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청구인
박 ○ 민
대리인 변호사 정 영 수
【심판대상조문】
지가공시(地價公示)및토지(土地)등의평가(評價)에관한법률시행령(法律施行令) 제30조(감정평가법인의 구성)
법 제19조 제2항의 규정에 의한 감정평가법인의 사원은 30인 이상으로 한다. 다만, 건설부장관은 감정평가사의 수·감정평가업무의 양 등을 감안하여 감정평가업의 건전한 발전을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 40인의 범위 내에서 사원의 수를 증원하여 정할 수 있다(이 사건 심판청구후인 1994. 12. 23. 대통령령 제14447호로 건설부장관을 건설교통부장관으로 개정하고 1995. 6. 30. 대통령령 제14690호로 제31조만을 개정하였을 뿐 제정된 이래 령 제30조의 조문내용은 개정된 바 없이 현행되고 있다).
지가공시(地價公示)및토지(土地)등의평가(評價)에관한법률시행령(法律施行令)제35조(업무범위)
법 제20조 제2항의 규정에 의한 감정평가업자의 종별에 따른 업무범위는 다음 각호와 같다.
1. 감정평가법인의 경우 다른 법령에 따로 규정이 있는 경우를 제외한 감정평가업자의 모든 업무
2. 감정평가사 합동사무소의 경우
가. 법 제10조 제1항 각호(제2호를 제외한다)의 목적을 위한 토지의 감정평가 중 평가예정액이 10억원 이하인 감정평가
나. 법 제20조 제1항 제4호의 감정평가
다. 법 제21조 제2항의 규정에 의한 토지 등의 감정평가 중 대출신청액이 3억원 이하인 대출을 위한 토지 등의 감정평가
라. 일반거래를 위한 토지 등의 감정평가
3. 감정평가사 사무소의 경우
가. 법 제10조 제1항 각호(제2호를 제외한다)의 목적을 위한 토지의 감정평가 중 평가예정액이 5억원 이하인 감정평가
나. 법 제20조 제1항 제4호의 감정평가
다. 법 제21조 제2항의 규정에 의한 토지 등의 감정평가 중 대출신청액이 2억원 이하인 대출을 위한 토지 등의 감정평가
라. 일반거래를 위한 토지 등의 감정평가
【참조 조문】
지가공시(地價公示)및토지(土地)등의평가(評價)에관한법률(法律) 제19조 제2항, 제20조 제1항·제2항
【참조 판례】
1989.3.17. 선고, 88헌마1 결정
1990.6.25. 선고, 89헌마220 결정
1990.10.8. 선고, 89헌마89 결정
1990.10.15. 선고, 89헌마178 결정
1991.11.25. 선고, 89헌마99 결정
1992.10.1. 선고, 92헌마68 ·76(병합) 결정
1993.5.13. 선고, 91헌마190 결정
1995.2.23. 선고, 90헌마214 결정
주문
심판청구를 기각한다.
이유
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인은 1994. 4. 12. 지가공시및토지등의평가에관한법률(이하 '법'이라 한다) 제14조 제1항 소정의 감정평가사 자격을 취득하고, 1994. 5. 3. 청구외 백○열 등 14인과 함께 법 제18조에 따라 건설부에 감정평가사 합동사무소 개설등록을 하고, 같은 날부터 감정평가사 업무를 시작하였다.
청구인은 법 시행령(이하 '령' 이라 한다) 제30조가 감정평가사 30인, 건설부장관이 필요하다고 인정할 경우에는 최대한 40인 이상이 아니면 감정평가법인을 구성할 수 없도록 하고, 령 제35조가 감정평가사 합동사무소의 업무범위를 감정평가법인에 비하여 제한한 것이 청구인의 헌법상의 권리인 직업선택의 자유와 평등권을 침해하는 것이라 하여, 1994. 6. 11. 이 사건 심판청구를 하였다.
나.심판의 대상
따라서 이 사건 심판의 대상은 지가공시및토지등의평가에관한법률시행령(1989. 8. 18. 대통령령 제12781호로 제정) 제30조와 제35조이며 그 규정내용과 관련법령의 규정내용은
다음과 같다.
령 제30조(감정평가법인의 구성) 법 제19조 제2항의 규정에 의한 감정평가법인의 사원은 30인 이상으로 한다. 다만, 건설부장관은 감정평가사의 수·감정평가업무의 양 등을 감안하여 감정평가업의 건전한 발전을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 40인의 범위 내에서 사원의 수를 증원하여 정할 수 있다(이 사건 심판청구후인 1994. 12. 23. 대통령령 제14447호로 건설부장관을 건설교통부장관으로 개정하고 1995. 6. 30. 대통령령 제14690호로 제31조만을 개정하였을 뿐 제정된 이래 령 제30조의 조문내용은 개정된 바 없이 현행되고 있다).
령 제35조(업무범위) 법 제20조 제2항의 규정에 의한 감정평가업자의 종별에 따른 업무범위는 다음 각호와 같다.
