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사건
(제주)2009누401 토지수용재결처분취소 등
원고,항소인
1. 강00
서귀포시 하예동 ** *
2. 김00 (61********--22 ************))
의왕시 학의동 ***
3. 이00 (50****-2******)
서울 강남구 압구정동 *** 00아파트 *** 동 **** 호
4. 허00 (62****-2****** )
의정부시 의정부3동 ***-* 00아파트 *** 동 *** 호
원고들 소송대리인 변호사 김정술
피고,피항소인
10000000 지방토지수용위원회
소송수행자 강 **, 강 **, 김 **
소송대리인 변호사 김선우 , 법무법인 해오름 담당변호사 고성효
피고,항소심당사자
00000000개발센터
제주시 노형동 ****-* 0000빌딩 10층, 11층
대표자 이사장 변 **
소송대리인 변호사 김선우, 법무법인 해오름 담당변호사 고성효
제1심판결
제주지방법원 2009. 12. 2. 선고 2007구합1051 판결
변론종결
2010. 9. 29.
판결선고
2011. 1. 12.
주문
1. 제1심 판결 중 원고들의 피고 0000000 지방토지수용위원회에 대한 주위적 청구에 관한 부분 및 원고 강00, 김00, 이00의 피고 00000000개발센터에 대한 예비적 청구 에 관한 부분을 모두 취소한다.
2. 피고 0000000 지방토지수용위원회가 2006. 12. 7. 원고들에 대하여 한 수용재결을 모두 취소한다.
3. 원고 강00 , 김00, 이00의 피고 00000000개발센터에 대한 예비적 청구를 모두 기각 한다.
4 . 소송총비용 중 원고들과 피고 0000000 지방토지수용위원회 사이에 생긴 부분은 위 피고가 , 원고 강00, 김00, 이00과 피고 00000000개발센터 사이에 생긴 부분은 위 원 고들이 각 부담한다.
청구취지및항소취지
1. 주위적 청구취지 및 항소취지
주문 제1, 2항 기재와 같다.
2. 예비적 청구취지
피고 00000000개발센터는 원고 강00 , 김00 , 이00에게 별지 표 '청구금액'란 기재 각 금원 및 이에 대하여 2007. 1. 7.부터 제1심 판결 선고일까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20% 의 각 비율로 계산한 돈을 각 지급하라.
이유
1. 이 법원의 심판범위
원고들은, 주위적으로 피고 0000000 지방토지수용위원회( 이하 '피고 지방토지수용위 원회'라 한다 ) 에 대하여 2006. 12. 7. 자 토지수용재결처분의 취소를 구하고, 예비적으로 피고 00000000개발센터( 이하 '피고 개발센터'라 한다 ) 에 대하여 위 수용재결처분이 유 효함을 전제로 그 수용보상금의 증액을 구하고 있는바, 이러한 소송형태는 공동소송인 가운데 일부에 대한 청구가 다른 공동소송인에 대한 청구와 법률상 양립할 수 없는 경 우로서 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제70조 제1항의 규정에 따른 피고측 예비 적 공동소송에 해당한다.
그런데 제1심은 원고들의 주위적 청구를 모두 기각하고, 원고 강00, 김00, 이00의 예 비적 청구를 인용하였으며(원고 이00의 경우 일부 인용), 원고 허00의 예비적 청구를 기각하였는바, 이에 대하여 원고들은 제1심 판결의 패소부분 중 주위적 청구 부분에 관하여서만 불복하였고(원고 허00은 예비적 청구 부분에 관하여도 항소하였다가 2010. 2. 25. 위 부분 항소를 취하하였다), 피고 개발센터는 제1심 판결의 패소부분인 예비적 청구 부분에 관하여 항소를 제기하지 아니하였다.
따라서 위와 같이 원고들이 주위적 청구 부분에 관하여 항소를 제기한 이상 주위적 피고 지방토지수용위원회와의 관계에서 합일확정의 필요성이 있는 예비적 피고 개발센 터에 대한 판결도 확정되지 않고 당심으로 이심되어 이 법원의 심판대상이 된다고 할 것이고, 다만 이와 같은 예비적 피고 개발센터는 항소하지도 않고 항소 당하지도 않은 '항소심 당사자' 의 지위에 있다고 할 것이다(단 , 원고 허00의 예비적 피고에 대한 청구 부분은 위 항소취하로 인하여 이 법원의 심판범위에서 제외된다).
