1.농지조성비의 단위당 금액은 농림부장관이 농지별로 결정·고시하도록 한 농지법 제40조 제4항 및 농지조성비를 납입하여야 하는 자에게 부과하는 농지전용부담금을 개별공시지가의 범위안에서 대통령령이 정하도록 한 농업·농촌기본법 제41조 제2항 본문이 각 포괄위임입법금지 원칙에 위배되는지 여부(소극)

2.농지조성비를 납입하여야 하는 자에게 농지전용부담금까지 부과·징수하도록 한 농업·농촌기본법 제41조 제1항 및 제2항 본문이 재산권을 침해하는지 여부(소극)

1.농지법 제40조 제4항은 같은 조 제1항과 유기적으로 살펴볼 때 “농지조성비의 단위당 금액”이 전용된 농지에 상당하는 농지의 조성을 위해 필요한 “단위당 금액”일 것이 예측가능하므로, 포괄위임입법금지 원칙에 위배된다고 할 수 없다. 한편 농업·농촌기본법 제41조 제2항 본문은, 농지전용부담금의 부과기준의 위임에 있어서 그 부과기준의 상한선만을 정한 것이므로 그 대강을 예측하기 어려운 면이 있으나, 이는 정책적 차원에서 농촌 등의 구조개선사업에 대한 투자재원을 확보하기 위한 것이므로 입법기술상 자세한 부과기준을 설정하기가 어려운 측면이 있고, 또한 동 조항 후단이 개별공시지가의 수준, 전용에 따른 이익의 발생정도 등을 참작하여 차등 부과할 수 있게 하고 있어 과도한 기준이 되지 않도록 조정하고 있는 점 등을 종합할 때, 포괄위임입법금지 원칙에 위배된다고 보기 어렵다.

2.농지조성비와 농지전용부담금은 그 부과목적이 다르고, 법적 근거, 부과기준, 편입될 회계도 다르며, 또 헌법이 농업의 보호·육성 등을 위한 국가의 의무를 부과하고 있는 것을 볼 때, 농지조성비 외

에 농지전용부담금을 따로 부과하는 것은, 그 금액이 지나치게 과도하지 않는 한, 위헌적인 것이라 할 수 없다. 한편 농지전용부담금이 과도한 것인지 여부를 살펴보면, 농업·농촌기본법 제41조 제2항 본문은 구체적인 농지전용부담금을 직접 정하지 않고 “개별공시지가의 범위내”에서 위임하고 있어 단지 그 추상적인 상한만을 규정하고 있으나, 일반적으로 농지전용이 이루어지면 공시지가가 상승함으로써 전용이익을 얻고 개발이익도 얻게 되는 점, 통상 개별공시지가가 실제 거래가액보다는 적은 점, 제2항 후단 규정이 구체적인 사정을 고려하여 차등 부과할 수 있는 근거를 마련하고 있는 점 등을 감안할 때, 농업·농촌기본법 제41조 제1항 및 제2항 본문이 재산권을 침해하는 것이라 볼 수 없다.

농지법(2002. 1. 14. 법률 제6597호로 개정되기 전의 것) 제40조(농지조성비)

①～③ 생략

④ 농지조성비의 단위당 금액은 농림부장관이 농지별로 결정·고시한다.

⑤, ⑥ 생략

농업·농촌기본법(2001. 12. 31. 법률 제6589호로 삭제되기 전의 것) 제41조(농지전용부담금)①농림부장관은 농촌등의 구조개선사업에 대한 투자재원을 확보하기 위하여 농지법 제40조 제1항의 규정에 의하여 농지조성비를 납입하여야 하는 자에 대하여 전용부담금을 부과·징수하여야 한다.

②제1항의 규정에 의한 전용부담금의 금액은 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 해당 농지의 개별공시지가(해당 농지의 개별공시지가가 없는 경우에는 동법 제10조의 규정에 의하여 공시지가를 기준으로 하여 산정한 금액을 말한다. 이하 같다)의 범위 안에서 대통령령이 정하는 부과기준을 적용하여 계산한 금액으로 한다. 이 경우 해당 농지의 개별공시지가의 수준, 전용에 따른 이익의 발생정도등을 참작하여 차등부과할 수 있다.

