12. 2.)을 기준으로 선령을 12년으로 계산하여야 하고, 이에 따라 점수를 다시 산정하면 심사위 원별로 각 13점씩 총 91점이 된다고 주장한다.

① 무엇보다도 여객선의 선령은 해상운송의 안전과 직결되는 문제이므로 이를 엄격하고 보수적으로 판단할 필요가 있다.

② 선반안전법 시행규칙 제2조 제1호에 의하면, 선령이란 '선박이 진수한 날부터 지난 기간'이라고 정의하고 있으므로 구체적인 심사일을 기준으로 선령을 산정하는 것이 그 문언의 내용과 취지에 부합한다.

③ 해운법 제5조 제1항 제5호 및 그 시행규칙 제5조 제2항의 규정 내용에 의하더라도, 여객선의 선령이 20년 이하로서 해상여객운송사업의 면허조건에 부합하는지 여부는 실제 심사일을 기준으로 산정하는 것이 타당하다.

④ 특히 이 사건 공고일을 기준으로 할 경우 공모에 의하여 사업자를 선정하는 경우와 공모 없이 사업자의 개별 면허 신청에 따라 사업자를 선정하는 경우에 선령 심사의 기준일을 특정할 수 없거나 달라지는 문제가 발생한다.

⑤ 인천지방해양수산청은 심사일을 기준으로 선령을 평가하였고, 참가인도 2016. 10. 28. 피고에게 이 사건 사업제안서를 작성·제출하면서 J의 선령을 12년으로 산정하였다.

(3) 따라서 이 부분 쟁점은 선정위원회가 이 사건 공고일을 기준으로 선령을 산정하여 평가한 것이 과연 선박안전법 시행규칙 제2조 제1호 등을 위반하는 등 재량권의 한계를 넘거나 그 남용이 있는 때에 해당하여 위법한지 여부라고 할 것이다.

나) 판단

앞서 '3. 다. 관련 법리'에서 살펴본 대로 피고나 선정위원회가 관계 규정에서 정한 범위 내에서 내항 정기 여객운송사업 면허의 기준을 설정하거나 그 기준의 충족 여부를 판단하는 것은 재량행위에 속한다.

이러한 전제에서 살피건대, 다음의 여러 사정을 종합하면, 원고가 주장하는 사정들만으로는 피고나 선정위원회가 이 사건 공고일을 기준으로 선령을 산정한 데에 재량권의 한계를 넘거나 그 남용이 있는 때에 해당한다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할만한 증거가 없다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유가 없다.

(1) 선박안전법 시행규칙 제2조 제1호는 선박이 진수한 날을 선령 산정의 시기로 규정하고 있으나, 그 종기에 대하여 아무런 규정을 두고 있지 않다. 그리고 내항해운 고시 평가기준에서도 여객선의 선령에 대한 배점 방식만을 규정하고 있을 뿐이지, 선령 산정의 방식에 대해서는 별도로 규정을 두고 있지 않다.

그리고 위 평가기준에서는 평가표에 규정되지 않은 사항에 대하여 피고가 항로 여건 등 지역적 특성을 고려하여 세부평가기준을 마련하여 평가하도록 규정하고 있다.

(2) 그러므로 피고가 선령 산정의 기준을 이 사건 공고일로 정하여 J의 선령을 11년으로 산정한 것이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이지 아니하는 이상, 이러한 피고의 의사는 가능한 한 존중되어야 한다.

(3) 피고는 이 사건 심사를 위하여 선령 산정의 기준에 대하여 내부적으로 검토한 결과 심사 시점은 다소간 유동적일 수 있지만, 사업자 선정 공고 시점은 고정적이고 객관적이라는 점에서 보다 더 심사의 공정성을 기할 수 있다고 판단하였다.

실제로 이 사건 심사일은 선정위원회 구성의 어려움으로 인해 최초 예정한 심사일(2016. 11. 15.)보다 보름 이상 연기되기도 하였다.

이러한 사정을 고려하면, 만약 원고의 주장대로 이 사건 심사일을 선령 산정의 기준으로 삼을 경우 피고가 특정 사업자에게 유불리한 심사일을 임의로 선정하여 사업제안서 심사에 부당하게 개입할 우려도 있다.

(4) 물론 이 사건 공고일을 기준으로 선령을 산정하더라도 사업자 선정의 공정성을 훼손하는 경우가 발생할 수 있다.

그러나 이러한 사정에 비추어 보더라도, 선령 산정의 기준은 반드시 어느 하나의 시점이 절대적으로 옳다고 볼 수는 없고, 피고가 하나의 사업자 선정 절차에서 개별 사업자마다 다른 기준을 적용하였다는 등의 다른 특별한 사정이 없는 한, 오히려 피고에게 재량권이 있다고 보아야 할 것이다.

(5) 그리고 원고의 주장대로 선박안전법 시행규칙 제2조 제1호가 선령을 '선박 이 진수한 날부터 지난 기간'이라고 정의하고 있다는 이유만으로는 그 문언의 해석상 반드시 실제 심사일이 선령 산정의 기준이 되어야 한다고 볼 수는 없다.