1. 감정평가법인의 경우 다른 법령에 따로 규정이 있는 경우를 제외한 감정평가업자의 모든 업무
2. 감정평가사 합동사무소의 경우
가. 법 제10조 제1항 각호(제2호를 제외한다)의 목적을 위한 토지의 감정평가 중 평가예정액이 10억원 이하인 감정평가
나. 법 제20조 제1항 제4호의 감정평가
다. 법 제21조 제2항의 규정에 의한 토지 등의 감정평가 중 대출신청액이 3억원 이하인 대출을 위한 토지 등의 감정평가
라. 일반거래를 위한 토지 등의 감정평가
3. 감정평가사 사무소의 경우
가. 법 제10조 제1항 각호(제2호를 제외한다)의 목적을 위한 토지의 감정평가 중 평가예정액이 5억원 이하인 감정평가
나. 법 제20조 제1항 제4호의 감정평가
다. 법 제21조 제2항의 규정에 의한 토지 등의 감정평가 중 대출신청액이 2억원 이하인 대출을 위한 토지 등의 감정평가
라. 일반거래를 위한 토지 등의 감정평가
법(1989. 4. 1. 법률 제4120호로 제정되고 1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 이전의 것) 제19조(감정평가법인) 제2항; 감정평가법인은 대통령이 정하는 수 이상의 감정평가사인 사원으로 구성하되 다음 각호의 1에 해당하는 자가 아니어야 한다.
1. 제28조의 규정에 의하여 등록이 취소되거나 업무가 정지된 자로서 등록이 취소된 후 1년이 경과되지 아니하거나 업무정지기간이 경과되지 아니한 자
2. 제28조의 규정에 의하여 설립인가가 취소되거나 업무가 정지된 감정평가법인의 사원이었던 자로서 그 설립인가가 취소된 후 1년이 경과되지 아니하거나 업무정지기간이 경과되지 아니한 자
법(상동) 제20조(감정평가업자의 업무) 제1항 ; 감정평가업자는 다음 각호의 업무를 행한다.
1. 제4조의 규정에 의한 표준지의 적정가격의 조사·평가
2. 제10조 제1항 각호의 목적을 위한 토지의 감정평가
3. 자산재평가법에 의한 토지 등의 감정평가
4. 법원에 계속중인 소송 또는 경매를 위한 토지 등의 감정평가
5. 금융기관·보험회사·신탁회사 등 타인의 의뢰에 의한 토지 등의 감정평가
6. 다른 법령의 규정에 의하여 감정평가사가 행할 수 있는 토지 등의 감정평가
제2항 ; 감정평가자의 종별에 따른 업무범위 또는 업무지역은 대통령령으로 정한다(이 항은 법제정이후 개정된 바 없이 현행되고 있다).
2. 청구인의 주장 및 이해관계인의 의견
가. 청구인의 주장요지
감정평가사로서의 자격은 개인에게 주어진 것이다. 감정평가사의 자격을 가진 청구인으로서는 감정평가사로서의 모든 업무를 할 수 있어야 한다. 령 제35조가 감정평가법인의 형태를 취한 감정평가사에 대하여는 감정평가사로서의 모든 업무를 할 수 있게 허용하면서도, 감정평가사 사무소 또는 감정평가사 합동사무소의 형태로 감정평가사의 업무를 영위하는 경우에는 그에 비하여 현저하게 업무내용을 제한하고, 한편 감정평가사가 감정평가법인을 구성하고자 하여도 령 제30조에 의하여 감정평가법인을 구성하기 위하여는 30인, 또는 건설부장관이 필요하다고 인정할 경우에는 최대한 40인 이상의 감정평가사가 있어야 하고, 그 이하일 경우에는 감정평가법인을 구성할 수 있는 길을 막고 있다.
령 제30조 및 제35조에 의한 위와 같은 제한은, 감정평가업무가 이해관계인에게 미치는 영향을 감안하여 보다 신중한 판단을 유도하기 위한 목적에서 비롯된 것이라 하더라도, 감정평가업자로서의 자격을 취득한 청구인으로 하여금 법 제20조 제1항에 규정한 감정 평가업자의 업무를 거의 수행할 수 없게 하는 것으로, 과잉금지의 원칙에 반하여 청구인의 직업선택의 자유를 침해하고, 합리적인 이유 없이 법인과 개인을 차별 대우하여 청구인의 평등권을 침해하는 것이다.
또한 상위법인 법 제20조 제1항에 의하여 보장된 감정평가업자의 업무를 하위법인 령 제35조에 의하여 박탈, 제한한 것은 위임입법의 한계를 벗어난 것으로 위헌이다.
나아가 헌법 제119조 제1항은 "대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다"라고 선언하여 우리 사회의 경제질서가 원칙적으로 자유경쟁에 입각한 시장경제질서를 근간으로 하고 있음을 명백히 하고 있는바, 령 제30조 및 제35조에 의한 업무의 제한은 우리 헌법이 채택한 자유경쟁에 입각한 시장경제질서에도 위반된다.
나. 건설교통부장관의 의견요지
법은 토지·건물·동산 등의 감정평가에 관한 사항을 정함으로써 이의 적정한 가격형성을 도모하며, 나아가 국토의 효율적인 이용과 국민경제의 발전에 이바지하게 함을 목적으로 한다. 토지 등의 감정평가는 객관성·정확성·공정성을 확보하는 것이 그 생명이라 할 수 있다. 개인인 감정평가사의 경우에는 감정평가를 함에 있어 오류를 방지할 수 있는 체제를 갖추기 어렵고 또한 평가의뢰자나 이해관계인의 요구를 견제할 수 있는 장치가 미약하다. 평가기법의 개발, 광범위한 자료의 축적, 책임도 등을 높이기 위하여는 감정평가업체를 될 수 있는 한 법인화·대형화하도록 유도하여야 한다. 이렇게 함으로써 감정평가업무의 공신력을 높이고 난립에 의 한 과당경쟁을 지양하여 앞에서 본 법의 목적을 달성할 수 있을 것이다.