2. 인정사실
가. 서귀포시장은 1997. 11. 5. 구 도시계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것) 에 기하여 서귀포시 예래동 일원에 면적 403,000㎡의 도시계획시설인 유원지 를 신설하는 것을 내용으로 하는 도시계획시설결정(이하 '위 도시계획시설결정'이라 한 다 ) 을 하고, 이를 제주특별자치도 고시 제1997-76호로 고시하였다.
나. 그 후 위 도시계획시설결정에 기한 유원지개발사업이 장기간 시행되지 않고 있 던 중, 국무총리 국무조정실 산하 제주국제자유도시추진기획단은 2001. 11.경 제주개발 7대 선도 프로젝트의 하나로 서귀포시 예래동 일대에 226,800m² 규모의 주거(콘도미니 엄, 전원주택 등)· 레저(골프장, 스포츠센터 등)· 의료기능이 통합된 휴양형 주거단지를 개발하기로 계획하였고, 위 개발방안의 연구를 수주한 한국토지공사는 2003. 1.경 개발 대상후보지로는 서귀포시 예래동, 하효동, 남제주군 위미리가 있는데 비교 · 검토결과 서귀포시 예래동 일원이 가장 적합한 것으로 판단되나 , 기존에 제시된 면적이 협소하 여 사업시행면적을 778,800㎡로 조정하되, 구체적인 면적은 향후 시행계획의 타당성 조사의 결과에 따라 수정, 보완 가능하다는 내용의 보고서를 제출하였다.
다. 이에 서귀포시장은 위 도시계획시설결정에 따른 사업시행지에 위 휴양형 주거단 지 개발사업( 이하 '위 개발사업'이라 한다 )을 시행하기로 결정하였고, 제주도는 2003. 10. 14. 구 제주국제자유도시특별법(2002.12.30. 법률 제6852호로 개정된 것) 제62에 기하여 서귀포시장의 요청으로 피고 개발센터를 위 개발사업의 사업시행예정자로 지정 하였으며, 서귀포시장은 위 개발방안을 토대로 하여 2005. 10. 14. 위 도시계획시설결 정에 따른 사업시행지의 범위를 인근 토지까지 대폭확장한 총면적 743,700m로 변경하 는 것을 내용으로 하는 도시계획시설 변경결정을 하였고, 이를 서귀포시 고시 제 2005-42호로 고시하였다 .
라. 이후 서귀포시장은 2005. 11. 14. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2005. 12. 7. 법률 제7707호로 개정되기 전의 것, 이하 '국토법'이라 한다) 제86조 및 제88조에 기하 여 아래와 같은 내용으로 위 개발사업에 관한 도시계획시설사업 실시계획을 인가(이하 ' 위 인가처분'이라 한다 )하고, 이를 서귀포시 고시 제2005-49호로 고시하였다.
① 사업시행지의 위치 : 서귀포시 상예동 633-3 일원
② 사업의 종류 및 명칭
- 종류 : 서귀포 도시계획 예래유원지 조성사업
- 명칭 : 예래휴양형 주거단지 조성사업
③ 사업시행자의 성명 : 피고 개발센터
④ 사업의 면적 또는 규모
- 743,700m²
마. 이어서 서귀포시장은 2006. 3. 8.에는 편입토지에 대한 지적측량 결과 발생된 구 적오차를 정정하기 위하여, 같은 해 4. 12.에는 수용 또는 사용할 토지의 합병 및 분 할 , 소유자, 주소, 지목 및 관계인 등에 관한 내용정정 및 분할측량 결과 지적공부상 분할된 토지에 대한 토지세목을 정정하기 위하여, 같은 해 5. 24.에는 수용 또는 사용 할 물건에 대한 세목고시를 추가하기 위하여 위 개발사업의 실시계획을 각 변경인가하 였고(각 서귀포시 고시 제2006-11호, 제2006-18호, 제2006-24호로 고시), 피고 개발센 터는 최종적으로 서귀포시 예래동, 상예동, 하예동 일대의 778,800m²( 약 236,000평) 토 지를 사업지로 인가받았다 .
