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원고
원고 (소송대리인 변호사 백승헌 외 1인)
피고
대통령 (소송대리인 법무법인 바른 담당변호사 강훈)
참가행정청
감사원
변론종결
2009. 10. 20.
주문
1. 피고가 2008. 8. 11. 원고에 대하여 한 한국방송공사 사장직 해임처분을 취소한다.
2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
3. 소송비용은 참가로 인한 부분을 포함하여 이를 2분하여 그 중 1은 원고가 부담하고, 나머지 비용 중 참가로 인한 부분은 참가행정청이, 나머지는 피고가 각 부담한다.
청구취지
피고가 2008. 8. 11. 원고에 대하여 한 한국방송공사 사장직 해임처분이 무효임을 확인한다.
이유
1. 처분의 경위
다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑제41호증(을가제7호증의 1과 같다), 갑제19, 20, 22, 77호증, 갑제78호증의 1, 2, 을가제7호증의 2, 을가제11호증의 1 내지 5, 을가제11호증의 6(을나제1호증과 같다)의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.
가. 피고는 2003. 4. 28. 한국방송공사의 사장 소외 1이 임기를 마치지 못하고 물러나자 그 잔여 임기동안 원고를 한국방송공사 사장으로 임명하였고, 2003. 6. 30. 한국방송공사 이사회의 제청을 받아 원고를 한국방송공사 사장으로 임명하였다. 원고의 임기가 종료함에 따라 한국방송공사 이사회는 2006. 11. 9. 이사회를 개최하여 다시 원고를 사장으로 제청하였고, 이에 피고는 2006. 11. 23. 원고를 한국방송공사 사장으로 다시 임명하였다.
나. 감사원은 2008. 6. 11.부터 2008. 7. 11.까지 한국방송공사에 대한 감사를 실시한 결과 원고에게 한국방송공사 부실 경영, 인사 전횡, 사업 위법·부당 추진 등 문책사유가 있음을 이유로 2008. 8. 5. 감사원법 제32조 제9항 규정에 따라 한국방송공사 이사회에 대하여 원고에 대한 해임제청을 요구하였다.
다. 한국방송공사 이사회는 2008. 8. 8. 제589차 임시임사회를 개최하여 재적이사 11인 중 최종적으로 참석한 이사 6명 전원의 찬성으로 감사원 해임제청요구에 따른 문책사유와 그 밖에 방송의 공정성 훼손, 관리부재 및 기강해이 등의 사유를 들어 원고에 대한 해임제청을 결의하고, 피고에게 원고를 한국방송공사 사장직에서 해임하여 줄 것을 제청하였다(이하 ‘이 사건 해임제청결의’, ‘이 사건 해임제청'이라 한다).
라. 피고는 한국방송공사 이사회의 해임제청을 받아들여 2008. 8. 11. 원고를 한국방송공사 사장직에서 해임하였다(이하 ‘이 사건 해임처분’이라 한다).
2. 원고의 주장
가. 해임 권한의 부존재
나. 해임제청의 절차적 위법성(절차적 하자 ⓛ)
한국방송공사 이사회의 이 사건 해임제청결의는 다음과 같은 이유로 무효이므로, 무효인 결의에 기한 해임제청과 그에 따른 이 사건 해임처분 또한 위법·무효이다.
⑴ 의사 및 의결 정족수 미충족
이 사건 해임제청결의에서 의결권을 행사한 이사 소외 2는 종전의 이사인 소외 3의 이사자격이 상실되었다고 본 한국방송통신위원회가 새로이 추천하여 대통령이 임명하였는데, 종전 이사 소외 3에 대한 자격상실 판단사유였던 학교법인 동의학원으로부터의 징계해임이 무효일 뿐만 아니라 한국방송통신위원회의 소외 2 이사에 대한 추천의결이 다음과 같은 위법사유가 있어서 무효이므로 결국 대통령의 소외 2에 대한 한국방송공사 이사 임명은 무효이고, 따라서 이 사건 해임제청결의는 자격이 없는 소외 2이사가 의결권을 행사함으로써 이사 과반수의 출석과 찬성이라는 한국방송공사 정관 및 이사회규정에서 정한 의사정족수, 의결정족수를 충족하지 못한 채 이루어진 것이어서 무효이다.
㈎ 소외 3에 대한 한국방송공사 이사 자격 상실에 대한 판정은 법원의 확정판결에 의하여만 이루어질 수 있는 것으로 방송통신위원회에는 그에 관한 판정 권한이 없고, 방송법 제48조 와 한국방송공사 정관 제12조는 임명제한 사유이지 자격상실 사유가 아니며, 국가공무원법 제33조 제8호 의 해임처분은 국가공무원법에 의한 해임처분이거나 공무원 또는 그에 준하는 대상자가 해임처분을 받은 경우로 제한하여 해석되어야 하는 것으로, 사립학교법에 의하여 학교법인이 행한 징계해임은 이에 해당하지 않는다. 또한 국가공무원법 제33조 제8호 에 규정된 징계에 의한 해임처분은 법원 등에 의하여 최종적으로 확정된 것만을 의미하므로, 확정되지 아니한 위 징계해임은 이에 해당하지 않는다.
㈏ 절차적인 면에서, 긴급을 요하거나 부득이한 사유가 없음에도 사전 통지 없이 의결하였고, 종전 이사인 소외 3에게 의견진술 기회를 부여하지 않았으며, 비공개 안건에 해당하지 아니할 뿐만 아니라, 비공개 안건에 해당한다고 하더라도 방송통신위원회 회의운영에 관한 규칙 제9조 제2항에 따른 사전 공표를 하지 아니하고 비공개로 의결이 이루어졌다.
⑵ 이사회 소집통지, 개최 등의 위법성
한국방송공사 이사회규정 제9조 제3항은 "이사장은 이사회를 소집하고자 할 때에는 일시, 장소, 부의안건 등을 정해진 서식에 의하여 각 이사, 사장 및 감사에게 통보하여야 한다."라고 규정하고 있음에도, 이사장은 이 사건 해임제청결의 당시 이사회 부의 안건을 미리 이사, 사장 등에게 통지하지 않았고, 한국방송공사에 대한 경찰력의 투입 여부에 대한 판단은 사장인 원고의 전권이라 할 것임에도, 이사장 소외 4가 권한 없이 경찰에 1급 보안시설인 한국방송공사 건물에 공권력 투입을 요청함에 따라 사복경찰 500여명 등이 한국방송공사 건물에 진입하여 이사회 개최를 반대하는 직원들을 구타, 진압한 점 등 이사회 소집통지 및 개최 과정에서의 절차적 하자가 있었으므로 이 사건 해임제청결의는 무효이다.
⑶ 청문 절차의 흠결
이사회의 사장에 대한 해임제청결의는 마치 공무원 징계위원회 의결의 성격을 가지게 되는 것임에도, 한국방송공사 이사회는 이 사건 해임제청결의를 하기에 앞서 원고에게 청문, 즉 의견진술의 기회를 부여하지 않았을 뿐만 아니라, 원고가 이사회에 참석하여 발언하겠다는 요구까지도 거절하였으므로, 이 사건 해임제청결의는 무효이다.
다. 해임처분의 행정절차법 위반(절차적 하자 ②)
피고는 원고에게 이 사건 해임처분을 함에 있어서 행정절차법에 따른 사전통지 및 청문 절차를 거치지 아니하였을 뿐만 아니라, 이 사건 해임처분의 처분서에 해당하는 ‘정부인사발령통지(을가제11호증의 1)’에는 이 사건 해임처분의 법적 근거가 기재되어 있지 아니하고 처분 사유도 전혀 기재되어 있지 아니하므로, 이 사건 해임처분은 이와 같은 절차상 하자가 있어 위법하다.