③～⑧ 생략

부담금관리기본법 부칙 제8조(다른 법률의 개정) ①, ② 생략

③ 농업·농촌기본법중 다음과 같이 개정한다.

제41조 및 제48조 제2항을 삭제한다.

④～⑩ 생략

1. 헌재 1994. 6. 30. 93헌가15 등, 판례집 6-1, 576

헌재 1994. 7. 29. 93헌가12 , 판례집 6-2, 53

헌재 1996. 8. 29. 94헌마113 , 판례집 8-2, 141

청 구 인　○○시멘트 주식회사

대표이사　김○용 외 1인

소송대리인　법무법인 삼덕

담당변호사 김백영 외 2인

당해사건　서울행정법원 2001구4978 농지조성비등 부과처분취소

농지법 제40조 제4항(2002. 1. 14. 법률 제6597호로 개정되기 전의 것) 및 농업·농촌기본법 제41조(2001. 12. 31. 법률 제6589호로 삭제되기 전의 것) 제1항, 제2항 본문은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

청구인은 1994. 4.경부터 같은 해 9.경까지 콘도미니엄, 스키장, 국민호텔, 종합휴양업 사업계획승인을 받고 강원 횡성군 둔내면 일대에 “○○골프장”을 준공, 운용하던 중, 2000. 3. 31. 강원도지사로부터 당초 7홀이던 골프장의 규모를 27홀로 확장하는 내용의 체육시설업(골프장) 사업승인계획을 받았는데, 위 골프장의 사업부지는 원래 국토이용관리법상의 준농림지역인 농지였으나 1997. 12. 9. 위 골프장의 건설을 위하여 준도시지역으로 국토이용계획이 변경된 곳이었다.

농림부장관의 위임을 받아 농업기반공사는 2000. 8. 21. 청구인에게 농지법 제40조에 의한 농지조성비 4,134,825,000원 및 농업·농촌기본법 제41조에 의한 농지전용부담금 1,536,825,140원을 부과하였다(부과기준일은 위 체육시설업 사업계획승인일인 2000. 3. 31.).

청구인은 위 부과처분의 취소를 구하는 소송을 제기한 뒤(당해사건), 위 각

부과처분의 근거가 된 농지법 제40조 제4항과 농업·농촌기본법 제41조에 대한 위헌제청신청을 하였으나(서울행정법원 2001아1248) 법원이 이를 기각하자, 2001. 11. 8. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

청구인이 심판의 대상으로 삼고, 당해사건 법원이 판단대상으로 삼았던 것은 농지법 제40조 제4항 및 농업·농촌기본법 제41조이다. 그런데 농업·농촌기본법 제41조는 8개항으로 구성되어 있는데, 각 조항을 보면, 농지전용부담금의 부과(제1항), 액수(제2항), 미납시의 효과(제3항), 감면비율이 더 낮은 부지에 대한 농지전용부담금 부과(제4항), 납입액이 편입될 회계(제5항), 권한의 위임(제6항), 부과, 징수에 필요한 사항의 위임(제7항), 국세체납처분 준용(제8항) 규정인바, 청구인이 이들 모두를 다투는 것이라 보기 어렵다(당해사건 법원 역시 제41조 전반에 관하여 위헌성 여부를 판단한 것은 아니다).

청구인의 주장취지를 종합하면 농업·농촌기본법 제41조 중 청구인이 다투는 것은 결국 농지전용부담금 부과의 근거 및 액수와 관련된 제1항과 제2항 본문에 한정되는 것이라 봄이 상당하다. 그렇다면 심판의 대상은 농지법 제40조 제4항(2002. 1. 14. 법률 제6597호로 개정되기 전의 것) 및 농업·농촌기본법 제41조(2001. 12. 31. 법률 제 6589호로 삭제되기 전의 것) 제1항, 제2항 본문(이하 이들을 “이 사건 조항”이라 한다)의 위헌 여부라고 할 것이다. 이 사건 조항 및 관련조항은 다음과 같다.

