1.학력인정학교 형태의 평생교육시설(이하 ‘학력인정시설’이라 한다)의 설치자에게 교사 및 교지를 소유할 의무를 부과하는 것이 직업선택의 자유를 침해하는지 여부(소극)

2.학력인정시설의 지정기준을 대통령령에 위임하고 있는 평생교육법 제20조 제2항 및 제3항이 포괄위임입법금지원칙에 위배되는지 여부(소극)

3.구 사회교육법령에 의해 교지·교사를 임대하여 학력인정시설을 지정받은 설치자에 대하여는 설치자 변경신청의 경우에도 종전의 시설기준이 적용되도록 규정하여야 함에도 이러한 입법을 하지 않은 부진정입법부작위가 헌법에 위반되는지 여부(소극)

1.평생교육법(1999. 8. 31. 법률 제6003호로 전문개정된 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제20조 제2항 및 제3항, 같은법시행령(2000. 3. 13. 대통령령 제16750호로 전문개정된 것) 제10조 제1항, 고등학교이하각급학교설립·운영규정(1997. 9. 23. 대통령령 제15483호로 제정된 것) 제7조(이하 총칭하여 ‘이 사건 소유요건규정’이라 한다)의 입법취지는 교육시설의 부실 또는 교육환경의 불안정을 방지하고 학습자들의 학습권을 지속적으로 안전하게 보호하는데 있는바, 그 입법목적의 정당성이 인정되며, 학력인정시설의 설치자로 하여금 교사·교지에 대한 소유의무를 부과하는 것은 위 입법목적으로 달성하기 위한 적절한 방법이다. 그리고 이 사건 소유요건규정을 충족하지 못한 청구인이 직업선택의 자유를 제한받게 된다 하더라도, 이는 교육시설의 부실을 방지하여 학습자들의 학습권을 지속적으로 안전하게 보호하고 궁극적으로 국가 전체적으로 평생교육을 성공적으로 실현한다는 공동체

이익을 능가할 정도로 심각하다고 보이지 아니하므로 법익의 균형성도 구비되어 있다고 볼 것이다. 따라서 이 사건 소유요건규정은 과잉금지원칙에 위배하여 직업선택의 자유를 제한한다고 볼 수 없다.

2.학력인정시설은 정규 학교교육을 받지 못한 사람들에게 각급 학교에 준하는 교육을 제공하고 그 교육과정을 이수한 때에는 그에 상응하는 학력을 부여하는데 목적이 있으므로, 법 제20조 제2항 및 제3항에서 대통령령에 위임하고 있는 학력인정시설의 지정기준과 관련하여 중·고등학교졸업 이하의 학력이 인정되는 학교형태의 평생교육시설로 지정받기 위해서는 초·중등교육법 및 사립학교법에 의하여 설립되는 중·고등학교에 준하는 설립·운영기준이 적용될 것임은 충분히 예측할 수 있다. 따라서 위 규정은 위임입법의 명확성을 구비하고 있으므로 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 아니한다.

3.설치자가 구 사회교육법령에 의하여 교사·교지를 임대하여 학력인정시설을 지정받았으나 그 설치자변경시에는 이 사건 소유요건규정을 적용하여 새로운 설치자에 대하여 교사·교지를 소유할 의무를 부과하더라도 이는 신뢰보호원칙에 위반되지 않으므로, 구 사회교육법령에 의하여 교사·교지를 임대한 학력인정시설의 설치자 변경시에 이 사건 소유요건규정의 적용을 배제하는 경과규정을 두어야할 헌법상 또는 법률상 의무를 인정하기 어렵다. 따라서 이러한 경과규정을 두지 않은 부진정입법부작위가 헌법에 위반된다고 할 수 없다.

재판관 김영일, 재판관 김경일, 재판관 송인준의 반대의견

법 제20조 제2항 및 제3항은 학력인정시설의 지정기준·절차 등에 관하여 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 위임하면서, 그 자체로 위임의 구체적인 기준이나 범위를 한정하고 있지 아니하여 위 규정의 문언 자체로 볼 때 어떠한 범위에서 무엇을 기준으로 학력인정시설의 지정기준을 정할 것인지를 법률에서는 전혀 제시하지 아니하고 있다. 그리고 평생교육법에 의한 학력인정시설에 대하여 학력인정을 이유로 반드시 중·고등학교와 동일한 정도의 설립기준이 적용되어야 한다는 논리가 필연적으로 성립되는 것은 아니며, 평생교육법 관련조항을 유기

적·체계적으로 살펴보아도 대통령령에 위임되고 있는 학력인정시설의 지정기준의 대강을 짐작할 수 있게 하는 아무런 단서를 찾아볼 수 없다.

--【심판대상조문】

평생교육법(1999. 8. 31. 법률 제6003호로 전문개정된 것) 제20조(학교형태의 평생교육시설) ① 생략

②교육감은 제1항의 규정에 의한 학교형태의 평생교육시설 중 일정기준 이상의 요건을 갖춘 평생교육시설에 대하여는 이를 고등학교졸업 이하의 학력이 인정되는 시설로 지정할 수 있다.

③제2항의 규정에 의한 학력인정시설의 지정기준·절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

④ 생략

평생교육법시행령(2000. 3. 13. 대통령령 제16750호로 전문개정된 것) 제10조(학력인정시설의 지정기준) ① 법 제20조 제2항 및 동조 제3항의 규정에 의한 학력인정시설의 지정기준은 제2항 내지 제5항에서 정한 경우를 제외하고는 다음 각 호의 사항이 각각 중학교 또는 고등학교에 준하는 각종학교의 설립·운영기준과 동등 이상이 되는 것으로 한다.

1. 수업연한·학기·수업일수 및 수업시간수

2. 교육과정

3. 학생정원·학급수 및 학급편성

4. 입학자격

5. 교원자격·정원

6. 수료·졸업

7. 시설·설비

8. 교과서·교재

②～⑤ 생략

고등학교이하각급학교설립·운영규정(1997. 9. 23. 대통령령 제15483호로 제정된 것) 제7조(사립학교 교사 및 교지의 소유주체 등) 사립의 각급학교의 교사 및 교지는 당해 학교를 설립·경영하는 자(이하 “설립주체”라 한다)의 소유이어야 하며, 교지안에는 설립주체외의 자가 소유하는 건축물을 둘 수 없다.

고등학교이하각급학교설립·운영규정(1997. 9. 23. 대통령령 제15483호로 제정된 것) 부칙 제3조(기존의 학교법인 및 각급학교 등에 관한 경과조치) ① 이 영 시행당시 설립된 학교법인 및 각급학교와 종전의 설립인가기준에 의하여 학교설립계획승인을 얻고 학교설립인가를 받지 아니한 설립주체에 대하여는 이 영의 규정을 적용하되, 이 영에 의한 기준 중 교지·교사 및 수익용기본재산에 관하여는 종전의 학교시설·설비기준령 및 학교법인의학교경영재산기준령이 정하는 바에 의한다.