바. 피고 개발센터는 2006. 3. 16.부터 사업시행지 내 토지소유자들과 사업부지의 협 의매수를 진행하였는데, 원고들이 협의에 불응하자 같은 해 8. 1. 피고 지방토지수용위 원회에 수용재결을 신청하였고, 피고 지방토지수용위원회는 토지수용재결신청사항을 열람공고하고, 수용재결 대상토지 감정평가 의뢰를 한 후 2006. 12. 7. 아래와 같은 내 용의 수용재결(이하 '이 사건 수용재결'이라 한다 )을 하였다.
① 수용대상 : 별지 표 '토지'란 기재 각 토지(이하 '위 각 토지'라 한다)
② 수용개시일 : 2007. 1. 6.
③ 토지 손실보상금 : 별지 표 '수용재결'란 기재 각 금액
④ 감정평가법인 : 주식회사 00감정평가법인, 주식회사 0000감정평가법인
사. 원고들이 이 사건 수용재결에 불복하여 중앙토지수용위원회에 이의신청을 하자, 중앙토지수용위원회는 2007. 11. 22 . 원고 이00의 토지 손실보상금을 일부 증액하고 나머지 원고들의 이의신청을 모두 기각하였다.
아. 한편 원고들은 최초 위 도시계획시설결정상의 사업부지에는 편입되지 아니하였 다가 위 인가처분에 따라 추가로 사업부지에 편입된 위 각 토지의 소유자들이다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1호증의 1, 2, 갑 2호증의 3, 7, 14, 22, 갑 3, 4, 5호 증, 갑 6호증의 1 내지 4, 갑 7호증의 1, 2, 3, 갑 16호증의 1 내지 6, 갑 19호증의 1, 갑 24호증의 1, 갑 30호증의 1, 갑 32호증의 1, 2, 갑 33호증의 1, 2, 3, 갑 34호증의 1, 2, 3, 갑 43호증의 1, 2, 갑 44호증, 갑 45호증, 갑 47호증의 3, 을 1호증의 2의 각 기재, 변론 전체의 취지
3. 피고 지방토지수용위원회의 본안전 항변에 관한 판단
가. 원고들이 이 사건 수용재결의 취소를 구함에 대하여, 피고 지방토지수용위원회는 중앙토지수용위원회의 이의재결 후에는 중앙토지수용위원회를 상대로 이의재결만을 다 툴 수 있을 뿐이므로, 피고 지방토지수용위원회에 대한 이 부분 소는 소의 이익이 없 거나 피고 적격이 없는 자를 상대로 한 것이어서 부적법하다고 주장한다.
살피건대, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제85조 제1항 전 문의 문언 내용과 같은 법 제83조, 제85조가 중앙토지수용위원회에 대한 이의신청을 임의적 절차로 규정하고 있는 점, 행정소송법 제19조 단서가 행정심판에 대한 재결은 재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우에 한하여 취소소송의 대상으로 삼을 수 있도록 규정하고 있는 점 등을 종합하여 보면, 수용재결에 불복하여 취소소송 을 제기하는 때에는 이의신청을 거친 경우에도 수용재결을 한 지방토지수용위원회를 피고로 하여 수용재결의 취소를 구하여야 하고 , 다만 이의신청에 대한 재결 자체에 고 유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우에는 그 이의재결을 한 중앙토지수용위원회를 피 고로 하여 이의재결의 취소를 구할 수 있다고 보아야 할 것인바(대법원 2010.1.28. 선 고 2008두1504 판결 참조), 이 사건 소는 원고들이 이의재결 자체에 고유한 위법이 있 음을 이유로 한 것이 아니라 이 사건 수용재결의 하자를 이유로 그 처분청인 피고 지 방토지수용위원회를 상대로 재결취소를 구하는 것임이 기록상 명백한 이상, 거기에 소 의 이익이 없거나 피고적격을 그르친 위법이 있다 할 수 없으므로, 위 피고의 위 본안 전 항변은 이유 없다.
나. 위 피고는 다시, 행정소송법 제19조는 재결취소 소송은 재결에 고유한 위법이 있 을 때로 한정하고 있는데, 이 사건 소는 이 사건 수용재결 자체의 고유한 위법이 있음 을 이유로 한 것이 아니라 그 선행처분인 위 인가처분의 하자를 다투고 있는 이상 이 사건 소는 부적법하다고 주장한다.
