2014누6921 조건부 면허취소

주식회사 대아고속해운

주식회사 대저해운

포항지방해양수산청장

주식회사 태성해운

대구지방법원 2014. 11. 14. 선고 2013구합3186 판결

2015. 10, 23.

2015, 12. 11.

1. 제1심 판결을 취소한다.

2. 피고가 2013. 9. 3. 피고보조참가인에 대하여 한 해상여객운송사업 조건부 면허를 취소한다.

3. 소송총비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인이, 그 나머지 부분은 피고가 각 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 피고로부터 포항~울릉(도동) 항로에 대한 해상여객운송사업 면허를 받았다가 2013. 5. 10. 피고로부터 구 해운법(2015. 1. 6. 법률 제13002호로 개정되기 전의 것, 이하 '해운법'이라 한다) 제4조 제1항에 따라 다음과 같은 내용의 해상여객운송사업 면허를 재차 받아, 위 항로에 썬플라워호(2,394G/T, 여객정원 920명, 항해속력 40도 트)를 운항하고 있는 사업자이다.

나. 주식회사 나라해운(이하 '나라해운'이라 한다)은 2006. 4. 20.경 포항 울릉(도동) 항로에 대하여 오리엔트호(2,048G/T)를 운항선박으로 하여 해상여객운송사업 면허를 받았고, 광운고속해운 주식회사(이하 '광운고속해운'이라 한다)는 위 면허를 인수하여 2013. 4.경 피고로부터 오리엔트호의 대체선박인 아라퀸즈호(3,403G/T)에 관하여 사업계획변경 인가를 받았다.

다. 피고보조참가인(이하 '참가인'이라고 한다)은 2013. 8. 23. 피고에게 해상여객운송 사업 면허신청(이하 '이 사건 면허신청'이라 한다)을 하였고, 피고는 2013. 9. 3. 참가인의 사업계획서를 검토한 결과 [별지 1] 목록 기재와 같이 해운법 제5조 제1항 제1호, 해운법 시행규칙 제4조 제1항 소정의 최근 3년간 평균 운송수입률이 25.11%로 법령상 요건을 충족한다는 이유로 참가인에게 해운법 제5조 제1항 제2호 및 제5호에 따른 시설을 갖출 것 등을 조건으로 다음과 같은 내용의 해상여객운송사업 조건부 면허를 발급하였다(이하 위 조건부 면허를 '이 사건 면허', 위 면허 발급을 '이 사건 처분'이라 한다).

라. 원고승계참가인은 제1심 소송 계속 중인 2014. 2. 14.경 원고로부터 이 사건 면허를 양수하였고, 2014. 3. 1. 해운법 제 174. 소정의 해상여객운송사업 승계신고가 수리되자, 2014. 3. 26. 제1심 제2차 변론기일에서 2014. 3. 25.자 승계참가신청서를 진술함으로써 이 사건 소송에 승계 참가를 하였다. 이에 원고는 위 변론기일에서 피고의 동의를 받아 이 사건 소송에서 탈퇴하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 17호증, 을가 제1, 2, 4, 5, 20호증(각 가지번호 포합)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고승계참가인의 주장

1) 수송수요기준 부적합 주장

해운법 제5조 제1항 제1호, 해운법 시행규칙 제4조 제1항은 해상여객운송사업 면허의 수송수요기준으로 '새롭게 해상여객운송사업의 면허를 신청한 항로와 같은 항로로 보는 항로에 이미 취항하고 있는 전체 여객선(예비용 선박을 포함한다)의 최근 3년간 평균 운송수입률이 25% 이상일 것'을 규정하고 있는데, 참가인의 이 사건 면허신청은 다음과 같은 이유로 수송수요기준을 충족하지 못하였으로, 이와 다른 전제에서 한 피고의 이 사건 처분은 위법하다.

가) 아라퀸즈호의 1년간 운항실적 환산에 적용되는 운항일수와 관련한 주장

주위적으로, 피고는 이 사건 면허신청선박과 같은 항로(포항-울릉간 항로, 이하 '이 사건 항로'라 한다)에 이미 취항하고 있는 여객선으로서 1년 미만 운항선박에 해당하는 아라퀸즈호에 관하여 운항수입은 해운법 시행규칙 제4조 제5항 [별표 1](이하 '이 사건 규직'이라 한다) 제2호 라목에 따라 실제 운항실적을 1년간 실적으로 환산하여 산정하면서도 운항일수는 썬플라워호의 직전 1년간 운항일수 247일을 원용하여 산정하였는데, 이 사건 규칙 제2호 라목의 운항실적에는 운항일수도 포함되므로, 아라퀸즈호의 실제 운항일수를 1년간 운항일수로 환산하여야 한다(이하 '① 주장'이라 한다).

예비적으로, 이 사건 규칙 제2호 라목의 운항실적이 운항수입만을 의미하는 것으로 해석된다고 하더라도, 아라퀸즈호의 운항일수는 예비용 선박의 운항일수 산정규정인 이 사건 규칙 제2호 마목을 유추적용하여, 썬플라워호의 3년간 평균 운항일수를 원용하는 것이 더욱 합리적이다(이하 '②) 주장'이라 한다).