따라서 감정평가사 1인 또는 소수의 인원이 감정평가사 사무소를, 또는 일정한 인원 이상의 감정평가사가 감정평가사 합동사무소 내지 법인을 설립할 수 있도록 하되, 법인은 보다 엄격한 조건을 갖추도록 하는 한편, 감정평가의 공신력이 요구되는 정도에 따라 업무범위에 차등을 두어, 표준지의 적정가격의 조사·평가 등 다수의 국민에게 영향을 주게 되는 업무
는 이를 할 수 있는 감정평가업자의 범위를 감정평가법인으로 제한하고, 공신력이 보다 덜 요구된다고 할 수 있는 감정평가 즉 공공용지의 매수 및 토지의 수용·사용에 대한 보상, 국토이용관리법상의 유휴지의 매수 또는 매수청구된 토지의 매수, 징발보상 등을 위한 감정평가업무의 경우에는 평가예정가액에 따라 감정평가사 사무소와 감정평가사 합동사무소에 따라 차등을 두되, 개인적 거래 등을 위한 감정평가업무는 감정평가사이면 누구나 수행할 수 있도록 하고 있다. 위와 같은 제한은 공공복리와 경제민주화를 실현하기 위한 최소한의 제한이므로 직업선택의 자유를 본질적으로 침해한 것으로 볼 수 없고, 또한 인적구성, 시설확보 등의 요건을 달리하는 감정평가법인과 감정평가사 사무소 내지 감정평가사 합동사무소에 대해서 특히 높은 공신력이 요구되는 평가업무에 관하여 업무수행능력에 따라 업무범위에 최소한의 차등을 둔 것은 실질적 평등을 실현하고 법의 목적을 달성하기 위하여 필요하며 사회통념상 적정한 것이라 할 것이므로 평등권에 관한 헌법원리에 합치하며, 나아가 헌법상의 시장경제 질서에도 위배되지 않는다.
또한 법 제20조 제1항이 감정평가업자가 행할 업무를 열거하고 있지만, 같은 조 제2항이 "감정평가업자의 종별에 따른 업무범위 또는 업무지역은 대통령령으로 정한다."고 규정하고 있으므로, 이에 따라 령 제35조가 감정평가업자의 규모와 업무수행능력에 따라 업무의 범위를 달리 정한 것은 법 제20조 제1항에 반하지 아니한다.
3. 판단
가. 청구의 적법성에 관하여,
(1) 헌법재판소법 제68조 제1항에 의하여 법령에 대한 헌법소원을 제기하기 위하여는 그 법령이 자기의 기본권을(자기관련성), 현재(현재성), 직접적으로(직접성) 침해하고, 또한 이러한 침해에 대하여 다른 법률에 의한 구제절차를 모두 거쳤거나 그러한 구제절차가 없어야(보충성) 한다.
청구인은 합동사무소를 개설하고 있는 감정평가사로서 이 사건 심판대상 규정인 령 제35조에 의하여 감정평가업무의 내용을 제한받고 있고, 감정평가업무의 내용을 확장하기 위하여 법인을 설립하고자 하여도 30인, 또는 건설부장관이 필요하다고 인정하는 경우에는 최대한 40인 이상의 감정평가사와 함께 하는 경우에만 법인을 설립할 수 있는 제한을 받고 있다. 청구인은 이 점에 있어서 자신의 직업선택의 자유와 평등권을 침해받고 있다고 주장하고 있으므로, 자기관련성, 현재성, 직접성의 요건은 모두 충족되며 이 사건 심판청구와 같이 법령 자체에 의하여 직접 기본권을 침해받은 경우는 그 법령 자체의 효력을 직접 다투는 것을 소송물로 하여 일반법원에 소송을 제기하는 길이 없어 구제절차가 있는 경우가 아니므로 바로 헙법소원심판을 청구할 수 있다고 할 것이다(헌법재판소 1989.3.17. 선고, 88헌마1 결정; 1990.6.25. 선고, 89헌마220 결정; 1990.10.8. 선고, 89헌마89 ; 1990.10.15. 선고, 89헌마178 결정; 1991.11.25. 선고, 89헌마99 결정; 1992.10.1. 선고, 92헌마68 , 76 결정; 1993.5.13. 선고, 91헌마190 결정; 1995.2.23. 선고, 90헌마214 결정 참조).