라. 처분 사유의 부존재(실체적 하자)
피고는 마치 원고의 무능력과 방만한 경영, 나아가 위법사실이 기정사실인 것처럼 전제한 후, 감사원의 문책사유를 모두 인정하여 원고에 대하여 해임처분을 하였으나, 감사원의 원고에 대한 해임을 요구하면서 문책사유로 든 사유들은 사실이 아닐 뿐만 아니라, 한국방송공사의 실정을 잘 알지 못한데서 비롯된 무리하거나 부당한 지적들로서 원고는 한국방송공사 사장으로 5년여 동안 재직하면서 결코 사장직에서 해임되어야 할 정도의 '현저한 비위'에 해당하는 행동을 한 바가 전혀 없으므로, 이 사건 해임처분은 그 처분사유가 존재하지 아니하거나 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.
3. 판단
가. 해임 권한의 존부
⑴ 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하며, 그 과정에서 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 나아가 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 앞서 본 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석이 되도록 하여야 할 것이다( 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 참조).
한국방송공사의 설치·운영 등에 관한 사항을 정하고 있는 방송법의 제50조 제2항 은 “사장은 이사회의 제청으로 대통령이 임명한다.”, 같은 조 제6항 은 “집행기관(사장, 부사장, 본부장 및 감사)의 임기 및 결격사유에 대하여는 제47조 및 제48조 의 이사에 관한 규정을 준용한다.”라고 각 규정함으로서 한국방송공사 사장의 임명권자 및 임명절차와 그 임기에 관하여만 정하고 있을 뿐, 사장에 대한 해임(면직), 징계 등에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 아니하고, 그 밖에 관련 법령이나 한국방송공사 정관 어디에도 해임에 관한 직접적인 근거규정은 없다.
이와 같이 관련 법령상 한국방송공사 사장에 대한 해임에 관한 규정을 두고 있지 아니하므로 그 임명권자인 피고 역시 사장에 대한 해임권한이 없다고 볼 것인지 여부에 대하여 살펴본다.
㈎ 행정행위를 한 처분청은 비록 그 처분 당시에 별다른 하자가 없었고, 또 그 처분 후에 이를 취소할 별도의 법적 근거가 없다 하더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 이를 취소할 수 있음에 비추어( 대법원 1995. 6. 9. 선고 95누1194 판결 참조) 임명권한 자체에는 당연히 해임권한이 포함되어 있다고 볼 수 있다.
㈏ 각 그 설립근거가 되는 법률에 따라 대통령이 임명 권한을 보유하는 기관(주로 공공기관이 될 것이다)의 임원이나 집행간부 등의 임명과 관련하여 “대통령이 임명한다”라는 규정 형식을 취하는 주1) 경우는 ‘임명’에 관한 규정과는 별도로 ‘면직’에 관한 규정을 별도로 두고 있지 아니한 반면, “대통령이 임면한다”고 규정하는 주2) 경우에는 당해 법률 자체에 면직에 관한 규정을 두고 있으나, 당해 법률에 임명에 관한 규정만을 두고 해임에 관한 별도의 규정을 두고 있지 아니한 경우에도 대개 별도의 법령의 규정에 의하여 임명권자에게 해임 권한 있음을 전제로 해임 건의를 요청할 수 있도록 주3) 규정함이 일반적이어서, 원고의 주장과 같이 ‘임명’이라는 용어를 사용하였다는 것이 임명권자의 해임(면직) 권한을 배제하기 위한 입법 형식이라고는 볼 수 없다.
㈐ 원고의 주장과 같이 입법자가 임기가 정해진 한국방송공사 사장에 대하여 그 임기 동안 대통령의 해임권을 제한하기 하여 ‘임면’이라는 용어 대신 ‘임명’이라는 용어를 사용한 것이었다면, 면직 제한에 관한 규정을 따로 둠으로써 이를 명확히 할 수 있었을 터이고, 일단 임명되면 어떠한 잘못을 하더라도 본인의 자발적 의사에 의한 사직만이 있을 뿐 해임시킬 수 없다고 해석하는 것은 방송의 자유와 독립을 보장하기 위하여 그 임기동안 한국방송공사의 사장의 독립적인 지위를 인정할 필요성이 있다고 하더라도 법률이 그 정도까지의 지위를 보장하고자 하는 의도였다고는 보기 어렵다.
㈑ 원고는, 방송의 자유 내지는 한국방송공사의 독립성과 공공성, 공정성을 확보하기 위한 입법취지에서 피고의 한국방송공사 사장에 대한 해임(면직)권을 박탈하기 위하여 2000. 1. 12. 구 방송법, 종합유선방송법, 한국방송공사법, 유선방송관리법을 폐지하고 통합 방송법을 제정되면서 구 한국방송공사법 제15조 제1항 에 “사장은 이사회의 제청으로 대통령이 임면한다.”라고 규정되어 있던 것을 현행 방송법 규정과 같이 변경하였다고 주장하나, 갑제24, 27, 28호증, 갑제29호증의 1 내지 5, 을가제1, 2호증, 을가제5호증의 1, 2, 을가제6호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 통합 방송법이 2000. 1. 12. 제정될 당시 “사장은 방송위원회의 제청으로 대통령이 임명한다.”라고 규정된 법률안이 제출된 이래 국회 문화관광위원회 수석전문위원의 검토보고, 문화관광위원회 심사보고, 법제사법위원회 체계자구심사, 본회의 회의 등 어디에서도 위 규정이 종전에 법이 대통령에게 부여했었던 한국방송공사 사장의 해임권을 앞으로는 배제하려는 뜻임을 전제로 한 어떠한 논의를 찾아 볼 수 없는 사실 및 그 무렵 정부와 여당이 방송환경의 변화에 대처하기 위해 새 방송법을 제정하고자 대통령 자문기구로 한시적으로 설치한 방송개혁위원회가 1999. 2. 27. 대통령에게 제출한 최종보고서에는 한국방송공사의 이사 및 사장의 임명절차가 합리적이지 못하다는 이유에서 한국방송공사 사장을 이사회 제청으로 대통령이 임명하도록 한 당시 한국방송공사법상의 “임명절차”를 이사와 마찬가지로 방송위원회의 제청으로 피고가 임명하도록 개선 권고하였을 뿐 이때에도 대통령의 해임권 또는 면직권을 배제한다는 뜻은 전혀 밝히지 않았던 사실을 각 인정할 수 있는바, 이러한 법률개정 과정에 비추어 볼 때 위 개정이 대통령의 임면권 중 해임(면직)권을 배제하려는 취지로 보이지 않는다.
㈒ 또한 원고는, 입법자가 2007. 12. 14. 공공기관의 임원에 대한 임면에 관한 규정이 포함된 공공기관의 운영에 관한 법률을 개정하면서 공영방송사의 방송의 자유와 독립을 저해할 우려가 있다는 이유로 한국방송공사를 위 법률의 적용대상에서 제외하였는바, 이러한 관련 법률의 입법경과를 보더라도 통합 방송법 제정 당시 한국방송공사 사장 임명에 관한 규정의 개정은 대통령의 사장에 대한 면직권 또는 해임권을 배제한 취지로 보아야 한다고 주장하나, 공공기관의 운영에 관한 법률이 한국방송공사를 그 적용대상에서 제외한 것은, 당초 공공기관의 운영에 관한 법률의 구법인 정부투자기관관리법이 1973. 2. 6. 제정된 이래 위 구법이 구 정부투자기관관리기본법으로 통합 제정된 이후까지도 계속 한국방송공사를 위 법률의 적용대상에 포함하였다가 1987. 11. 28. 전문 개정된 구 한국방송공사법이 그 부칙에서 정부투자기관관리기본법의 적용대상에서 한국방송공사를 제외하였음에도 위 구법을 다시 공공기관의 운영에 관한 법률로 통합 제정하면서는 이러한 제외규정을 두지 않았던 것을 다시 본래의 입법취지대로 제외규정을 두게 된 것으로서 이를 두고 입법자의 새삼스러운 결단이 있었다고 볼 수는 없고, 오히려 구 한국방송공사법이 1987. 11. 28. 전문 개정될 당시 정부투자기관의 임원 임면에 관한 규정을 둔 구 정부투자기관관리기본법의 적용대상에서 한국방송공사를 제외하면서도 동시에 다른 한편으로 한국방송공사 공사의 사장에 관한 규정에서 “임명”이라는 법 문언을 “임면”으로 변경함으로써 원고의 주장과 같은 어법에 따른다면 오히려 대통령의 사장에 대한 해임권을 명확히 했다는 점에 비추어 보면, 공공기관의 운영에 관한 법률의 적용대상에서 한국방송공사를 제외한 것이 방송의 자유와 독립성 등을 위해 한국방송공사 공사 사장의 임기와 신분을 확고히 보장하려는 입법취지라고 할 수는 없다.