나) 아라퀸즈호의 운항실적 환산시 성수기, 비수기가 고려되어야 한다는 주장이 사건 항로는 크게 성수기 5개월(5월~8월 및 10월), 준성수기 2개월(4월, 9월), 비수기 5개월(11월~3월)로 구분되고, 여름 성수기 3개월(6월~8월)과 겨울 비수기 3개월(12월~2월)을 비교해 보면 수송인원이 무려 4배 이상 차이가 나므로, 여름 성수기인 7월 말에 11일간(2013. 7. 19.~2013. 7. 31.) 운항한 아라퀸즈호의 운항실적을 1년간 실적으로 환산함에 있어, 일할계산한 1일 실적에 연평균 운항일수를 곱하는 단순한 방법에 의할 것이 아니라 이와 같은 계절적 요인에 따른 운항실적까지 고려하여야 한다(이하 '3 주장'이라 한다).

다) 이 사건 면허신청 선박의 예상 평균 운임 산정방식과 관련한 주장

주위적으로, 피고는 참가인이나 주식회사 제이에이지페리의 종전 면허신청시 평균 운송수입률을 산정함에 있어 대체선박을 포함하지 않고 3년간 정상적으로 운항된 썬플라워호의 평균 운임을 그대로 원용하였는바, 이 사건 면허신청선박의 1인당 예상평균 운임 역시 종전에 적용하던 기준과 동일하게 썬플라워호의 1인당 평균 운임 (43,715원)을 원용하여야 한다(이하 (1) 주장'이라 한다).

예비적으로, 이 사건 면허신청선박의 1인당 예상 평균 운임은 이 사건 규칙 제1호 비고 7.에 의하여 면허신청 당시 운항 여객선 중에 유사한 형태의 선박이 있는 경우 면허신청일 현재 운항 여객선의 여객 1인당 평균 운임으로 산정하도록 규정되어 있으므로, 이 사건 면허신청 당시 운항 여객선 중에 유사한 형태의 선박인 썬플라워호의 1인당 평균 운임(43,715원)과 아라퀸즈호의 1인당 평균 운임(48,434원)을 평균하여 산정하여야 하고, 썬플라워호의 대체선박인 오션플라워호와 씨플라워호, 그리고 아라퀸즈호로 대체되기 전의 선박인 오리엔트호는 이 사건 면허신청 선박과 유사한 형태의 선박이 아니거나 현재 운항 중인 선박이 아니므로 제외하여야 한다(이하 '16 주장'이라 한다). 라) 오션플라워호와 씨플라워호의 운항일수와 관련한 주장

피고가 썬플라워호의 일시 대체선박인 오션플라워호와 씨플라워호의 운송수입률 산정시 예비용 선박에 준하여 이 사건 규칙 제2호의 산정방식을 적용하기로 한 이상, 그 평균 운항일수에 관하여도 이 사건 규칙 제2호 마목을 유추적용하여, 해당 항로 운항선박인 썬플라워호의 최근 3년간 평균 운항일수를 적용하여야 한다(이하 '⑤ 주장'이라 한다).

마) 썬플라워호의 화물운송수입과 관련한 주장

원고승계참가인은 2011년 이후 「내항해운에 관한 업무지침」 제23조 및 피고 측과의 협의에 따라 썬플라워호의 화물수입을 실제 화물수입이 아닌 용적 1톤당 운임에 수송톤수를 곱한 금액으로 산정하여 적법하게 신고하였으나, 이 사건 처분과 관련한 평균 운송수입률을 산정함에 있어서는 이 사건 규칙 제1호에 의하여 썬플라워호의 실제 운송수입을 적용하여야 하고, 이를 기초로 평균 운송수입률을 재산정하면 수송수 요기준을 충족하지 못하게 된다(이하 () 추잠'이라 한다).

2) 수송시설기준 부적합 및 해상교통의 안전 우려 주장

해운법 제5조 제1항은 해상여객운송사업의 면허기준으로 '해당 사업에 사용되는 선박계류시설과 그 밖의 수송시설이 해당 항로에서의 수송수요의 성격과 해당 항로에 알맞을 것'(제2호) 및 '해당사업을 시작하는 것이 해상교통의 안전에 지장을 줄 우려가 없을 것'(제3호)을 각 규정하고 있는 점, 포항항 선착장에는 여객선 2척이 정박할 수 있는 시설만이 갖추어져 있는 점, 이 사건 항로에는 이미 썬플라워호와 아라퀸즈호가 운항하고 있고 위 선박들은 포항항의 선박 계류시설을 사용하고 있는 점, 이렇듯 포항항의 선박 계류시설이 절대적으로 부족하여 기상악화 등으로 포항항에 썬플라워호와 이 사건 면허신청 선박이 동시에 정박하여야 하는 상황이 발생할 경우 해상교통의 안전에 지장을 줄 우려가 있는 점 등에 비추어 보면, 포항항에 선박계류시설이 충분히 확보되지 않은 상황에서 이루어진 참가인의 이 사건 면허신청은 해상교통의 안전 요건을 충족하였다고 할 수 없다.