농지법 제40조(농지조성비) ① 다음 각호의 1에 해당하는 자는 그 전용하고자 하는 농지에 상당하는 농지의 조성에 소요되는 비용(이하 “농지조성비”라 한다)을 농지관리기금을 운용·관리하는 자에게 납입하여야 한다.

④농지조성비의 단위당 금액은 농림부장관이 농지별로 결정·고시한다.

농업·농촌기본법 제41조(농지전용부담금)①농림부장관은 농촌 등의 구조개선사업에 대한 투자재원을 확보하기 위하여 농지법 제40조 제1항의 규정에 의하여 농지조성비를 납입하여야 하는 자에 대하여 전용부담금을 부과·징수하여야 한다.

②제1항의 규정에 의한 전용부담금의 금액은 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 해당 농지의 개별공시지가(해당 농지의 개별공시지가가 없는 경우에는 동법 제10조의 규정에 의하여 공시지가를 기준으로 하여 산정한 금액을 말한다. 이하 같다)의 범위 안에서 대통령령이 정하는 부과기준을 적용하여 계산한 금액으로 한다. 이 경우 해당 농지의 개별공시지가의 수준, 전

용에 따른 이익의 발생정도 등을 참작하여 차등부과할 수 있다.

2. 청구인의 주장 및 관계기관의 의견

가. 청구인의 주장

(1)우리나라 농업은 생산성이 낮고 경제성이 없다. 이러한 실정 하에서 농지를 다른 용도로 전용하고자 하는 기업에게 농지조성비를 부과하는 것 외에도 농업·농촌기본법 제41조에서 높은 금액의 전용부담금을 과하는 것은 자본주의 경제질서를 위축시키고 사유재산권의 본질적 내용까지 침해하는 과도한 재산권 제한이므로 헌법에 위반된다.

(2)농지법 제40조 제4항은 농지의 비옥, 척박, 소재지, 도시지역과 농촌지역의 상대농지와 절대농지 등의 차이, 농지조성공사비 등을 고려하여 법률에서 정하여야 할 농지조성비 부과표준의 결정을 농림부장관에게 포괄위임하고 있어 헌법에 위반된다.

나. 법원의 위헌제청기각 이유

(1)농지조성비와 농지전용부담금은 동일한 농지전용행위에 대해 동일한 요건 하에 부과되는 것이나 서로 다른 목적 하에 별개의 기준에 따라 부과, 관리된다. 이들은 한정된 농지가 무분별한 개발 등으로 인하여 다른 용도로 전용되는 것을 억제함과 아울러 전용을 허용하더라도 대체농지를 조성하고 나아가 농업과 농민을 보호·육성하기 위한 구조개선사업 등에 투자할 재원을 확보하기 위하여 당해 농지를 전용하고자 하는 사람에게 부과되는 것으로서, 농지 및 농업에 관하여 특별한 보호를 할 것을 선언하고 있는 헌법상의 제 원칙을 구현하기 위한 것이며, 그로 인한 재산권 침해 정도가 재산권의 본질적 내용을 침해하는 정도에는 이르지 않는다.

(2) 농지조성비의 부과기준이 되는 농지조성비의 단위당금액은 전용되는 당해 농지를 대체하여 신규농지를 조성하는데 소요되는 비용을 기준으로 산정하여야 할 것인데 그 산정기준을 법률에 상세히 규정하는 것은 입법기술상 곤란하고, 농지법 제40조 제1항의 농지조성비의 의미에 관한 규정, 제2항의 부과요건, 제3항의 감면요건, 제5항의 징수절차에 관한 규정 등 관련규정들과 농지법의 전반적 체계에 비추어 보면 위임의 내재적 범위나 전용하고자 하는 농지에 상당하는 농지의 조성에 소요되는 비용을 초과할 수는 없다는 한계를 예측할 수 있다. 그러므로 농지법 제40조 제4항이 포괄위임이라고 할 수는 없다.

다. 농업기반공사의 의견

아래 부분 외에는 법원의 기각결정 이유와 같다.