살피건대, 재결취소소송의 경우 재결 자체에 고유한 위법이 없는 경우에는 원처분 의 당부와는 상관없이 당해 재결취소소송을 기각하여야 하는 것인바(대법원 1994. 1. 25. 선고 93누16901 판결 참조), 재결 자체에 고유한 위법이 있는지 여부는 본안에서 판단되어야 할 사항이므로(더욱이 원고들은 선행처분인 위 인가처분에 중대 · 명백한 하자가 있어 당연무효임을 전제로 후행처분인 이 사건 수용재결도 무효라는 이유로 그 선언을 구하는 의미의 이 사건 취소청구를 하고 있음이 기록상 명백하다), 위 피고의 위 본안전 항변도 나아가 살펴 볼 것 없이 이유 없다 .
4. 주위적 청구에 관한 판단
가. 주장
( 1) 원고
( 가 ) 이 사건 수용재결은 그 수용권 발생의 근거가 되는 선행처분인 위 인가처 분에 아래와 같은 법률상 하자가 있고 그 하자가 중대 . 명백하여 당연무효사유에 해 당한다. 따라서 무효인 위 인가처분에 터잡은 이 사건 수용재결도 무효라 할 것이므로, 그 무효선언의 의미에서 이 사건 수용재결의 취소를 구한다.
① 국토법 상 도시계획시설사업의 실시계획 인가처분은 적법한 도시계획시설 결정을 전제로 하고, 인가권자는 위 법에 따라 위 실시계획이 "도시계획시설의 결정 · 구조 및 설치의 기준에 관한 규칙( 이하 '도시계획시설규칙)" 에 부합한다고 인정되는 경 우에 한하여 이를 인가하여야 한다.
② 그런데, 위 인가처분의 전제가 된 위 도시계획시설결정은 국토법에 정한 기반시설인 "유원지"를 개발하기 위한 것임에도 불구하고, 인가권자인 서귀포시장은 유 원지와는 그 본질적인 목적 , 기능 등이 전혀 상이함은 물론 도시계획시설규칙의 구조 및 설치기준에도 부합하지 아니하는 휴양형 주거단지의 조성을 내용으로 하는 위 개발 사업을 도시계획시설사업으로 인가하였다 .
③ 따라서 위 인가처분은 도시계획시설인 유원지에 해당하지 아니하는 휴양형 주거단지 개발사업에 대하여 도시계획시설사업을 인가함으로서 강행규정인 국토법을 위반한 잘못이 있다.
(나 ) 가사 위 휴양형 주거단지가 도시계획시설인 유원지에 해당한다 하더라도 위 개발사업은 피고 개발센터로 하여금 지역개발을 통한 전매차익을 취득하도록 하기 위한 것일 뿐 지역주민의 복지향상을 위한 것이 아니어서 원고들의 재산권 침해를 정 당화할 만한 공익성을 결여한 것인바, 위 인가처분 또는 이 사건 수용재결은 사업을 시행할 공공의 필요성에 대한 판단이 누락되었거나 공익과 사익 간의 비교형량이 제대 로 이루어지지 아니한 잘못이 있다.
(2) 피고 지방토지수용위원회
( 가) 도시계획시설규칙 제58조 제5항은 유원지 중 제주국제자유도시 특별법 (2006. 2. 21. 법률 제7849호로 폐지되기 전의 것, 이하 '위 특별법'이라 한다)에 의한 개발사업으로 조성하는 유원지에 대하여는 위 규칙상의 건폐율, 용적률 및 설치시설의 종류에 관한 제한규정의 적용을 배제하고 있는바, 그에 따라 위 특별법에 근거한 위 개발사업은 유원지에도 위 규칙에 구애됨이 없이 다양한 시설을 설치할 수 있다. 따라 서 휴양형 주거단지를 조성하는 것을 내용으로 하는 위 인가처분은 위 규칙 및 국토법 의 규정에 위배되지 아니한다.
( 나 ) 가사 위 인가처분에 국토법을 위반한 하자가 있다 하더라도, 아래와 같은 각 사정으로 인하여 위 하자는 치유 또는 추완되었다.