3) 재량권 일탈·남용 주장

피고가 씨스포빌 주식회사나 참가인, 주식회사 제이에이치페리의 종전 면허신청에 대하여 포항항의 선박계류시설 부족 등을 이유로 면허신청을 불허하였는데, 종전 면허신청 당시와 이 사건 면허신청 당시의 포항항 상황 등이 동일함에도 불구하고, 유독 참가인의 이 사건 면허신청에 대하여만 면허기준에 적합하다고 판단한 것은 형평성에 반할 뿐만 아니라 재량권을 일탈·남용한 것이다.

나. 관계법령

[별지 5] 관계법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 수송수요기준 부적합 주장에 대한 판단

가) 관련규정

해운법 제5조 제1항은 해양수산부장관은 해상여객운송사업의 면허를 하려는 때에는 사업계획서가 다음 각 호에 적합한지를 심사하여야 한다고 규정하면서 제1호에서 '해당 사업을 시작하는 것이 해양수산부령으로 정하는 수송수요기준에 알맞을 것'을 규정하고 있다. 또한 해운법 시행규칙 제4조 제1항은 법 제5조 제1항 제1호에서 '국토 해양부령으로 정하는 수송수요기준'이란 새롭게 해상여객운송사업의 면허를 신청한 항로와 같은 항로로 보는 항로에 이미 취항하고 있는 전체 여객선(예비용 선박을 포함한다)의 최근 3년간 평균 운송수입률(최대 운송능력을 기준으로 한 예상수입액과 실제 운송능력을 기준으로 한 수입액의 비율을 말한다)이 새롭게 면허를 신청한 해당 해상여객운송사업의 여객선을 포함하더라도 25/100 이상인 것을 말한다고 규정하고, 같은 조 제4항은 제1항 본문에 따른 수송수요기준을 산정할 때 새롭게 해상여객운송사업의 면허를 신청한 항로와 같은 항로로 보는 항로의 범위와 3년간 평균 운송수입률을 산정하는 기간의 시점·종점 등 수송수요기준의 세부사항은 국토해양부장관이 정하여 고시한다고 규정하며, 같은 조 제5항은 제1항 본문에 따른 평균 운송수입률의 세부적인 산정방법은 [별표 1]과 같다고 규정하고 있고, 「해운법 시행규칙에 따라 정하는 내항해운에 관한 고시」(이하 '내 항해운고시'라 한다) 제3조는 규칙 제4조 제4항에 따른 3년간 평균 운송수입률을 산정하는 기간이란 면허신청일 전월을 기준으로 이전 3년간의 기간을 말한다고 규정하고 있다.

나) 인정사실

(1) 이 사건 만허신정일 전월로부터 이전 3년간 이 사건 항로에서 운항한 선박은 썬플라워호, 오리엔트호, 아라퀸즈호, 오션플라워호, 씨플라워호인데, 아라퀸즈호는 오리엔트호의 대체선박이고, 오션플라워호와 씨플라워호는 썬플라워호의 일시 대체선박이다.

(2) 썬플라워호는 총톤수 2,394t 규모의 카페리선박으로서 이 사건 항로에서 3년 이상 운항하고 있는 여객선이고, 최근 3년간 연평균 운항일수는 260일, 이 사건 면허신청 직전 1년의 운항일수는 247일이며, 운항시간은 3시간, 정박시간은 2시간이다. 오션플라워호와 씨플라워호는 묵호 울릉간 항로를 운항하던 선박으로, 썬플라워호가 선박검사를 위해 매년 1~2월경 약 30일 정도 휴항하는 기간에 운항되는 일시적 대체선박이다.

(3) 원고 및 원고승계참가인은 이 사건 항로에 관한 월별 내항여객선수송실적을 작성하여 해운조합에 제출하였는데, 이에 따른 썬플라워호의 3년간(2010. 8.~2013. 7.) 월별 여객수송인원은 [별지 3] 목록 기재와 같으며, 3년간 (연)평균 화물수송실적은 [별지 1] 목록 '평균 운송수입률 (화물) 표 기재와 같이 7,6021, 3년간 (연평균 화물운 송수입은 같은 표 기재와 같이 286,717,000원이다. 또한 오션플라워호의 2011. 1. 수송 인원은 합계 3,355명, 2012. 1. 수송인원은 합계 4,491명이고, 씨플라워호의 2013. 1. 수송인원은 합계 6,999명, 2013. 2. 수송인원은 합계 7,140명이다.

(4) 오리엔트호는 2006. 4. 20. 이 사건 항로에서 해상여객운송사업 면허를 받은 2,048t 규모의 카페리선박인데, 2013년경 향일해운 주삭회사 소유의 아라퀸즈호(광 운고속해운이 임차함)로 대체됨에 따라 감선되었다. 아라퀸즈호는 2013. 7. 19.~7. 31. 중 휴항일 2일을 제외하고 총 11일을 운항하였는데, 그 운항기간 중 여객수송실적은 9,396명, 수입은 약 455,093,000원이고, 화물수송실적은 2901, 수입은 약 4,799,000원이다. (5) 이 사건 면허신청선박은 총톤수 850t 규모의 알루미늄 쾌속선(여객선)으로서 여객정원 600명, 항해속력 38노트이고, 이 사건 항로를 1일 1회 왕복하며, 운항시간은 3시간, 정박시간은 3시간이다.