나. 해임제청의 절차적 위법 여부(절차적 하자 ⓛ)
⑴ 의사 및 의결정족수 미충족 주장
원고는 소외 2 이사에 대한 대통령의 임명이 무효라는 것인데, 이는 소외 2 이사에 대한 이사 임명의 전제가 되는 종전 이사 소외 3의 자격이 상실되지 않았음에도 방송통신위원회가 종전 이사 소외 3의 자격이 상실된 것으로 보고 소외 2 이사를 제청하였으니 그 제청결의는 무효이고, 또 위 제청결의는 그 절차에 있어서도 위법이 있어 무효이기 때문이라는 것이다.
방송법 제48조 제3호 는 한국방송공사의 이사의 결격사유로 ‘ 국가공무원법 제33조 각호의 1 에 해당하는 자’를 규정하고 있고, 국가공무원법 제33조 제1항 제8호 는 ‘징계로 해임처분을 받은 때부터 3년이 지나지 아니한 자’를 규정하고 있는데, 위 ‘징계해임’은 국가공무원법에 의하여 징계해임된 경우만으로 제한하여 해석할 것은 아니어서 소외 3과 같이 사립학교법에 의하여 징계해임된 경우도 포함된다고 할 것이고, 비록 방송법에는 국가공무원법 제69조 와 같이 임용결격사유를 당연퇴직사유로 인정하는 명시적인 규정이 없다고 하더라도 방송법 제48조 에 규정된 결격사유는 한국방송공사 이사 임명 당시뿐만 아니라 재직 중에도 계속하여 적용되는 것으로 봄이 상당하므로 한국방송공사 이사는 비록 임명 당시에는 결격 사유가 존재하지 않았다고 하더라도 재직 도중 방송법 제48조 에 규정된 결격사유에 해당하게 되는 경우에는 당연히 그 직을 잃는다고 보아야 하고 이 경우 그 결격사유의 발생이 반드시 법원의 판결 등에 의하여 확정되어야 하는 것은 아니다. 따라서 방송통신위원회로서는 위와 같은 결격사유가 발생하는 경우 이에 관한 법원의 판결 등을 기다릴 필요 없이 스스로의 판단에 의하여 보궐이사에 대한 추천의결을 할 수 있다고 할 것이다.
한편 원고의 주장과 같이 소외 3에 대한 학교법인 동의학원의 징계해임이 무효여서 실질적으로는 소외 3의 이사 자격이 상실되지 않았다고 하더라도 방송통신위원회로서는 학교법인이 행한 징계해임이 정당한지 여부에 관하여 그 실질적인 판단을 한다는 것은 현실적으로 어려운 것이어서 방송통신위원회의 소외 2 보궐이사의 추천결의가 당연무효라고 할 수는 없고 그에 따라 이루어진 대통령의 소외 2 이사의 임명이 당연무효라고 할 수도 없다.
또한 한국방송통신위원회의 소외 2에 대한 이사제청결의에 원고가 주장하는 바와 같은 절차적인 하자가 있다고 하더라도 그러한 절차적 하자는 그 절차를 당연무효로 할 정도에 이른다고 할 수 없으니 이러한 제청결의에 따라 이루어진 대통령의 소외 2 이사의 임명이 당연무효라고 할 수 없다.
이와 같이 소외 2 이사에 대한 대통령의 임명이 당연무효라고 할 수 없는 이상 소외 2는 그 임명이 취소되기 전에는 여전히 한국방송공사 이사로서의 지위를 가지고 있는 것이므로, 그가 이사로서 한국방송공사의 임시이사회에 참석하여 의결권을 행사하여 이루어진 이 사건 해임제청결의가 그 의사정족수 및 의결정족수를 충족하지 못함으로써 무효라고 할 수 없다.
따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.
⑵ 이사회 소집통지, 개최 등의 위법 주장
한국방송공사 이사회규정 제9조 제2항, 제3항은 이사장은 사장에 대한 해임제청 안건과 같은 주요 안건에 대하여 이사회를 소집하고자 할 때에는 이사회 개최 7일 전까지 일시, 장소, 부의안건 등을 각 이사, 사장 및 감사에게 통보하여야 하고, 다만 긴급한 안건에 대하여는 2일 전까지 통보하도록 규정하고 있다.
원고에 대한 해임제청을 결의한 한국방송공사의 제589차 임시이사회가 감사원으로부터 해임제청요구를 받은 2008. 8. 5.로부터 3일 만인 같은 달 8.에 개최되었음은 앞에서 본 바와 같고, 원고에 대한 해임제청 안건이 긴급한 안건이라고 볼 수도 없으므로 위 이사회를 개최함에 있어 한국방송공사 이사회규정에 따른 절차를 따르지 아니한 하자가 있다고 할 것이나, 을가제7호증의 2(제589차 임시이사회 속기록)의 기재 내용에 비추어 볼 때, 이사장 소외 4는 원고에 대한 해임제청 안건이 긴급한 안건이라는 판단하여 임시이사회 개최일(2008. 8. 8.)의 2일 전까지 이사들에게 위 안건을 통보하였던 것으로 보이므로 위와 같은 정도의 절차상 하자만으로는 그 결의의 효력을 무효화 할 정도에 이른다고 보기는 어렵다.
또한, 원고 주장과 같이 임시이사회를 개최하는 과정에서 이사회가 원만하게 진행될 수 있도록 하기 위하여 이사장 소외 4의 요청에 따라 이사회 개최장소 주변에 경찰들이 배치되었다 할지라도, 그로 인하여 이사회에 참석한 이사들의 심의·의결권 침해가 있었다고 보이지 아니하는 이상, 공권력 투입의 적법성 여부가 이 사건 해임제청결의의 효력에 영향을 미친다고 볼 수도 없다.
원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.
⑶ 청문 절차의 흠결 주장
한국방송공사 정관, 이사회규정 등에 이사회를 개최하여 사장에 대한 해임을 제청하면서 사장에게 의견진술의 기회를 부여한다는 규정이 없는 이상, 한국방송공사 이사회가 이사회를 개최하여 원고에게 진술의 기회를 부여하지 아니한 채 원고에 대한 해임제청결의를 하였다 할지라도, 위 결의 자체의 효력에는 영향을 미치지는 아니한다 할 것이다.
원고의 이 부분 주장 역시 받아들이지 아니한다.
