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판시사항
1.학원강사로 하여금 일정한 자격을 갖추도록 하면서 그 자격기준을 대통령령으로 정하도록 규정한 학원의설립·운영및과외교습에관한법률(이하 ‘학원법’이라고 한다) 제13조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라고 한다)이 위임입법의 명확성을 구비하고 있는지 여부(적극)
2.학원강사의 자격제를 설정한 이 사건 법률조항 및 그 위임에 따라 ‘대학 졸업 이상의 학력 소지자일 것’을 일반학원 강사의 자격기준 중 하나로 규정한 동법시행령 제12조 제2항과 그에 따른 별표 2의 일반학원 자격기준 항목 제2호(이하 모두 합쳐 ‘이 사건 심판대상 조항들’이라고 한다)가 대학 재학 이하 학력 소지자의 직업선택의 자유 이외에 행복추구권도 제한하고 있다고 볼 것인지 여부(소극)
3.이 사건 심판대상 조항들에 의한 직업선택의 자유 제한이 과잉금지의 원칙을 위반하고 있는지 여부(소극)
4.이 사건 심판대상 조항들이 학원강사라는 직업선택에 있어 대학 재학 이하의 학력 소지자를 차별함으로써 헌법상의 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)
결정요지
1.이 사건 법률조항은 학원강사의 자격에 관한 입법위임을 하면서 그 자체로 위임의 구체적 기준이나 범위를 한정하고 있지는 아니하나, 위 법률의 입법목적과 여러 규정들을 상호 유기적·체계적 관련 하에서 파악하여 볼 때 학원강사로 하여금 학습자에게 평생교육의 일환으로서 필요한 지식·기술·예능을 교습하기에 적합한 자질과 능력을 갖추도록 하기 위하여 학력, 교습과정에 대한 전문지식
또는 기술·기능, 교습경력 등과 같은 요소들을 기준으로 한 자격기준이 위임입법에 규정될 것임을 능히 예측할 수 있으므로, 이 사건 법률조항은 위임조항의 내재적 위임의 범위와 한계를 객관적으로 확정할 수 있는 경우에 해당하여 위임입법의 명확성을 구비하고 있다.
2.이 사건 심판대상 조항들과 같이 어떠한 법령이 수범자의 직업의 자유와 행복추구권 양자를 제한하는 외관을 띠는 경우 두 기본권의 경합 문제가 발생하는데, 보호영역으로서 ‘직업’이 문제되는 경우 직업의 자유와 행복추구권은 서로 특별관계에 있어 기본권의 내용상 특별성을 갖는 직업의 자유의 침해 여부가 우선하므로, 행복추구권 관련 위헌 여부의 심사는 배제된다고 보아야 한다. 이를 학원강사로서의 교습행위와 관련하여 보면, 직업의 자유는 ‘생활의 기본적 수요를 충족시키기 위한 계속적인 소득활동으로서의 교습행위’를 자유롭게 행할 자유를 의미하고, 행복추구권은 일반적 행동의 자유에 속하는 것으로서 ‘생활수단성’과 ‘계속성’이라는 개념표지를 결하여 단지 일시적·일회적이거나 무상으로 가르치는 행위를 보호영역으로 하는 권리라고 말할 수 있다. 따라서 이 사건에 있어 문제되는 학원강사로서의 교습행위가 직업의 자유의 보호영역에 포함되는 이상 이 사건 심판대상 조항들로 인한 기본권침해는 직업의 자유에 한하여 문제된다.
3.이 사건 심판대상 조항들은 일반학원의 강사라는 직업의 개시를 위한 주관적 전제조건으로서 ‘대학 졸업 이상의 학력 소지’라는 자격기준을 갖추도록 요구함으로써 직업선택의 자유를 제한하고 있고, 그와 같은 제한이 헌법상 용인될 수 있기 위하여는 기본권제한의 한계원리인 과잉금지의 원칙에 위배되지 않아야 하는데, 이 사건의 경우는 다음과 같은 이유로 기본권제한의 한계가 준수되고 있다. 먼저 이 사건 심판대상 조항들을 통하여 달성하고자 하는 입법목적은 자질 미달의 강사가 가져올 부실교육 등의 폐단을 미연에 방지함으로써 양질의 교육서비스를 확보하고 교육소비자를 보호하며, 국가 전체적으로 평생교육을 성공적으로 실현하고자 하는 것으로서, 그 목적의 정당성을 인정할 수 있고, 학원에서 교습을 담당하는 강사의 자질과 능력은 학원교육의 질을 좌우하는 요소로서 특히 중요하다 할 것인데, 학원의 설립·운영을 규율하는 법령에 일정 수준의 학력
과 같은 강사의 자격기준을 명시적으로 정해 놓고 일괄적으로 통제하는 것은 학원시장의 질서를 효율적으로 규율하는 방법의 하나로서 위와 같은 제한목적의 달성에 기여하는 수단으로서의 적합성이 있다고 볼 것이며, 나아가 이 사건 심판대상 조항들이 요구하는 자격기준을 갖추지 못한 사람이 당장 일반학원의 강사라는 직업을 선택할 수 없는 제한을 받게 된다 하더라도, 그로 인한 불이익은 학원교육의 질적 수준을 보장하여 교육소비자를 보호하고 국가 전체적으로 평생교육을 성공적으로 실현한다는 공동체이익을 능가할 정도로 심각하다고 보이지 아니하므로, 충돌하는 법익 상호간의 균형성도 구비되어 있으며, 자질과 능력을 갖춘 강사를 확보하여 학원교육의 질을 높이거나 유지하는 방법으로서 이 사건 심판대상 조항들과 같이 일률적으로 자격기준을 설정하여 통제하는 방식만큼의 효과를 거둘 만한 다른 제도나 절차를 쉽게 찾아보기 어려우므로 최소침해의 원칙도 문제되지 않는다.
4.학원강사라는 직업 선택과 관련하여 대학 재학생과 대학 졸업생을 차별취급하는 것을 정당화하는 합리적 근거가 있는지 여부에 관하여 보건대, 이 사건 심판대상 조항들이 대학 졸업 이상의 학력을 요구하고 있는 것은 적어도 대학을 졸업한 자라야 대학에서의 다채로운 경험과 교육을 통해 기본적 소양과 전공 및 관련 분야의 지식을 습득하고 성인으로서의 인생관과 세계관을 정립함으로써 학원강사로서 필요한 자질과 능력을 어느 정도 갖춘 것으로 인정할 수 있다는 관념에 기초한 것으로서, 앞서 본 제한목적의 달성에 적합한 기준의 설정이라고 볼 수 있고, 학업을 병행하여야 하는 대학 재학생의 경우 학원강사로서의 직업의식과 책임감이 대학 졸업 후 고정된 생활수단으로서 학원강사라는 직업을 선택하는 사람에 미치지 못할 개연성을 배제하기 어려우며, 다른 한편으로 대학 재학생은 시행령 소정의 교습경력을 쌓은 다음 학원강사가 될 수 있을 뿐만 아니라 자격에 제한이 없는 개인 과외교습을 통해 생활의 기본적 수요를 충족하는 길이 열려 있기도 하므로, 개인차를 전제로 하지 않고 일률적인 학력 기준에 따라 자격통제를 시행함으로써 학원교육의 질을 확보하고자 하는 입법자의 조치는 정당한 차별목적을 위한 합리적인 수단을 강구한 것으로서 그 정당성을 인정하여야 할 것이므로, 이
사건 심판대상조항은 평등원칙에 위배되지 않는다.
재판관 윤영철, 재판관 김영일, 재판관 권 성, 재판관 송인준, 재판관 전효숙의 위헌의견
이 사건 법률조항은 그 문언 자체로 볼 때 도무지 입법으로써 어떠한 범위에서 무엇을 기준으로 강사의 자격기준을 정할 것인지를 제시하지 아니한 채 그에 대한 규율 일체를 하위법규인 대통령령에 백지위임하고 있고, 관련 법조항을 유기적·체계적으로 살펴보아도 그 구체적인 자격기준으로 삼을 만한 어떠한 단서도 찾아볼 수 없다. 그 결과 강사의 자격기준을 정하는 위임입법에서 다른 직종과 유사하게 소정의 자격시험을 통과할 것을 요건으로 할 것인지, 아니면 교습과정과 관련한 학력이나 지식·기술 등의 구비 여부를 위주로 자격요건을 정할 것인지, 그도 아니면 단지 추상적으로 무형의 인격적 자질 따위를 요구하는데 그칠 것인지 도무지 예측할 수 없다. 따라서 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되므로 그에 근거하여 학원강사의 구체적인 자격기준을 규정하고 있는 하위법규인 이 사건 시행령조항 또한 헌법에 위반된다.
