2018구합74525 견책처분취소

A

소송대리인 법무법인 (유한) 대륙아주 담당변호사 김대욱

교육부장관

소송대리인 정부법무공단 담당변호사 김재학

2019. 2. 28.

2019. 3. 21.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2018. 2. 5. 원고에 대하여 한 견책 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2014. 1. 6.부터 2014. 12. 25.까지 B교육청 부교육감의 지위에서 인사위원회 위원장으로서 B교육청 소속 공무원의 승진임용을 위한 인사위원회의 사전심의 업무 등을 담당하였다.

나. 중앙징계위원회는 2018. 1. 19. 원고가 다음과 같은 징계사유로 국가공무원법 제56조(성실의무)를 위반하였다는 이유로 원고에 대해 견책을 의결하였고, 피고는 2018. 2. 5. 원고에 대하여 견책처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

다. 원고는 이 사건 처분에 관하여 인사혁신처 소청심사위원회에 소청심사를 청구하였으나, 소청심사위원회는 2018. 5. 18. 원고의 청구를 기각한다는 결정을 하였다.

【인정근거】다툼이 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제3호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 절차상 하자 주장

이 사건 처분은 감사원의 징계요구에 따라 이루어졌는데, 감사원법 제32조의2 제2항에 의하면, 감사원이 특정 사건의 조사를 시작한 때와 마친 때에는 10일 이내에 소속 기관의 장에게 해당사실을 통보하여야 한다고 규정하고 있다. 그런데 감사원은 징계요구 전 조사과정에서 원고의 소속기관 장인 피고에게 조사개시 통보를 한 사실이 없고, 위와 같이 조사개시 통보 절차 없이 징계요구가 이루어졌다. 감사원은, 피고가 징계요구를 받은 이후 조사개시 통보가 누락된 점을 지적하면서 징계요구에 관한 재심의를 청구하자 2017. 9. 19.에 이르러서야 피고에게 조사개시 통보를 하였다. 위와 같이 조사개시 통보를 누락한 하자는 중대하고 명백하므로 감사원의 징계요구 절차는 위법하고, 그와 같이 위법한 징계요구에 따른 이 사건 처분 또한 위법하다.

2) 징계시효 도과 주장

이 사건 처분 사유 중 제1징계사유는 원고가 2014. 8. 21. 인사위원회를 형식적으로 운영하였다는 점이다. 그런데, 감사원은 조사개시 통보 없이 피고에게 징계요구를 하였기 때문에 감사원법 제32조의2가 정한 바와 같이 징계시효가 정지된다고 볼 수 없으므로 위 인사위원회 개최 시점부터 3년이 경과한 후에 제1징계사유를 대상으로 한 이 사건 처분은 위법하다.

3) 처분사유 부존재 주장

원고가 속하였던 B교육청의 경우 B 내 모든 시·군의 지역 간 인사발령을 관할하므로 인사위원회의 심의·의결을 거친 다음 인사발령을 시행하기에는 시간적, 물리적인 어려움이 있다. 이에 B교육청에서는 인사발령계획을 미리 수립한 이후 승진임용 심의안을 인사위원회에 상정하여 심의를 진행해 온 관행이 있었다. 또한 위와 같이 미리 인사발령계획을 수립하였다고 하더라도 승진임용 심의안은 확정적인 것이 아니라 인사위원회의 심의 과정에서 얼마든지 번복될 가능성 있기 때문에 미리 인사발령 계획을 결재하거나 승진임용 심의안에 승진예정자의 직·성명을 기재한 사정만으로 원고가 인사위원회에 부당한 영향을 미쳤다고 볼 수 없다. 그러므로 제1, 2징계사유는 국가공무원법상의 성실의무를 위반한 것이라고 볼 수 없다.

4) 징계양정 부당 주장

이 사건 처분 사유가 인정된다고 하더라도 제1, 2징계사유와 유사한 사안에서, 주의촉구 등이 이루어졌을 뿐 이 사건 처분과 같이 실제로 경징계 이상의 징계가 이루어진 사례가 없었던 점, 원고는 지금까지 공직생활을 성실하게 이행해 왔고 1급 승진을 앞두고 있는 상황에서 이 사건 처분은 원고에게 가혹한 점 등 제반사정을 고려해 보면, 이 사건 처분은 재량권의 범위를 벗어나거나 재량권을 남용한 것이다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

다음의 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 앞서 든 각 증거, 을 제1 내지 4호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.