(6) 피고는 참가인의 이 사건 면허신청에 따른 최근 3년간 평균 운송수입률을 [별지 1] 목록 기재와 같이 25.11%로 산정하였는바, ① 대상선박은 썬플라워호, 오리엔 트호, 아라퀸즈호, 오션플라워호, 씨플라워호 및 이 사건 면허신청 선박이고, 산정기간은 해운법 시행규칙 제4조 및 내항해운고시 제3조에 따라 이 사건 면허신청일 전원을 기준으로 이전 3년인 2010. 8. 1.~2013. 7. 31.이며, ② 대상선박의 1일 운항횟수는 이 사건 규칙 제2호 가목에 따라 1일 운항가능시간을 1회 소요시간으로 나누는 방법으로 산정하여 썬플라워호는 1일 4회, 면허신청선박은 1일 2회 등으로 각 산정하였고, ③ 운항일수가 1년에 미달하는 아라퀸즈호에 대하여는 이 사건 규칙 제2호 라목에 따라 1년간 실적으로 환산하면서, ① 연간 운항일수는 썬플라워호의 최근 1년간 운항일수인 247일로 정하고, Ⓒ 연간 여객 및 화물 수송실적은 11일의 실적에서 1일 실적을 구한 값에 247일을 곱하는 방법으로 산정하였으며, ④ 이 사건 면허신청 선박의 3년간 (연)평균 운항일수는 썬플라위호의 3년간 (연평균 운항일수 260일과 아라퀸즈호의 (연평균 운항일수 247일을 평균한 253일로 산정하였다. 구체적인 산정방법은 아래와 같다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 14, 17, 20호증, 을가 제1, 2, 17, 18호증, 을나 제1호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

다) 판단

(1) ①, ② 주장에 관한 판단

(가) 선박의 1년간 운항실적은 운항일수를 포함하는 개념이므로, 운항실적 산정시 1년간의 운항일수도 고려하여야 하는데, 이 사건 규칙 제2호 라목에는 운항실적 환산시 적용할 운항일수의 산출방법에 대한 규정이 없다. 따라서 운항실적 환산시 적용할 운항일수를 정하는 것은 행정청인 피고의 재량의 범위 내에 속하고, 그것이 사실오인에 근거하여 이루어졌거나 비례의 원착 또는 평등의 원칙 등에 위배되는 경우로,서 재량권을 일탈·남용하였다고 평가되지 않는 한 이를 위법하다고 볼 수 없다.

해상운송의 특성상 1년 중 기상악화 등 불가피한 사유로 운항하지 못하는 날이 있게 되는 것은 경험칙상 명백하므로, 원고승계참가인의 ① 주장과 같이 아라퀸 지호의 운항기간(13일) 중 실제 운항일수(11일)를 1년간 운항일수로 환산하여 인정하는 경우(11일/13일 365일), 실제로 운항가능한 일수보다 1년간 운항일수를 높게 산정하게 되어 부당하다.

따라서 원고승계 참가인의 ① 주장은 이유 없다.

(나) 또한 위 인정사실 및 관계법령에 의하여 알 수 있는 다음의 각 사정,

즉 ① 이 사건 규칙에는 예비용 선박의 경우 최근 3년간 평균 운항일수 산정시 해당 항로 운항선박의 최근 3년간 평균 운항일수를 적용한다고 규정할 뿐 1년 미만의 운항 선박의 운항일수를 산정하는 방법에 대하여 정하고 있지 않은 점, Ⓒ 썬플라워호와 아라퀸즈호의 출항통제기준이 동일하여 1), 기상악화로 인하여 썬플라워호가 출항하지 못할 경우에는 아라퀸즈호 역시 출항통제를 받게 되는 점, Ⓒ 아라퀸즈호는 이 사건 항로에 관하여 2013. 4.경 해상여객운송사업계획 변경인가를 받고 2013. 7. 19. 운항을 시작하여 이 사건 면허신청일 전월까지의 운항일수가 11일에 불과하였을 뿐 이후 계속적으로 운항할 것이 예정되어 있는 선박이어서, 일시적으로 운항할 것을 예정하고 있는 예비용 선박과 다르로, 아라퀸즈호의 운항일수 산정에 예비용 선박의 규정을 유추적용하여야 하는 것은 아닌 점 등을 고려하면, 피고가 이 사건 규칙 제2호, 마목을 유추적용하지 아니하고 썬플라워호의 직전 1년간 운항일수를 적용하여 아라퀸즈호의 1년간 운항실적을 산정한 것은 피고의 재량의 범위 내에 속하는 것으로서, 관련 규정에 위배되거나 불합리하여 위법하다고 볼 수 없다.

따라서 원고승계참가인의 ② 주장 역시 이유 없다.