②이 영 시행당시의 학교법인 또는 각급학교의 시설·설비 등(제1항 단서의 규정에 의

한 교지·교사 및 수익용기본재산을 제외한다)이 이 영에 의한 기준에 미달되는 때에는 이 영 시행일부터 5년 이내에 이 영의 기준에 적합하도록 보완하여야 한다.

헌법 제13조 제2항, 제15조, 제75조

헌법재판소법 제68조 제1항

구 사회교육법(1999. 8. 31. 법률 제6003호 평생교육법으로 전문개정되기 전의 것) 제10조(이수자의 학력 등 인정) ① 생략

②대통령령이 정하는 사회교육과정을 이수한 자에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 그에 상응한 학교를 졸업한 자와 동등 이상의 학력이 있는 것으로 인정할 수 있다.

구 사회교육법(1999. 8. 31. 법률 제6003호 평생교육법으로 전문개정되기 전의 것) 제21조①사회교육시설을 설치하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 목적을 실현하기 위하여 필요한 시설·설비를 갖추어야 한다.

②제1항에 의한 사회교육시설의 설치자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 관할시·도교육위원회에 등록하여야 한다.

③사회교육시설의 설치자가 그 시설을 폐쇄하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 관할시·도교육위원회에 신고하여야 한다.

구 사회교육법시행령(2000. 3. 13. 대통령령 제16750호 평생교육법시행령으로 전문개정되기 전의 것) 제7조(사회교육이수자의 학력인정) ① 중학교 또는 고등학교를 졸업하지 아니한 자로서 교육부장관이 지정하는 사회교육시설에서 중학교 또는 고등학교 교육과정에 상응하는 교육과정을 이수한 자에 대하여는 그에 상응하는 학교를 졸업한 자와 동등한 학력을 인정한다.

②제1항의 규정에 의한 사회교육시설의 시설기준, 교육과정, 교원의 정수와 자격기준, 입학자격 및 시설의 운영 등에 관하여 필요한 사항은 교육법 제149조의 규정에 의한 각종학교에 준하여 교육부장관이 정한다.

구 사회교육법시행령(2000. 3. 13. 대통령령 제16750호 평생교육법시행령으로 전문개정되기 전의 것) 제14조(사회교육시설의 설치등록 등) ①～⑤ 생략

⑥사회교육시설의 설치자의 지위를 승계하고자하는 자는 제1항 제8호의 규정에 의한 서류를 갖추어 시·도교육위원회에 신고하여야 한다.

사회교육법시행규정(1995. 10. 9. 교육부 훈령 제523호로 개정된 것) 제5조(학력인정 사회교육시설의 지정사항 변경) 학력 인정 사회교육시설의 지정을 받은 자가 …… 설립자를 변경하고자 할 때에는 학력인정 사회교육시설 지정사항 변경신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시·도 교육감에게 신청하여 승인을 받아야 한다.

3. 설립자를 변경하고자 할 경우에는 인수계약서, ……

사회교육법시행규정(1995. 10. 9. 교육부 훈령 제523호로 개정된 것) 제14조(사회교육시설의 설치등록 등)②영 제14조 제3항의 규정에 의하여 등록신청을 하고자 하는 자는 사회교육시설등록신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 신청하여야 한다.

3.사회교육시설의 재산이 다른 사람의 소유인 경우에는 그 재산의 사용에 관한 전세 또는 임대차계약서 사본 및 소유주의 인감증명서

⑤영 제14조 제6항의 규정에 의하여 사회교육시설의 설치자의 지위를 승계하고자 하는 자는 사회교육시설설치자지위승계서에 제10조 제3호의 서류를 첨부하여 시·도교육감에 신고하여야 한다.

1. 헌재 1989. 11. 20. 89헌가102 , 판례집 1, 329, 336

헌재 1996. 8. 29. 94헌마113 , 판례집 8-2, 268, 277

2. 헌재 1995. 11. 30. 93헌바32 , 판례집 7-2, 141, 164

헌재 1996. 8. 29. 94헌마113 , 판례집 8-2, 141, 164

헌재 1991. 2. 11. 90헌가27 , 판례집 3, 11

청 구 인　김○필

대리인 변호사　이영모

피청구인　대구광역시 교육감

1.피청구인의 2003. 5. 14.자 학력인정평생교육시설 설치자명의변경신청서 반려처분 및 고등학교이하각급학교설립·운영규정(1997. 9. 23. 대통령령 제15483호로 제정된 것) 부칙 제3조 제2항에 대한 심판청구를 각하한다.

2. 청구인의 나머지 심판청구를 기각한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1)청구외 윤○기는 구 사회교육법(1999. 8. 31. 법률 제6003호 평생교육법으로 전문개정되기 전의 것, 이하 ‘구 사회교육법’이라 한다)의 규정에 따라 등록·지정된 학력인정 사회교육시설{평생교육법에 의하여 ‘학력인정학교 형태의 평생교육시설’(이하 ‘학력인정시설’이라 한다)로 되었다}인 ○○정보과학고등학교(이하 ‘이 사건 교육시설’이라 한다)의 설치자로서, 2000. 6.경 그 설치자의 지위를 청구인에게 인계하였고, 청구인은 같은 해 7. 14. 피청구인에게

그러한 내용의 설치자 명의변경신청을 하였다.

(2)피청구인은 2000. 7. 19. 평생교육법 제20조, 같은법시행령 제10조 제1항에 의하여 준용되는 고등학교이하각급학교설립·운영규정 제7조가 이 사건 교육시설과 같은 학력인정시설의 지정기준의 하나로 그 교사 및 교지가 설치·운영자의 소유이어야 한다고 규정하고 있으므로 이 사건 교육시설의 교사 및 교지의 소유자가 아닌 청구인에 대한 설치자변경은 허용할 수 없다는 사유를 들어 위 신청서를 반려하였다.

(3)청구인은 대구지방법원에 피청구인을 상대로 학교설치자변경신청서반려처분취소를 구하는 소를 제기하였으며(대구지방법원 2000구7507), 대구지방법원은 2001. 7. 12. 원고승소의 판결을 선고하였다. 피청구인은 위 판결에 불복하여 대구고등법원에 항소를 제기하였으며(대구고등법원 2002누1551), 대구고등법원은 2001. 11. 9. 원심판결을 취소하고 소를 각하하는 판결을 선고하였다. 청구인은 위 판결에 불복하여 대법원에 상고를 제기하였으며(대법원 2001두9929), 대법원은 2003. 4. 11. 상고를 기각하였다.

(4)위 소송과는 별도로 청구인은 대구지방법원에 위 윤○기를 상대로 설립자명의변경절차이행청구소송을 제기하여(대구지방법원 2000가합24447) 2001. 9. 4. 원고승소판결을 받았으며, 위 판결은 같은 달 26. 확정되었다. 그리고 청구인은 위 대구지방법원 2000가합24447 판결에 기하여 2003. 5. 7. 다시 피청구인에게 평생교육시설 설치자명의변경신청을 하였으나, 피청구인은 같은 달 14. 위 2000. 7. 19.자 설치자명의변경신청반려처분과 같은 이유로 위 신청을 반려하였다.