(2) 법령에 대한 헌법소원은 그 법령의 공포와 동시에 기본권을 침해당한 자는 그 법령이 공포된 사실을 안 날로부터 60일 이내에, 아니면 법령이 공포된 날로부터 180일 이내에, 그렇지 아니하고 법령공포 후 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 비로소 그 기본권의 침해를 받게 된 자는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 60일 이내에, 아니면 그 사유가 발생한 날로부터 180일 이내에 헌법소원을 제기하여야 하며, 이 때 사유가 발생한 날이라
이 사건의 경우 심판대상의 령 조항들이 비록 1989. 8. 18.에 공포 시행되었다고 하더라도, 청구인은 1994. 4. 12. 감정평가사의 자격을 취득하고, 1994. 5. 3. 건설부에 감정평가사 합동사무소의 개설등록을 하여, 같은 날부터 감정평가사로서의 업무를 시작하였는바, 청구인은 이 때에 비로소 이 사건 심판대상의 령 조항들에 해당하는 사유가 발생하여 자기의 기본권의 침해를 받게 되었고 그 사유를 알게 된 것이므로 감정평가법인의 성립요건에 관한 령 제30조는 감정평가사의 자격을 취득한 날부터, 감정평가의 업무범위에 관한 령 제35조는 감정평가사로서의 업무를 시작한 때로부터 청구기간을 기산하여야 할 것이다. 따라서 이 사건 심판청구의 청구기간은, 령 제30조의 경우는 1994. 4. 13.부터, 령 제35조의 경우는 1994. 5. 4.부터 기산하여야 할 것이고, 안 때로부터 각 60일이내인 1994. 6. 11.에 제기된 이 사건 심판청구는 청구기간을 준수하였다.
(3) 따라서 청구는 적법하므로 본안에 관하여 살핀다.
나. 본안에 관하여
청구인은 이 사건 심판대상의 령 조항들이 첫째, 직업선택의 자유를 제한함에 있어 과잉금지의 원칙에 반하고 위 자유의 본질적 내용을 침해한 점, 둘째, 합리적인 이유없이 평등권을 침해한 점, 셋째, 위임입법의 한계를 벗어난 점, 넷째 헌법 제119조 제1항 소정의 자유경쟁에 입각한 시장경제의 질서에 반하고 있는 점을 들어 헌법에 위반된다고 주장하므로 다음에서 순차로 살펴 본다.
(1) 직업선택의 자유에 대한 헌법위반의 제한인 여부에 관하여,
(가) 직업의 자유에 대한 제한과 그 한계
헌법 제15조에 의한 직업선택의 자유는 자신이 원하는 직업 내지 직종을 자유롭게 선택하는 직업선택의 자유와 그가 선택한 직업을 자기가 결정한 방식으로 자유롭게 수행할 수 있는 직업수행의 자유를 포함하는 개념이다(헌법재판소 1993.5.13. 선고, 92헌마80 결정 참조). 직업의 선택 혹은 수행의 자유는 각자의 생활의 기본적 수요를 충족시키는 방편이 되고, 또한 개성신장의 바탕이 된다는 점에서 주관적 공권의 성격이 두드러진 것이기는 하나, 다른 한편으로는 국민 개개인이 선택한 직업의 수행에 의하여 국가의 사회질서와 경제질서가 형성된다는 점에서 사회적 시장경제질서라고 하는 객 관적 법질서의 구성요소이기도 하다. 따라서 각 개인이 향유하는 직업에 대한 선택 및 수행의 자유는 공동체의 경제사회질서에 직접적인 영향을 미치는 것이기 때문에 공동체의 동화적 통합을 촉진시키기 위하여 필요불가결한 경우에는 헌법 제37조 제2항 전문규정에 따라 이에 대하여 제한을 가할 수 있다. 즉, 국가의 안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위한 목적의 정당성이 인정되는 경우에는 그러한 목적을 달성하는데 필요한 범위 내에서 법률로서 국민의 기본권을 제한할 수 있다. 그러나 그 제한의 방법이 합리적이어야 함은 물론 과잉금지의 원칙에 위배되거나 제한의 한계규정인 헌법 제37조 제2항 후문의 규정에 따라 직업선택의 자유의 본질적인 내용을 침해하는 것이어서는 아니된다(헌법재판소 1989.11.20. 선고, 89헌가102 결정; 1990.10.15. 선고, 89헌마178 결정; 1993.5.13. 선고, 92헌마80 결정참조). 따라서 이 사건 심판대상의 령 조항들이 이와 같은 한계를 넘어 직업수행의 자유를 제한한 것인지를 판단하기에 앞서 감정평가에 관한 관련 법령의 규정들을 본다.
(나) 감정평가에 관한 관련 법령들의 규정내용
감정평가라 함은 토지 등의 경제적 가치를 판정하여 그 결과를 가액으로 표시하는 것을 말한다(법 제2조 제4호). 이러한 감정평가를 업으로 하는 감정평가업자의 구체적 업무에 관하여 법은 공시지가 산정의 기초가 되는 표준지의 적정가격의 조사·평가(법 제20조 제1항 제1호), 법 제10조 제1항 각호의 목적을 위한 토지의 감정평가 (같은 조항 제2호), 자산재평가법에 의한 토지 등의 감정평가(같은 조항 제3호), 법원에 계속중인 소송 또는 경매를 위한 토지 등의 감정평가(같은 조항 제4호), 금융기관·보험회사·신탁회사 등 타인의 의뢰에 의한 토지 등의 감정평가(같은 조항 제5호), 다른 법령의 규정에 의하여 감정평가사가 행할 수 있는 토지 등의 감정평가(같은 조항 제6호)등을 규정하고 있다.