(2) ③ 주장에 관한 판단

갑 제2, 4, 16, 20호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 2013. 5. 10.을 기준으로 썬플라워호의 시간표는 평수기와 하게 피서철, 동절기로 나뉘어져 있는데, 평수기 및 동절기에는 매일 1일 1왕복, 하계 피서철(7. 27.~8. 7.)에는 매일 1일 2 왕복을 하는 것으로 정해져 있는 사실, 씨스포빌 주식회사는 2012. 5. 이 사건 항로에 대하여 해상운송사업 면허신청을 하면서 사업계획서에 성수기와 준성수기, 비수기, 동계비수기를 구별하여 3년간 수입 및 지출 예상내역을 기재하였던 사실, 썬플라워호의 3년간(2010. 8.~2013. 7.) 월별 여객수송 실적은 [별지 3] 목록 기재와 같은 사실이 인정된다. 그러나 위 인정사실 및 관계법령에 의하여 알 수 있는 다음의 각 사정, 즉 ① 해운법 시행규칙은 운항기간이 1년 미만인 운항선박의 운항실적 산정은 1년간 실적으로 환산하여 산출한다고만 규정하고 있을 뿐 그 환산방법을 구체적으로 규정하고 있지 않은 점, ① 해운법 시행규칙 기타 법령에 내항여객운송사업의 성수기와 비성수기를 구별할 기준이 정해져 있지 않은 점, Ⓒ 썬플라워호는 여름뿐만 아니라 봄, 가을에도 증편운항하였던 점(을가 제41호증), ⓐ 썬플라워호의 3년간 월별 수송인원 실적 중 4월~10월의 수송인원 편차가 크지 않고, 7월 수송인원보다 5월 및 10월의 수송인원이 더 많아, 7월 말~8월 초가 이 사건 항로의 극성수기에 해당한다고 단정하기도 어려운 점, ㉤ 썬플라워호의 1월 수송인원실적이 현저히 낮게 나타나는 것은 썬플라워호의 선박정기검사로, 오션플라워호 또는 씨플라워호로 대체운항되었기 때문인 점, ㉥ 썬플라 워호의 여객수송능력과 결항일수가 매월 변동되어 결항일수에 따라 여객수송실적이 달라질 가능성이 높으므로, 피고가 임의로 성수기와 비수기를 구분하여 차등 조정계수를 적용하는 방식으로 1년간 운항실적을 환산할 경우 오히려 자의적 기준에 의하여 평균 운송수입률을 산정하게 될 여지가 더 큰 점 등에 비추어 보면, 위와 같이 해상여객 운송사업자들이 성수기와 비수기를 구분하고 있고, 썬플라워호의 월별 수송인원에 차이가 있다는 이유만으로, 피고가 1년간 운항실적을 산정하면서 성수기, 비수기를 구분하여 계절적 요인을 고려하지 않았다고 하여 그 산정방식이 위법하다고 할 수 없다.

따라서 원고승계참가인의 ③ 주장도 이유 없다.

(3) ④, ⑤ 주장에 관한 판단

(가) 이 사건 규칙 제1호 비고 7.은 면허신청 선박의 평균 운임은 현재 운항여객선 중에 유사한 형태의 선박이 있는 경우, 면허신청일 현재 운항여객선의 여객 1인당 평균 운임을 면허신청선박의 예상 평균 여객운임으로 한다고 규정하고 있다.

위 인정사실에서 본 바와 같이 아라퀸즈호는 이 사건 항로에 관하여

2013. 4.경 해상여객운송사업계획 변경인가를 받고 2013. 7. 19. 운항을 시작하여 계속적으로 운항할 것이 예정되어 있던 선박으로, 이 사건 면허신청일 현재 이 사건 항로의 운항 여객선에 포함되므로, 이 사건 처분에 관하여 종전 처분과 동일하게 썬플라워호의 1인당 평균 운임(43,715원)만을 원용하여야 한다는 원고승계참가인의 ④ 주장은 이유 없다.

(나) 한편, 위 인정사실에서 본 바와 같이 오리엔트호는 2013. 4.경 아라권 즈호로 대체되어 감선되었으므로, 이 사건 면허신청일 현재 운항여객선에 포함되지 않는다 할 것이다. 또한 오션플라워호와 씨플라워호는 썬플라워호가 선박검사 등으로 운항하지 못하는 1~2월경 약 30일 정도만 운항하는 일시 대체선박이고, 썬플라워호를 대체하여 운항하기 위해서는 대체운항 전에 피고로부터 내항정기여객운송사업계획 변경인가를 받아야 하므로, 이 시건 면허신청일 현재 이 사건 항로에서 운항하고 있는 여객선이라고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 일시 대체선박이라는 점에서 이 사건 민허신청선 박과 유사한 형태의 선박이라고 볼 수도 없다. 그러므로 피고가 이 사건 면허신청 선박의 예상 평균 여객운임을 산정함에 있어 오리엔트호, 오션플라워호, 씨플라워호의 여객1인당 평균 운임을 포함하여 계산한 것은 위법하다.

따라서 원고승계참가인의 ⑤ 주장은 이유 있다.