② 위 특별법 제59조에 의하면, 제주도 내에서 유원지 등 개발사업을 하고자 하는 자는 도지사로부터 시행승인을 받아야 하고, 그 승인을 받은 경우 같은 법 제60 조에 따라 국토법 상 실시계획 인가를 받은 것으로 의제되는바 , 피고 개발센터는 2005. 10.경 제주도지사로부터 위 개발사업의 시행승인을 받음으로써 위 개발사업을 시행할 정당한 권한을 취득하였다.
③ 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(2007. 8. 3. 법 률 제8586호로 개정된 것 ) 제266조 제1항에 의하면, 개발센터가 추진할 개발센터시행 계획을 수립하거나 변경할 때에는 건설교통부장관의 승인을 얻어야 하고, 같은 조 제4 항에 따라 건설교통부장관으로부터 위 승인을 받은 경우 개발센터는 시행계획에 따라 국토법에 따른 도시계획시설사업의 시행자로 의제되는바, 피고 개발센터는 2007. 6. 29. 건설교통부장관으로부터 위 개발사업을 포함한 개발센터시행계획에 관하여 변경승 인을 받은 바 있으므로, 피고 개발센터는 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성 을 위한 특별법에 따른 도시계획시설 사업시행자로서 원고들 소유의 위 각 토지를 수 용할 권한을 가지게 되었다.
(다 ) 가사 그렇지 않다 하더라도 위와 같은 하자는 중대 · 명백하지 아니하여 취 소사유에 불과하고 당연무효사유에는 해당하지 아니하는바, 선행처분인 위 인가처분의 하자가 후행처분인 이 사건 수용재결에 승계되지 아니하므로, 원고들은 위 인가처분의 하자를 이유로 이 사건 수용재결의 취소를 구할 수 없다.
( 라 ) 가사 원고들의 청구가 이유 있다 하더라도 위 개발사업의 추진을 위하여 이미 상당한 규모의 외자가 유치되어 투입되었는바, 이제 와서 이를 취소하는 것은 현 저히 공공복리에 적합하지 아니하므로 사정판결의 대상이 되어야 한다.
나 . 판단
(1) 주요 관련규정(기타 관련규정은 별지 기재와 같다 )
국토법에 정한 기반시설을 설치하고자 하는 때에는 그 시설의 종류 명칭· 위치· 규모 등을 미리 도시관리계획으로 결정하여야 하고( 위 법 제43조 제1항), 도시계획시 설의 결정·구조 및 설치의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 건설교통부령인 도시계획 시설규칙으로 정하며(같은 조 제2항), 위 도시계획시설결정을 통하여 사업시행자로 지 정된 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시계획시설사업에 관한 실시계획을 작성하여(제88조 제1항) 건설교통부장관, 시 · 도지사 등의 인가를 받아야 한다(같은 조 제2항).
한편, 도시계획시설규칙(2005. 12. 14. 건설교통부령 제480로 개정되기 전의 것) 은 도시계획시설인 유원지를 "주로 주민의 복지향상에 기여하기 위하여 설치하는 오락 과 휴양을 위한 시설" 로 정의하면서( 제56조), 그 구체적인 구조 및 설치기준으로 ① 각 계층의 이용자의 요구에 응할 수 있도록 다양한 시설을 설치할 것(제58조 제1항 제1 호), ② 연령과 성별의 구분없이 이용할 수 있는 시설을 포함할 것(같은 항 제2호) 등 을 규정하고 있다1).