심판대상조문
학원의설립·운영및과외교습에관한법률(2001. 4. 7. 법률 제6463호로 최후 개정된 것) 제13조(강사등) ① 학원에서 교습을 담당하는 강사는 대통령령이 정하는 자격을 갖춘 자이어야 한다.
②, ③ 생략
② 법 제13조 제1항의 규정에 의한 학원강사의 자격기준은 별표 2와 같다.
③ 삭제
[별표 2] 학원강사의 자격기준(제12조 제2항 관련)
일반학원 자격기준
1. 생략
2. 대학 졸업 또는 이와 동등 이상의 학력이 있는 자
3.～9. 생략
학원의설립·운영및과외교습에관한법률(2001. 4. 7. 법률 제6463호로 최후 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1.“학원”이라 함은 사인이 대통령령이 정하는 수 이상의 학습자에게 30일 이상의 교습과정(교습과정의 반복으로 교습일수가 30일 이상이 되는 경우를 포함한다. 이하 같다)에 따라 지식·기술(기능을 포함한다. 이하 같다)·예능을 교습하거나, 30일 이상 학습장소로 제공되는 시설로서 다음 각목의 1에 해당하지 아니하는 시설을 말한다.
가. 교육법 기타 법령에 의한 학교
나. 도서관 및 박물관
다. 사업장등의 시설로서 소속직원의 연수를 위한 시설
라. 평생교육법에 의하여 인가·등록·신고 또는 보고된 평생교육시설
마. 삭제
바.근로자직업훈련촉진법에 의한 직업능력개발훈련시설 기타 평생교육에 관한 다른 법률에 의하여 설치된 시설
사. 도로교통법에 의한 자동차운전학원
2.～5. 생략
[별표 2] 학원강사의 자격기준 중 ‘일반학원 자격기준’
1. 초·중등교육법 제21조의 규정에 의한 교원의 자격을 소지한 자
2. 대학졸업자 또는 이와 동등 이상의 학력이 있는 자
3.국가기술자격법에 의한 교습과목과 동일한 종목의 기술사·기능장·기사 및 산업기사의 자격증을 소지한 자
4.국가기술자격법에 의하여 교습과목과 동일한 종목의 기능사의 자격증 소지자로서 3년 이상의 실무경력이 있는 자
5.기타 다른 법령에 의하여 면허증 또는 자격증 등을 소지한 자로서 제3호 및 제4호의 규정에 상응하는 자격이 있다고 교육감이 인정하는 자
6.전문대학 졸업자 또는 이와 동등 이상의 학력이 있는 자로서 교습하고자 하는 부문에 2년 이상 전임으로 교습한 경력이 있거나, 고등학교 졸업자 또는 이와 동등 이상의 학력이 있는 자로서 교습하고자 하는 부문에 4년 이상 전임으로 교습한 경력이 있는 자
7.국가 또는 지방자치단체 등 공공기관이 주관 또는 후원하는 전국규모의 각종 기능경기대회에서 교습하고자 하는 부문에 입상한 실적이 있는 자
8.중요무형문화재 보유자(시·도 무형문화재 보유자를 포함한다) 등 전통공예 또는
예능의 기·예능 보유자로서 교육감이 인정하는 자
9.대학 졸업 이상의 학력이 있는 외국인으로서 출입국관리법 제10조 및 동법시행령 제12조의 규정에 의한 해당 체류자력이 있거나 동법 제20조 및 동법시행령 제25조의 규정에 의하여 당해 교습활동에 관한 체류자격 외의 활동허가를 받은 자
참조판례
1. 헌재 1996. 6. 30. 92헌마61 , 판례집 6-1, 680
헌재 1997. 3. 27. 94헌마277 , 판례집 9-1, 404
헌재 1997. 9. 25. 96헌마133 , 판례집 9-2, 410
2. 헌재 1991. 2. 11. 90헌가27 , 판례집 3, 11
헌재 1991. 7. 8. 91헌가4 , 판례집 3, 336
헌재 1994. 7. 29. 93헌가12 , 판례집 6-2, 53
헌재 1995. 11. 30. 91헌바1 등, 판례집 7-2, 562
헌재 1996. 8. 29. 94헌마113 , 판례집 8-2, 141
헌재 1998. 11. 26. 97헌바31 , 판례집 10-2, 650
헌재 2001. 1. 18. 98헌바75 등, 판례집 13-1, 1
헌재 2001. 11. 29. 2000헌바95 , 판례집 13-2, 660
헌재 2002. 6. 27. 99헌마480 , 판례집 14-1, 616
헌재 2003. 4. 24. 2002헌가15 , 공보 80, 373
3. 헌재 1989. 11. 20. 89헌가102 , 판례집 1, 329
헌재 1993. 5. 13. 92헌바80 , 판례집 5-1, 365
헌재 1996. 8. 29. 94헌마113 , 판례집 8-2, 141
헌재 2000. 4. 27. 98헌가106 등, 판례집 12-1, 427
헌재 2002. 9. 19. 2000헌바84 , 판례집 14-2, 268
4. 헌재 1995. 9. 28. 92헌가11 등, 판례집 7-2, 264
헌재 1996. 8. 29. 95헌바36 , 판례집 8-2, 90
헌재 1999. 9. 16. 98헌마310 , 판례집 11-2, 373
헌재 2002. 9. 19. 2000헌바84 , 판례집 14-2, 268
당사자
청 구 인 김○욱
국선대리인 변호사 최 욱
주문
청구인의 심판청구를 기각한다.
이유
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인은 ○○대학교에 재학 중인 학생으로서 2002년 여름방학을 이용하여 고등학생들을 가르치는 입시학원의 강사로 일하여 학비와 생활비를 마련하고자 하였으나, 일반학원 강사의 자격기준으로서 대학 졸업 이상의 학력을 갖추도록 요구하고 있는 학원의설립·운영및과외교습에관한법률(이하 ‘학원법’이라고만 한다) 제13조 제1항 및 동법시행령 제12조 제2항과 그에 따른 별표 2의 일반학원 자격기준 항목 제2호의 규정으로 인하여 학원강사가 될 수 없었다.
이에 청구인은 이들 조항들이 청구인의 직업의 자유, 평등권, 행복추구권을 침해하여 위헌이라고 주장하며 2002. 8. 3. 헌법재판소법 제68조 제1항에 따라 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.
나. 심판의 대상
(1) 심판대상의 확정
청구인은 청구취지에서 학원법(2001. 4. 7. 법률 제6463호로 최후 개정된 것) 제13조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라고만 한다) 및 동법시행령(2001. 7. 7. 대통령령 제17296호로 최후 개정된 것) 제12조 제2항과 그에 따른 별표 2의 일반학원 자격기준 항목 제2호(이하 별표 해당항목까지 합쳐 ‘이 사건 시행령조항’이라고만 한다)의 각 규정을 모두 심판의 대상으로 삼고 있으나, 청구이유에서는 이 사건 법률조항이 규정하는 학원강사의 자격제 설정 자체가 위헌이라고 주장하지는 않고 단지 이 사건 시행령조항에서 대학 졸업 이상의 학력을 일반학원 강사의 자격기준의 하나로 규정함으로써 대학 재학 중인 청구인으로 하여금 학원강사로 취업할 수 없도록 한 것이 청구인의 기본권을 침해하였다고 주장하면서 이 사건 법률조항을 이 사건 시행령조항과 함께 기본권침해의 원인규정으로 들고 있을 뿐이다.
헌법재판소는 청구인의 심판청구서에 기재된 피청구인이나 청구취지에 구애됨이 없이 청구인의 주장요지를 종합적으로 판단하여야 하며 청구인이 주장하는 침해된 기본권과 침해의 원인이 되는 공권력을 직권으로 조사하여 피청구인과 심판대상을 확정하여 판단하여야 하는 것이므로(1993. 5. 13. 91헌마190 , 판례집 5-1, 312 참조), 이 사건에 있어 수권법률인 이 사건 법률조항까지 심판대상으로 삼을 것인지, 아니면 심판대상을 이 사건 시행령조항으로 한
정할 것인지가 문제된다.