(4) ⑥ 주장에 관한 판단

원고승계 참가인의 ( 주장에 대하여, 피고는 예비용 선박과 일시 대체선박은 그 개념에 있어 큰 차이가 있어 예비용 선박에 관한 규정을 일시 대체선박에 유추 적용할 수 없으므로, 썬플라워호의 일시 대체선박인 오션플라워호와 씨플라워호에 대하여 이 사건 시행규칙 제2호 마목을 유추적용할 수 없다고 주장한다.

관련법령의 해석 및 해운실무관행상 피고가 주장하는 일시 대체선박과 예비용 선박의 차이점은 다음과 같고, 이는 원고승계 참가인도 인정하는 취지이다. ① 예비용 선박이란 기존의 면허업체에서 면허선박의 고장 등으로 운항이 불가능할 경우 면허신박의 대체선박으로 운항하기 위하여 준비해 두는 신박이고, 일시 대체선박은 면허선 박이 선박검사를 받기 위하여 휴항하는 기간에만 일시적으로 대체운항하는 선박이다.(이 사건의 경우 앞서 본 바와 같이 일시 대체선박인 오션플라워호와 씨플라워호는 매년 1~2월경 약 30일 정도 썬플라워호가 휴항하는 기간에만 이 사건 항로를 운항한다). ○ 따라서 일시 대체선박의 운항형태는 예비용 선박과 유사하지만, 대체선박의 운항기 간동안 대체선박이 해당 항로의 면허선박이 되고, 면허취소시에는 면허선박 및 대체선박의 운항실적이 모두 제외된다는 점에서 예비용 선박과 차이가 있다.

위 일시 대체선박과 예비용 선박의 차이점 및 위 인정사실에서 본 바와 같이 오션플라워호와 씨플라워호는 묵호 울릉간 항로를 운항하던 선박인데, 썬플라워호,의 선박성기 김사기간 동안 이 사전 항로에서 대제산박으로 운항되는 것인 점, 새롭게 해상여객운송사업 면허를 받아 여객선이 취항함으로써 일정한 범위 내에 있는 항로에 이미 취항한 여객선의 수요 감소가 당연히 예상되므로, 해운업의 건전한 발전과 여객· 화물의 원활한 운송을 도모하기 위하여 이러한 경우에는 이미 취항하고 있는 전체 여객선에 새롭게 면허를 신청한 해당 해상여객운송사업의 여객선을 더한 전체 여객선의 수송수요가 일정한 기준 이상이 되는 경우에 한하여 새로운 해상여객운송사업 면허를 부여할 수 있도록 수송수요기준을 해상여객운송사업 면허의 요건으로 규정한 취지(대 법원 2014. 7. 10. 선고 2013두27500 판결 참조) 등을 고려하면, 피고가 평균 운송수입률을 산정함에 있어 일시 대체선박에 대하여 예비용 선박의 운항일수에 관한 규정을 유추적용하지 않은 것이 위법하다고 볼 수 없다.

따라서 원고승계 참가인의 6 주장은 이유 없다.

(5) ⑦ 주장에 관한 판단

행정처분의 위법 여부를 판단하는 기준 시점은 판결시가 아니라 처분시이나, 이는 행정처분이 있을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 하여 위법 여부를 판단할 것이며 처분 후 법령의 개폐나 사실상태의 변동에 영향을 받지 않는다는 뜻이고, 처분당시 존재하였던 자료나 행정청에 제출되었던 자료만으로 위법 여부를 판단한다는 의미는 아니므로, 법원은 행정처분 당시 행정청이 알고 있었던 자료뿐만 아니라 사실심 변론종결 당시까지 제출된 모든 자료를 종합하여 처분 당시 존재하였던 객관적 사실을 확정하고 그 사실에 기초하여 처분의 위법 여부를 판단할 수 있다(대법원 1993. 5. 27. 선고 92누19033 판결 등 참조).

이 사건의 경우 피고가 이 사건 처분 당시 평균 운송수입률을 산정함에 있어, 원고 또는 원고승계참가인이 작성하여 해운조합에 제출한 수송실적자료를 근거로 썬플라워호의 최근 3년간 평균 화물운송수입액 및 화물운송중량을 인정한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으나, 이 사건 규칙 제1호 비고 2. 및 5.에 의하면 면허신청 선박의 평균 화물수입은 면허신청 항로와 같은 항로로 보는 항로의 최근 3년간 평균 화물수입으로 하고, 평균 화물운임은 카페리선박의 경우 면허신청일 현재 화물 1톤당 평균 운임(운임적용톤수를 기준으로 한다)으로 한다고 규정하고 있으므로, 이 사건 처분과 관련한 평균 운송수입률을 산정함에 있어서는 사실심 변론종결 당시까지 제출된 자료에 의하여 인정되는 썬플라워호의 실제 운송수입을 적용함이 타당한바, 당심에서 제출된 갑 제21호증, 갑 제22호증(원고의 하역회사인 일성해운 주식회사가 원고에게 송부한 보고자료)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 실제 썬플라워호의 최근 3년간 월별 화물운송중량 및 화물운송수입은 [별지 4] 목록 화물톤수 및 화물수입 기재3)와 같으므로, 이를 기준으로 썬플라워호의 3년간 평균 화물수입을 산정하면 580,051,133 원(부가가치세 제외)이 되고, 화물톤당 평균 운임을 산정하면 76,808원(부가가치세 제외)이 된다.