(5)이에 청구인은 위 피청구인의 2003. 5. 14.자 반려처분 및 그 처분의 근거가 된 평생교육법 제20조 제2항 등에 의해 재산권, 직업선택의 자유 등이 침해되었다고 주장하면서 2003. 5. 20. 이 사건 헌법소원심판청구를 제기하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 ① 평생교육법(1999. 8. 31. 법률 제6003호로 전문개정된 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제20조 제2항, 제3항, 같은법시행령(2000. 3. 13. 대통령령 제16750호로 전문개정된 것, 이하 ‘시행령’이라 한다) 제10조 제1항, 고등학교이하각급학교설립·운영규정(1997. 9. 23. 대통령령 제15483호로 제정된 것, 이하 ‘학교설립규정’이라 한다) 제7조, 부칙 제3조 및 ② 피청구인의 2003. 5. 14.자 학력인정평생교육시설 설치자명의변경신청서 반려처분(이하

‘이 사건 반려처분’이라 한다)의 위헌 여부이다. 위 법률조항의 내용은 다음과 같으며, 관련조문의 내용은 별지와 같다.

평생교육법(1999. 8. 31. 법률 제6003호로 전문개정된 것)

제20조(학교형태의 평생교육시설) ① 학교형태의 평생교육시설을 설치·운영하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 시설·설비를 갖추어 교육감에게 등록하여야 한다.

② 교육감은 제1항의 규정에 의한 학교형태의 평생교육시설 중 일정기준이상의 요건을 갖춘 평생교육시설에 대하여는 이를 고등학교졸업 이하의 학력이 인정되는 시설로 지정할 수 있다.

③ 제2항의 규정에 의한 학력인정시설의 지정기준·절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

④ 생략

평생교육법시행령(2000. 3. 13. 대통령령 제16750호로 전문개정된 것)

제10조(학력인정시설의 지정기준) ① 법 제20조 제2항 및 동조 제3항의 규정에 의한 학력인정시설의 지정기준은 제2항 내지 제5항에서 정한 경우를 제외하고는 다음 각 호의 사항이 각각 중학교 또는 고등학교에 준하는 각종학교의 설립·운영기준과 동등 이상이 되는 것으로 한다.

1. 수업연한·학기·수업일수 및 수업시간수

2. 교육과정

3. 학생정원·학급수 및 학급편성

4. 입학자격

5. 교원자격·정원

6. 수료·졸업

7. 시설·설비

8. 교과서·교재

② 제1항 제1호의 학기는 관할관청의 승인을 얻어 매학년도를 3학기로 나누어 운영할 수 있다. 이 경우 수업연한은 1년의 범위 내에서 단축할 수 있다.

③ 제1항 제5호의 교원 중 교감은 두지 아니할 수 있다.

④ 제1항 제7호의 시설·설비 중 체육장의 기준면적은 350제곱미터 이상으로 하되, 이에 상응하는 규모의 옥내 체육장으로 갈음할 수 있다. 다만, 고등학교이하각급학교설립·운영규정 제5조 제3항 제1호 또는 제2호에 해당하는 경우에는 체육장을 두지 아니할 수 있다.

⑤ 생략

고등학교이하각급학교설립·운영규정(1997. 9. 23. 대통령령 제15483호로 제정된 것) 제7조(사립학교 교사 및 교지의 소유주체 등) 사립의 각급학교의 교사 및 교지는 당해 학교를 설립·경영하는 자(이하 “설립주체”라 한다)의 소유이어야 하며, 교지안에는 설립주체 외의 자가 소유하는 건축물을 둘 수 없다.

부칙 제3조(기존의 학교법인 및 각급학교 등에 관한 경과조치) ① 이 영 시행당시 설립된 학교법인 및 각급학교와 종전의 설립인가기준에 의하여 학교설립계획승인을 얻고 학교설립인가를 받지 아니한 설립주체에 대하여는 이 영의 규정을 적용하되, 이 영에 의한 기준 중 교지·교사 및 수익용기본재산에 관하여는 종전의 학교시설·설비기준령 및 학교법인의학교경영재산기준령이 정하는 바에 의한다.

② 이 영 시행당시의 학교법인 또는 각급학교의 시설·설비 등(제1항 단서의 규정에 의한 교지·교사 및 수익용기본재산을 제외한다)이 이 영에 의한 기준에 미달되는 때에는 이 영 시행일부터 5년 이내에 이 영의 기준에 적합하도록 보완하여야 한다.

2. 청구인의 주장 및 관계기관의 의견 요지

가. 청구인의 주장

(1)구 사회교육법령 시행당시는 학력인정시설의 설치자가 교지·교사의 소유권자가 아니라 이를 타인으로부터 임대한 경우에도 설치자 명의변경이 가능하였으나 개정 평생교육법 시행 이후에는 교지·교사의 소유권자가 아닌 청구인에게는 설치자 명의변경을 해줄 수 없다는 것이 대법원의 해석인바, 이는 헌법 제37조 제2항의 기본권제한의 한계를 벗어나서 헌법 제10조 행복추구권 속에 포함된 일반적 행동의 자유권(계약자유권), 헌법 제15조의 직업선택의 자유, 헌법 제23조 제1항의 재산권, 헌법 제119조 제1항의 경제적 자유를 침해한다.

(2)학교설립규정 부칙 제3조는 기존의 각급학교 등이 종전대로 존속하는 경우 교사·교지에 관한 시설기준을 ‘학교시설·설비기준령’에 의한다는 것일 뿐 설치자 변경신청의 경우에까지 종전의 시설기준이 적용되어야 한다는 것은 아니므로 이 경우에는 당연히 새로운 학교설립규정의 시설기준 중 설치자와 관련된 규정이 적용되어야 한다고 보는 것은, 위 부칙조항에서 종전의 이해관계자의 기본권을 보장하여야 하는데도 그와 같은 입법을 하지 아니한 부

진정입법부작위에 해당하므로 헌법에 위반된다.

그리고 개정 평생교육법이 구체적으로 위임한 바도 없는 학교설립규정 부칙 제3조에 의하여 설치자 명의변경을 불허하는 것은 헌법 제75조에 위반되며, 법 제20조 제2항 및 제3항이 위 부칙 제3조의 근거규정이라면 이는 포괄위임입법금지에 위반된다.

또한 구 사회교육법령 당시 교지·교사를 임대하였던 학력인정시설의 설치자가 위 부칙 제3조로 인하여 설치자 명의변경을 할 수 없다면 이는 헌법 제13조 제2항이 규정한 소급입법에 의한 재산권박탈금지원칙에도 위배된다.

나. 피청구인의 의견

(1)이 사건에서 설치자변경신청서가 반려된 때인 2000. 7. 19. 청구인에 대한 기본권침해사유가 발생하였고 또한 청구인이 이를 알았다고 볼 것인데, 이 사건 심판청구는 청구기간이 도과하여 제기된 것으로서 부적법하다.