살피건대, 이 사건 법률조항은 학원강사에 대한 자격기준을 설정한 수권법률이고, 이 사건 시행령조항은 이 사건 법률조항의 위임에 따라 구체적인 자격기준을 규정한 하위명령으로서 그 규율의 근거를 이 사건 법률조항에 두고 있어 이 사건 법률조항을 떠나서는 존재할 수 없으므로, 이 사건 법률조항과 시행령조항이 합쳐져서 청구인이 주장하는 기본권침해의 원인이 되는 공권력 행사를 이루고 있다고 봄이 상당하다. 따라서 이 사건 소원심판의 대상은 이 사건 법률조항과 이 사건 시행령조항 모두(이하 합쳐 ‘이 사건 심판대상 조항들’이라고만 한다)라고 할 것이다.
(2) 심판대상 조항들의 규정 내용
(가) 이 사건 법률조항
학원법 제13조(강사등)①학원에서 교습을 담당하는 강사는 대통령령이 정하는 자격을 갖춘 자이어야 한다.
②, ③ 생략
(나) 이 사건 시행령조항
학원법시행령 제12조(강사) ① 생략
② 법 제13조 제1항의 규정에 의한 학원강사의 자격기준은 별표 2와 같다.
〔별표 2〕 학원강사의 자격기준
일반학원 자격기준 2. 대학 졸업 또는 이와 동등 이상의 학력이 있는 자
1, 3 내지 9 생략
(3) 관련규정
(가) 학원법 제2조(정의)이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1.학원이라 함은 사인이 대통령령이 정하는 수 이상의 학습자에게 30일 이상의 교습과정(교습과정의 반복으로 교습일수가 30일 이상이 되는 경우를 포함한다. 이하 같다)에 따라 지식·기술(기능을 포함한다. 이하 같다)·예능을 교습하거나, 30일 이상 학습장소로 제공되는 시설로서 다음 각목의 1에 해당하지 아니하는 시설을 말한다.
가. 교육법 기타 법령에 의한 학교
나. 도서관 및 박물관
다.사업장 등의 시설로서 소속직원의 연수를 위한 시설
라.평생교육법에 의하여 인가·등록·신고 또는 보고된 평생교육시설
마. 삭제
바.근로자직업훈련촉진법에 의한 직업능력개발훈련시설 기타 평생교육에 관한 다른 법률에 의하여 설치된 시설
사. 도로교통법에 의한 자동차운전학원
2. 내지 5. 생략
(나) 학원법시행령 [별표 2] 학원강사의 자격기준 중 ‘일반학원 자격기준’
1.초·중등교육법 제21조의 규정에 의한 교원의 자격을 소지한 자
3.국가기술자격법에 의한 교습과목과 동일한 종목의 기술사·기능장·기사 및 산업기사의 자격증을 소지한 자
4.국가기술자격법에 의하여 교습과목과 동일한 종목의 기능사의 자격증 소지자로서 3년 이상의 실무경력이 있는 자
5.기타 다른 법령에 의하여 면허증 또는 자격증 등을 소지한 자로서 제3호 및 제4호의 규정에 상응하는 자격이 있다고 교육감이 인정하는 자
6.전문대학 졸업자 또는 이와 동등 이상의 학력이 있는 자로서 교습하고자 하는 부문에 2년 이상 전임으로 교습한 경력이 있거나, 고등학교 졸업자 또는 이와 동등 이상의 학력이 있는 자로서 교습하고자 하는 부문에 4년 이상 전임으로 교습한 경력이 있는 자
7.국가 또는 지방자치단체 등 공공기관이 주관 또는 후원하는 전국규모의 각종 기능경기대회에서 교습하고자 하는 부문에 입상한 실적이 있는 자
8.중요무형문화재 보유자(시·도 무형문화재 보유자를 포함한다) 등 전통공예 또는 예능의 기·예능 보유자로서 교육감이 인정하는 자
9.대학 졸업 이상의 학력이 있는 외국인으로서 출입국관리법 제10조 및 동법시행령 제12조의 규정에 의한 해당 체류자격이 있거나 동법 제20조 및 동법시행령 제25조의 규정에 의하여 당해 교습활동에 관한 체류자격 외의 활동허가를 받은 자
2. 청구인의 주장과 관계기관의 의견 요지
가. 청구인의 주장
(1)청구인과 같은 대학 재학생의 경우에는 이 사건 시행령조항 별표 2의 다른 항목에 규정된 자격기준을 취득하지 못하는 한 일반학원의 강사가 될 수 없게 되어 있으므로 이 사건 심판대상 조항들은 청구인의 직업선택의 자유를 제한하고 있다. 그런데 공공복리 등을 이유로 직업선택의 자유를 제한하는 경우에도 그 제한은 합리적 기준에 의한 최소한에 머물러야 할 것임에도 이 사건 심판대상 조항들은 강사 지망자들의 개인적 자질과 능력을 도외시한
채 모든 일반학원에 일률적인 자격기준을 임의로 설정해 놓고 있을 뿐만 아니라, 중고생에 대한 개인 과외교습이나 다름없는 입시학원에서의 대학 재학생에 의한 교습행위를 원천 봉쇄하고 있어 기본권 제한의 한계를 뜻하는 헌법상의 과잉금지의 원칙에 반한다.
(2)또 이 사건 심판대상 조항들은 개인적 자질과 능력에 따라서는 대학 재학생이더라도 졸업생보다 더 뛰어난 교습능력을 가지고 있을 수 있음에도 일률적으로 대학 재학생의 학원강사 자격을 부인함으로써 대학 졸업생에 비하여 재학생을 합리적 사유 없이 차별하고 있어 헌법상의 평등원칙에 위배된다.
(3)나아가 이 사건 심판대상 조항들은 청구인으로부터 학원강사라는 직업활동을 통하여 스스로 학비와 생활비를 벌고 자아실현을 할 기회를 박탈함으로써 헌법상 보장된 청구인의 행복추구권도 침해하고 있다.
나. 교육인적자원부장관의 의견
(1) 적법요건과 관련하여
(가)청구인이 주장하는 기본권 침해의 사유가 발생한 것은 현행 학원법시행령이 공포된 1999. 5. 10.이라고 볼 것인데, 이 사건 헌법소원심판청구는 그 때로부터 헌법재판소법 제69조 제1항 소정의 기간이 경과된 후에 제기되어 부적법하다.
(나)헌법상의 직업선택의 자유에 의하여 보호되는 직업은 그 개념상 지속적인 소득활동이어야 하는데, 청구인과 같이 방학기간 중 일회적·일시적으로 학원에서 교습하는 행위는 그 보호영역에 속하지 않는다고 보아야 하므로, 이 사건 헌법소원심판청구는 기본권 침해의 직접성 및 자기관련성을 흠결하여 부적법하다.
(2) 본안에 관하여
(가)학원법에 의하여 규율되는 학원은 교육시설의 하나로서 그 교습담당자인 강사로 하여금 일정한 자격을 갖추도록 한 것은 우리나라 전체 교육구조 속에서 학원교육이 차지하는 비중에 비추어 볼 때 정당한 조치이다. 특히 일반학원 강사의 자격기준 중의 하나로 대졸 이상의 학력 소지자를 규정한 것은 일반 영업행위와 성질을 달리하는 학원교육의 자주성, 전문성을 보장하고 학습자로 하여금 양질의 교육서비스를 받도록 하기 위한 것이고, 학원법시행령에서 위 자격기준 이외에도 다양한 형태로 학원강사의 자격기준을 정하고 있는 이상, 이를 두고 과잉금지의 원칙에 반하여 청구인의 직업선택의 자유를 침해하였다고 볼 수 없다.
(나)아울러 개인 과외교습과 달리 학원은 다수의 교습자에 의하여 불특정·다수의 학습자를 상대로 한 교습이 이루어지는 교육시설로서 그 교육의 공공성을 기하지 않을 수 없고, 이 사건 시행령조항이 대졸 이상의 학력을 학원강사의 자격요건으로 규정한 것은 학부모와 그 자녀들의 교육을 받을 권리 및 행복추구권을 보장하기 위한 것이므로 대학 재학생인 청구인에게 학원강사로서의 자격을 인정하지 아니한 것이 헌법상의 평등원칙에 반한다거나 청구인의 행복추구권을 침해하였다고 볼 수 없다.