따라서 이 사건 처분과 관련한 평균 운송수입률을 산정함에 있어 썬플라워호의 실제 운송수입을 적용하여야 한다는 원고승계참가인의 ⑦ 주장은 이유 있다.

(6) 평균 운송수입률의 재계산 위 (3)항에서 본 바와 같이 오리엔트호, 오션플라워호, 씨플라워호는 이 사건 면허신청일 현재 이 사건 항로를 운항중인 여객선이 아니므로, 이 사건 면허신청선박의 예상 평균 여객운임(Fp')은 썬플라워호의 여객 1인당 평균 운임과 아라퀸즈호의 여객 1인당 평균 운임의 평균인 46,074원 (43,715원 + 48,434원) / 2, 원 미만 버림]으로 보아야 할 뿐만 아니라, 오리엔트호, 호선플라워호, 씨플라호의 예상수입액은 이 사건 면허신청에 관한 평균 운송수입률 산정시 최대 운송능력을 기준으로 한 예상수입 액(분모, 부분)에서 제외하는 것이 타당하다. 또한 위 (5)항에서 본 바와 같이 이 사건 처분과 관련한 평균 운송수입률을 산정함에 있어서는 썬플라워호의 실제 운송수입을 적용하여야 하는데, [별표 4] 목록 기재와 같이 썬플라워호의 최근 3년간 평균 화물운송수입은 580,051,133원(부가가치세 제외), 화물톤당 평균 운임은 76,808원(부가가치세 제외)이다. 이에 따라 평균 운송수입률을 계산하면 [별지 2] 목록 기재와 같이 23.57%이 된다.

(7) 소결론

따라서 위와 같이 재산정한 평균 운송수입률이 [별지 2] 목록 기재와 같이 23.57%에 불과하여 이 사건 처분 당시의 수송수요기준인 25%에 미달하는바, 원고승계참가인의 나머지 수송시설기준 부적합 및 해상교통의 안전 우려 주장이나 재량권 일탈·남용 주장에 대하여 더 나아가 살펴볼 필요. 없이 이 사건 면허신청은 해상여객운송 사업 면허요건을 충족하지 못하였다 할 것이므로, 이와 다른 전제에서 한 피고의 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다.

2) 사정 판결의 필요성에 대한 판단

가) 관련 법리

행정처분이 위법한 경우에는 이를 취소하는 것이 원칙이고, 예외적으로 그 위법한 처분을 취소 변경하는 것이 도리어 현저히 공공복리에 적합하지 아니하는 경우에는 그 취소를 허용하지 아니하는 사정판결을 할 수 있으며, 이러한 사정판결에 관하여는 당사자의 명백한 주장이 없는 경우에도 기록에 나타난 여러 사정을 기초로 직권으로 판단할 수 있는 것이나, 그 요건인 현저히 공공복리에 적합하지 아니한지 여부는 위법한 행정처분을 취소 변경하여야 할 필요와 그 취소.변경으로 인하여 발생할 수 있는 공공복리에 반하는 사태 등을 비교·교량하여 판단하여야 할 것이다( 대법원 2006. 9. 22. 선고 2005두2506 판결 등 참조).

나) 판단

개정된 해운법(2015. 1. 6. 법률 제13002호로 개정된 것, 2015. 7. 7. 시행)에서는 해상여객운송사업 면허기준 중 수송수요기준을 폐지하는 한편, 운항능력과 자본금을 면허기준으로 추가하였는데(종전 제5조 제1항 제1호 삭제, 제5호 개정), 그 개정 이유는 화물과적, 선박평형수의 부족, 화물고박 불량 등 내항 여객운송사업자의 안전관리 소홀과 함께 내항여객선 안전관리시스템 전반의 문제가 내재되어 발생하는 사고를 방지하기 위하여 여객운송사업자의 권한과 책임을 명확히 하고, 안전관련 규정을 정비하며, 처벌수준을 강화하는 등 내항여객선 안전관리체계를 혁신하는 한편, 노후 여객선의 신조·대체 활성화, 수송수요 기준 등 진입장벽의 철폐 등 내항 여객운송사업 구조에 대한 전반적인 개편이 필요하다는 요청에 따른 것이다. 아울러 내항 화물선은 2001년부터 유류세액 인상분에 대하여 정부가 지원해 주고 있으나, 최근 일부 내항화물운송 사업자의 부정수급 문제가 제기되고 있어 이를 방지하기 위한 대책도 필요한바, 이에 내항여객선 안전강화를 위하여 안전 관련 규정 및 면허체계를 전면 정비하고, 내항화 물운송사업자의 유류세 지원금 부정수급 방지를 위한 처벌을 강화함은 물론, 그 밖에 현행 제도의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선·보완하려는 데에도 그 개정 이유가 있다.이 사건의 경우 앞서 거시한 각 증거들 및 이 법원에 현저한 사실에 변론 전체의 취지를 종합하면, 2014. 5. 30. 아라퀸즈호의 포항-울릉간 해상여객운송사업 면허가 취소되었고, 광운고속해운이 위 면허취소처분의 적법성을 다투는 항고소송(대구지방 법원 2014구합21358호)을 제기하였으나 2014. 11. 14. 제1심 법원으로부터 청구기각판결을 선고받았으며, 광운고속해운이 위 판결에 불복하여 항소를 제기하였으나(대구고등 법원 2015두4021호) 2015. 11. 20. 위 법원으로부터 항소기각판결을 선고받은 사실, 참가인의 선박(우리누리 1호)은 2014. 10. 1. 운항을 시작하였는데(을가 제45호증), 2011년경부터 울릉도 여행객이 급격히 증가하기 시작하여 2013년도 울릉도 방문객은 2010년도에 비하여 176.5% 증가한 사실을 인정할 수 있다.