(2)개정 평생교육법에서 학력인정시설의 교사·교지가 설립자의 소유이어야 한다는 규정을 둔 취지는 학력인정시설의 교사·교지가 설치자소유가 아닌 경우에 임대차관계의 변경·소멸로 인하여 교육시설이 부실하게 되거나 교육환경이 불안정하게 되는 것을 방지하고, 가정형편이 어렵거나 배움의 시기를 놓친 학습자들의 학습권을 지속적으로 안전하게 보호하기 위하여 학력인정시설의 지정기준을 종전보다 강화하였다.

(3)개정 평생교육법은 기존 학력인정시설 설치자의 권리를 원천적으로 박탈하는 것이 아니라 학교설립규정 부칙 제3조에 의하여 종전대로 학력인정시설이 존속하는 한 기존 설치자의 권리를 인정하여 운영을 계속적으로 보장하고 있다. 그리고, 개정평생교육법으로 인하여 이 사건 교육시설과 같이 교사·교지에 대한 소유권이 없는 자에 대해서는 설치자명의변경이 불가능하더라도, 이러한 제한은 위 개정법령의 입법취지를 고려해 볼 때 심히 불합리하거나 사회적 형평에 반하지 아니하는 합리적인 제한이므로 과잉금지원칙에 위배되지 아니한다.

3. 적법요건에 관한 판단

가. 이 사건 반려처분에 대한 심판청구 부분

헌법재판소법 제68조 제1항 본문은 “공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 법원의 재판을 제외하고는 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다.”라고 규정하고 있어서 애당초 법원의 재판관할하에 있는 사건에 대하여는 헌법소원심판을 청구할 수 없도록 하고

있다.

그런데 이 사건 반려처분은 그 내용 및 성격에 있어서 피청구인의 2000. 7. 19.자 반려처분과 동일하다고 할 수 있으며, 위 2000. 7. 19.자 반려처분에 대하여 대법원 2003. 4. 11. 선고 2001두9929 판결은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당된다고 판시한 바 있다. 그리고 실제로 청구인은 2003. 5. 21. 대구지방법원에 이 사건 반려처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였다(대구지방법원 2003구합3163). 따라서 이 사건 반려처분은 법원의 재판관할하에 있는 사건으로서 헌법소원의 대상이 아니므로 이 부분 심판청구는 부적법하다.

나.이 사건 심판대상 법률조항들에 대한 심판청구 부분

(1) 기본권침해의 직접성

법령 또는 법령조항 자체가 헌법소원의 대상이 되기 위해서는 그 법령 또는 법령조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접·현재·자기의 기본권을 침해받아야 하고, 여기서 말하는 기본권침해의 직접성이란 집행행위를 기다리지 아니하고 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 뜻한다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192 , 판례집 4, 813, 823; 1989. 7. 21. 89헌마12 , 판례집 1, 128, 129-130).

그러나 법규범이 집행행위를 예정하고 있더라도 법규범의 내용이 집행행위 이전에 이미 국민의 권리관계를 직접 변동시키거나 국민의 법적 지위를 결정적으로 정하는 것이어서 국민의 권리관계가 집행행위의 유무나 내용에 의하여 좌우될 수 없을 정도로 확정된 상태라면 그 법규범의 권리침해의 직접성이 인정된다(헌재 1997. 7. 16. 97헌마38 , 판례집 9-2, 94, 104).

이 사건에서는 피청구인의 이 사건 반려처분이라는 구체적인 집행행위로 인해 청구인의 기본권이 침해된 것이며 법 제20조 제2항 및 제3항, 시행령 제10조 제1항, 학교설립규정 제7조에 의해 직접 침해된 것이 아니라고 볼 여지가 있다. 그러나, 법 제20조 제2항 및 제3항은 학교형태의 평생교육시설 중 일정기준 이상의 요건을 갖춘 평생교육시설을 학력인정시설로 지정할 수 있고 학력인정시설의 지정기준 등에 관하여 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 하고 있으며, 시행령 제10조 제1항에 의하여 준용되는 학교설립규정 제7조는 사립학교의 교사·교지는 설립자의 소유이어야 한다고 규정함으로써 학력인정시설의 설치자에게 교사·교지를 소유할 의무를 부과하고 있다. 그리고 학교설립규정 부칙 제3조 제1항은 기존의 학교법인 및 각급학교 등에 관

한 경과조치를 두면서 설치자 명의변경의 경우에 대하여 학교설립규정 제7조의 적용을 배제하는 규정을 두고 있지 않다.

그렇다면 이 사건 반려처분이라는 구체적인 집행행위가 매개되어 있다고 하더라도, 이러한 집행행위를 거치지 않고서도 법 제20조 제2항 및 제3항, 시행령 제10조 제1항, 학교설립규정 제7조 및 부칙 제3조 제1항의 내용이 이미 청구인과 같은 학력인정시설의 설치자 명의변경을 하려는 자에게 법적인 의무를 부과하고 있으므로 위 법률조항들이 청구인의 기본권을 직접 침해하는 효과를 발생시킨다고 볼 수 있다.

(2) 기본권침해의 현재성·자기관련성

(가) 법 제20조 제2항 및 제3항, 시행령 제10조 제1항, 학교설립규정 제7조 및 부칙 제3조 제1항에 의하여 청구인은 이 사건 교육시설의 설치자로 명의변경을 하지 못하고 있으므로 기본권침해의 현재성 및 자기관련성을 인정할 수 있다.

(나) 학교설립규정 부칙 제3조 제2항은 이 영 시행당시의 학교법인 또는 각급학교의 시설·설비 등(제1항 단서의 규정에 의한 교지·교사 및 수익용기본재산을 제외한다)이 이 영에 의한 기준에 미달되는 때에는 이 영 시행일부터 5년 이내에 이 영의 기준에 적합하도록 보완하여야 한다고 규정하고 있는데, 이는 종전의 규정에 의한 학력인정시설의 설치자에게 교지, 교사 및 수익용기본재산을 제외한 나머지 시설, 설비 등을 위 규정의 기준에 적합하도록 보완할 의무를 부과하는 것일 뿐이다. 따라서 이 조항은 청구인에게 적용될 규정이 아니므로 이 부분에 대한 심판청구는 자기관련성이 없어 부적법하다.

(3) 청구기간의 준수 여부

법령에 대한 헌법소원심판은 법령의 시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 90일 이내에, 그 법령이 시행된 날로부터 1년 이내에 청구하여야 하고, 법령이 시행된 후에 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 된 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날로부터 1년 이내에 청구하여야 한다.