감정평가사는 타인의 의뢰에 의하여 토지 등을 감정평가함을 그 직무로 하는바(법 제13조), 이러한 감정평가사의 자격을 취득하기 위하여는 제1차 및 제2차시험을 합격하고 2년 이상의 실무수습을 마치거나, 대통령령이 정하는 기관에서 5년 이상 감정평가에 관한 업무에 종사한 자로서 감정평가사 제2차시험에 합격하여야 한다(법 제14조 제1항 제1호, 제2호). 감정평가사는 이러한 절차에 의하여 취득한 1개의 동일한 자격이 있을 뿐이지만, 감정평가를 업으로 하는 감정평가업자에는 3가지의 종류가 있다. 우선 감정평가사와 감정평가법인으로 구분된다(법 제2조 제5호, 제6호). 법인이 아닌 감정평가사는 1인 또는 일정한 수에 미달하는 인원의 감정평가사가 감정평가사 사무소를 개설한 경우(법 제18조 제1항)와 일정한 수 이상의 인원, 즉 서울·부산·인천·경기 지역의 경우 15인, 기타지역의 경우 7인 이상의 감정평가사가 감정평가사 합동사무소를 개설한 경우(같은 법조 제5항, 령 제29조 제2항)가 있고, 감정평가법인을 설립하기 위하여는 30인, 또 건설부장관이 필요하다고 인정하는 경우는 최대한 40인 이상의 감정평가사가 있어야 한다(령 제30조). 감정평가사 사무소, 감정평가사 합동사무소 및 감정평가법인은 그 구성원이 감정평가사라는 동일한 자격을 가지고 있고 감정평가라는 동일한 성질의 업무를 수행하지만, 그 업무의 범위에 있어서는 커다란 차이가 있다.
즉, 이 사건 심판대상 중 령 제35조는 모든 감정평가업자에게 법 원에 계속중인 소송 또는 경매를 위한 토지 등의 감정평가와 일반거래를 위한 토지 등의 감정평가를 허용하면서도, 법 제4조의 규정에 의한 표준지의 적정가격의 조사·평가, 국·공유토지의 취득 또는 처분을 위한 토지의 감정평가, 자산재평가법에 의한 토지 등의 감정평가 등에 대하여는 감정평가법인만이 이를 할 수 있도록 하고, 법 제10조 제1항 각호(제2호 제외)의 목적을 위한 토지의 감정평가에 대하여는 감정평가사 사무소의 경우는 평가예정액이 5억원 이하인 감정평가, 감정평가사 합동사무소의 경우는 평가예정액이 10억원 이하인 감정평가로 제한하고, 법 제21조 제2항의 규정에 의한 토지 등의 감정평가에 대하여는 감정평가사 사무소의 경우는 대출신청액이 2억원 이하인 대출을 위한 토지 등의 감정평가, 감정평가사 합동사무소의 경우는 대출신청액이 3억원 이하인 대출을 위한 토지 등의 감정평가로 제한하고 있다.
이와 같이 감정평가사는 다같이 동일한 자격을 얻은 자임에도 불구하고 감정평가사 합동사무소를 개설하고 있는 청구인은 이 사건 심판대상의 령 조항들로 말미암아 감정평가법인에 비하여 그 업무범위와 업무지역에 있어 제한을 받고 있을 뿐 아니라, 감정평가법인을 설립하려 하여도 위와 같은 감정평가사의 수의 제한을 받고 있음이 명백하며 이 제한이 법 제19조 제2항 및 제20조 제2항 규정에 근거하고 있음도 명백하다. 그러면 이와 같은 제한이 청구인과 같은 감정평가사의 직업수행의 자유를 제한함에 합리적인 제한 등 지켜야 할 앞서 본 한계를 넘은 것인지의 여부를 본다.
(다) 입법 목적의 정당성
감정평가라는 업무의 성질은 동일하다고 하더라도, 감정평가의 대상이나 목적에 따라 그 공신력이 요구되는 정도는 다르다. 감정평가업자의 업무 중에는 공시지가 산정의 기초가 되는 표준지의 적정가격의 조사·평가와 같이 보다 높은 공신력이 요구되는 것과 개인의 의뢰에 의하여 개별 토지의 감정평가를 하는 것과 같이 공신력이 비교적 덜 요구되는 것으로 나눌 수 있고, 또한 같은 종류의 감정평가라 하더라도 감정대상물의 가액에 따라 공신력이 요구되는 정도가 다르다고 할 수 있다. 이 사건 심판대상의 령 제30조 및 제35조(이하 이 사건 심판대상의 조항들이라 한다)가 이와 같이 공신력이 요구되는 정도에 따라 업무의 영역을 나누고, 감정평가업자를 그 법적 존재형태와 구성원의 수에 따라 3종으로 나눈 것은 보다 높은 공신력이 요구되는 감정평가의 업무에 대하여 객관성·공정성·정확성을 보다 확실히 확보하고자 하는 것으로 공공 복리를 위한 경우라 할 것이므로 그 입법목적에 있어서의 정당성은 인정된다.