본건의 경우 비록 농업기반공사가 부과한 농지조성비와 전용부담금은 5,671,650,140원이고, 부과대상농지의 매입가격은 90억 6,000만원으로 매입가격대비 63%상당이라고 하더라도, 다른 목적으로의 전용이 제한되어 있는 농지를 전용하고자 하는 자로서는 그 전용을 위해 대체농지의 조성비용을 부담할 의무가 있을 뿐만 아니라 또한 청구인은 위 농지를 전용하게 되면 공시지가가 상승함으로써 전용이익을 얻게 된다는 점에 비추어 볼 때, 농지조성비(실제로 대체농지 조성비용의 일부만 부과됨) 및 농지전용부담금(개별공시지가의 100분의 20)의 부과금액은 적정한 수준이라고 할 것이다. 본건 토지의 경우 전용부담금이 부과되는 기준시점인 전용허가시점과 전용허가 완료된 후 공시지가를 비교해 보면 각 토지별로 무려 최대 228%까지 공시지가가 증가되었으며, 청구인은 이로써 막대한 전용이익을 얻었다고 할 것이다.

라. 농림부장관의 의견

아래 기재 부분 외에는 농업진흥공사의 의견과 같다.

농업·농촌기본법 제41조 제2항의 위임입법 부분은 포괄위임입법금지 원칙에 위배되지 않는다. 즉 동 조항은 부담금의 범위는 전용대상 농지의 개별공시지가를 넘지 못한다는 점과 해당 농지의 개별공시지가의 높고 낮음 및 전용에 따른 이익의 발생정도 등을 참작하여 차등 부과할 수 있다는 점을 명시함으로써, 농지를 전용하고자 하는 자라면 농지조성비 외에 개별공시지가의 범위 내에서 개별공시지가의 수준 및 전용이익의 정도 등이 참작되어 부과되는 전용부담금을 납부하여야 한다는 것을 예측할 수 있도록 하고 있다.

한편 농지전용부담금제도는 2001. 12. 31. 제정된 부담금관리기본법으로 각종 부담금 제도를 정비하는 과정에서 완전히 폐지되었는데, 그 폐지 이유는 위 제도가 농지를 전용하려는 자에 대한 과도한 부담이었다든지 포괄위임의 의심이 있다는지 하는 반성적인 고려에 기초한 것이 아니라 사회경제적 상황의 변화에 따른 것이었다.

3. 판　단

청구인은 이 사건 조항이 농지조성비 외에 농지전용부담금까지 부과함으로써 재산권을 침해한 것이며, 농지법이 농지조성비의 단위당 금액을 농림부장관이 정하도록 한 것은 위임입법의 한계를 초과한 것이라고 주장한다.

한편 청구인의 주장은 없으나, 농업·농촌기본법 제41조 제2항에서 농지전용부담금의 금액을 개별공시지가를 기준으로 대통령령으로 정하도록 한 부분

도 포괄위임 여부의 위헌성 문제를 내포하고 있다. 그러므로 이하에서 포괄위임 문제와 재산권 침해 여부를 살펴본다.

가. 포괄위임입법금지 위배 여부

법률의 위임은 반드시 구체적 개별적으로 한정된 사항에 대하여 행하여져야 한다. 그 구체적인 범위는 각종 법령이 규제하고자 하는 대상의 종류와 성격에 따라 달라진다 할 것이지만, 적어도 법률의 규정에 의하여 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있으면 족하고, 여기서 그 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 할 것이다(헌재 1994. 6. 30. 93헌가15 등, 판례집 6-1, 576, 588-589; 1994. 7. 29. 93헌가12 , 판례집 6-2, 53, 58-59; 1996. 8. 29. 94헌마113 , 판례집 8-2, 141, 164).

(1) 농지법 제40조 제4항 부분

농지법 제40조 제4항은 “농지조성비의 단위당 금액은 농림부장관이 농지별로 결정·고시한다.”고 규정한다. 농지조성비는 농지의 단위당 금액에 전용하는 농지의 면적을 곱하여 산정하므로, 단위당 금액을 농림부장관이 결정하도록 하는 것은 결국 농지조성비의 금액에 대한 결정을 뜻한다.