이 사건에서 청구인은 2000. 7. 14. 피청구인에게 이 사건 교육시설에 대한 설치자 명의변경신청을 하였고 피청구인은 같은달 19. 법 제20조, 시행령 제10조 제1항 및 학교설립규정 제7조가 이 사건 교육시설과 같은 학력인정시설 지정기준의 하나로 그 교사 및 교지가 설치·운영자의 소유이어야 한다고 규

정하고 있으므로, 이 사건 교육시설의 교사 및 교지의 소유자가 아닌 청구인에로의 설치자변경은 허용할 수 없다는 이유로 위 신청서를 반려한 바 있다. 따라서 일응 피청구인이 설치자변경신청서를 반려한 때인 2000. 7. 19. 청구인에 대한 기본권침해사유가 발생하였고 청구인도 그 때 이를 알았다고 볼 여지가 있다.

그러나, 청구인이 피청구인을 상대로 대구지방법원에 제기한 2000. 7. 19.자 학교설치자변경신청서반려처분취소소송에서 위 법원은 학교설립규정이 시행되기 이전에 이미 설립된 이 사건 교육시설의 설치자변경신청에 대하여는 학교설립규정 부칙 제3조 제1항에 의하여 학교설립규정 제7조가 적용될 수 없다고 하여 원고승소판결을 내린 반면, 대법원은 이러한 제1심판결과는 정반대로 설치자변경신청의 경우 학교설립규정 부칙 제3조 제1항에 의하여 학교설립규정 제7조의 적용이 배제되는 것으로 해석될 수 없고 당연히 적용되어야 하므로 피청구인의 반려처분이 정당하다는 취지로 판시하였다. 그러므로 위 대법원의 판결에 의하여 구 사회교육법령에 따라 등록·지정된 학력인정시설의 설치자변경신청시에도 설치자에 의한 교사·교지소유규정이 적용된다는 것이 확정됨으로써 비로소 청구인에 대한 기본권침해사유가 발생하였고 청구인도 이 때 알았다고 할 것이다. 이 사건 헌법소원심판청구는 위 대법원 판결의 선고일인 2003. 4. 11.로부터 90일 이내인 2003. 5. 20. 제기되었으므로 청구기간을 준수하였다.

(4) 소결론

이 사건 반려처분 및 학교설립규정 부칙 제3조 제2항에 대한 심판청구는 부적법하며, 법 제20조 제2항 및 제3항, 시행령 제10조 제1항, 학교설립규정 제7조 및 부칙 제3조 제1항에 대한 심판청구는 적법하므로 본안에 관한 판단에 나아가기로 한다.

4. 본안에 관한 판단

가. 학력인정시설의 설치기준의 변경 및 그 취지

(1) 이 사건 교육시설의 법적 성격

평생교육법은 평생교육시설의 종류를 학교형태의 평생교육시설(법 제20조), 사내대학형태의 평생교육시설(법 제21조), 원격대학형태의 평생교육시설(법 제22조), 사업장부설 평생교육시설(법 제25조), 언론기관부설 평생교육시설(법 제26조), 지식·인력개발사업관련 평생교육시설(법 제27조) 등으로 세분하여 규정하고 있다.

학교형태의 평생교육시설이라 함은 교육과정 및 시설·설비 등이 중학교 또는 고등학교와 유사한 시설로서 경제적 이유 등 개인사정으로 중·고등학교에 진학하지 못한 근로청소년, 성인 등을 대상으로 하는 평생교육시설을 말하며, 교육감에게 등록한 학교형태의 평생교육시설 중 일정 기준 이상의 요건을 갖춘 경우 중·고등학교 졸업자와 동등한 학력이 인정되는 시설로 지정된 것을 학력인정 학교형태의 평생교육시설이라 한다.

구 사회교육법에 의하여 설치된 학력인정 사회교육시설인 이 사건 교육시설은 법 제20조에 의한 학력인정 학교형태의 평생교육시설로 존속한다(법 부칙 제2조).

(2) 구 사회교육법에 의한 학력인정시설의 설치기준

구 사회교육법상 사회교육시설은 등록을 하여야 하고(구 사회교육법 제21조 제2항 및 같은법시행령 제14조), 특히 학력인정 사회교육시설의 경우 시·도교육감에게 지정신청을 하여 지정을 받도록 하였는데(구 사회교육법 제10조 제2항, 같은법시행령 제7조 제1항, 같은조 제2항, 구사회교육법시행규정 제3조 및 제4조), 그 시설의 소유와 관련하여 그 재산이 다른 사람의 소유인 경우에는 그 재산의 사용에 관한 전세 또는 임대차계약서 사본 및 소유주의 인감증명서를 첨부하도록 규정하고 있었을 뿐 그 시설이 반드시 설치자의 소유임을 요하지 아니하였다.

(3)평생교육법에 의한 학력인정시설의 설치기준 및 그 입법취지

(가) 평생교육법에 의하면 학교형태의 평생교육시설은 교육감에게 등록하여야 하고, 또한 학력인정 학교형태의 평생교육시설은 교육감의 지정을 받아야 하는 것은 구 사회교육법과 동일하나, 시행령 제10조 제1항은 학력인정시설의 지정기준에 관하여 중학교 또는 고등학교에 준하는 각종학교의 설립·운영기준과 동등 이상이 되도록 규정하고 있다. 이에 따라 준용되는 학교설립규정 제7조에 의하면 교사 및 교지는 당해 학교를 설립·경영하는 자의 소유이어야 하고, 교지 안에는 설립주체 외의 자가 소유하는 건축물을 둘 수 없으므로 학력인정시설의 경우 교사 및 교지가 설치자의 소유이어야만 학력인정시설로의 지정이 가능하도록 변경되었다.

학력인정시설의 설치자변경신청은 ‘종전 설치자에 갈음하는 새로운 설치자에 대한 학교형태의 평생교육시설의 등록 및 학력인정시설의 지정의 신청’이라는 실질을 가지고 있으므로 평생교육법하에서 학력인정시설의 설치자를 변경하기 위하여는 새로운 설치자가 그 교사 및 교지의 소유권자이어야 한다는

요건을 갖추어야 한다(대법원 2003. 4. 11. 선고 2001두9929 판결).

(나)법 제20조 제2항에 의하면 학력인정시설의 교육과정을 이수한 자는 중·고등학교 졸업자와 동등한 학력이 인정되므로 학력인정시설은 정규학교는 아니지만 가정형편이 어렵거나 배움의 시기를 놓친 학습자들에게는 사실상 이러한 정규학교와 다름없는 역할을 하고 있다. 법 제20조 제2항 및 제3항의 위임을 받은 시행령 제10조 제1항에서 학교설립규정 제7조가 준용되도록 함으로써 학력인정시설의 설치자로 하여금 교사·교지를 소유하도록 규정하고 있는 취지는 학력인정시설의 교사·교지가 설치자의 소유가 아닌 임대의 경우에 임대차관계의 변경·소멸로 인하여 학교가 폐쇄되거나 타인의 시설이기 때문에 설치자가 학생들의 쾌적한 교육환경 조성을 위한 시설비 투자를 억제하는 결과를 초래하는 등으로 교육환경이 불안정하게 되거나 교육시설이 부실하게 되는 것을 방지하여 학습자들의 학습권을 지속적으로 안전하게 보호하는데 있다.