다. 행정절차법 위반 여부(절차적 하자 ②)
⑴ 행정절차법 제21조 제1항 , 제4항 , 제22조 제1항 내지 제4항 에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하며, 다만 행정절차법 제21조 제4항 에서 정하는 예외사유에 해당하는 경우에 한하여 이를 하지 아니할 수 있도록 규정하고 있는바, 이러한 처분의 사전통지 및 의견제출제도는 행정청이 당사자에게 침해적 행정처분을 함에 있어 그 처분의 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하려는 데 그 취지가 있는 것이므로 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어 사전통지 등을 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 반드시 위 절차를 거쳐야 하고, 이를 결여한 처분은 위법하다( 대법원 2000. 11. 14. 선고 99두5870 판결 등 참조).
이 사건 해임처분은 원고의 한국방송공사의 사장직을 면하게 하는 처분으로서 그의 신분상의 이익을 침해하는 처분이라 할 것임에도, 위 처분을 하는 과정에서 원고에게 그 처분의 내용을 사전에 통지하거나 그에 대한 의견제출의 기회, 소명기회 등을 부여하였다고 볼만한 아무런 증거가 없으므로 이 사건 해임처분은 적법한 사전통지 등의 절차를 결여하여 위법하다 할 것이다.
한편, 갑제67, 68호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 감사원은 한국방송공사에 대하여 감사를 실시하면서 32개 사항에 관한 질문서를 통하여 당시 사장인 원고 및 부사장 소외 5를 상대로 감사 관련 사항에 대하여 답변(해명)을 요구하였고, 원고 및 소외 5는 감사원이 요구한 사항에 관하여 답변서를 작성·제출하였으며, 그 중 상당수는 감사원이 한국방송공사 이사회에 원고에 대한 해임을 요구하면서 문책사유로 삼은 사항과 관련된 것인 사실을 인정할 수 있으나, 이와 같은 절차는 이 사건 해임처분 과정에서 이루어진 것이 아니라 그 이전에 이루어진 한국방송공사에 대한 감사 과정에서 이루어진 것일 뿐이어서 이를 들어 이 사건 해임처분에 있어서의 의견제출의 기회를 부여한 것이라고 볼 수 없을 뿐더러, 위 감사가 피고가 한국방송공사 사장을 해임함에 있어 필요적으로 요구되는 사전 절차라고 볼 수도 없다 할 것이어서, 감사과정에서 답변을 제출하였다고 하여 행정절차법 제21조 제1항 등에서 정한 사전통지 및 의견제출 기회를 제공한 것이라고 볼 수 없다.
⑵ 또한, 행정청은 처분을 함에 있어 행정절차법 제23조 제1항 각호 에 해당하는 특별한 사정이 없는 한 행정절차법 제23조 제1항 에 따라 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 하는데, 피고는 한국방송공사 이사회에 ‘정부인사발령통지’(을가제11호증의 1)라는 서면 통지에 의하여 이 사건 해임처분을 하였고, 위 정부인사발령통지상에 원고에 대한 해임처분의 법적 근거 및 구체적인 해임사유 등과 같은 이유를 전혀 제시하지 아니하였던 바, 이 사건 해임처분은 그 근거와 이유 제시의무를 흠결한 처분으로서 또한 위법하다.
⑶ 다만 위와 같은 절차나 처분형식에 있어서의 하자는 이 사건 해임처분을 당연무효라고 할 만큼 중대하고 명백한 하자라고는 볼 수 없고, 취소사유에 해당한다 할 것이다.
라. 처분사유의 존부
⑴ 해임사유 및 근거법령
앞에서 본 바와 같이 피고의 한국방송공사 사장에 대한 해임 권한이 인정된다 할지라도, 방송법 기타 법령상 한국방송공사 사장에 대한 해임사유에 관하여 직접적, 구체적으로 규정된 바가 없으므로 과연 어떠한 사유를 해임사유로 볼 것인지, 또 그 근거법률은 무엇인지가 문제된다.
㈎ 감사원법 제39조 제8항 은 “감사원은 법령에서 정하는 징계 규정의 적용을 받지 아니하는 사람으로서 법령 또는 소속 단체 등이 정한 문책 사유에 해당한 사람 또는 정당한 사유 없이 이 법에 따른 감사를 거부하거나 자료의 제출을 게을리한 사람에 대하여 그 감독기관의 장 또는 해당 기관의 장에게 문책을 요구할 수 있다.”, 같은 조 제9항 은 “ 제8항 의 경우에 감사원은 법령 또는 소속 단체 등이 정한 문책에 관한 규정의 적용을 받지 아니하는 단체 등의 임원이나 직원의 비위가 뚜렷하다고 인정하면 그 임용권자 또는 임용제청권자에게 해임을 요구할 수 있다.”라고 각 규정하고 있고, 이 사건의 경우 감사원이 한국방송공사에 대한 감사결과 위 법령조항을 적용하여 한국방송공사 이사회에 원고에 대한 해임제청을 요청하고 있으므로 위 감사원법 제39조 제9항 은 일응 이 사건 해임처분의 근거법령으로 볼 수 있고, 여기에서 정한 ‘비위가 뚜렷한 경우’를 해임사유로 볼 수 있다.
㈏ 방송은 인간의 존엄과 가치 및 민주적 기본질서를 존중하여야 하고( 방송법 제5조 제1항 ), 국민의 화합과 조화로운 국가의 발전 및 민주적 여론형성에 이바지하여야 하는 등( 제2항 ) 공적인 책임이 있고, 방송에 의한 보도는 공정하고 객관적이어야 하고( 방송법 제6조 제1항 ), 성별·연령·직업·종교·신념·계층·지역·인종 등을 이유로 방송편성에 차별을 두어서는 아니 되며(다만, 종교의 선교에 관한 전문편성을 행하는 방송사업자가 그 방송분야의 범위 안에서 방송을 하는 경우에는 그러하지 아니하다)( 제2항 ), 국민의 윤리적·정서적 감정을 존중하여야 하며, 국민의 기본권 옹호 및 국제친선의 증진에 이바지하여야 하고( 제3항 ), 국민의 알권리와 표현의 자유를 보호·신장하여야 하는 등( 제4항 ) 공정성과 공익성을 유지해야 한다. 한편 한국방송공사는 방송의 목적과 공적 책임, 방송의 공정성과 공익성을 실현하여야 하고( 방송법 제44조 ), 한국방송공사 사장은 공사의 대표자이자 공사의 업무를 총괄하는 자로서 경영성과에 대하여 책임을 지는 자이므로( 방송법 제51조 제1항 ), 결국 한국방송공사의 사장은 공사의 업무를 총괄함에 있어 방송의 목적과 공적책임, 방송의 공정성과 공익성을 실현하는 등 공사의 공적 책임을 실현하기 위하여 최선을 다해야 하는 지위에 있다 할 것이고, 이와 같은 한국방송공사의 공적 책임을 실현하기 위한 방편으로서 그에 필요한 재정을 안정적으로 운영하는 것도 필요하다고 할 것이다(이러한 취지에서 방송법 제51조 제1항 은 사장은 경영성과에 대하여 책임을 진다고 규정하고 있다).
따라서 한국방송공사의 사장이 방송의 목적과 공적 책임, 방송의 공정성과 공익성을 실현함에 있어서 그 직무를 제대로 수행하지 못하였다면, 이는 해임사유에 해당한다고 할 것이고, 그러한 직무수행의 한 요소로서 재정운영을 부실하게 하였다면 이 역시 해임사유에 해당한다고 볼 것이다.
이러한 해임사유와 관련하여서는 한국방송공사의 공적 책임을 규정한 방송법 제44조 , 사장의 경영성과에 대한 책임에 대하여 규정한 방송법 제51조 제1항 등을 그 근거법령으로 볼 것이다.