(2) 위 인가처분의 법률상 하자 여부에 관한 판단
(가 ) 위 인정사실과 관련규정에 의하여 알 수 있는 다음의 사정, 즉 , ① 국토법 에 정한 기반시설인 "유원지" 는 광장, 공원, 녹지 등과 함께 공간시설 중 하나로서 "주 로 주민의 복지향상에 기여하기 위하여 설치하는 오락과 휴양을 위한 시설인 반면, 위 개발사업에 따라 조성될 휴양형 주거단지는 국내외 관광객 , 특히 고소득 노년층을 유치하여 중장기 체재하도록 함으로써 관광수익을 창출하는 것을 주된 목적으로 하는 시설 )로서 그 개념과 목적에 있어서 전혀 다른 점, ② 또한 유원지는 앞서 본 구조 및 설치기준에 따라 "각 계층의 이용자의 요구에 응할 수 있고", "연령과 성별의 구분없이 이용할 수 있는" 시설을 설치하여야 함에도 불구하고, 위 휴양형 주거단지는 인근 주 민의 자유로운 접근성과 이용가능성이 제한된 채 숙박시설 투숙객의 배타적 이용을 위 한 각종 시설의 설치를 내용으로 하고 있어 위 기준에도 부합하지 아니하는 점, ③ 결 국 유원지는 기반시설로서 도시 공동생활을 위해 기본적으로 공급되어야 하지만 공공 성이나 외부경제성이 크기 때문에 강제적인 토지수용에 기한 재산권침해가 예외적으로 정당화되는 것인데, 위 휴양형 주거단지는 본질적으로 사업시행자의 수익의 극대화에 중점을 둔 것인 만큼 상대적으로 공공성 추구의 측면은 소홀해 질 수 밖에 없는 점 등 에 비추어 보면, 피고 개발센터가 하고자 하는 위 휴양형 주거단지는 국토법상 기반시 설인 유원지에 해당하지 아니한다 할 것인바, 기존의 위 도시계획시설결정이 존재함을 기화로 위 휴양형 주거단지를 유원지의 형식으로 개발하는 것을 내용으로 하는 위 인 가처분은 강행규정인 국토법상의 법률요건에 위반한 내용상 하자가 있다.
(나 ) 이에 대하여 위 피고는 위 인가처분 이후에 있었던 관광진흥법에 따른 사 업승인, 도지사의 사업시행 승인, 건설교통부장관의 개발센터시행계획 승인 등으로 위 하자가 치유되었다고 주장하므로 살핀다.
행정소송에서 행정처분의 위법 여부는 행정처분이 있을 때의 법령과 사실상태 를 기준으로 하여 판단하여야 하고, 처분 후 법령의 개폐나 사실상태의 변동에 의하여 영향을 받지는 않는다고 할 것이고(대법원 1995. 11. 10. 선고 95누8461 판결 참조), 하자 있는 행정행위의 치유는 행정행위의 성질이나 법치주의의 관점에서 볼 때 원칙적 으로 허용될 수 없는 것이며, 예외적으로 행정행위의 무용한 반복을 피하고 당사자의 법적 안정성을 위해 이를 허용하는 때에도 국민의 권리나 이익을 침해하지 않는 범위 에서 구체적 사정에 따라 합목적적으로 인정하여야 할 것인바(대법원 2002. 7. 9. 선고 2001두10684 판결 참조), ① 위 개발사업 부지에 관하여 위 인가처분 당시 관광진흥 법에 따른 관광지 또는 관광단지의 지정도 함께 있었다거나, 기존의 위 도시계획시설 결정을 취소하고 새로이 관광진흥법에 따른 관광지 또는 관광단지 지정이 있었음을 인 정할 아무런 자료가 없으므로, 위 개발사업에 대하여 도시계획시설규칙 제58조 제4항 이 적용될 여지가 없는 점(가사 위 규정이 적용된다 하더라도 위 도시계획시설결정이 취소되지 않는 한 유원지의 본질을 훼손하지 않는 범위 내에서 관광시설도 함께 설치 할 수 있을 뿐이다), ② 제주도지사나 건설교통부장관은 국토법의 범위 내에서만 유원 지에 관한 시행승인 등 권한을 행사할 수 있는바, 위 인가처분에 국토법을 위반한 하 자가 존재하는 것은 앞서 본 바와 같으므로, 제주도지사나 건설교통부장관의 시행승인 등으로 이러한 하자가 치유될 수는 없는 점, ③ 위 인가처분에 단순한 행정절차상의 하자가 아니라 국토법을 위반한 내용상 하자가 존재하는 이상, 사업시행자로 하여금 위 도시계획시설결정을 취소하고 관광진흥법 등에 따른 별도의 적법한 사업인정과 수 용3) 등의 절차를 새로이 거치도록 하는 것이 무용한 절차의 반복에 해당한다고 볼 수 없는 점 , ④ 더욱이 위와 같은 하자의 치유를 인정할 경우 원고들을 비롯한 사업부지 내 토지소유자들에게 아무런 손해가 발생하지 않는다고 단정할 수 없는 점 등을 종합 하여 보면, 위 주장과 같은 사정만으로 위 인가처분의 하자가 치유된다고 볼 수 없고, 달리 이를 인정할 만한 사정도 보이지 아니한다. 따라서 위 피고의 위 주장은 이유 없
(3) 위 인가처분 및 이 사건 수용재결의 효력에 관한 판단
나아가 위 인가처분 및 이 사건 수용재결의 법률상 효력에 관하여 보건대, 국토 법상 도시계획시설사업 인가처분은 그 자체가 행정처분의 성격을 띠는 것으로서 독립 하여 행정쟁송의 대상이 되므로 이것이 위법하다고 주장하는 사람은 위 인가처분 자체 를 대상으로 하여 그 취소를 구하여야 하고, 이를 다투지 아니하고 그 제소기간이 도 과한 이후 수용재결 단계에 있어서는 그 선행처분인 위 인가처분에 중대하고 명백한 하자가 있어 당연무효라고 할 만한 특단의 사정이 없는 한 그 위법·부당을 이유로 한 재결의 취소를 구할 수 없다 .