1) 감사원은 2017. 3. 20.부터 2017. 4. 14.까지 지방교육재정 운용 및 관리, 인사 및 학습환경 관리, 감사결과 이행관리 확인 등을 중점 감사사항으로 하여 지방교육청 (광주 · 울산 강원·충북)에 대한 실지감사를 실시하였다.

2) 감사원은 감사결과 B교육청에 대하여 다음과 같은 지방공무원 승진대상자 부당 사전 결정이 있음을 적발하였다.

3) 감사원은 위와 같은 감사결과에 따라 2017. 7. 25.경 피고에게 원고에 대하여 경징계를 요구하는 내용을 포함한 감사결과 처분요구사항을 통보하였다.

4) 피고는 2017. 8. 16. 감사원에 감사원법 제36조 제2항에 따라 감사원의 징계요구는 조사개시 통보를 하지 않아 위법하다는 등의 이유로 재심의 청구를 하였다. 이에 감사원은 2017. 9. 19. 피고에게 원고의 비위에 대한 조사개시 통보를 하였고, 2017. 11. 14. 피고의 재심의 청구를 기각한다는 취지의 재심의 심사결과를 통보하였다.

5) 피고는 위와 같이 재심의가 기각되자 2017. 12. 1. 감사원의 징계 요구에 따라 중앙징계위원회에 원고에 대한 징계의결 요구를 하였고, 중앙징계위원회는 2018. 1. 19. 앞서 본 바와 같이 원고에 대하여 '견책'을 의결하였다.

라. 이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단

1) 절차상 하자 및 징계시효 도과 주장에 관한 판단

가) 관련 규정의 내용

감사원법 제32조의2 제2항은 감사원이 특정 사건의 조사를 시작한 때와 마친 때에는 10일 이내에 소속 기관의 장에게 해당 사실을 통보하도록 규정하고 있고, 감사원법 제32조의2 제1항은 감사원이 조사 중인 특정 사건에 대하여는 위와 같은 조사개시의 통보를 받은 날부터 징계 절차를 진행하지 못하도록 규정하고 있다. 그리고 감사원법 제32조의2 제3항은 위와 같이 감사원의 조사 개시 통보로 징계 절차를 진행하지 못하여 법령이 정한 징계 사유의 시효기간이 끝나거나 그 남은 기간이 1개월 미만인 경우에는 그 시효기간은 감사원으로부터 조사 종료의 통보를 받은 날 또는 징계 요구를 받은 날부터 1개월이 지난 날에 끝나는 것으로 보되 감사원법 제36조 제2항에 따른 재심의 청구가 있는 경우에는 재심의 결정을 통보받은 날부터 1개월이 지난 날에 징계시효가 끝나는 것으로 본다는 취지로 규정하고 있다.

한편, 국가공무원법 제83조 제1항 및 제3항은 감사원이 조사를 시작한 때와 이를 마친 때에는 10일 내에 소속 기관의 장에게 그 사실을 통보하도록 규정하고 있고, 감사원에서 조사 중인 사건에 대하여는 조사개시 통보를 받은 날부터 징계 의결의 요구나 그 밖의 징계 절차를 진행하지 못하도록 규정하고 있다. 또한 국가공무원법 제83조의2 제2항은 감사원의 조사개시 통보에 따라 징계 절차를 진행하지 못하여 징계시효 기간이 지나거나 그 남은 기간이 1개월 미만인 경우에는 그 조사 종료 통보를 받은 날부터 1개월이 지난 날에 징계시효가 끝나는 것으로 본다고 규정하고 있다.