㈐ 한국방송공사는 그 자본금 전액을 정부가 출자하고 최고의결기관인 이사회의 이사, 집행기관인 사장에 대하여 대통령이 임명권한을 행사하는 등 실질적으로는 공공기관의 운영에 관한 법률(이하 ‘공공기관운영법’이라 한다) 제4조 제1항 의 규정에 따라 기획재정부장관으로부터 공공기관으로 지정될 수 있는 지위에 있다고 할 것이나, 공공기관운영법은 한국방송공사를 공공기관으로 지정할 수 없도록 규정함으로써( 제4조 제2항 ) 한국방송공사는 공공기관운영법이 정한 공공기관에 해당하지 않는다고 할 것이다.
이와 같이 공공기관운영법이 한국방송공사를 공공기관에서 배제하도록 규정한 것은, 공공기관운영법은 공공기관의 경영을 합리화하고 운영의 투명성을 제고함으로써 공공기관의 대국민 서비스 증진에 기여함을 목적으로 하고 있어( 제1조 ), 그와 같은 목적을 실현하기 위하여 공공기관의 경영공시(제3장), 공기업·준정부기관의 운영과 관련하여 임원(제4장 제3절), 예산회계(제4장 제4절), 경영평가와 감독(제4장 제5절) 등에 관한 규정들을 두고 있고 이러한 공공기관운영법의 규정들은 방송의 자유와 독립을 보장하고 방송의 공적 책임을 높임으로서 시청자의 권익보호와 민주적 여론형성 및 국민문화의 향상을 도모하고 방송의 발전과 공공복리의 증진에 이바지함을 그 목적으로 하는 방송법( 방송법 제1조 )과 이러한 방송의 목적과 공적 책임, 방송의 공정성과 공익성의 실현하고자 하는 한국방송공사의 운영방향과 저촉될 우려가 있으므로 그 한도 내에서 공공기관운영법에 따른 정부의 관여나 감독을 배제하기 위함이라고 보아야 하고, 따라서 공공기관운영법의 각 규정 중 그와 같이 한국방송공사가 그 독자적인 목적에 따라 사업을 수행함에 있어 장애가 될 수 있는 규정을 제외하고는 실질에 있어서 공공기관으로 볼 수 있는 한국방송공사에 대하여 여전히 준용할 수 있는 것으로 보아야 할 것이다.
이와 같은 전제에서 보면, 공공기관운영법의 공공기관의 기관장에 대한 해임과 관련된 규정 즉, 공기업·준정부기관의 운영과 관련하여 이사회는 기관장이 법령이나 정관을 위반하는 행위를 하거나 그 직무를 게을리하는 등 기관장으로서의 직무수행에 현저한 지장이 있다고 판단되는 경우 이사회의 의결을 거쳐 주무기관의 장에게 그 기관장을 해임하거나 해임을 건의하도록 요청할 수 있도록 하는 규정( 공공기관운영법 제22조 제1항 ), 주무기관의 장은 기관장 및 상임이사가 제1항 주4) 의 규정에 따른 의무와 책임 및 제32조 주5) 의 규정에 따른 직무를 이행하지 아니하거나 이를 게을리한 경우 기관장 및 상임이사를 해임하거나 그 임명권자에게 해임을 건의·요구할 수 있다는 규정( 제35조 제3항 ) 등은 방송의 목적과 공적 책임, 방송의 공정성과 공익성의 실현하고자 하는 한국방송공사의 운영에 저촉되는 정도에 이르지 않는 한 한국방송공사의 사장에 대한 해임에 있어서도 준용할 수 있다고 할 것이다.
이 경우에 있어서의 해임사유는 그 직무를 게을리하여 기관장으로서의 직무수행에 현저한 지장이 있는 경우, 경영성과에 대한 책임을 짐에도 그 직무를 게을리한 경우 등이 이에 해당한다고 할 것이고, 그 근거법률은 공공기관운영법 제22조 , 제35조 가 될 것이다.
⑵ 해임사유 존부
㈎ 위 ⒧항에서 본 바와 같은 해임사유와 근거법률에 기초하여 이 사건 해임처분에 있어서 그와 같은 해임사유가 있다고 볼 것인지 여부에 관하여 본다.
을가제11호증의 6(을나제1호증과 같다, 감사원 문책요구서)의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 감사원은 한국방송공사 이사회에 원고에 대한 문책(해임)을 요구하면서 문책사유로 원고는 한국방송공사 사장으로 취임한 이후, 지역방송국 폐쇄 등 인력감축 요인이 있었음에도 정원 축소 등과 같은 구조조정 노력을 기울이지 않은 채 오히려 상위직 비중을 증가시키고, 인건비·복리후생비 등을 편법 인상하는 등 공사 지출구조를 악화시켰으며, 그에 따라 원고가 사장으로 재직한 4년간(2004.부터 2007.까지) 누적 사업손실액이 1,173억여 원에 달하고, 2008. 6. 말 현재 207억여 원의 당기순손실이 발생하는 등 적자경영 구조가 만성화되었고, 인사관리를 공정하게 처리하지 아니하여 조직 내 갈등을 야기하였으며, 각종 사업 추진 시 사전검토를 소홀히 하거나 이사회에 왜곡 보고하는 등 사업의 파행부실과 예산낭비를 가져왔음을 문제 삼으면서, 구체적인 원고의 경영상 문제점과 비위행위로 ⓛ “경영 관리” 측면에서 ‘예산 편성 시 광고수입 과다 편성’, ‘광고수입 감소에 따른 보전 대책(재원확보대책) 미흡’, ‘인건비성 경비의 과도한 인상’, ‘과도한 유급휴가제도 운영 및 임직원 입원진료비 지원’, ‘퇴직금누진제 유지’, ‘법인세 등 환급소송 졸속처리’, ② “조직·인력 운용 및 인사 관리” 측면에서 ‘상위직이 과도한 기형적 조직구조 심화’, ‘잉여인력이 대한 정원 미감축’, ‘경영혁신계획 미이행’, ‘부당한 특별승격 및 팀장 인사’, ‘징계의 형평성 상실’ 및 ③ “방송시설 설치·운영” 측면에서 ‘수원센터 파행적 운영’, ‘위법한 별관·연구동 개발사업(C프로젝트) 추진’, ‘사업타당성 등에 대한 충분한 검토 없이 감악산 중계소 신설사업 추진’ 등을 지적하고 있는 사실을 인정할 수 있고, 한국방송공사 이사회는 이러한 문책사유를 해임제청사유로 하여 해임제청을 결의하여 피고에게 원고에 대한 해임제청을 하였고, 이에 따라 피고가 이 사건 해임처분을 한 사실은 앞에서 본 바와 같다.
이와 같이 피고가 원고에게 이 사건 해임처분을 하면서 구체적인 처분사유를 적시하지 않았으나 피고는 한국방송공사 이사회 해임제청이 있은 후 별도로 원고의 한국방송공사 사장으로서 업무수행의 적법·적정성 등에 대하여 조사를 한다거나 한 바 없이 곧바로 이 사건 해임처분을 하였으므로 피고는 감사원이 한국방송공사 이사회에 원고에 대한 해임제청을 요구하면서 적시한 문책사유를 모두 인정하고 이를 해임사유로 하여 이 사건 해임처분을 한 것으로 보아야 할 것이다(한국방송공사 이사회가 해임제청을 하면서 감사원의 문책사유 외에 추가로 든 사유에 대하여는 이 사건에서 피고가 아무런 주장도 하고 있지 아니하여 이를 해임사유로 삼았는지가 명백하지 아니할 뿐만 아니라, 가사 피고가 이를 해임사유로 보았다 할지라도 감사원 문책사유와 중복되지 아니하는 사유에 대하여는 그 사유를 인정할 아무런 입증이 없는 이상 이 사건 해임처분의 적법 여부를 판단함에 있어서 제외하기로 한다).