나. 이 사건 심판대상 법률조항들의 위헌 여부

(1) 법 제20조 제2항 및 제3항, 시행령 제10조 제1항, 학교설립규정 제7조(이하 총칭하여 ‘이 사건 소유요건규정’이라 한다)에 관한 심판청구부분

(가) 직업선택의 자유 등을 침해하는지 여부

1) 우리 헌법 제15조는 “모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다”고 규정하여 직업의 자유를 국민의 기본권의 하나로 보장하고 있다. 그런데 이러한 직업의 자유도 헌법 제37조 제2항에 의하여 ‘국가안전보장·질서유지·공공복리’를 위하여 필요한 경우 법률로써 제한할 수 있는바, 그 경우 제한의 방법이 합리적이어야 함은 물론 과잉금지의 원칙에 위배되거나 권리의 본질적인 내용을 침해하여서는 아니된다(헌재 1989. 11. 20. 89헌가102 , 판례집 1, 329, 336; 1996. 8. 29. 94헌마113 , 판례집 8-2, 268, 277 참조).

이 사건 소유요건규정은 학력인정시설의 설치자에게 교사·교지를 소유하도록 규정하여 이러한 요건을 갖추지 못한 사람은 학력인정의 설치자가 될 수 없도록 함으로써 헌법 제15조가 보장하고 있는 직업선택의 자유를 제한하고 있는바, 이 사건 소유요건규정에 의한 직업선택의 자유의 제한이 과잉금지의 원칙에 위배되는지 여부에 관하여 살펴본다.

2) 우선 위에서 본 바와 같이 이 사건 소유요건규정의 입법취지는 학력인정시설의 교사·교지가 설치자의 소유가 아닌 경우에 임대차관계의 변경·소멸로 인하여 교육시설이 부실하게 되거나 교육환경이 불안정하게 되는 것을

방지하고 학습자들의 학습권을 지속적으로 안전하게 보호하는데 있으므로, 그 입법목적의 정당성은 인정된다.

교사·교지는 학력인정시설의 가장 기본적인 물적 시설이라고 할 수 있으며 교사·교지에 대한 지속적이고 안정적인 사용권의 확보는 학력인정시설의 존립에 관계되는 중요한 사항이라 할 것인바, 학력인정시설의 설치자로 하여금 교사·교지에 대한 소유의무를 부과하는 것은 위 입법목적으로 달성하기 위한 적절한 방법이며, 달리 침해를 최소화하면서 위와 같은 입법목적을 달성하기에 적절한 방법을 찾기도 어렵다.

참고로 평생교육법은 평생교육시설 중 학력인정시설 이외에 전문대학 또는 대학졸업자와 동등한 학력·학위가 인정되는 사내대학형태의 평생교육시설 및 원격대학형태의 평생교육시설에 대해서도 일정기준 이상의 교사를 확보하여야 하고 이는 설치자의 소유이어야 한다는 규정을 두고 있는데(시행령 제18조 제1항, 제32조 제1항), 이는 이 사건 소유요건규정과 동일한 취지에서 학력이 인정되는 평생교육시설의 경우에는 교육여건의 부실을 방지하여 학습자들의 학습권을 지속적으로 안전하게 보호하는 것이 중요하기 때문이라 할 것이다.

그리고 이 사건 소유요건규정을 충족하지 못한 청구인이 학력인정시설의 설치자라는 직업을 선택할 수 없음으로써 직업선택의 자유를 제한받게 된다 하더라도, 그로 인하여 청구인이 입는 불이익은 교육시설의 부실을 방지하여 학습자들의 학습권을 지속적으로 안전하게 보호하고 궁극적으로 국가 전체적으로 평생교육을 성공적으로 실현한다는 공동체이익을 능가할 정도로 심각하다고 보이지 아니하므로, 위와 같은 충돌하는 법익 상호간의 균형성도 구비되어 있다고 볼 것이다.

따라서 이 사건 소유요건규정은 과잉금지원칙에 위배하여 청구인의 직업선택의 자유를 제한한다고 볼 수 없다.

3)한편 청구인은 이 사건 소유요건규정에 의하여 헌법 제10조의 행복추구권에서 파생되는 일반적 행동의 자유로서의 계약의 자유 및 헌법 제119조 제1항에 의한 계약자유원칙에 위배된다고 주장하나, 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 소유요건규정은 기본권제한의 한계를 준수하고 있으므로 달리 청구인의 계약의 자유를 침해한다고 보기 어렵다.

(나) 포괄위임입법금지원칙에 위배되는지 여부

1)법 제20조 제2항 및 제3항에서 학력인정시설의 지정기준 등에 관하여

필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 한 후, 시행령 제10조 제1항과 이에 의해 준용되는 학교설립규정 제7조에서 학력인정시설의 설치자에게 교사 및 교지의 소유의무를 부과하고 있는 것이 포괄위임입법금지원칙에 위배되는지 여부가 문제된다.

2)우리 헌법 제75조는 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다”고 규정하고 있는바, 여기에서 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항’이라 함은 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다(헌재 1995. 11. 30. 93헌바32 , 판례집 7-2, 141, 164).

위임의 명확성의 정도 내지 예측가능성을 판단함에 있어서는 당해 특정 조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 한다(헌재 1996. 8. 29. 94헌마113 , 판례집 8-2, 141, 164). 특히 이러한 위임의 명확성의 요구 정도는 규율대상의 종류와 성격에 따라 달라져서, 다양한 사실관계를 규율하거나 사실관계가 수시로 변화될 것이 예상되는 분야에서는 다른 분야에 비하여 상대적으로 입법위임의 명확성·구체성이 완화되어 요구된다(헌재 1991. 2. 11. 90헌가27 , 판례집 3, 11 참조).

3)법 제20조 제2항 및 제3항은 학력인정시설의 지정기준을 대통령령에 위임하면서 그 자체로 위임의 구체적 기준이나 범위를 한정하고 있지는 아니하다. 그러나 학력인정시설의 설립 및 운영과 관련하여서는 교사·교지 등을 비롯한 시설·설비에 관한 사항, 수업연한 및 수업일수 등 수업에 관한 사항, 교육과정, 학생정원 및 학급수 등 학생에 관한 사항, 교원에 관한 사항 등 다양한 내용이 규율되어야 하므로 법률보다는 행정입법에 의한 탄력적 규율이 보다 합리적이라 할 것이고, 위임의 명확성 역시 완화하여 요구할 필요가 있다.

한편 평생교육법 제2조에 의하면 평생교육은 학교교육을 제외한 모든 형태의 조직적인 교육활동을 말하는데, 그 중 학교형태의 평생교육시설은 교육과정 및 시설·설비 등이 중학교 또는 고등학교와 유사한 평생교육시설이라 할 것이다. 이러한 학교형태의 평생교육시설이 일정기준 이상의 요건을 갖춘 경우에는 중·고등학교졸업 이하의 학력이 인정되는 시설로 지정될 수 있으며, 이와 같은 학력인정 학교형태의 평생교육시설은 정규 학교교육을 받지 못한

사람들에게 각급 학교에 준하는 교육을 제공하고 그 교육과정을 이수한 때에는 그에 상응하는 학력을 부여하는데 목적이 있다.