나) 절차상 하자 주장에 관한 판단

감사원이 B교육청에 대한 실지감사를 실시하면서 원고에 대하여 지방공무원 승진대상자 부당 사전 결정이 있음을 적발하고도 원고의 소속 기관의 장인 피고에게 조사개시 통보를 하지 않은 채 2017. 7. 25.경 감사결과 처분요구사항을 통보한 사실은 앞서 본 바와 같고, 국가공무원법 제83조 제3항 및 감사원법 제32조의2 제2항은 감사원이 특정 사건의 조사를 시작한 때와 마친 때에 10일 이내에 소속 기관의 장에게 해당 사실을 통보하도록 규정하고 있기는 하다.

그런데 위와 같은 관련 규정의 내용에 의하면, 감사원이 조사개시 통보를 하도록 한 대상이 징계 혐의자가 아니라 그 소속 기관의 장으로 규정한 점, 감사원이 그 소속 기관의 장에게 조사개시 통보를 한 경우 그 효력에 관하여 징계권자인 그 소속기관의 장이 징계 또는 문책 절차를 진행하지 못하도록 규정하는 한편, 그와 같이 징계 등의 절차를 진행하지 못하는 기간 동안 징계시효가 완성된 경우 조사 종료의 통보를 받은 날부터 1개월이 지난 날까지 징계시효가 연장되도록 규정한 점이 인정된다.

이러한 조사개시 통보의 대상 및 조사개시 통보의 효력을 고려해 보면, 감사원의 조사개시 통보는 징계 혐의자나 징계권자에게 감사원의 조사 내용에 따른 의견진술 기회 등의 절차적 권리를 보장하기 위한 것이 아니라 감사원이 별도로 조사 중인 사건에서 징계권자가 감사원의 조사 결과에 관계 없이 감사 결과가 나오기 전에 징계혐의자에 대하여 경한 징계 등을 부과하여 감사원의 조사권한을 무력화 하는 것을 방지하기 위한 규정으로 해석함이 타당하다.

위와 같이 관련 규정의 해석에 따라 인정되는 감사원의 조사개시 통보의 법적 성격을 고려하면, 비록 감사원이 원고에 대한 징계사유에 관하여 조사를 시작하면서 소속 기관의 장인 피고에게 조사 개시 통보를 하지 않은 점은 법령을 위반한 것이라고 하더라도 그러한 사유만으로 감사원의 징계요구 자체가 위법하다고 볼 수 없고, 조사개시 통보를 누락한 하자가 원고에 대한 징계 절차에 대하여 영향을 줄 수도 없다고 봄이 타당하다. 그러므로 이 부분 원고의 주장은 이유 없다.

다) 징계시효 도과 주장에 관한 판단

(1) 이 사건 처분 중 제1징계사유는 B교육청의 인사위원회 위원장인 원고가 2014. 8. 21. 사전에 승진자를 내정하여 형식적으로 인사위원회의 심의를 하였다는 것인 점, 감사원은 그로부터 징계시효 기간인 3년이 경과한 후인 2017. 9. 19. 원고의 소속 기관의 장인 피고에게 조사 개시 통보를 한 점, 피고는 2017. 12. 1.에야 감사원의 징계 요구에 따라 중앙징계위원회에 원고에 대한 징계의결 요구를 한 점은 앞서 본 바와 같은바, 위 인정사실에 의하면 이 사건 처분 사유 중 제1징계사유는 징계시효 기간의 도과로 이 사건 처분의 징계사유로 삼을 수 없다고 봄이 타당하다.

(2) 이에 대하여 피고는, 감사원의 피고에 대한 징계요구는 제1징계사유의 징계시효 도과 전인 2017. 7. 25.에 이루어졌고, 피고가 2017. 8. 16. 감사원에 대하여 재심의 청구를 하였기 때문에 징계절차가 진행될 수 없었으며, 감사원법 제32조의2 제3항은 재심의 청구가 있는 경우에는 재심의 결정을 통보받은 날부터 1개월이 지난 날에 징계시효가 도과하는 것으로 규정하고 있으므로 제1징계사유는 징계시효 기간을 도과하지 않았다는 취지로 주장하므로 이에 관하여 보기로 한다.