3. 적법요건에 관한 판단
가. 자기관련성 구비 여부
(1)헌법재판소법 제68조 제1항에 기한 헌법소원은 문제가 된 공권력작용의 직접적인 상대방만이 청구인적격을 갖게 되어 그 공권력작용에 단지 간접적, 사실적 또는 경제적인 이해관계가 있을 뿐인 제3자 또는 그 공권력작용으로 인하여 반사적으로 불이익을 받은 자에게는 자기관련성이 인정되지 아니하여 그 청구가 부적법하게 된다(헌재 1996. 6. 30. 92헌마61 , 판례집 6-1, 680, 684; 헌재 1997. 3. 27. 94헌마277 , 판례집 9-1, 404, 409 참조).
이 사건과 같이 법령에 의한 기본권침해가 문제되는 경우 위와 같은 자기관련성의 구비 여부는 무엇보다 법의 목적 및 실질적인 규율대상, 법규정에서의 제한이나 금지가 사인에게 미치는 영향이나 효과의 정도 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 하는바(헌재 1997. 9. 25. 96헌마133 , 판례집 9-2, 410, 416 참조), 이를 위하여는 먼저 청구인이 과연 심판대상인 법령조항의 수범자에 해당하는지 여부를 확정하여야 하고, 만일 청구인이 그 법령조항의 직접적인 수범자가 아닌 제3자의 지위에 있다면 그에게 자기관련성을 인정할 만한 특별한 사정이 있는지 여부를 살펴보아야 할 것이다.
(2) 살피건대, 학원이나 교습소의 설립·운영에 관한 사항을 주된 규율대상으로 하는 학원법의 태도에 비추어 학원강사의 자격제에 관한 규정인 이 사건 법률조항의 수범자를 학원의 설립·운영자로 한정하여 볼 여지도 있으나, 학원법의 입법목적과 이 사건 법률조항의 문언 및 그 규율이 미치는 범위와 효과 등을 종합하여 보면 이 사건 법률조항은 학원의 설립·운영자뿐만 아니라 학원강사 또는 그 지망자도 수범자로 삼고 있다고 할 것이다. 즉, 학원의 건전한 발전을 도모함으로써 평생교육의 진흥에 이바지한다는 학원법의 입법목적을 달성하기 위하여는 무엇보다 자질과 능력을 갖춘 강사에 의한 교습을 보장하는 것이 중요하다 할 것인데, 이 사건 법률조항은 이를 뒷받침하기 위
한 규정이라고 볼 수 있고, 또 이 사건 법률조항은 단지 학원강사가 소정의 자격을 갖추어야 한다고 규정하고 있을 뿐 학원의 설립·운영자가 자격 있는 강사를 채용 또는 사용하여야 한다는 식으로 규정하고 있지는 않으며, 더욱이 이 사건 법률조항에 따라 소정의 자격을 갖추지 못한 사람은 학원강사라는 직업을 가질 기회가 원천 봉쇄됨으로써 그의 직업선택의 자유가 제한된다는 중대한 결과를 가져온다는 점을 볼 때 이 사건 법률조항은 학원의 설립·운영자에 대하여는 영업의 방법을 규제함으로써 그 직업수행의 자유를 제한하는 한편, 또다른 수범자인 학원강사 또는 그 지망자에 대하여는 직접 직업선택의 자유를 제한하는 규정이라고 보아야 하므로, 결국 청구인에 대한 기본권침해의 자기관련성이 인정된다 할 것이다.
나. 청구기간의 준수 여부
(1) 법령에 대한 헌법소원의 경우 당해 법령이 시행된 이후에 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권침해를 받게 된 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날로부터 1년 이내에 청구하면 족하다(헌재 1993. 11. 25. 89헌마36 , 판례집 5-2, 418, 424 참조).
(2) 이 사건에 관하여 보건대, 청구인은 그 주장에 따르면 이 사건 헌법소원을 청구하기 직전인 2002. 6.경 그 해 여름방학을 이용하여 학원강사로 일하려고 하다가 이 사건 심판대상 조항들로 인하여 취업이 좌절되었다는 것으로서, 달리 그 시기를 그 이전으로 앞당길 만한 사유나 자료를 찾아보기 어려우므로, 위 주장하는 시기를 기본권침해의 사유 발생일로 봄이 상당하고, 한편 기록에 의하면 청구인은 이 사건 심판청구서 제출에 앞서 2002. 6. 20. 국선대리인 선임신청을 하였음을 알 수 있는바, 그렇다면 이 사건에 있어 청구기간은 준수되었다고 볼 것이다(헌재 2000. 6. 29. 98헌마36 , 판례집 12-1, 869, 876-877 참조).
4. 본안에 관한 판단
가. 학원교육제도와 강사자격에 대한 규제
(1) 평생교육으로서의 학원교육
(가) 헌법 제31조 제1항은 “모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다”라고 규정하여 국민의 교육을 받을 권리를 보장하면서, 동조 제5항에서 “국가는 평생교육을 진흥하여야 한다”고 규정하여 국가의 평생교육 진흥의무를 선언하고 있다. 이에 따라 평생교육에 관하여 규율하는 평생교육법은 평생교육의 개념을 “학교교육을 제외한 모든 형태의 조직적인 교
육활동”으로 정의하면서(동법 제2조 제1호) 평생교육시설을 ‘동법에 의하여 인가·등록·신고된 시설’과 ‘학원 등 다른 법령에 의한 시설’로 구분하고 있는바(동법 제2조 제3호), 이와 같이 학원은 평생교육을 담당하는 시설의 하나이다.
오늘날의 지식기반 산업화·정보화사회에 있어 교육내용이 획일적이고 교육기간도 유한한 학교교육은 학습자의 다양한 교육적 욕구를 충족하기 어렵다는 한계를 지닐 수밖에 없고, 정규의 학교교육을 마친 이후에도 취미활동이나 취업 등을 이유로 한 계속학습의 수요가 늘어나는 상황에서 사회교육·평생교육의 필요성이 강조되는 것은 자연스러운 현상이라고 할 수 있다. 그리하여 평생교육법이 규정하는 여러 교육시설에서 주로 비영리적 형태로 다양한 사회교육이 실시되고 있지만, 학원법이 규율하는 사설학원에서의 교육 역시 교습자 및 학습자의 수와 같은 양적인 측면에서나 교육내용의 수준과 같은 질적인 측면에서 학교 밖 교육을 대표하는 교육형태로 자리잡고 있는바, 이러한 학원교육은 사교육의 비대화라는 역기능에도 불구하고 학교교육에서 발생하는 초과 교육수요를 흡수하여 국가 전체적으로 교육의 효용성을 증대시키는 기능을 수행하고 있다. 특히 이 사건에서 문제되는 입시계 학원에서의 교육은 개별교육, 맞춤교육을 통해 학생들의 학습결손을 보충하거나 심화시킴으로써 교육기회의 실질적 평등에 기여하고 있다고 볼 수 있고, 예체능 분야의 학원은 학습자의 재능 개발과 정서 함양을 통해 개개인의 자아실현과 문화생활의 바탕을 제공해주고 있으며, 직업·기술 분야나 경영실무 또는 어학 분야의 학원들은 정규 학교교육을 통해 전문지식과 기술·기능을 배울 기회를 갖지 못하거나 학교에서의 전공교습만으로 심도 있는 지식과 기술을 얻지 못한 학습자로 하여금 다양한 분야의 심화된 지식·기술을 손쉽게 익힐 수 있게 함으로써 취업준비에 있어서나 재교육 등 자기충실의 과정에 있어 긍정적인 기능을 수행하고 있다.