농지조성비는 식량자급기반을 유지하기 위하여 전용으로 인하여 감소되는 농지를 대체조성(개간·간척)하는데 필요한 재원을 마련하고 당해 농지를 전용하는 자에게 감소되는 농지면적에 비례하여 일정금액을 납부하게 하는 것이다. 따라서 그 부과금액의 기준은 원칙적으로 “그 전용하고자 하는 농지에 상당하는 농지의 조성에 소요되는 비용”이 될 것이며 농지법 제40조 제1항은 그렇게 명시하고 있다.

그러므로 위 제4항과 제1항을 유기적으로 참조할 때 “농지조성비의 단위당 금액”은 전용된 농지에 상당하는 농지의 조성을 위해 필요한 “단위당 금액”이 될 것이라는 것이 예측 가능하다. 이는 위임을 받아 규정될 시행령의 내용이 구체적으로 어떻게 결정될 것인지에 관한 대강의 기준이 법률에 이미 밝혀져 있는 경우라고 볼 것이다.

물론 보다 구체적인 단위당 금액의 기준은 해당 농지의 이용 및 시설 현황 등을 종합적으로 고려하여야 할 것이지만, 이를 법률에서 상세하게 규정하는 것은 입법기술상 곤란하다고 할 것이다.

그렇다면 위 조항이 포괄위임입법금지 원칙에 위배된다고 할 수 없다.

(2) 농업·농촌기본법 제41조 제2항 본문 부분

농업·농촌기본법 제41조 제2항은 “제1항의 규정에 의한 전용부담금의 금액은 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 해당 농지의 개별공시지가의 범위 안에서 대통령령이 정하는 부과기준을 적용하여 계산한 금액으로 한다. 이 경우 해당 농지의 개별공시지가의 수준, 전용에 따른 이익의 발생정도 등을 참작하여 차등부과할 수 있다.”고 규정하였다.

그런데 동 조항은 농지전용부담금의 부과기준의 위임에 있어서 그 부과기준의 상한선만을 정한 것이므로 과연 그 중에서 어느 정도 범위에서 대통령령으로 부과기준이 결정될 것인지는 그 대강을 예측하기 어려운 측면이 있다.

그러나 농지전용부담금의 부과 기준을 결정하는 것은 정책적인 차원에서 농촌 등의 구조개선사업에 대한 투자재원을 확보하기 위한 것이었다고 할 수 있는데, 그러한 투자재원은 그때 그때의 사정에 따라 달라질 수 있는 점을 고려하면, 입법기술상 법률에서 더 자세한 부과기준을 설정하는 것이 어려운 측면이 있었다.

또한 동 조항 후단은 개별공시지가의 수준, 전용에 따른 이익의 발생정도 등을 참작하여 차등부과할 수 있게 하고 있어, 당사자들에게 과도한 부과기준이 되지 않도록 조정하는 규정을 두고 있다.

한편 이 사건 조항의 농지전용부담금 제도는 2002. 1. 1.부터 폐지되었으므로(2001. 12. 31. 법률 제6589호 부담금관리기본법 부칙 제8조에 의해 삭제됨), 앞으로 더 이상 이 조항으로 말미암은 위임입법의 예측가능성 문제가 발생하지 않게 되었다.

또한, 위 조항의 위헌 여부에 직접 관련되는 것은 아니지만, 대통령령에서 규정된 구체적인 그 부과기준을 살펴보면, 농업·농촌기본법시행령은 농지전용부담금의 부과기준을 “개별공시지가의 100분의 20”으로 하고 있었는데, 이는 통상 농지전용으로 인하여 얻을 수 있는 이득을 고려한다면 과도한 부과기준은 아니라고 보여진다.

이상의 사정을 종합적으로 고려할 때, 위 조항이 포괄위임입법금지 원칙에 위배된다고 보기는 어렵다.

나. 재산권 침해 여부

(1) 농업·농촌기본법 제41조 제1항 부분

농지조성비와 농지전용부담금은 그 목적과 부과형식이 다르다. 농지조성비

는 전용하고자 하는 농지에 상당하는 농지의 조성에 소요되는 비용을 확보하기 위하여 부과되는 것이나, 농지전용부담금은 농촌 등의 구조개선사업에 대한 투자재원을 확보하기 위하여 부과되므로 그 부과목적이 다르다. 나아가 법적 근거, 부과기준, 편입될 회계 등도 다르다.