앞서 본 관련 규정의 내용에 따라 인정되는 다음과 같은 사정들을 고려하여 보면, 피고가 감사원의 재심의 결정을 통보받은 날로부터 1개월이 경과한 날에 징계시효가 도과된다는 취지의 피고의 주장은 이유 없다.

○ 징계시효의 진행을 정지시키거나 징계시효를 연장하는 등의 사유는 국민의 권익에 직접적이고 중요한 영향을 미치는 것이므로 법령의 명시적인 규정이 있어야 그 사유를 인정할 수 있다고 봄이 타당하다.

○ 감사원법 제32조의2 제3항 및 국가공무원법 제83조의2 제2항에 의하면, 감사원의 조사 개시 통보가 있는 경우 징계권자는 징계 절차를 진행하지 못하도록 규정하고 있고, 이에 대응하여 그와 같이 징계 절차를 진행하지 못하는 사이 징계시효가 완성된 경우 감사원의 조사 종료일로부터 1개월이 경과한 날까지 징계시효가 연장되도록 규정하고 있을 뿐, 감사원에 대한 재심의 청구가 있는 경우 이를 별도로 징계시효의 정지 사유로 규정하고 있지 않다. 나아가 소속 기관의 장 등의 재심의 청구 절차를 정한 감사원법 제36조의 규정을 보더라도 재심의 청구에 대한 법적 효과로 징계시효의 정지나 연장 등을 규정하고 있지도 않다.

○ 감사원법 제32조의2 제3항이 소속 기관의 장이 감사원법 제36조 제2항 에 따라 재심의 청구를 하는 경우 재심의 결정을 통보받은 날부터 1개월이 경과한 날에 징계시효가 끝나는 것으로 규정하고 있기는 하나, 이는 감사원의 조사 개시 통보에 따라 징계 절차를 진행하지 못하여 징계시효가 도과된 경우를 전제로 한 규정이므로 이를 두고 재심의 청구가 있는 경우 이를 별도로 징계시효의 정지 사유로 해석할 수는 없다. 감사원 재심의규칙 제11조의 내용을 보더라도 위와 같은 해석을 전제로 감사원이 조사개시 통보를 한 사건에서 재심의 청구가 있는 경우 재심의 결과를 통보 받은 날을 감사원의 조사종료 통보를 받은 날로 본다는 취지로 규정하고 있다.

(3) 그러므로 제1징계사유는 징계시효가 도과되었다는 취지의 원고의 주장은 이유 있다.

3) 처분 사유 부존재 주장에 관한 판단

가) 국가공무원법 제56조는 "모든 공무원은 법령을 준수하며 성실히 직무를 수행하여야 한다."라고 규정하고 있다. 이러한 성실의무는 공무원에게 부과된 가장 기본적이고 중요한 의무로서 최대한으로 공공의 이익을 도모하고 그 불이익을 방지하기 위하여 전인격과 양심을 바쳐서 성실히 직무를 수행하여야 하는 것을 그 내용으로 한다 (대법원 1989. 5. 23. 선고 88누3161 판결, 대법원 2017. 11. 9. 선고 2017두47472 판결 등 참조).

나) 앞서 든 각 증거, 앞서 인정한 사실관계 및 관련 법령의 내용과 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 고려하여 보면, 원고에게 국가공무원법 제56조가 정하는 성실의무 위반의 징계사유가 존재한다고 봄이 타당하므로 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

○ 지방공무원법 제8조 제1항 제3호는 인사위원회의 사무로 승진임용의 사전심의를 규정하고 있고, 지방공무원법 제39조 제3항, 제4항은 승진은 같은 직렬의 바로 하급 공무원 중에서 임용하며 승진후보자 명부의 높은 순위에 있는 사람부터 차례로 임용하되 해당 인사위원회의 사전심의를 거치도록 규정하고 있다. 지방공무원 임용령 제38조의5는 임용권자는 특별한 사유가 없으면 소속 공무원의 승진임용을 위한 인사위원회의 사전심의 결과에 따라야 한다고 규정하고 있다.