5) '선박 계류시설 사용허가권 확보' 평가항목에 관한 주장에 대하여

가) 원고의 주장

참가인이 항에서 사용하겠다고 밝힌 접안시설은 이미 원고와 주식회사 Q이 24시간 사용하고 있다.

그런데 선정위원회는 참가인에게 아무런 합리적인 근거도 없이 '선박 계류시설 사용허가권 확보' 평가항목에서 만점인 35점을 부여하였다.

나) 인정사실

당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제9, 22호증, 을 제14호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음의 사실을 인정할 수 있다.

(1) 사업제안서 세부평가기준에 의하면, 선박계류시설 및 여객서비스 평가항목에는 심사위원당 10점씩 총 70점의 평가점수가 배정되어 있고, 그중 '선박계류시설 사용허가권 확보' 평가항목에는 심사위원당 5점씩 총 35점이 부여되어 있다.

그리고 구체적인 심사사항과 그 방법은 아래와 같다.

(2) 참가인은 피고에게 선박계류시설 및 여객서비스 평가항목에 관하여 아래와 같은 내용으로 이 사건 사업제안서를 작성·제출하였다.

(3) 위 '첨부 15. D군(접안시설) 사용 협의 공문'에 의하면, D군수는 2016. 10. 25. 참가인에게 "현재 1항 여객부두는 3개 선사 4척의 여객선이 사용하고 있는 곳으로서 참가인이 제출한 여객부두 사용기간(11. 10. ~ 그 다음해 3. 31. 예정)의 선석사용 협의에 대하여는 현재 동 선석 이용선박들의 운항시간을 고려할 때, D 오전 출항(11:00 이전) 및 D 오후 도착(17:20 이후)에 한해 참가인이 내항 정기여객운송사업자로 선정되면 사용 가능함을 알린다."라고 통보하였다.

그리고 D군수는 다시 2016. 12. 13. 참가인에게 "항 여객부두 선석 사용에 대하여 AL노선 여객선이 이용하는 부두시설에 한하여 사용이 가능하다."라고 통보하였다.

(4) 이 사건 사업제안서에 의하면, 참가인은 J를 매년 11, 11.부터 그 다음해 3. 31.까지 1항에서 9:30에 출발하여 C에 12:50에 도착하고, 매년 4. 1.부터 11, 10.까지는 C에서 8:30에 출발하여 11:50에 H항에 도착하는 계획에 따라 운항할 예정이다. 다) 판단

위 인정사실에 의하면, 선정위원회는 참가인에게 선박 계류시설 사용허가권 확보(배점 각 5점, 총 35점) 평가항목에서 선박계류시설의 사용허가권을 확보하였는지 여부에 따라 5점 또는 0점으로만 획일적으로 평가점수를 부여할 수 있다.

그리고 참가인은 D군수와 1항 여객부두(계류시설)의 사용허가 문제를 협의하여 D군수로부터 일정한 운항시각의 경우 그 사용이 가능하다고 통보를 받았으므로, 이 사건 심사 당시 선박 계류시설의 사용허가권을 확보하였다고 봄이 타당하다. 그러므로 선정위원회가 참가인에게 이 부분 평가항목에 관하여 심사위원당 5점씩 총 35점을 부여한 데 대하여 재량권의 한계를 넘거나 그 남용이 있는 때에 해당한다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할만한 증거가 없다.

따라서 원고의 이 부분 주장도 이유가 없다.

6) '이동편의시설의 설치' 평가항목에 관한 주장에 대하여

가) 관계 규정의 내용대항해운 고시 평가기준에 의하면, 교통약자법에 따른 이동편의시설을 설치한 경우 심사위원당 1점씩 총 7점의 가점을 부여할 수 있다.

그리고 교통약자법 제2조 제7호, 제9조 제1호, 제10조 제1항, 제2항, 제11조, 제29조, 제31조 및 그 시행령 제11조, 제12조 [별표 1] [별표 2], 시행규칙 제2조 [별표 1]에 의하면, ① "이동편의시설"이란 휠체어 탑승설비, 장애인용 승강기, 장애인을 위한 보도(步道), 임산부가 모유 수유를 할 수 있는 휴게시설 등 교통약자가 교통수단, 여객시설 또는 도로를 이용할 때 편리하게 이동할 수 있도록 하기 위한 시설과 설비를 말하고, ② 교통수단 중 해운법 제2조 제2호에 따른 해상여객운송사업에 사용되는 선박은 이동편의시설의 설치 대상에 해당하며, ③ 위 선박에 설치하여야 하는 이동편의 시설의 종류는 안내시설로서 안내방송 문자안내판 목적지 표시와 내부시설로서 휠체어 승강 설비·휠체어 보관함·교통약자용 좌석·장애인전용화장실, 그 밖의 시설로서 장애인 접근가능 표시·출입구 통로가 있고, ④ 그중 장애인전용화장실은 ㉮ 휠체어사용자를 위한 전용공간과 가까운 위치에 설치하되, 해당 선박의 규모·구조 등의 이유로 장애인전 용화장실의 설치가 곤란한 경우에는 일반화장실에 장애인전용시설을 설치하여야 하며,나 장애인용 대변기를 1개 이상 설치하여야 하고, 다. 그 문은 미닫이식으로 하며, 출입문 옆에는 점자표지판을 부착하여야 하고, 라 일반화장실에 장애인전용시설을 설치하는 경우 장애인용 대변기를 1개 이상 설치하여야 하며, 화장실문은 미닫이식으로 하여야 하고, 다만 운항시간이 3시간 미만인 경우와 선박의 구조상 설치가 불가능한 경우에는 그러하지 아니하다.