(라) 방법의 적정성
이 문제는 감정평가사 30인 이상 또는 최대한 40인 이상의 구성원으로 이루어지는 감정평가법인만이 보다 높은 공신력이 요구되는 감정평가 업무를 할 수 있도록 하고, 그에 미치지 못하는 인원의 감정평가사를 구성원으로 한 감정평가사 사무소 내지 감정평가사 합동사무소에 대하여 그러한 업무에 종사할 수 없도록 제한하는 것이 앞서 본 입법목적을 달성하기 위하여 필요하고, 또 그러한 목적의 달성에 적절하고도 유효한 수단이라 할 수 있는지의 여부 즉 감정평가법인에 의한 감정평가가 감정평가사 사무소 내지 감정평가사 합동사무소에 의한 감정평가보다 더 객관적이고 정확하며 공 정하리라고 일반적으로 기대할 수 있는지의 여부라 할 것인바, 다음 두가지의 점을 먼저 살펴 볼 필요가 있다.
① 감정평가사 사무소, 감정평가사 합동사무소 및 감정평가법인의 3자 사이에는 어떠한 차이가 있는가.
㉮ 인적요소의 차이
감정평가사의 수가 서로 다르다. 즉 감정평가법인의 경우에는 30인이상 또는 최대한 40인 이상의 감정평가사, 감정평가사 합동사무소의 경우에는 지역에 따라 15인 또는 7인 이상의 감정평가사가 각 필요하며, 감정평가사 1인이 단독으로 혹은 위 합동사무소의 구성에 미달하는 인원의 감정평가사의 경우에는 감정평가사 사무소를 개설할 수 밖에 없다.
㉯ 물적요소의 차이
감정평가사가 감정평가사 사무소를 개설하기 위하여는 감정평가협회를 거쳐 그 개설등록을 하여야 한다(법 제18조 제2항, 제1항). 개설등록신청서에 첨부할 서류로서 감정평가사의 자격을 증명하는 서류, 사무실의 보유를 증명하는 서류 및 신청인의 신원증명서가 요구되고 있고(령 제27조 제1항 각호), 위 요건을 충족한 신청에 대하여 건설부장관은 지체없이 감정평가사사무소개설등록부에 등록을 하고 등록증을 교부하여야 하도록 규정하고 있으므로(령 제27조 제2항), 결국 개설등록시 요구되는 물적시설로는 사무실이 있을 뿐이다.
감정평가사 합동사무소의 경우에도 사무실 이외에 특별한 물적시설이 요구되지 아니한다는 점에서 감정평가사 사무소와 마찬가지이나, 다만 합동이라는 점에서 개설등록신청시 합동사무소의 규 약을 첨부하도록 되어 있는 바(령 제29조 제1항), 합동사무소의 규약에는 사무소의 명칭 및 소재지, 조직 및 운영에 관한 사항, 수입 및 지출에 관한 사항, 구성원의 가입 및 탈퇴에 관한 사항을 포함하여야 하도록 하고 있다｛법 시행규칙(이하 규칙이라 한다) 제13조｝.
그러나, 감정평가법인의 경우에는 건설부장관이 법인의 설립인가를 함에 있어 감정평가업
무를 공정하고 효율적으로 수행할 수 있는 인적구성 및 시설의 확보여부를 심사·확인하도록 하고 있어 위 사무소·합동사무소의 경우와는 다르다(령 제31조 제2항 제3호). 여기서 인가의 요건으로 요구되는 '시설'이 사무실 이외에 구체적으로 무엇을 의미하는지의 여부는 분명하지 아니하나, 감정평가 업무의 성질과 감정평가법인설립인가신청서에 첨부할 서류로서 정관, 사원의 감정평가사자격수첩 사본 각 1부, 사원의 이력서 각 1부, 사원의 인감증명서 각 1부, 사무실의 보유를 증명하는 서류 1부를 요구하고 있을 뿐인 점에 비추어 보면(규칙 제14조 제1항 각호), 무형의 인적조직을 효과적으로 유지하는데 필요한 물적 기반을 의미하는 것으로 보인다.
한편, 법 제26조 제2항은 감정평가업자의 부실감정에 따른 손해배상책임을 담보하기 위하여 보험에 가입하거나 감정평가업협회가 운영하는 공제사업에 가입할 것을 감정평가업자 모두에게 강제하고 있는데, 보증보험에 가입하는 경우에 당해 보험의 보험가입금액은 구성원 또는 사원인 감정평가사 1인당 2천만원 이상으로 하고(령 제38조 제2항), 법 부칙 제8조의 규정에 의한 감정평가법인은 보증보험 또는 공제사업에의 가입 외에 따로 감정평가수수료의 100분의 2 이상을 손해배상충당금으로 적립하도록 하고 있어(같은 조 제3 항) 서로 다르다.
㉰ 설립절차상의 차이
감정평가사 사무소와 감정평가사 합동사무소의 경우에는 사무소개설 등록을 하면 족하고, 이 경우 등록신청을 받은 건설부장관은 지체없이 등록증을 교부하여야 하도록 되어 있으나(령 제27조 제2항), 감정평가법인의 경우에는 건설부장관의 인가를 필요로 하고 있으며 건설부장관은 감정평가법인의 설립을 인가함에 있어 감정평가업무를 공정하고 효율적으로 수행할 수 있는 인적구성 및 시설의 확보여부를 심사·확인하도록 규정하고 있어 서로 다르다.
㉱ 따라서, 위 3자 사이에 두드러진 차이는 구성원인 감정평가사의 수와 설립절차상 인가를 요하는가 하는 점 및 물적 담보능력이라 할 수 있다.