(나) 이와 같은 사설학원은 기본적으로 영리를 추구하는 교육서비스업의 일종으로서, 학원을 중심으로 한 사교육시장은 사적 자치와 시장경쟁의 원리에 의하여 지배되고 있는 영역이고, 교육이 인간의 존엄과 가치를 실현하고 인격의 자유로운 발현을 위한 토대가 된다는 점에서 볼 때 가르치고 배우는 행위에 대한 규제는 기본적으로 바람직하지 않다고 볼 수도 있다. 그러나 학원이 사회교육기관으로서 교육이라는 공공재(公共財)적 성격을 지닌 재화를 공급함으로써 학교교육의 부족분을 보충해주는 공적 기능을 수행한다는 측면
과 만일 학원이 그와 같은 공적 책무를 망각하고 지나치게 영리만을 추구한다면 우리 사회의 뜨거운 교육열과 맞물려 과다한 사교육비 부담에 따른 가정경제의 압박과 그에 따른 국가경제 발전의 저해, 사회적 위화감 조성 등 갖가지 부작용을 초래할 우려가 크다는 점을 고려하여 볼 때 어느 정도 국가가 개입하여 규제·감독을 행하는 것은 불가피하다고 볼 수 있다. 이러한 국가의 규제·감독은 교육당국이 학원의 물적 시설과 설비, 설립·운영자 및 강사의 자질 또는 자격, 교습과정 및 교육내용 등에 대한 일정한 기준을 설정하여 통제함으로써 양질의 교육서비스를 보장하고 교육소비자를 보호하는 방향으로 이루어져야 할 것이다.
(2) 학원강사 자격에 대한 법적 규제
(가) 학원강사 자격제의 의의
학원의 교육환경은 학원의 시설·설비와 같은 물적 요소 및 학원의 운영자나 강사와 같은 인적 요소를 양대 축으로 하여 형성되는바, 그 중 실제 교습을 담당하는 강사의 자질과 능력은 학원교육의 질을 좌우하는 결정적 요소가 된다. 특히 전체 학원시장에서 차지하는 비중이 큰 입시계 학원의 경우 아직 신체적, 정신적으로 성숙하지 못한 미성년의 학생들을 주된 교습대상으로 하여 교과목에 관한 지식 전달에 그치지 않고 출결 점검을 비롯한 생활지도 및 장래 진로의 안내 등 학교교육에 버금가는 역할을 수행하고 있어 학생들에게 미치는 영향은 클 수밖에 없다. 따라서 만일 학원교육을 담당하는 강사의 자질과 능력을 규제하지 않고 시장의 자율적 조정에 맡길 경우 학원 운영자는 강사의 질적 수준을 도외시 한 채 ‘값 싼 강사’를 채용하여 이윤의 극대화를 추구하는 길을 택할 개연성이 크고, 반면에 교육소비자인 학부모와 학생들은 강사의 질적 수준에 대한 정보 부족 또는 학원측의 과장광고 등으로 인한 정보 왜곡으로 말미암아 적절한 강사를 선택할 기회를 얻지 못하게 될 것이다. 이러한 자격 미달 강사에 의한 학원시장질서의 교란은 부실교육을 불러와 양질의 교육서비스 확보와 교육소비자의 보호를 꾀하는 학원교육정책의 실패로 연결될 것인바, 여기에 학원강사로서의 직업의 개시 또는 계속수행을 위하여 소정의 자격을 요구하는 의의가 있다.
(나) ‘학력’ 관련 학원강사 자격기준의 주요 변천
1961. 9. 18. 법률 제719호로 ‘사설강습소에관한법률’이 제정되어 사설강습소의 설립·운영에 관하여 규율하기 시작한 이래 ‘학원의설립·운영에관한법률’(1989. 6. 16. 법률 제4133호)을 거쳐 현행의 학원법에 이르기까지 학원강사
의 자격기준에 대하여는 모법에서 대통령령에 구체적 규율을 위임하는 형식을 취하여 왔는바, 그 중 이 사건에서 문제되는 소정 학력을 기준으로 한 학원강사의 자격기준은, 당초 ‘전문대학 졸업자 또는 이와 동등 이상의 학력이 있는 자’로 되어 있던 것이 구 사설강습소에관한법률시행령이 1985. 3. 21. 대통령령 제11665호로 전문개정되면서 ‘전문대학 졸업자 또는 이와 동등 이상의 학력이 있는 자로서 교습과목과 같거나 유사한 과목을 전공한 자’로 변경되었다가, 그 뒤 구 학원의설립·운영에관한법률시행령이 1995. 12. 30. 대통령령 제14883호로 전문개정될 때 ‘대학 졸업자 또는 이와 동등 이상의 학력이 있는 자로서 교습과목과 같거나 유사한 과목을 전공한 자’로 바뀌면서 요건이 강화되었고, 다시 위 시행령이 1999. 5. 10. 대통령령 제16294호로 개정되면서 ‘대학 졸업자 또는 이와 동등 이상의 학력이 있는 자’로 그 요건이 다소 완화되어 현재에 이르고 있다.
(다) 이 사건 시행령조항이 규율하는 자격기준
1) 학원법시행령 제7조의2 및 그에 따른 별표 1에 의하면 학원법의 규율을 받는 학원은 분야별, 계열별, 교습과정별로 세분화되어 있으나, 학원강사의 자격기준을 규정하는 동법시행령 제12조 제2항에 따른 별표 2에는 초·중등교사 자격증 소지자 등 9가지의 서로 이질적인 요건들이 특별한 분류기준 없이 병렬적으로 나열되어 있을 뿐 위와 같은 학원의 계열이나 교습과정에 일일이 대응하여 정해져 있지는 아니하고, 특히 이 사건 시행령조항은 일반학원 강사의 자격기준 중 하나로서 대학 졸업 이상의 학력 소지자일 것을 규정하면서도 교습범위를 전공분야나 과목으로 제한하지 않고 있다. 따라서 위 별표 2의 규정을 문언 그대로 보면 대학 졸업자는 입시, 보충학습 또는 인문·사회 등 분야의 학원뿐 아니라 전문분야에 관한 직업기술이나 예능을 요하는 학원에서도 강사로서 교습행위를 할 수 있게 되는바, 이는 학원강사의 자격에 관하여 최소한의 공통적 자격기준만을 설정한 다음 사적 자치에 의한 강사의 채용과정에서 학원의 계열과 교습과정별로 자율적으로 자격기준이 적용되도록 함으로써 자격기준에 관한 법규범의 준수를 이끌어내려는 데 그 목적이 있다고 보인다.
2)이 사건 시행령조항이 굳이 대학 졸업 이상의 학력을 자격기준의 하나로 규정하고 있는 것은 위와 같은 최소한의 규율이라고 볼 것인바, 이는 예전에 비해 대학 진학률이 현저히 높아진 오늘날의 교육현실 하에서 적어도 대학졸업자는 고등학교 때까지의 획일화된 교육내용에서 벗어나 다채로운 경험
및 교양과목 이수 등의 학업 수행을 통해 사회생활을 위한 기본적 소양을 기르고 전공 및 관련 분야의 지식도 일정 수준 이상으로 갈고 닦게 될 뿐만 아니라 성인으로서의 인생관과 세계관도 정립하게 되어 학원강사로서 수강생들을 지도·교습하는 데 필요한 자질과 능력을 어느 정도 갖춘 것으로 보아 무리가 없다는 관념에 터잡고 있는 것으로 보인다.
나.재판관 하경철, 재판관 김효종, 재판관 김경일, 재판관 주선회의 의견
(1) 위임입법의 명확성 구비 여부
(가) 문제의 소재
이 사건 법률조항은 대통령령이 정하는 자격을 갖춘 자에 한하여 학원강사가 될 수 있도록 규정함으로써 학원강사에 대하여 일종의 자격제에 의한 진입규제를 설정하고 있고, 이에 따라 학원법시행령 제12조 제2항과 그에 따른 별표 2는 일반학원의 경우 9종류의 다양한 자격기준들을 정하고 있다. 이러한 자격기준의 설정은 비록 소정의 면허 취득 또는 자격시험의 통과 등 대부분의 전문직종에 존재하는 전형적인 자격제도와 동일하지는 않지만, 학원운영자의 입장에서는 무자격강사의 채용이 금지됨으로써 그의 직업행사의 자유를 제한받게 되고, 강사 또는 그 지망자에 대하여는 취업의 전제조건으로 소정의 자격이 요구되어 그의 직업선택의 자유가 제한받는 결과가 된다. 그런데 이 사건 법률조항은 그 문언상 학원강사의 자격기준에 관한 구체적 규율을 하위명령에 위임함에 있어 위임의 기준을 명시하지 않고 있어 과연 헌법 제75조가 요구하는 위임입법의 구체성·명확성을 구비한 수권법률인지 여부가 문제된다.