또한 헌법은 농촌 및 농지에 관하여 많은 규제를 가할 수 있게 허용하고 있다. 즉 헌법은 국가에 대하여 농업의 보호·육성, 농민의 이익 보호를 위하여 필요한 계획을 수립·시행하는 등의 의무를 부과하고 있다(제123조 제1항 등).

농지조성비 및 농지전용부담금은 한정된 농지가 무분별한 개발 등으로 인하여 다른 용도로 전용되는 것을 억제함과 아울러 예외적으로 이러한 전용을 허용하더라도 그에 상응하는 대체 농지를 새로이 조성하고 나아가 농업과 농민을 보호·육성하기 위한 구조개선사업 등에 투자할 재원을 확보하기 위한 목적에서 당해 농지를 전용하고자 하는 사람에게 부과되는 것으로 이는 농지 및 농업에 관하여 특별한 보호를 할 것을 선언하고 있는 헌법상의 제 원칙을 구현하기 위한 것이다.

그렇다면 농지조성비 외에 농지전용부담금을 따로 부과한다고 하더라도 후자가 헌법적 근거가 없다거나, 그 입법목적 등의 차이를 볼 때 위헌적인 입법이라고 보기 어렵다.

그러나 농지전용부담금의 액수는 지나치게 과도하게 책정되어서는 안될 것이다. 아무리 그 목적이 좋아도 당사자가 수인할 수 없을 정도로 과도한 금전적 부담은 재산권을 침해하는 것이라고 볼 수밖에 없다.

그렇다면 농지전용부담금 부과액수가 과도한 것이 아니라는 전제 하에서(제2항 문제), 농업·농촌기본법 제41조 제1항은 재산권을 침해하지 않는다고 할 것이다.

(2) 농업·농촌기본법 제41조 제2항 본문 부분

농지전용부담금 제도 자체가 입법재량의 영역에 속한다 하더라도, 농지전용 행위에 대하여 국가가 지나치게 금전적 부담을 과한다면 재산권의 침해가 될 수 있다. 그러므로 그 액수가 과다한 것인지를 살펴보아야 한다.

그런데 농업·농촌기본법 제41조 제2항 본문은 구체적인 농지전용부담금을 직접 정하지 않고 “개별공시지가의 범위내”에서 대통령령에 위임하고 있다. 그러므로 이 사건 조항만을 통해서는 단지 그 금액의 추상적인 상한만을 알 수 있다.

그러나 일반적으로 농지전용이 이루어지면 공시지가가 상승함으로써 전용이익을 얻게 된다는 점을 고려할 때, 또한 농지전용으로 얻을 수 있는 개발이익도 적지 않을 것이란 점을 고려할 때, 나아가 개별공시지가가 실제 거래가액보다는 적은 경우가 대부분이라는 것을 감안할 때, “개별공시지가의 범위내”라는 부과금액 규모의 설정이, 농지전용을 한 자에게 수인할 수 없을 정도로 과중한 농지전용부담금을 부과하는 것이 될 것이라고 단정하기 어렵다.

또한 제41조 제2항 후단은 “이 경우 해당 농지의 개별공시지가의 수준, 전용에 따른 이익의 발생정도 등을 참작하여 차등부과할 수 있다.”고 하고 있어, “개별공시지가내”에서 정한 구체적인 액수에 있어서도 다시 구체적인 사정을 고려하여 형평성을 도모할 수 있게 하고 있다.

이상을 종합하면, 결국 제41조 제2항 본문은 재산권의 본질적 내용을 침해한다거나, 지나치게 과중하여 재산권을 침해하는 것이라 볼 수 없다.

4. 결　론

따라서 이 사건 조항은 헌법에 위배되지 않으므로 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관　윤영철(재판장) 한대현 하경철 김영일 권　성 김효종(주심) 김경일 송인준 주선회