이러한 차이점 이외에도 일반론으로서, 감정평가법인은 법인인 점에서 또는 대형화·조직화됨에 따라 그 존속의 영속성, 업무의 객관화 등에 대한 기대가능성이 나머지 감정평가업자에 비하여 훨씬 크다는 점을 들 수 있다.
② 감정평가 업무의 공공적 성격으로 말미암아 그 객관성·공정성·정확성을 확보하기 위한 법적 수단은 어떠한 것이 있는가.
우선 법이 감정평가사의 자격제를 채택한 것이 가장 중요한 제도적 장치라 할 수 있다. 이외에도 감정평가사에 대하여 업무상의 성실의무(제27조), 건설부장관의 지도·감독(제32조), 부실감정에 따른 손해배상책임 및 이를 담보하기 위한 보험 내지 공제사업에의 가입에 관한 규정(제26조)을 둠으로써 감정평가의 객관성·공정성을 확보하기 위한 법적 장치를 마련하고 있다.
③ 위에서 본 바와 같이 감정평가라는 업무의 성격은 동일하다 하더라도 그 평가의 대상과 목적에 따라 그 공정성이 요구되는 정도를 확연히 구별할 수 있을 뿐만 아니라 감정평가법인이 감정평가사 사무소 내지 감정평가사 합동사무소보다는 그 존재와 활동의 양상에 있어서 보다 객관적이고 영속적임을 알 수 있다. 즉 감정평가에 필요한 자료와 정보의 축적 및 이를 이용한 체계적이고 효율적인 업무수행, 그리고 이러한 과정에서의 객관성을 유지함으로써 확보할 수 있는 공신력의 정도에 있어서 그와 같은 차이가 있다고 할 것이다. 따라서 이 사건 심판대상의 령 조항들이 감정평가업자의 유형에 따라 업무범위 등에 관하여 앞
서 본 바와 같은 방식으로 차등을 두는 방법은 감정평가업자의 규모와 업무수행능력에 따른 것으로서 적절하다고 할 것이며, 감정평가업자의 대형화·조직화·법인화를 오히려 유도하는 의미도 있다고 할 것이므로 더욱 적절하다고 할 것이다.
(마) 비례성
먼저 심판대상인 령 제35조가 앞서 본 바와 같이 감정평가업자의 업무범위 등을 차등을 두어 감정평가사 사무소와 합동사무소의 업무범위 등을 특히 감정평가법인에 비하여 제한하고 있으나, 고도의 공신력이 요구되는 표준지의 적정가격의 조사·평가 및 국·공유토지의 취득 또는 처분을 목적으로 하는 감정평가업무에 대하여서만 감정평가법인이외의 감정평가업자가 감정평가를 행할 수 없도록 금지하고 있을 뿐, 일반거래를 위한 토지 등의 감정평가 및 법원에 계속중인 소송 또는 경매를 위한 토지 등의 감정평가업무에 대하여서는 모든 감정평가업자에게 무제한적으로 허용하고 있으 며, 다만 공공용지의 매수 및 토지의 수용·사용에 대한 보상을 목적으로 하는 등의 법 제10조 제1항 제1호, 제3호 내지 제6호의 목적을 위한 감정평가와 금융기관·보험회사·신탁회사 등이 대출 등에 관련하여 의뢰하는 감정평가에 관하여는 평가대상물의 가액에 따른 제한을 가하고 있을 뿐이다. 또한 앞에서 본 바와 같이 감정평가업무에 대한 차별적 제한의 필요성이 수긍되는 이상, 법 10조 제1항 각호(제2호를 제외)의 목적을 위한 토지의 감정평가는 평가예정액 10억원 또는 5억원, 법 제21조 제2항의 규정에 의한 토지 등의 감정평가는 대출신청액 3억원 또는 2억원을 기준으로 하여 제한한 것이 현저히 불합리한 것이라고는 할 수 없으며, 감정평가사 사무소와 합동사무소에 소속된 감정평가사는 령 제30조가 정하는 바에 따라 감정평가법인을 설립함으로써 위와 같은 제한에서 벗어나 감정평가업자로서의 모든 업무에 참여할 수 있는 길이 열려있으므로, 위와 같은 제한의 정도는 필요한 최소한의 정도로써 그 목적에 비례하여 과도한 것이라고는 할 수 없다.
다음 심판대상인 령 제30조가 감정평가법인의 설립을 위한 최소한의 감정평가사 인원으로 30인 또는 최대한 40인 이상으로 정한 입법취지는 감정평가업자의 대형화·조직화·법인화를 유도함에 있다고 할 것이므로, 위와 같은 인원의 제한은 그 정도가 입법의 목적에 비하여 과중하다고 보기는 어렵다.
따라서 이 사건 심판대상의 령 조항들에 의한 제한은 그로 인하여 입게 되는 손해가 그 대가로서 기대되는 공동체 전체의 이익과 합리적인 비례의 관계에 있다고 할 수 있다.