(나) 입법위임의 필요성과 한계기준
권력분립주의에 따른 의회입법의 원칙 내지 법치주의의 기본원리는 그 내포로서 입법부가 입법권한을 행정부 등 다른 국가기관에 위임하는 것을 금지한다. 그러나 현대 사회복지국가에 있어서는 사회현상이 복잡·다기해지고 전문적, 기술적 행정기능이 요구됨에 따라 그때 그때의 사회경제적 상황의 변화에 대하여 신속하고 적절히 대응할 필요성이 커지는 반면, 국회의 기술적·전문적 능력이나 시간적 적응능력에는 한계가 있기 때문에 국민의 권리·의무에 관한 것이라 하여 모든 사항을 국회에서 제정한 법률만으로 규정하는 것은 불가능하므로, 일정 사항에 관하여는 행정부에 입법권을 위임하는 것이 불가피하다.
그러나 입법권의 위임은 반드시 한정적으로 행해져야 한다. 그렇지 아니하
고 일반적이고 포괄적인 위임을 한다면 이는 사실상 입법권을 백지위임하는 것이나 다름없어 의회입법의 원칙이나 법치주의를 부인하는 결과가 되고 행정권에 의한 자의적인 기본권 침해를 초래할 위험이 있기 때문이다. 우리 헌법 제75조는 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항...에 관하여 대통령령을 발할 수 있다”고 규정하여 위임입법의 근거와 아울러 위임의 구체성·명확성을 요구하고 있다. 여기에서 위임의 구체성·명확성이라 함은, 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다는 것이다.
(다) 판 단
위임의 명확성의 정도 내지 예측가능성을 판단함에 있어서는 당해 특정 조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 한다(헌재 1994. 7. 29. 93헌가12 , 판례집 6-2, 53, 58-59; 1996. 8. 29. 94헌마113 , 판례집 8-2, 141, 164). 즉, 위임조항 자체에서는 위임의 구체적 범위를 명확히 규정하고 있지 않다고 하더라도 당해 법률의 전반적 체계와 관련규정에 비추어 위임조항의 내재적인 위임의 범위나 한계를 객관적으로 분명히 확정할 수 있다면 이를 일반적이고 포괄적인 백지위임에 해당하는 것으로 볼 수는 없다(헌재 1995. 11. 30. 91헌바1 등, 판례집 7-2, 562, 591; 1998. 11. 26. 97헌바31 , 판례집 10-2, 650, 662). 특히 이러한 위임의 명확성의 요구 정도는 규율대상의 종류와 성격에 따라 달라져서, 다양한 사실관계를 규율하거나 사실관계가 수시로 변화될 것이 예상되는 분야에서는 다른 분야에 비하여 상대적으로 입법위임의 명확성·구체성이 완화되어 요구된다(헌재 1991. 2. 11. 90헌가27 , 판례집 3, 11 참조).
이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 법률조항은 학원강사의 자격에 관한 입법위임을 하면서 그 자체로 위임의 구체적 기준이나 범위를 한정하고 있지는 아니하다. 그러나 학원법에 의하여 규율되는 학원은 계열별·교습과정별로 수많은 종류가 있고, 사회가 변화하고 사회구성원의 교육적 수요가 다양해짐에 따라 학원의 교습내용과 종류에 대응한 학원강사의 유형이나 질적 수준 또한 변할 수밖에 없는바, 이처럼 다양하고 계속 변화해 가는 사실관계에 대하여는 행정입법에 의한 탄력적 규율이 보다 합리적이라 할 것이고, 위임의 명확성 역시 완화하여 요구할 필요가 있다. 그런데 학원법은, 학원의 건전한 발전을 도모하여 평생교육의 실현에 이바지함을 그 목적으로 하고 있고(제1
조), 학원은 학습자에게 교습과정에 따라 지식·기술(기능)·예능을 교습하는 시설을 뜻하는 것으로 학원의 개념을 정의하고 있으며(제2조 제1호), 학원의 설립·운영자는 강사의 연령·학력·전공과목 및 경력 등에 관한 인적 사항을 게시할 의무를 부담한다고 규정하고 있는바(제13조 제2항), 이와 같은 학원법의 입법목적과 여러 규정들을 상호 유기적·체계적 관련 하에서 파악하여 볼 때 학원강사로 하여금 학습자에게 평생교육의 일환으로서 필요한 지식·기술·예능을 교습하기에 적합한 자질과 능력을 갖추도록 하기 위하여 학력, 교습과정에 대한 전문지식 또는 기술·기능, 교습경력 등과 같은 요소들을 기준으로 한 자격기준이 위임입법에 규정될 것임을 능히 예측할 수 있다 할 것이다.
따라서 이 사건 법률조항은 위임조항의 내재적 위임의 범위와 한계를 객관적으로 확정할 수 있는 경우에 해당하여 위임입법의 명확성을 구비하고 있다.
(2) 직업선택의 자유 및 행복추구권 침해 여부
(가) 제한되는 기본권
이러한 직업의 개념표지들은 개방적 성질을 지녀 엄격하게 해석할 필요는 없는바, ‘계속성’과 관련하여서는 주관적으로 활동의 주체가 어느 정도 계속적으로 해당 소득활동을 영위할 의사가 있고, 객관적으로도 그러한 활동이 계속성을 띨 수 있으면 족하다고 해석되므로 휴가기간 중에 하는 일, 수습직으로서의 활동 따위도 이에 포함된다고 볼 것이고, 또 ‘생활수단성’과 관련하여서는 단순한 여가활동이나 취미활동은 직업의 개념에 포함되지 않으나 겸업이나 부업은 삶의 수요를 충족하기에 적합하므로 직업에 해당한다고 말할 수 있다.
이 사건에 있어 대학 재학생인 청구인은 여름방학을 이용하여 학원에서 강사로 일하고자 하였다고 주장하고 있고, 이에 대하여 이해관계인인 교육인적자원부장관은 방학기간 동안의 일시적·일회적 교습행위는 직업의 자유가 보호하는 직업의 범주에 속하지 않는다고 주장하고 있는바, 위에서 살펴본 ‘직업’의 개념에 비추어 보면 비록 학업 수행이 청구인과 같은 대학생의 본업이
라 하더라도 방학기간을 이용하여 또는 휴학 중에 학비 등을 벌기 위해 학원강사로서 일하는 행위는 어느 정도 계속성을 띤 소득활동으로서 직업의 자유의 보호영역에 속한다고 봄이 상당하다.
2)한편 이 사건에서 청구인은 이 사건 심판대상 조항들로 인하여 직업선택의 자유와 행복추구권이 침해되었다고 주장하고 있는바, 이와 같이 어떠한 법률규정이 직업의 자유와 행복추구권의 양자를 제한하는 외관을 띠는 경우 두 기본권의 경합 문제가 발생한다. 보호영역으로서 ‘직업’이 문제되는 경우 직업의 자유와 행복추구권은 서로 특별관계에 있어 기본권의 내용상 특별성을 갖는 직업의 자유의 침해 여부가 우선한다 할 것이므로, 행복추구권관련 위헌 여부의 심사는 배제된다고 보아야 한다. 이를 학원강사로서의 교습행위와 관련하여 보면, 직업의 자유는 ‘생활의 기본적 수요를 충족시키기 위한 계속적인 소득활동으로서의 교습행위’를 자유롭게 행할 자유를 의미하고, 행복추구권은 일반적 행동의 자유에 속하는 것으로서 ‘생활수단성’과 ‘계속성’이라는 개념표지를 결하여 단지 일시적·일회적이거나 무상으로 가르치는 행위를 보호영역으로 하는 권리라고 말할 수 있다(헌재 2000. 4. 27. 98헌가106 등, 판례집 12-1, 427, 455 참조).
따라서 이 사건에 있어 청구인이 주장하는 학원강사로서의 교습행위가 앞서 본 바와 같이 직업의 자유의 보호영역에 포함되는 이상 이 사건 심판대상 조항들로 인한 기본권침해는 직업의 자유에 한하여 문제된다 할 것이다.