그렇다면 법 제20조 제2항 및 제3항에서 대통령령에 위임하고 있는 학력인정시설의 지정기준과 관련하여 중·고등학교졸업 이하의 학력이 인정되는 학교형태의 평생교육시설로 지정받기 위해서는 초·중등교육법 및 사립학교법에 의하여 설립되는 중·고등학교에 준하는 설립·운영기준이 적용될 것임은 충분히 예측할 수 있다. 실제로 법 제20조 제2항 및 제3항의 위임을 받은 시행령 제10조 제1항은 학력인정시설의 지정기준은 각각 중학교 또는 고등학교에 준하는 각종학교의 설립·운영기준과 동등 이상이 되는 것으로 한다고 규정하여 ‘고등학교이하각급학교설립·운영규정’을 준용하고 있다.

그리고 학력인정시설에 있어서 교사와 교지는 가장 기본적인 물적 시설로서 학력인정시설을 설립하려면 이에 대한 지속적이고 안정적인 사용권을 확보하고 있을 것이 필수적으로 요청되므로 법률에 의해 대통령령에 위임된 학력인정시설의 지정기준 중 교사·교지와 관련하여서는 이러한 목적을 충족할 수 있는 기준으로 규율될 것임은 능히 예측된다.

따라서 법 제20조 제2항 및 제3항은 위임조항의 내재적 위임의 범위와 한계를 객관적으로 확정할 수 있는 경우에 해당하여 위임입법의 명확성을 구비하고 있으므로 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 아니한다.

(다) 그 밖의 청구인의 주장에 대한 판단

청구인은 이 사건 교육시설과 같은 학력인정시설은 1997. 12. 13. 제정된 초·중등교육법 제4조 제3항, 1998. 2. 24. 제정된 같은법시행령 제5조에 의하여 학교의 설립자변경신청이 가능한 교육시설이며, 학교설립규정 부칙 제3조는 1997. 9. 23. 제정되었으므로 이 사건에서는 위 부칙 제3조보다 후에 개정·신설된 초·중등교육법령이 효력면에서 우선하는 것으로 해석하여야 한다고 주장한다. 그러나 초·중등교육법은 사립학교에 적용되는 것으로서 이 사건 교육시설과 같은 학력인정시설은 그 적용대상이 아니다. 뿐만 아니라 초·중등교육법 제4조 제3항 및 같은법 시행령 제5조는 사립학교의 설립자변경을 허용하는 규정인바, 학력인정시설의 경우에도 평생교육법이나 학교설립규정 부칙 제3조에 의해 설립자변경이 금지되는 것은 아니므로 학교설립규정 부칙 제3조 대신 초·중등교육법령이 적용되어야 한다는 청구인의 주장은 이유없다.

(2)학교설립규정 부칙 제3조 제1항(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)에

관한 심판청구부분

청구인은 이 사건 부칙조항에서 기존에 구 사회교육법령 당시 교지·교사를 임대하여 학력인정시설을 지정받은 설치자에 대해서는 설치자 변경신청의 경우에도 종전의 시설기준이 적용되도록 규정하여야 함에도 그와 같은 입법을 하지 아니한 것은 부진정입법부작위에 해당하며, 위 부칙조항에 의하여 설치자 명의변경을 할 수 없다면 이는 헌법 제13조 제2항이 규정한 소급입법에 의한 재산권박탈금지원칙에 위배된다고 주장한다.

이 사건 부칙조항은 기존의 학교법인 및 각급학교 등에 관한 경과조치를 규정한 것으로서, 위 부칙조항에 의해 기존의 구 사회교육법령에 의해 교사·교지를 임대하여 학력인정시설의 지정을 받은 설치자는 교사·교지 소유요건을 충족하지 않더라도 설치자로서의 지위를 유지할 수 있다.

이처럼 이 사건 부칙조항은 이 사건 소유요건규정의 시행 이후에 학력인정시설을 설치하는 자에 대하여 교사·교지의 소유요건이 적용되도록 하고 있는 것이지 그 시행일 이전에 이미 설립된 학력인정시설의 설치자에 대하여도 그 요건이 적용되도록 하고 있는 것은 아니며, 학력인정시설의 설치자변경은 종전 설치자에 갈음하는 새로운 설치자에 대한 학교형태의 평생교육시설의 등록 및 학력인정시설의 지정이라는 실질을 가지고 있다고 볼 것이므로, 구 사회교육법령에 의해 설치자가 교사 및 교지를 임대하여 학력인정시설을 지정받았다 하더라도 설치자변경에 의하여 새로운 설치자가 되려는 자에게 이 사건 소유요건규정이 적용되도록 한 것을 두고 헌법 제13조 제2항이 금지한 소급입법에 의한 재산권 박탈이라고 할 수는 없다.

다만 구 사회교육법령에 의해 설치자가 교사·교지를 임대하여 학력인정시설을 지정받은 때에는 이후 설치자를 변경하는 경우에도 종전의 시설기준이 적용될 것으로 신뢰하였는데, 새로운 설치자에게 이 사건 소유요건규정이 적용되도록 함으로써 교사·교지의 소유요건을 충족하지 못하면 설치자변경을 할 수 없도록 하는 것은, 구 사회교육법령에 의하여 학력인정시설을 설치한 자 및 이로부터 설치자명의를 이전받고자 하는 자의 기존 법질서에 대한 신뢰를 침해하는 것은 아닌지 여부가 문제될 수 있다. 이러한 신뢰보호원칙의 위반 여부는 구 사회교육법령에서 허용되었던 설치자변경에 대한 기존 설치자 및 이로부터 명의변경을 받고자 하는 자의 신뢰를 보호할 필요성 및 법적 안정성의 요청과 설치자변경으로 인한 새로운 설치자에게 이 사건 소유요건규정을 적용함으로써 달성하고자 하는 공익을 비교형량하여 판단하여야 할

것이다.

먼저 법적 상태의 존속에 대한 개인의 신뢰는 그가 어느 정도로 법적 상태의 변화를 예측할 수 있는지 여부에 따라 상이한 강도를 가진다고 할 것인데, 일반적으로 법률은 현실상황의 변화나 입법정책의 변경 등으로 언제라도 개정될 수 있는 것이기 때문에 원칙적으로 법률의 개정은 예측할 수 있다고 보아야 한다. 따라서, 설치자가 교사·교지를 임대하여 학력인정시설을 지정받은 경우에 설치자의 변경시에도 종전의 시설기준이 적용될 것이라는 기대와 신뢰는 절대적인 것이라고는 볼 수 없다. 더욱이 교육시설의 종류와 설립기준 등을 정함에 있어서는 입법자의 입법형성권의 범위가 넓기 때문에 국민들은 이러한 영역에 관한 법률이 제반 사정에 따라 언제든지 변경될 수 있다는 것을 충분히 예측할 수 있다고 보아야 한다.