(바) 본질적인 내용의 침해여부
타인의 의뢰에 의하여 일정한 보수를 받고 토지 등의 감정평가를 업으로 행하는 감정평가업에 관하여, 일반인에게는 감정평가사 자격제도의 관문을 통과하여 그에 종사할 수 있도록 문호가 개방되어 있고, 감정평가사의 자격을 취득한 자에게는 기본적으로 일반거래를 위한 토지 등의 감정평가 및 법원에 계속중인 소송 또는 경매를 위한 토지 등의 감정평가의 업무에는 무제한적으로 종사할 것이 허용되고, 그밖의 사항에 대하여는 감정평가의 목적과 대상이 보다 공공성을 더 요구하는 것에 한정하여 감정평가법인의 형태를 취하여 그 업무에 종사할 수 있도록 하면서, 한편으로 감정평가사 30인, 또는 최대한 40인 이상이 감정평가법인을 설립하여 그러한 업무에 종사할 수 있는 길을 열어 놓고 있으므로, 이 사건 심판대상의 령 조항들이 직업선택의 자유를 형해화할 정도로 그 본질적인 내용을 침해하는 것이라고는 볼 수 없다.
(2) 평등권을 침해한 여부에 관하여
감정평가사 15인 또는 7인 이상으로 구성된 감정평가사 합동사무소와 감정평가사 30인 또는 최대한 40인 이상의 감정평가사로 구성되고 법인의 형태를 취한 감정평가법인 사이에는 앞에서 본 바와 같은 업무의 객관성·공정성에 대한 기대가능성에 있어서 차이가 있으므로, 이러한 합리적 근거를 바탕으로 한 업무범위에 대한 제한을 들어 자의적인 차별이라고는 할 수 없다.
(3) 위임입법의 한계를 벗어났는지의 여부에 관하여
사실상 입법권을 백지위임하는 것과 같은 일반적이고 포괄적인 위임이 의회입법과 법치주의를 부인하는 것이 되어 행정권의 부당한 자의와 기본권행사에 대한 무제한적 침해를 초래하는 결과를 사 전에 방지하기 위하여, 헌법 제75조는 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다고 규정하고 있다. 이는 위임입법의 한계를 정한 것이므로, 법률의 위임은 반드시 구체적 개별적으로 한정된 사항에 대하여 행하여져야 할 것이다. 다만 구체적인 범위는 각종 법령이 규제하고자 하는 대상의 종류와 성격에 따라 달라진다 할 것이므로 일률적 기준을 정할 수는 없지만, 적어도 법률의 규정에 의하여 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있으면 족하고(헌법재판소 1991.7.8. 선고, 91헌가4 결정 참조), 여기서 그 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 할 것이다(헌법재판소 1994.7.29. 선고, 93헌가12 결정 참조).
그러나, 청구인은 위와 같은 일반론이 적용되는 경우와는 달리 법 제20조 제1항이 감정평가업자의 업무를 제1호 내지 제6호에 걸쳐 열거하고 있는데, 심판대상의 령 제35조가 감정평가업자인 감정평가사 합동사무소의 업무범위를 제한하고 있는 것이 위헌이라고 주장하고 있는 바, 그 취지는 령 제35조가 법 제20조 제1항에 위반되어 위임입법의 한계를 벗어난 것이라는 주장으로 보인다.
그러나 법 제20조 제1항은 3종의 감정평가업자의 업무 모두를(업자의 종별 구분없이) 규정한 것에 불과하고 그 제2항에서 감정평가업자의 종별에 따라 업무범위 등이 다름을 전제로 하여 명시적으로 "감정평가업자의 종별에 따른 업무범위 또는 업무지역은 대통령령 으로 정한다."고 규정하고 있다. 따라서 법 제20조 제2항은 구체적으로 감정평가업자의 종별에 따른 업무범위 등을 위임하고 있고, 이에 따라 이 사건 심판대상인 령 제35조가 그 업무범위 등에 관하여 규정하고 있으므로, 령 제35조가 법 제20조 제1항 소정의 감정평가업무를 박탈·제한한 것이 아님은 물론이고, 앞서 본 위임입법에 관한 일반적인 헌법원칙에도 어긋나지 아니한다. 따라서 위 심판대상 령 조항이 법 제20조 제1항을 위반하여 위임입법의 한계를 벗어났다고는 볼 수가 없다.
(4) 경제질서와 관련하여
대한민국의 경제질서가 개인과 기업의 창의를 존중함을 기본으로 하고 있으나, 그것이 자유방임적 시장경제질서를 의미하는 것이 아님은 물론이다(헌법 제119조 제2항). 공공적 성격을 갖는 감정평가라는 업무와 관련하여 자격제도를 도입하고, 유자격자 사이에서도 대형화·법인화를 유도하기 위한 정책적 고려에서 감정평가의 대상과 목적에 따른 업무상의 차등을 둘 것인지의 여부 및 그 기준을 어떻게 정할 것인가 하는 등의 문제는 궁극적으로 "국토의 효율적인 이용과 국민경제의 발전에 이바지"(법 제1항)하고자 하는 목적을 염두에 둔 입법자의 합리적 재량의 범위 내에 속하는 것이다. 이 사건 심판대상 규정에 의한 감정평가업
4. 그렇다면 이 사건 심판청구는 이유가 없으므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
1996. 8. 29.
재판관
재판장 재판관 김용준
재판관 김문희
재판관 황도연
재판관 이재화
주심재판관 조승형
재판관 정경식
재판관 고중석
재판관 신창언