○ 위와 같이 지방공무원 관계 법령이 승진임용시 인사위원회의 사전심의를 반드시 거치고, 원칙적으로 그 사전심의 결과를 따라야 한다고 규정한 취지는 지방공무원 임용권자의 자의적인 승진임용을 견제하기 위한 취지라고 할 것이므로, 이러한 '사전심의'의 의미에 비추어볼 때 특별한 사정이 없는 한 인사위원회의 승진임용 사전심 의안은 승진후보자 명부를 고려한 복수의 대상자가 추천되어야 한다고 봄이 타당하다.

따라서 인사위원회 개최 전 승진후보자 명부 순위와 달리 승진대상자를 내정하고 그 특정 대상자를 그대로 인사위원회의 심의안으로 상정하는 등의 행위는 지방공무원 관계 법령이 정하는 인사위원회 사전심의 규정에 위배된다고 해석함이 타당하다.

○ 원고가 제2징계사유가 정한 바와 같이 2014. 12, 19. 인사위원회 개최 전 B교육청 소속 총무과장 D이 기안한 '2015. 1. 1.자 지방공무원 인사발령 계획'을 결재하였고, 위 인사발령 계획에 따라 내정된 승진대상자의 직 · 성명이 기재된 인사위원회 심의안을 그대로 상정한 사실관계는 원고도 인정한다. 따라서 위와 같이 인사위원회 위원장인 원고가 인사위원회 승진임용대상자 심의 전 미리 승진대상자를 내정하는 문서에 결재하고 그 결재 문서 그대로 인사위원회 심의 안으로 상정하였다면, 이는 지방공무원 관계 법령을 위반한 것이라고 봄이 타당하고 고위공무원으로서의 성실한 직무 수행이라고 평가할 수 없다.

4) 징계양정 부당 주장에 관한 판단

가) 공무원인 피징계자에게 징계사유가 있어 징계처분을 하는 경우 어떠한 처분을 할 것인지는 징계권자의 재량에 맡겨진 것이고, 다만 징계권자가 그 재량권의 행사로서 한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 징계권자에게 맡겨진 재량권을 남용한 것이라고 인정되는 경우에 한하여 그 처분을 위법한 것이라 할 것이고, 공무원에 대한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃었다고 하려면 구체적인 사례에 따라 징계의 원인이 된 비위사실의 내용과 성질, 징계에 의하여 달성하려고 하는 행정목적, 징계 양정의 기준 등 여러 요소를 종합하여 판단할 때에 그 징계 내용이 객관적으로 명백히 부당하다고 인정할 수 있는 경우라야 하며(대법원 1997. 11. 25. 선고 97누14637 판결 등 참조), 수 개의 징계사유 중 일부가 인정되지 않더라도 인정되는 다른 일부 징계사유만으로도 당해 징계처분의 타당성을 인정하기에 충분한 경우에는 그 징계처분을 유지하여도 위법하지 아니하다 할 것이다(대법원 1991. 11. 22. 선고 91누4102 판결 등 참조).

나) 위와 같은 법리에 비추어 원고에게 인정되는 제2징계사유에 의할 때 원고에 대한 징계양정이 적정한지에 관하여 보기로 한다.

앞서 든 각 증거, 갑 제2 내지 9호증, 을 제5, 6호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 고려하여 볼 때, 이 사건 처분이 재량권의 한계를 벗어난 것으로서 위법하다고 볼 수 없다.

O B교육청이 지방공무원의 생활안정을 도모하기 위하여 임용일 10일 전 인사 발령을 시행하는 인사발령 사전예고제를 운영하고 있으나, 이 제도는 인사발령 전에 인사발령계획 및 기준을 예고함으로써 인사의 공정성과 투명성을 제고하기 위한 것으로서 인사위원회 사전심의제도에 반하여 운영될 수 없다. 특히 이 제도에 따른 사전예고 사항은 인사방향, 승진 및 전보기준, 인사발령 규모, 인사발령일 등으로서 이는 어디까지나 전체적인 인사방향을 안내하는 제도이지 실질적인 승진대상자까지 미리 결정하는 제도는 아니다. 만일 인사위원회의 일정 때문에 사전예고제에서 정한 인사발령일을 지킬 수 없는 상황이 발생한다면 인사발령 일을 연기하는 것이 타당하지, 인사발령일을 준수하기 위해 인사위원회 심의 전에 승진대상자를 결정하고, 그 결정 내용을 인사위원회에 상정하는 것은 부적절하다. 실제로 B교육청이 공고한 인사발령 사전예고에서도 '최소한 10일 전 인사발령을 하나 부득이한 경우에는 예외로 한다'는 예외 규정을 두고 있으므로, 인사발령 사전예고제를 이유로 인사위원회를 거치기도 전에 미리 승진 대상자를 정할 필요는 없다.