또한 설치자가 구 사회교육법령에 의하여 교사·교지를 임대하여 학력인정시설을 지정받았으나 그 설치자변경시에는 이 사건 소유요건규정을 적용하여 새로운 설치자에 대하여 교사·교지를 소유할 의무를 부과하더라도 이에 의해 설치자변경 자체가 법률상 금지되는 것이 아니며, 단지 기존의 설치자의 입장에서는 엄격해진 시설기준을 충족하는 새로운 설치자를 찾기 어려움으로 인해 설치자변경이 제한되는 사실상의 불이익이 있을 뿐이다. 반면 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 소유요건규정은 교육시설의 부실 또는 교육환경의 불안정을 방지하고 학습자들의 학습권을 지속적으로 안전하게 보호하는데 그 목적이 있으며, 설치자변경은 종전 설치자에 갈음하는 새로운 설치자에 대한 학력인정시설의 지정이므로 설치자변경의 경우를 이 사건 소유요건규정의 시행 후에 새로이 학력인정시설을 설치하는 경우와 달리 보아야할 특별한 이유가 없어서 위 입법목적은 설치자변경의 경우에도 마찬가지로 해당한다. 따라서 이 사건 소유요건규정의 적용으로 인하여 달성하려는 공익은 이로 인하여 받을 기존의 설치자의 불이익에 비하여 훨씬 더 크므로 신뢰보호원칙에 위반되지 아니한다.

그렇다면 구 사회교육법령에 의해 교사·교지를 임대하여 학력인정시설을 지정받은 설치자의 변경시에 이 사건 소유요건규정의 적용을 배제하는 경과규정을 두어야할 헌법상 또는 법률상 의무를 인정하기 어려우므로 이러한 경과규정을 두지 않은 부진정입법부작위가 헌법에 위반된다는 청구인의 주장은 이유없다.

5. 결　론

이 사건 반려처분 및 학교설립규정 부칙 제3조 제2항에 대한 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하고, 청구인의 나머지 심판청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 김영일, 재판관 김경일, 재판관 송인준의 아래 6.과 같은 반대의견이 있는 외에는 관여재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다.

6.재판관 김영일, 재판관 김경일, 재판관 송인준의 반대의견

우리는, 법 제20조 제2항 및 제3항은 구체적으로 범위를 정하지 아니한 채 입법사항을 포괄적으로 대통령령에 위임한 것이어서 헌법 제75조에 규정된 포괄위임입법금지원칙에 위배된다고 생각하므로 이에 반대의견을 개진한다.

법 제20조 제2항 및 제3항은 학력인정시설의 지정기준·절차 등에 관하여 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 위임하면서, 그 자체로 위임의 구체적인 기준이나 범위를 한정하고 있지 아니하다. 그리하여 위 규정의 문언 자체로 볼 때 어떠한 범위에서 무엇을 기준으로 학력인정시설의 지정기준을 정할 것인지를 법률에서는 전혀 제시하지 아니하고 있다.

다수의견은 학력인정시설이 정규 학교교육을 받지 못한 사람들에게 그 교육과정을 이수한 경우 그에 상응하는 학력을 부여하는데 목적이 있으므로 법 제20조 제2항 및 제3항에서 대통령령에 위임하고 있는 학력인정시설의 지정기준과 관련하여 초·중등교육법 및 사립학교법에 의하여 설립되는 중·고등학교에 준하는 설립·운영기준이 적용될 것이 충분히 예측된다고 한다. 그러나 구 사회교육법하에서는 학력인정 사회교육시설에 대하여 중·고등학교졸업 이하의 학력을 인정하면서도 중·고등학교 설립기준과는 달리 그 설치자가 교지·교사를 소유하지 않고 임대하는 것을 허용하였다는 점에서 볼 때, 평생교육법에 의한 학력인정시설에 대하여 학력인정을 이유로 반드시 중·고등학교와 동일한 정도의 설립기준이 적용되어야 한다는 논리가 필연적으로 성립되는 것은 아니라고 할 것이며, 따라서 학력인정시설의 지정기준과 관련하여 중·고등학교에 준하는 설립·운영기준이 적용될 것이 충분히 예측된다는 다수의견의 견해는 납득하기 어렵다. 나아가 평생교육법상 “평생교육” 및 “평생교육시설”에 대한 정의조항(법 제2조 제1호, 제3호), 평생교육의 이념조항(법 제4조) 및 관련 법조항을 유기적·체계적으로 살펴보아도 대통령령에 위임되고 있는 학력인정시설의 지정기준의 대강을 짐작할 수 있게 하는 아무런 단서를 찾아볼 수 없다.

또한 법 제20조 제2항 및 제3항의 위임을 받은 시행령 제10조 제1항에 의

하여 준용되는 학교설립규정 제7조는 학력인정시설의 설치자에게 교사 및 교지를 소유할 것으로 요구하고 있어 이러한 요건을 충족하지 못한 사람은 학력인정시설의 설치자가 될 수 없도록 직업선택의 자유를 제한하고 있다. 그렇다면 이는 기본권의 제한과 관련된 중요하고도 본질적인 사항이어서 마땅히 법률로 정하는 것이 원칙이고 하위법규에 그 입법을 위임할 수 없는 문제이다. 그럼에도 불구하고 법 제20조 제2항 및 제3항은 교육감이 일정 기준 이상의 요건을 갖춘 학교형태의 평생교육시설을 학력인정시설로 지정할 수 있다고만 규정할 뿐, 학력인정시설의 지정기준 일체를 하위법규인 대통령령에 백지위임하고 있는 것이다.

나아가 학력인정시설의 설립과 관련하여 수업에 관한 사항, 교육과정, 학생정원 및 학급 수 등 학생에 관한 사항, 교원에 관한 사항, 시설·설비에 관한 사항 등 다양한 내용이 규율되어야 하나, 그 중 교사와 교지는 학력인정시설의 설립시 반드시 갖추어야 하는 가장 기본적인 시설이라 할 수 있고 이에 대한 안정적인 사용권이 확보되어 있을 것은 학력인정시설의 존립을 위해 무엇보다도 중요하다는 점에서 굳이 법률보다 행정입법에 의한 탄력적인 규율이 필요한 사항이라고 볼 수도 없다.

따라서 법 제20조 제2항 및 제3항은 대통령령에 정하여질 학력인정시설의 지정기준을 짐작하게 하는 어떠한 기준도 제시하고 있지 않으므로 이는 헌법상 위임입법의 한계를 일탈한 것으로서 헌법 제75조의 포괄위임입법금지원칙에 위배된다. 그리고 이와 같이 법 제20조 제2항 및 제3항이 헌법에 위반되므로 그에 근거하여 학력인정시설의 지정기준을 정하고 있는 하위법규인 시행령 제10조 제1항 또한 헌법에 위반된다.

재판관　윤영철(재판장) 김영일 권　성 김효종 김경일 송인준 전효숙(주심) 이상경

〔별　지〕 관련조문：생략