㈏ 인정되는 사유
원고가 사장으로 재직한 2004.부터 2007.까지 4년 동안 누적 사업손실액이 적어도 800억여 원(피고는 그 손실액이 1,172억여 원이라고 주장함에 대하여 원고는 그 중 법인세 추납액 366억 원이 이중으로 공제되어 그 손실이 과장되었다고 주장하고 있으나, 위 기간 동안 누적 사업손실액이 적어도 800억여 원 정도가 된다는 점에 한하여는 다툼이 없다)에 달하고 2008. 상반기에만 207억여 원의 당기순손실이 발생하였다는 사실에 대하여는 당사자들 사이에 다툼이 없으므로, 원고가 한국방송공사의 사장으로 재직하고 있는 동안 적자경영 구조가 만성화되었음은 인정된다.
한편, 을나제2 내지 64호증의 각 기재(각 가지번호 포함) 및 변론 전체의 취지를 종합하면 아래의 각 사실을 인정할 수 있다.
1) 경영관리 부분
① 원고는 2004.부터 2008.까지 경영회의 의장으로서 예산편성안을 심의하면서 광고팀이 의지목표를 반영하여 편성한 수입예산액보다 2,298억 원을 증액시킨 3조 4,562억 원으로 광고수입예산을 과다 편성하였다(2004.부터 2007.까지 실제 광고수입액은 당초 광고팀에서 편성한 ‘광고수입 예측액’과 비슷하였다 주6) ).
② 한국방송공사는 인건비 비중이 총 비용의 36.2%로서 다른 지상파방송사에 비하여 1.4배 내지 2.2배 정도 높은 수준임에도 2005년도부터 2003. 근로기준법 개정에 기한 휴가일수 축소에 따른 임금보전 명목으로 연간 93억 원이 소요되는 조정수당을 신설하는 등(휴가일수 축소에 따라 감소되는 임금에 대하여는 보건후생비를 인상함으로써 실질적으로 보전되었다 할 것이다) 2004.부터 2006.까지 사이에 구 정부투자기관(현 공공기관) 인건비 기준인상률 7%보다 훨씬 높은 수준인 15.29%의 임금 인상이 있었다.
③ 퇴직금누진제는 인건비 증가에 큰 부담으로 작용하므로 1998년도부터 모든 공공기관이 폐지하였고 감사원 또한 2002. 5. 6. 및 2004. 5. 21. 두 차례에 걸쳐 원고에게 퇴직금누진제를 조속히 폐지하도록 통보한 바 있음에도, 한국방송공사는 2008. 당시까지도 퇴직금누진제를 폐지하지 않았다.
2) 조직·인력 운용 부분
① 한국방송공사는 종전 국·부장제 하에서 직제규정에 따라 차장 이상 직위의 정원이 관리되어 상위직의 증가를 제한할 수 있었으나, 2004. 8. 9. 팀제를 도입하는 것으로 인사제도를 개편하면부터는 정원 통합관리 제도 등을 마련하지 않음으로써 상위직이 과도하게 증가하게 되었으며, 그에 따라 2직급 이상 비율이 2003. 12. 말 40.6%에서 2008. 7. 1. 48.2%로 증가하였고, 2009. 7. 1.에는 50.8%로 증가할 것으로 예상되는 등 상위직이 과도한 조직구조가 심화되었다.
② 원고는 2004. 11. 여수방송국 등 7개 지역방송국이 폐쇄되었음에도 그에 따른 정원감축 등 조치를 취한다거나 한 바 없이 폐쇄된 지역국 근무자 194명 중 176명을 인근 지역국에 재배치하고, 또한 그 후 송·중계소 무인화에 따라 499명의 기술인력이 철수하였음에도 정원감축 등 조치 없이 130명을 이동 정비인력으로 활용하였다.
3) 방송시설 설치·운영 부분
① 한국방송공사는 본사의 드라마 제작기능 이전 및 제작시설 집중화를 위하여 1,247억 원의 사업비를 투자하여 2000. 11. 수원센터가 완공되었으나 그 이후 및 원고가 취임한 이후에도 계속하여 드라마 제작기능 이전이 사실상 중단됨으로써 수원센터 공간 및 시설장비의 상당 부분이 제대로 활용되지 못하였으며, 수원센터 부실운영에 대하여는 2004. 감사원 감사 및 2006. 자체 감사에서도 지적되었음에도, 원고는 2005. 8. 31. ‘수원센터 활성화 방안’을 결재하면서 드라마팀의 수원센터 이관 방침을 철회하고 드라마 제작업무 중 녹화만 수원센터에서 진행하는 것으로 방침을 변경하였고, 그 이후에도 당초 취지에 부합하는 실질적인 운영대책을 마련하지 않음으로써 상당 기간 동안 수원센터가 제 기능을 다하지 못한 채 일부가 공실로 방치되고 핵심 제작시설을 철거하여 본사로 이설하는 등 파행적으로 운영된 바 있다.
② 이와 같이 수원센터 일부가 공실로 방치되고 있는 상황에서 제작 공간 부족 등을 이유로 새로이 신관 증축, 별관 드라마촬영장 디지털 전환 등을 추진하는 등 시설을 중복 투자한 바 있다.
③ 원고는 2005. 10. 19. 경기북부지역의 난시청 민원 해소 등을 목적으로 동두천 중계소(TVR)에 설치된 ‘아날로그 TV 중계기’를 파주시 감악산 정상 부근으로 이설하고, 위 동두천 중계소 등 5곳의 경기북부지역 중계소를 폐쇄하는 한편, 감악산 중계소에 ‘디지털 TV 및 DMB 중계기’를 설치하는 ‘감악산 중계소 신설사업’(총 사업비 111억여 원)을 추진하기로 결정한 후, 2005. 10. 26. 이사회에 동두천 TVR 이설이 완료되면 그 이설 자체의 효과로 5만 가구의 난시청 해소가 가능하며 무선국 허가취득 이후 건축행위를 하겠다고 보고하였음에도, 2006. 4. 21. 구 서울체신청에 무선국 개설허가를 신청한 후 허가가 나지 않은 상태에서 2006. 10. 16. 건축공사 및 철탑공사 계약(계약금 합계 74억여 원)을 체결하고 2006. 12.경 건축공사에 착공하였으며, 그 후 2007. 5. 21. 구 서울체신청에서 주파수 부족 등을 사유로 무선국 허가신청을 불허하자 자체 시뮬레이션 결과 동두천 TVR을 폐쇄하면 감악산 중계소를 설치하더라도 동두천 등 인구밀집지역에 난시청이 발생한다는 것을 알고 있었음에도, 동두천 TVR 폐쇄에 따른 난시청이 발생하지 않는 것처럼 신청서를 사실과 다르게 작성하여 변경허가를 신청하고 2006. 8. 29. 구 서울체신청으로부터 2007. 10. 31.까지 무선국 준공 및 혼신 발생 시 공사 책임 하에 해소하는 조건으로 동두천 TVR 중 2개 매체의 감악산 이전을 허가받았으나, 동두천 TVR 이전에 따른 난시청 발생 우려 등으로 2008. 6.까지도 무선국 준공신청을 하지 못한 채 감악산 중계소를 시험 운영 형식으로만 가동하였다.
㈐ 인정되지 않는 사유
1) 법인세 등 환급소송 처리 부분
이 부분 사유는, 원고가 취임 다음 해인 2004년도 638억여 원의 적자를 기록하고 2005년도 1/4분기에만 광고수입 실적이 목표액에 153억여 원 미달하는 등 2005년도에도 대규모 적자가 예상되는 가운데 노동조합이 경영진의 책임을 요구하는 등 노동조합과 갈등이 심화되고 있는 상황에서, 이와 같은 적자 문제가 현실화됨에 따른 경영책임을 회피하고자 한국방송공사가 1999. 9.부터 국세청과 사이에 법인세 과세표준 산정방식에 관한 이견으로 진행하고 있던 수건의 법인세 등 부과처분 취소소송(서울고등법원 항소심) 사건에서 2005. 말 한국방공송사 측에 불리한 조정안을 서둘러 받아들여 소송을 종결함으로써, 합리적인 법인세 과세표준 산정방식이라고 볼 수 있는 ‘수익금 비례에 따른 공통손금 안분방식’에 기하여 산정한 법인세와 비교하여 볼 때 514억여 원의 법인세 환급기회를 일실시키는 등 위 소송을 졸속으로 처리하였다는 것이다.