또한 피고는, ① 이 사건 처분이 취소된다면 피고의 처분을 신뢰하여 선박을 매수한 참가인에게 회복할 수 없는 손해가 발생하게 되고, ② 참가인의 선박 운항으로 포항 울릉간 복수노선이 운영됨으로써, 도서민을 포함한 여객선 이용자들의 해상교통 이용에 따른 불편(여객선 부족문제)이 해소되었다고 주장하는바, 위 인정사실에 의하면 이 사건 처분이 취소될 경우 참가인에게 선박매수비용에 상당하는 손해가 발생하게 되고, 포항-울릉간 복수노선이 운영되지 못함으로써 울릉도민 및 여행객의 해상교통이용에 불편을 초래할 것이라는 점은 인정된다.

그러나 위에서 본 바와 같이 이 사건 항로에는 종전 운항선박인 썬플라워호가 운행되고 있고, 썬플라워호의 휴항기간 동안에는 대체선박을 투입할 수 있어 여객선 이용자들의 불편이 수인할 수 없을 정도로 지나치게 크다고 보기는 어려운 점, 이 사건 항로에 관하여 참가인뿐만 아니라 씨스포빌 주시회사, 주식회사 제이에이치페리도 해상여객운송사업 면허신청을 하였는데, 이 사건 처분이 처분 당시 면허기준 중 하나였던 수송수요기준에 미달하여 위법함에도 이를 유지한다면, 다른 사업자들로 하여금 정당한 이유 없이 그 불이익을 감내하도록 요구하는 결과를 초래할 것인 점, 이러한 상황은 해상여객운송사업자 사이의 공정한 경쟁을 보장하고 그 운송질서를 유지하고자 하는 해운법의 취지에 반한다고 할 것인 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 처분이 처분 당시 해상여객운송사업 면허요건이었던 수송수요기준을 충족하지 못하여 위법하다면, 이를 취소하고 개정 법률에 새로 도입된 면허기준에 부합하는 사업자가 이 사건 항로의 해상여객운송사업 면허를 취득하도록 하는 것이 타당하다고 할 것이다.

다) 소결론

따라서 이 사건의 경우 참가인이 이미 상당한 비용을 들여 이 사건 항로를 운항하는 선박을 매수하였다거나, 포항-울릉간 복수노선이 운영되지 못함으로써 울릉도민 및 여행객의 해상교통이용에 불편을 초래할 것이라는 사정만으로, 처분 당시 해상여객운송사업 면허요건이었던 수송수요기준을 충족하지 못하여 위법한 이 사건 처분을 취소 변경하는 것이 도리어 현저히 공공복리에 적합하지 아니하는 경우에 해당한다고 볼 수 없으므로, 사정판결을 통하여 이 사건 처분을 유지할 필요성은 없다 할 것이다.

3. 결론

그렇다면 원고승계참가인의 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 원고승계참가인의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고, 피고가 2013. 9. 3. 참가인에 대하여 한 이 사건 면허를 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사사공영진

판사장래아

판사정한근

1) 원고승계참가인은 이에 대해 다투지 아니함.

2) 예를 들어, 2011. 9. 썬플라워호의 결항일은 10일(20회), 여객수송능력은 36,800명이나, 2012. 9. 썬플라워호의 결항일은 3일(6

회), 여객수송능력은 49,680명임(갑 제20호증)

3) 다만, 카페리선박의 경우 차량에 대하여 별도의 운임이 부과되므로(갑 제23호증) 차량운송수입도 화물수입에 포함되어야 하

나, 썬플라워호의 3년간 차량운송수입에 대한 자료로 운송한 차량의 대수에 대한 자료만 제출되어 있을 뿐 그 차량의 톤수에

대한 자료가 전혀 제출되어 있지 아니하고, 썬플라워호의 실제 운송수입에 대한 자료인 갑 제22호증에 기재된 화물톤수와 원

고 또는 원고승계참가인이 화물수송실적으로 신고한 화물톤수(갑 제20호증)가 일치하는 점에 비추어, 피고가 이 사건 처분 당

시 평균 운송수입률을 산정함에 있어서도 차량운송수입이나 우편물운송수입은 포함하지 아니한 것으로 보이므로, 이 사건에

서 평균 운송수입률을 산정함에 있어서도 차량운송수입이나 우편물운송수입은 제외하기로 한다.