(나) 판 단
1) 직업의 자유는 하나의 통일적인 생활과정으로서의 직업활동의 자유로서, 직업선택의 자유와 직업수행의 자유 및 직장선택의 자유 등을 포괄한다고 보는 것이 일반적이다. 그런데 이러한 직업의 자유도 무제한의 자유는 아니고 헌법 제37조 제2항의 일반적 법률유보 아래 놓여 있어서 ‘국가안전보장·질서유지·공공복리’를 위하여 필요한 경우 법률로써 제한할 수 있는바, 그 경우 제한의 방법이 합리적이어야 함은 물론 과잉금지의 원칙에 위배되거나 권리의 본질적인 내용을 침해하여서는 아니된다(헌재 1989. 11. 20. 89헌가102 , 판례집 1, 329, 336; 1996. 8. 29. 94헌마113 , 판례집 8-2, 141, 154; 2002. 9. 19. 2000헌바84 , 판례집 14-2, 268, 277 참조). 다만, 직업의 자유에 대한 제한이라고 하더라도 그 제한사유가 직업의 자유의 내용을 이루는 직업수행의 자유와 직업선택의 자유 중 어느 쪽에 작용하느냐에 따라 그 제한에 대하여 요구되는 정당화의 수준이 달라진다. 그리하여 직업의 자유에 대한 법적 규율이
직업수행에 대한 규율로부터 직업선택에 대한 규율로 가면 갈수록 자유제약의 정도가 상대적으로 강해져 입법재량의 폭이 좁아지게 되고, 직업선택의 자유에 대한 제한이 문제되는 경우에 있어서도 일정한 주관적 사유를 직업의 개시 또는 계속수행의 전제조건으로 삼아 직업선택의 자유를 제한하는 경우보다는 직업의 선택을 객관적 허가조건에 걸리게 하는 방법으로 제한하는 경우에 침해의 심각성이 더 크므로 보다 엄밀한 정당화가 요구된다.
2)이 사건 심판대상 조항들은 일반학원의 강사라는 직업의 개시를 위한 주관적 전제조건으로서 ‘대학 졸업 이상의 학력 소지’라는 자격기준을 갖추도록 요구함으로써 자격제 유사의 진입규제를 설정하는 방법으로 직업선택의 자유를 제한하고 있다. 이 때 그와 같은 제한이 헌법상 용인될 수 있기 위하여는 기본권제한의 한계원리인 과잉금지의 원칙에 따라 ‘대학 졸업 이상의 학력’이라는 자격기준을 갖추도록 요구하는 것이 학원법이 추구하는 공익의 달성을 위하여 적합하고, 또 기본권제약에 비추어 볼 때 필요하며, 제한목적과 적정한 비례관계를 유지하고 있어야 한다. 다만 과잉금지의 원칙을 적용함에 있어서도, 어떠한 직업분야에 관한 자격제도를 만들면서 그 자격요건을 어떻게 설정할 것인가에 관하여는 국가에게 폭넓은 입법재량권이 부여되어 있는 것이므로 다른 방법으로 직업선택의 자유를 제한하는 경우에 비하여 보다 유연하고 탄력적인 심사가 필요하다 할 것이다.
3)위와 같은 입장에 서서 이 사건 심판대상 조항들에 의한 직업선택의 자유의 제한이 과잉금지의 원칙에 위배되는지 여부에 관하여 살펴본다.
먼저 기본권에 대한 제한은 입법자가 헌법적으로 허용되는 정당한 목적을 추구하는 경우에만 용인될 수 있는바, 이 사건 심판대상 조항들을 통하여 달성하고자 하는 입법목적이자 기본권에 대한 제한을 정당화하는 공익은, 사설학원의 영리 추구와 결합한 자질 미달의 강사가 가져올 부실교육 등의 폐단을 미연에 방지하여 학원교육이 그 최소한의 공적 기능을 수행하도록 함으로써 양질의 교육서비스를 확보하고 교육소비자를 보호하며, 국가 전체적으로 평생교육을 성공적으로 실현하고자 하는 것으로서, 그 목적의 정당성을 인정할 수 있다.
다음으로 기본권제한의 수단·방법은 제한목적 달성에 적합하여야 한다. 학원에서 교습을 담당하는 강사의 자질과 능력은 학원의 물적 시설을 위시한 교육환경과 함께 학원교육의 질을 좌우하는 요소로서 특히 중요하다 할 것인바, 학원의 설립·운영을 규율하는 법령에 일정 수준의 학력과 같은 강사의
자격기준을 명시적으로 정해 놓고 일괄적으로 통제하는 것은 학원시장의 질서를 효율적으로 규율하는 방법의 하나로서 앞서 본 제한목적의 달성에 기여하는 수단으로서의 적합성이 있다고 볼 것이다.
또한 법률에 의하여 기본권을 제한함에 있어서도 그 제한의 목적을 달성하는 데 적합한 수단들 가운데 가장 권리침해가 적은 방법을 선택하여야 하는데, 그 경우 우선 제한의 수단들은 동등의 효과를 거둘 수 있는 것들이어야 한다는 전제가 충족되어야 한다. 자질과 능력을 갖춘 강사를 확보하여 학원교육의 질을 높이거나 유지하는 방법으로서는 이 사건 심판대상 조항들과 같이 일률적으로 자격기준을 설정하여 통제하는 방식 이외에도 누구나 자격제한 없이 학원강사가 될 수 있도록 하되 학원강사로서의 직업수행과정에서 개별적으로 자질과 능력을 검증하여 함량미달자를 퇴출시키는 방법도 생각해볼 수 있다. 그러나 그와 같은 방법은 매우 번잡한 절차를 필요로 할 뿐 아니라 자격기준에 의한 일률적 통제에 비하여 운영의 투명성을 기하기도 어려워 과연 자격기준 설정만큼의 효과를 거둘 수 있을지 의문이 아닐 수 없고, 그밖에 자격기준의 설정과 동등한 효과를 거둘 만한 제도나 절차를 쉽게 찾아보기 어렵다. 그러므로 결국 이 사건 심판대상 조항들에 의한 기본권제한과 관련하여 최소침해의 원칙은 문제되지 않는다 할 것이다.
끝으로 기본권제한의 입법수단이 추구하는 공익과 그 기본권제한의 정도 또는 침해되는 사익과의 사이에는 적절한 균형관계가 있어야 한다. 이 사건 심판대상 조항들이 요구하는 자격기준을 갖추지 못한 청구인이 당장 일반학원의 강사라는 직업을 선택할 수 없음으로써 생활유지의 수단이자 인격발현의 바탕이 되는 직업선택의 자유를 제한받게 된다 하더라도, 그로 인하여 청구인이 입는 불이익은 청구인의 신분과 이 사건 경위 등에 비추어 볼 때 학원교육의 질적 수준을 보장하여 교육소비자를 보호하고 궁극적으로 국가 전체적으로 평생교육을 성공적으로 실현한다는 공동체이익을 능가할 정도로 심각하다고 보이지 아니하므로, 위와 같은 충돌하는 법익 상호간의 균형성도 구비되어 있다고 볼 것이다.
따라서 이 사건 심판대상 조항들은 기본권제한의 한계를 준수하고 있다고 할 것이다.
(3) 평등원칙 위배 여부
(가) 이 사건 시행령조항은 대학 졸업 이상의 학력 소지자만이 일반학원의 강사가 될 수 있도록 하고 있으므로 학원강사로서의 직업선택이라는 면에서
청구인과 같은 대학 재학 이하의 학력 소지자와 대졸 이상의 학력 소지자를 차별취급하고 있다고 볼 수 있다.
우리 헌법은 제11조 제1항에서 “모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다”고 규정하여 평등권을 보장하고 있다. 그러나 헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등의 원칙은 결코 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것은 아니고, 법을 적용함에 있어서 뿐만 아니라 입법을 함에 있어서도 불합리한 차별을 하여서는 안된다는 상대적 · 실질적 평등을 뜻하는 것이므로 합리적 근거 없이 차별하는 경우 평등원칙에 반하게 된다(헌재 1996. 8. 29. 95헌바36 , 판례집 8-2, 90, 102; 1999. 9. 16. 98헌마310 , 판례집 11-2, 373, 377 참조). 여기서 합리적 근거가 없는 차별이란 정의에 반하는 자의적인 차별을 의미하는 것으로서, 국민의 기본권에 대한 차별적인 대우를 규정하는 입법은 그 목적이 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요하고 또 정당한 것이어야 하고, 나아가 그 수단 또는 방법이 위 목적의 실현을 위하여 실질적인 관계가 있어야 할 뿐만 아니라, 그 정도 또한 적정한 것이어야 하며, 이러한 요건을 갖추지 못한 입법은 헌법 제11조 제1항이 예정하고 있는 평등의 원칙에 반하는 위헌입법이 되는 것이다(헌재 1995. 9. 28. 92헌가11 등, 판례집 7-2, 264, 280-281; 2002. 9. 19. 2000헌바84 , 판례집 14-2, 268, 284).