한편 교통약자법 제11조, 제12조, 제29조, 제31조에 의하면, ① 교통사업자 등 대상시설을 설치·관리하는 자는 대상시설을 설치하거나 주요 부분을 변경할 때에는 위 설치기준에 맞게 이동편의시설을 설치하고 이를 유지·관리하여야 하고, ② 교통행정기관은 교통수단과 여객시설에 대한 면허·허가·인가 등을 하는 경우 교통수단과 여객시설에 설치된 이동편의시설이 제10조에 따른 설치기준에 맞는지를 심사하여야 하며, ③ 교통행정기관은 법 제11조를 위반하여 대상시설에 이동편의 시설을 설치하지 아니하거나 설치한 이동편의시설을 제10조에 따른 설치기준에 맞지 아니하게 유지·관리한 교통사업자에 대하여 시정명령을 할 수 있고, ( 법 제11조를 위반한 자로서 위 시정명령을 받고 그 시정기간 이내에 이행하지 아니한 자는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.

나) 판단

살피건대, 참가인이 J 선박에 교통약자법령에서 정한 이동편의시설 중 장애인 전용화장실을 설치하였으나(수유실은 교통약자법령에서 정한 선박의 이동편의시설이 아니다), 장애인용 대변기를 1개 이상 설치하거나 화장실문을 미닫이식으로 설치하지 아니한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제43호증의 기재에 의하여 인정된다.

그러나 다음의 사정을 종합하면, 참가인은 J 선박에 교통약자법에 따른 이동편의시설을 설치하였다고 볼 수 없다. 그러므로 선정위원회가 참가인에게 이와 다른 전제에서 가점 총 6점을 부여한 것은 객관적으로 합리적이라거나 타당하다고 볼 수 없어 재량권의 한계를 넘거나 그 남용이 있는 때에 해당하여 위법하다.

따라서 참가인이 이 사건 심사에서 받은 총점 569점에서 6점을 제외하여야 하고, 이를 지적하는 원고의 주장은 이유가 있다.

(1) 사업제안서 세부평가기준에 의하면, 교통약자법에 따른 이동편의시설을 설치한 경우 1점, 설치하지 아니한 경우 0점을 부여한다.

(2) 교통약자법령은 교통사업자로 하여금 법령에서 정한 이동편의시설을 설치하지 아니하거나 설치기준에 맞지 아니하게 유지·관리한 경우 이에 대하여 시정명령이나 벌금 등 일정한 제재를 가하고 있다.

(3) 그런데 참가인은 J 선박에서 교통약자법령에서 설치하도록 정하고 있는 이동편의시설 중 장애인전용 화장실 하나만을 설치하고, 나머지 시설을 전혀 설치하지 아니하였다. 또한 참가인이 설치한 장애인전용화장실마저도 교통약자법령에서 정한 시설기준에 맞지 아니하게 설치하고, 이를 유지·관리하였다. 따라서 참가인은 교통약자법령에서 정한 교통사업자의 의무를 다하였다고 볼 수 없다.

(4) 비록 참가인은 교통약자법 시행규칙 제2조 제1항 [별표 1]에 따라 J 선박의 구조상 이동편의시설의 설치가 불가능한 경우에는 그 시설기준에 맞지 아니하게 장애인전용화장실 등 이동편의 시설을 설치할 수 있다.

그러나 이는 교통약자법령에서 정한 각종 제재의 면제 사유가 될 수는 있을지언정 선정위원회의 심사위원들이 이 사건 심사에서 가점을 부여한 데에 대한 합리적인 근거가 된다고 보기는 어렵다.

마. 이 사건 처분의 적법성

결국 원고의 주장 중 교통약자법에 따른 이동편의시설의 설치로 인한 가점 6점 부분만이 이유가 있고, 나머지 부분은 모두 이유가 없다.

그리고 참가인은 이 사건 심사에서 받은 총점 569점에서 위와 같이 위법한 6점을 제외하더라도, 그 평균점수가 80.42점(총 563점)이 되어 이 사건 공고에서 정한 사업자선정기준을 충족하였다.

따라서 피고는 참가인에게 정당한 재량권 행사의 범위 내에서 해상여객운송사업의 면허를 하였다고 할 것이므로, 결국 이 사건 처분은 적법하다.

4. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유가 없으므로, 주문과 같이 판결한다.

재판장판사한재봉

판사박상한

판사김웅수

1) 구체적인 내용은 뒤에서 쟁점별로 살펴본다.

2) 원고의 주장과는 달리 이 사건 공고 및 처분에 적용되는 항로고시는 2016. 4. 1.부터 시행된 해양수산부 고시 S이다.