원고는 B교육청이 B 내 모든 시·군 지역간 인사발령을 관할하고 있으므로 인사위원회 심의·의결 후 인사발령을 바로 시행하는 데 시간적 어려움이 있어 인사발령계획을 미리 결재할 필요성이 있다는 취지의 총무과장 D의 설명에 따라 인사발령계획을 결재하였다고 주장한다. 그러나 이러한 사정이 있다면 인사위원회가 선순위자 순서대로 승진자를 결정할 가능성을 염두에 두고 그에 따른 인사발령계획 또한 만들어서, 결재할 필요성이 있다고 할 것인데, 실제로는 교육감이 지정한 승진자가 반영된 인사 발령 계획만이 만들어지고 이것만이 인사위원회에 상정되었다. 부교육감이자 인사위원회의 위원장이었던 원고는 D의 이러한 계획에 대하여 문제를 제기하였어야 할 지위에 있다고 할 것이나, 어떠한 조치도 취하지 않았다.

○ 특히, 원고는 2014. 6. 23.자 인사위원회에서 선순위자가 결격사유가 없음에도 후순위자를 승진자로 결정한 사례가 없다는 이유로 후순위자인 E의 승진이 반대되었음을 알고 있었다. 그럼에도 제2징계사유에 해당하는 2015. 1. 1.자 인사발령에서 이미 결정된 인사발령 계획안을 인사위원회에 상정하는 방식이 사용되어 7, 13순위자가 4, 5순위자를 대신하여 승진이 되었는바, 이에 대하여 원고에게 책임을 묻지 않을 수 없다.

○ 감사원은 여러 지방자치단체 및 지방교육청 등에서 인사위원회 심의 전에 승진대상자를 결정한 수차례 사례를 적발한 바 있는데, 지방자치단체장이나 지방교육청 교육감 등에게 주의를 촉구하는 조치를 취하였을 뿐 실제 실무자 등에게 징계요구를 한 사례는 없었고, 원고에 대한 징계요구가 실무자에 대해 징계가 이루어진 첫 사례인 것으로 보인다. 또한 감사원은 B교육청에 대한 감사 결과 원고뿐만 아니라 원고의 후 임 부교육감 이 인사위원회를 형식적으로 운영하였다는 사실로 피고에게 경징계 요구를 하였는데, 중앙징계위원회는 1에 대하여 징계사유가 있음을 인정하면서도 상훈법에 따른 훈장을 받은 공적이 있다는 이유로 '견책'을 감경하여 '불문경고' 조치를 하였다.

한편 원고는 고위공직자로 봉직하면서 지금까지 징계 등을 받은 전력이 전혀 없었고, 청렴도 평가 점수에서 그룹 및 기관 평균 이상의 점수를 받기도 하였으며 근무 성적 또한 우수하였다.

위와 같이 원고의 근무 전력과 태도가 매우 양호하고 이 사건과 비슷한 사안에서 징계가 이루어진 전례가 없다고 할지라도, 앞서 본 바와 같이 지방공무원법이 정하고 있는 인사위원회 사전심의 제도를 형해화한 원고에 대한 징계사유에 대하여는 적정한 책임을 묻지 않을 수 없다. 따라서 원고에 대한 징계사유가 인정되고 징계양정을 감경할 수 있는 사유가 존재하지 않는 한, 국가공무원법상 가장 가벼운 징계인 견책을 택한 피고의 이 사건 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 남용하였다고 보기는 어렵다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. .

재판장판사함상훈

판사배윤경

판사김민철