(나) 이 사건에 있어 과연 대학 재학생과 대학 졸업생을 차별취급하는 것을 정당화하는 합리적 근거가 있는지 여부에 관하여 본다. 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 시행령조항은 소정의 학력 소지라는 일률적 기준에 의하여 학원강사의 자질과 능력을 통제함으로써 양질의 교육서비스를 보장하고 교육소비자를 보호하는 데 그 목적이 있는바, 이는 대학 진학률이 현저히 높아진 오늘날의 교육현실을 전제로 적어도 대학을 졸업한 자라야 대학에서의 다채로운 경험과 교육을 통해 기본적 소양과 전공 및 관련 분야의 지식을 습득하고 성인으로서의 인생관과 세계관을 정립함으로써 학원강사로서 필요한 자질과 능력을 어느 정도 갖춘 것으로 인정할 수 있다는 관념에 기초한 것으로서, 위와 같은 목적의 달성에 적합한 기준의 설정이라고 볼 수 있다. 그리고 대학 재학생의 경우 학원강사로 일한다 하더라도 본업인 학업을 병행하여야 하는 관계로 직업의식과 책임감이 대학 졸업 후 고정된 생활수단으로서 학원강사라는 직업을 선택하는 사람에 미치지 못할 개연성을 배제하기 어려우며, 다른 한편
청구인과 같은 대학 재학생은 학원법시행령 별표 2의 일반학원 자격기준 항목 제6호에 따라 소정의 교습경력을 쌓은 다음 학원강사가 될 수 있을 뿐만 아니라 자격에 제한이 없는 개인 과외교습을 통해 생활의 기본적 수요를 충족하는 길이 열려 있기도 한 것이다.
따라서 구체적, 개별적으로 볼 때 대학 재학생이라도 졸업생 못지 않은 자질과 능력을 갖고 있을 수는 있지만, 앞서 본 바와 같이 이 사건 심판대상 조항들에 의한 직업선택의 자유에 대한 제한이 기본권제한의 한계를 준수하였다고 인정되는 터에 위와 같이 개인차를 전제로 하지 않고 일률적인 학력 기준에 따라 자격통제를 시행함으로써 학원교육의 질을 확보하고자 하는 입법자의 조치는 정당한 차별목적을 위한 합리적인 수단을 강구한 것으로서 그 정당성을 인정하여야 할 것이므로, 이 사건 시행령조항은 평등원칙에 위배되지 않는다.
(4) 결 론
그렇다면 이 사건 심판대상 조항들은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.
다. 재판관 윤영철, 재판관 김영일, 재판관 권 성, 재판관 송인준, 재판관 전효숙의 의견
헌법은 제75조에서 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”라고 규정하여 위임입법의 근거를 마련하는 한편, 대통령령으로 입법할 수 있는 사항을 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항으로 한정함으로써 위임입법의 범위와 한계를 제시하고 있다. 여기서 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항’이라 함은 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어서, 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다는 것을 의미하며, 위임입법의 위와 같은 구체성·명확성의 요구정도는 각종 법률이 규제하고자 하는 대상의 종류와 성질에 따라 달라질
것이지만, 특히 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성·명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정법규의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 한다(헌재 1991. 7. 8. 91헌가4 , 판례집 3, 336, 341; 1994. 7. 29. 92헌바49 등, 판례집 6-2, 64, 101; 1995. 11. 30. 91헌바1 등, 판례집 7-2, 562, 591; 1998. 7. 16. 96헌바52 등, 판례집 10-2, 172, 196-197; 2002. 6. 27. 99헌마480 , 판례집 14-1, 616, 632-633; 2003. 4. 24. 2002헌가15 , 공보 80, 373, 375-376). 또한 그 예측의 가능성유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니고, 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다(헌재 2001. 1. 18. 98헌바75 등, 판례집 13-1, 1, 18-19, 21-23; 2001. 11. 29. 2000헌바95 , 판례집 13-2, 660, 672).
그런데, 이 사건 법률조항은 대통령령이 정하는 자격을 갖춘 자에 한하여 학원강사가 될 수 있도록 규정함으로써 학원강사에 대하여 일종의 자격제에 의한 진입규제를 설정하고 있어, 이에 따라 학원운영자의 입장에서는 무자격강사의 채용이 금지됨으로써 그의 영업의 자유를 제한받게 되고, 강사 또는 그 지망자에 대하여는 취업의 전제조건으로 소정의 자격이 요구되어 그의 직업선택의 자유를 제한받는 결과가 된다. 더구나 학원운영자의 입장에서는 무자격강사를 채용하여 위 조항을 위반하게 되면, 학원법 제17조에 의하여 학원등록의 말소, 1년 이내의 기간을 정한 교습의 전부 또는 일부 정지의 행정처분을 받게 되는 불이익을 입는다.
따라서 이 사건 법률조항을 통하여 입법자는 그 입법목적을 달성하기 위하여 청구인 등의 직업의 자유를 제한하게 되는 것이므로, 그 규정의 구체성과 명확성의 요구정도가 강화되어 위임입법을 함에 있어서 그 위임의 요건과 범위가 보다 제한적으로 규정되어야 한다.
그러나 이 사건 법률조항은 “학원에서 교습을 담당하는 강사는 대통령령이 정하는 자격을 갖춘 자이어야 한다”라고만 규정하여, 그 문언 자체로 볼 때, 도무지 입법으로써 어떠한 범위에서 무엇을 기준으로 강사의 자격기준을 정할 것인지를 제시하지 아니한 채 그에 대한 규율 일체를 하위법규인 대통령령에 백지위임하고 있다. 그리고 관련 법조항을 유기적·체계적으로 살펴보아도 그 구체적인 자격기준으로 삼을 만한 어떠한 단서도 찾아볼 수 없다. 그 결과 강사의 자격기준을 정하는 위임입법에서 다른 직종과 유사하게 소정의
자격시험을 통과할 것을 요건으로 할 것인지, 아니면 교습과정과 관련한 학력이나 지식·기술 등의 구비 여부를 위주로 자격요건을 정할 것인지, 그도 아니면 단지 추상적으로 무형의 인격적 자질 따위를 요구하는 데 그칠 것인지 도무지 예측할 수 없다. 아울러 학원의 종류나 교습의 내용에 따라 전문적인 자격을 요하는지, 최소한의 어떠한 자격이 필요한지의 여부에 대하여도 아무런 제한이나 한계를 설정한 바도 없다. 이와 같은 사항은 위 법률조항으로 인하여 직업선택의 자유를 제한받는 청구인 등이 그 자격기준을 충분히 예측할 수 있도록 최소한 그 위임의 기준과 범위는 입법자가 스스로 규정하여야 함에도 불구하고, 이 사건 법률조항에서 강사의 자격을 설정함에 있어서 입법자는 자격제 자체만을 설정할 뿐, 그 자격기준 일체를 하위법규인 대통령령에 백지위임함으로써 헌법 제75조의 포괄위임금지의 원칙을 위반하고 있는 것이다.
그렇다면 이 사건 법률조항 및 이 사건 시행령조항은 헌법에 위반되므로 위헌선언되어야 할 것이다.
5. 결 론
따라서 재판관 하경철, 재판관 김효종, 재판관 김경일, 재판관 주선회는 이 사건 심판대상 조항들 전체가 합헌이라는 의견이고, 재판관 윤영철, 재판관 김영일, 재판관 권 성, 재판관 송인준, 재판관 전효숙은 이 사건 법률조항 자체가 위헌이어서 그에 따라 이 사건 시행령조항 역시 위헌이라는 의견인바, 이와 같이 위헌론이 다수이기는 하지만 헌법재판소법 제23조 제2항 제1호에 정한 위헌결정의 정족수에 이르지 못하였으므로 합헌을 전제로 이 사건 심판청구를 기각하기로만 하여 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 윤영철(재판장) 하경철(주심) 김영일 권 성 김효종 김경일 송인준 주선회 전효숙