그러나 법원의 조정안을 받아들임에 따른 한국방송공사의 유·불리는 최종 사법판단 이전에는 선뜻 판단할 수 없는 사항이고, 조정이라는 것 자체가 이러한 유·불리를 법원의 관여 하에 합의에 따라 종결시키는 것이라는 점과 갑제30 내지 37호증, 을제12 내지 21호증의 의 각 기재(각 가지번호 포함) 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ⓛ 조정 시도의 시점 및 명목 등에 비추어 볼 때 그 시기는 경영부실 책임이나 이에 따른 노동조합의 경영진 퇴진 압박에 훨씬 앞서는 것일 뿐 아니라, 조정을 하고자 하는 목적 역시 소송의 장기화 내지 분쟁의 계속·반복에 따른 공사의 부담을 감쇄하고자 하는 데에 있었다할 것이어서 원고가 단지 공사의 재정 적자 등 경영부실 책임을 회피하고 노동조합의 경영진 퇴진 압박에서 벗어나려함이 목적이었다고 보기 어려운 점, ② 한국방송공사의 입장에서는 나름대로 합리적인 과세기준을 마련하기 위하여 장기간에 걸쳐 과세관청과의 협의 및 과세관청에 대한 질의 등 과세관청과의 의견 조율을 거쳤고, 그리고 1년 이상의 내부 검토와 외부 법률전문기관에의 자문 의뢰 등을 통하여 조정안을 마련하였으며, 결과적으로 한국방송공사는 재정적 어려움을 피하는 한편 향후 추징도 면하여 재무상태가 호전되었던 점, ③ 한국방송공사가 위 조정안을 제시하고 수용하는 과정은 내외적으로 많은 검토와 협의를 거쳐 수행한 것이어서, 이를 단순히 원고 혼자 독단적으로 결정한 것이라고 보기 어렵고, 위 조정안의 내용에 명백히 불합리한 부분이 포함되어 있다고 보이지 않는 점, ④ 한국방송공사가 위 조정안을 수용할 무렵 사장인 원고와 노동조합과의 관계가 원만하였다고는 할 수 없으나, 노동조합이 원고의 퇴진을 반드시 관철시키려고 하였다고까지는 볼 수 없는 점 등과 같은 제반 사정에 비추어보면, 이와 같은 조세사건의 소송에서 항소심 법원의 조정안을 받아들여 소송을 종결함으로써 한국방송공사에 손해를 끼쳤다는 취지의 사유는 해임사유로 인정할 수 없다.
2) 국장 특별승격 및 팀장 인사, 징계의 형평성 상실 부분
피고는 근무성적 점수 등이 낮은 자에 대하여 승진 인사가 이루어진 점을 문제 삼고 있으나, 전문성과 창의력을 요하는 방송사업의 특성상 근무성적과 같은 계량적 자료뿐만 아니라 그 이외에도 대인관계, 평판, 리더십, 전문성, 비전 등과 같은 비계량적 자료도 종합적으로 고려하여 인사가 이루어질 수 있다 할 것이어서, 그러한 사정만으로 재량권 한계를 벗어난 인사권 행사였다고 단정할 수 없으며(더욱이 특별승격 제도는 2004. 8. 팀제가 시행되면서 이미 폐지되었다), 또한 징계양정은 원칙적으로 징계권자에게 재량이 주어진다 할 것이어서 피고 주장과 같이 외관상 사안이 비슷하다고 하여 기계적으로 동일한 징계를 해야 한다면 오히려 그 결과의 공정성을 담보할 수 없을 뿐만 아니라 징계권자의 재량을 부인하는 것이 될 것이므로, 피고가 주장하는 사정만으로 원고가 징계권을 남용하였다고 볼 수도 없으니 이는 해임사유로 볼 수 없다.
3) 별관 및 연구동 부지 개발 사업(C3 프로젝트) 추진 부분
피고는 원고가 위 사업이 방송법, 수도권정비계획법 등 관련 법령에 위배된다는 것을 알면서도 무리하게 추진하였다는 것이나, 방송법 등 위반 여부가 명백하지 아니할 뿐만 아니라, 원고는 수도권정비계획법 시행령 개정 등을 통하여 관련 법령에 저촉되지 아니하는 방법으로 사업을 추진하기 위하여 그 수단을 모색하려 하였던 것이지, 법령에 정면으로 위배되는 방식으로 사업을 추진하려 하였던 것으로까지는 보이지 아니하므로 이는 해임사유로 볼 수 없다.
㈑ 소결
앞에서 인정된 바와 같이, 원고는 5년여 동안 한국방송공사 업무를 총괄하면서, ⓛ 수입 범위 내에서 지출예산을 편성하는 한국방송공사의 예산구조를 고려할 때 객관적인 자료에 근거하지 아니한 채 광고수입 예산을 과다 편성한 것은 사업손실 발생의 일부 원인이 되었다 할 것이고, 감사원이 2004. 5. 21. 원고에게 불합리한 인건비성 경비 집행을 억제하는 등 경영효율화를 기하도록 통보한 바도 있고 특히 원고 스스로 주장하는 바와 같이 한국방송공사가 구조적으로 재정적 어려움이 있는 상황이었다면 장기적인 공사의 경영합리화를 위하여 직원들로부터 합의를 이끌어 내 인건비를 비롯한 비용을 절감하였어야 할 것임에도, 각종 수당을 인상하는 등의 방법을 통하여 높은 수준으로 임금을 주7) 인상하고 퇴직금누진제를 유지하였으며(경영 관리 측면), ② 인사제도를 개편하면서 정원 통합관리 및 근속승진 제도 개선 등과 같이 상위직 증가를 제한할 수 있는 조치를 취하지 아니하고, 지역방송국 폐쇄 및 송·중계소 무인화와 같은 인력감축 요인이 발생하였음에도 구조조정 등의 노력 등 전혀 취하지 아니하였을 뿐만 주8) 아니라 (조직·인력 운용 측면), ③ 막대한 사업비가 투자된 수원센터가 ‘본사의 드라마 제작기능 이전 및 제작시설 집중화’라는 본래의 기능을 상실한 채 비효율적으로 운영되고 있었음에도 수년 동안 그에 대한 적절한 대책을 마련하지 아니함으로써 투자 대비 효용을 창출하지 못하였고, 감악산 중계소 신설 사업을 추진하면서 사전에 난시청 5만 세대 해소 여부, 동두천 등 5개 중계소 폐쇄 가능 여부 및 무선국 허가취득 가능성 등 사업타당성에 대하여 검토를 충분히 하지 않았으며 사업 추진 가능여부가 불확실한 상황에서 공사계약을 체결하는 등 무리하게 사업에 착수함으로써 사업비를 낭비하게 되는 결과를 초래하는 등(방송시설 설치·운영 측면) 그 직무를 제대로 수행하지 않음으로써 한국방송공사의 적자구조 만성화에 그 원인을 제공하였다고 할 것이므로 이러한 사유 등은 방송법 제51조 제1항 , 공공기관운영법 제22조 제1항 , 제35조 , 제32조 에 따른 해임사유에 해당한다 할 것이다.
⑶ 재량권 일탈, 남용 여부
앞서 본 바와 같이 이 사건 해임처분의 사유는 그 일부가 인정되지 아니하고, 인정되는 나머지 사유들은 주로 원고가 한국방송공사를 운영함에 있어 그 경영판단을 잘못함으로써 발행하게 된 사유들이라 할 것인데, 갑제16호증, 갑제48호증의 각 기재에 의하면, 한국방송공사의 수입의 60% 정도는 광고수입이, 나머지 40% 정도는 수신료수입이 차지하고 있는데, 수신료가 1981. 이후 동결됨으로써 수신료수입이 정체되고 있는 상황이고, 경기침체 및 케이블·인터넷 등의 광고시장 잠식 등에 기하여 광고시장 점유율이 2003. 37.8%에서 2008. 27.9%로 지속적인 하락세를 보이고 있는 사실과 제작비의 대폭적인 상승, 디지털 전환 비용의 증가(2000.부터 2007.까지 4,372억 원 투입, 2008.부터 2012.까지 8,521억 원 소요), 난시청 해소 등과 같은 공적 책무수행에 따른 비용이 상당부분 소요된 사실을 인정할 수 있는 바, 이러한 수신료수입의 정체와 지상파방송의 광고수입 감소 및 공적책무 수행으로 인한 지출비용 증가 등 역시 재정 상태 악화에 상당 부분 기여하였다 점과 한국방송공사 사장의 임기 제도는 공영방송의 독립성·공정성·자율성을 보장하기 위한 필요에서 마련한 것이어서 그 해임사유에 따른 해임처분의 기준은 다른 공공기관 등과 비교하여 볼 때 더 높게 해석하여야할 필요가 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 해임처분은 피고에게 주어진 한국방송공사 사장의 해임에 관한 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 여지가 있다.
그러나 원고에게 한국방송공사의 적자구조를 지속시킨데 대하여 경영상의 책임이 인정되는 터이고, 피고는 감사원의 한국방송공사에 대한 감사에 따른 해임제청 요청 및 한국방송공사 이사회의 해임제청에 따라 이 사건 해임처분을 하게 된 것인 점과 방송법 및 관련 법령에서 한국방송공사의 사장에 대한 해임사유에 관하여 직접적이고 구체적으로 규정하고 있지 아니하여 해임사유의 판단이 용이하지 않았던 점 등 제반사정에 비추어 보면, 피고가 행한 이 사건 해임처분에 앞서 본 바와 같은 재량권을 일탈·남용한 하자가 존재한다 하더라도 그것이 중대·명백하다고까지 볼 수는 없다.
마. 소결론
따라서 이 사건 해임처분은 당연무효라고 할 수 없으므로 원고의 이 사건 무효확인 청구는 이유 없다고 할 것이나, 행정처분의 무효확인 청구의 소에는 그 처분의 취소를 구하지 않는다고 주장하고 있지 않는 이상 그 취소를 구하는 취지도 포함되어 있다 할 것이고( 대법원 2005. 12. 23. 선고 2005두3554 판결 , 대법원 1994. 12. 23. 선고 94누477 판결 등 참조), 이 사건 해임처분에는 행정절차법상의 사전통지, 의견청취 및 이유제시의무 위반 등의 절차적인 하자가 있어 위법하므로, 이 사건에서 원고가 이 사건 해임처분의 취소를 구하지 않는다고 주장하고 있지 아니한 이상 원고의 이 사건 청구는 그 취소를 구하는 한도 내에서 이유 있다할 것이다.
4. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
주1) 한국은행 총재에 대한 한국은행법 제13조 제2항, 한국산업은행 총재에 대한 구 한국산업은행법(2009. 5. 21. 법률 제9703호로 개정되기 전의 것) 제12조 제1항, 금융감독원 원장에 대한 금융위원회의 설치 등에 관한 법률 제29조 제2항, 한국정책금융공사 사장에 대한 한국정책금융공사법 제13조 제3항, 한국산업안전공단법 이사장에 대한 한국산업안전공단법 제7조 제3항, 환경관리공단 이사장에 대한 환경관리공단법 제8조 제1항 등
주2) 예금보험공사 사장에 대한 예금자보호법 제11조 제2항 등
주4) 제35조(이사와 감사의 책임 등) ①「상법」 제382조의3(이사의 충실의무), 제382조의4(이사의 비밀유지의무), 제399조(회사에 대한 책임), 제400조(회사에 대한 책임의 면제) 및 제401조(제3자에 대한 책임)의 규정은 공기업·준정부기관의 이사에 관하여 각각 이를 준용하고, 「상법」 제414조(감사의 책임) 및 제415조(준용규정)의 규정 중 회사에 대한 책임의 면제에 관한 사항은 공기업·준정부기관의 감사(감사위원회의 감사위원을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)에 관하여 이를 준용한다.
주5) 제32조 (임원의 직무 등) ①기관장은 그 공기업·준정부기관을 대표하고 업무를 총괄하며, 임기 중 그 공기업·준정부기관의 경영성과에 대하여 책임을 진다. ②기관장은 그 공기업·준정부기관의 이익과 자신의 이익이 상반되는 사항에 대하여는 공기업·준정부기관을 대표하지 못한다. 이 경우 감사가 공기업·준정부기관을 대표한다. ③기관장이 부득이한 사유로 그 직무를 수행할 수 없을 때에는 정관에서 정하는 바에 따라 상임이사 중 1인이 그 직무를 대행하고, 상임이사가 없거나 그 직무를 대행할 수 없을 때에는 정관이 정하는 임원이 그 직무를 대행한다. ④이사는 이사회에 부쳐진 안건을 심의하고, 의결에 참여한다. ⑤ 감사는 기획재정부장관이 정하는 감사기준에 따라 공기업·준정부기관의 업무와 회계를 감사하고, 그 의견을 이사회에 제출한다. 이 경우 감사원은 기획재정부장관에게 감사기준에 관하여 의견을 제시할 수 있다. ⑥기관장은 감사의 임무수행에 필요한 직원의 채용과 배치 등에 관하여 필요한 지원을 하여야 한다.
주6) 한국방송공사 ‘예산편성 요구기준’에 따르면 지출예산은 수입예산 범위 내에서 배분하고, 수입예산은 확보 가능한 최대치로 산출하는 것이 원칙이고 수입예산 중 광고수입예산은 공사의 광고팀에서 차년도 광고시장에 대한 전망, 공사의 광고시장 점유율 등 객관적인 자료를 근거로 산출한 ‘광고수입 예측액’에 ‘의지목표액’을 반영하여 수입극대화를 위해 확보 가능한 최대치로 편성하도록 되어 있다.
주7) 원고 주장과 같이 2004.부터 2007.까지 산업 전체 임금인상률은 23.3%인 반면, 공사의 임금 인상률은 13.3%에 불과하고, 2008. 9. 기준으로 공사의 임금수준은 국내의 다른 지상파방송사와 비교하여 약 80% 수준에 불과하다 할지라도, 당시 막대한 사업손실이 발생하고 있는 상황이었을 뿐만 아니라, 한국방송공사는 정부의 전액 출자기관으로서 임금 수준의 적정성 여부 등을 판단함에 있어서 다른 민간기업 내지 지상파방송사와 일률적으로 비교할 것은 아니다.
주8) 원고는 1년여의 검토·토론을 거쳐 2005. 12. 5. 2006.부터 2010.까지 신입사원을 매년 70명 이내로 선발하는 등 인력 15%를 감축함으로써(5,246명에서 4, 613명으로 813명 감축) 인건비 비중을 36%에서 30%로 낮춘다는 내용의 ‘KBS 경영혁신 실천계획’(을나제28호증)을 결재한 바 있음에 비추어 조직·인력 감축의 필요성을 스스로 인정하였다할 것이다.