또한, 행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 단지 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적 으로 명백하여야 하며, 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수 성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다(대법원 2006. 6. 30. 선고 2005두14363 판 결 등 참조).
그러므로 위 인가처분이 위 하자로 인하여 당연무효가 되는지 여부에 관하여 살 피건대, ① 국토법이 국민의 공공복리 증진과 삶의 질 향상을 목적으로 그 성질상 공 공성이 특별히 강조되는 일정한 시설만을 기반시설로 제한적으로 규정하고 , 그러한 기 반시설이 도시계획시설로 결정되는 경우 그 도시계획시설사업의 시행자에게 사업에 필 요한 토지나 건축물 등을 수용 또는 사용할 수 있는 강력한 권한을 부여하고 있는바, 공공성의 측면에서 위 기반시설에 해당하지 않는 개발사업을 국토법상 도시계획시설사 업의 형식으로 인가하여 진행하도록 하는 것은 국토법의 중요한 부분을 위반한 중대한 잘못인 점, ② 앞서 본 바와 같이 피고 개발센터가 하고자 하는 위 휴양형 주거단지는 국토법에 정한 유원지와는 그 목적, 구조, 형태 등 모든 면에서 본질적인 차이가 있고, 이러한 차이는 객관적 · 외형적으로도 명백한 것으로 보이는 점, ③ 더욱이 위 개발사 업 추진과정에서의 연구 · 검토자료( 갑 4호증)에서도 이미 위와 같은 문제점이 지적되 었던바, 인가권자인 서귀포시장으로서도 이러한 문제점을 인지하였거나 충분히 인지할 수 있었을 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 위 인가처분은 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효에 해당하므로, 결국 당연무효인 위 인가처분에 터잡은 후행처분인 이 사건 수용재결도 무효가 된다.
(4) 사정판결 주장에 대한 판단
행정처분이 무효인 경우에는 존치시킬 효력이 있는 행정행위가 없기 때문에 행 정소송법 제28조의 사정판결을 할 수 없다 할 것인바(대법원 1992.11.10. 선고 91누8227 판결 참조), 위 인가처분 및 이 사건 수용재결이 모두 당연무효에 해당함은 앞서 본 바와 같으므로, 위 피고의 위 주장은 더 나아가 살펴 볼 것 없이 이유 없다.
(5) 소결
따라서 이 사건 수용재결은 앞서 본 바와 같이 선행처분인 위 인가처분의 하자 로 인하여 무효라 할 것인바, 그 무효선언을 구하는 의미에서 이 사건 수용재결의 취 소를 구하는 원고들의 주위적 청구는 이유 있다.
5. 예비적 청구에 관한 판단
앞서 본 바와 같이 원고들의 주위적 청구가 이유 있는 이상, 이와 법률상 양립할 수 없는 원고 강00, 김00, 이00의 각 예비적 청구는 더 나아가 판단할 필요 없이 모두 받 아들이지 아니한다.
6. 결론
그렇다면, 원고들의 주위적 청구는 이를 인용하고 , 원고 강00, 김00 , 이00의 예비적 청구는 이를 기각할 것인바, 제1심 판결 중 이와 결론을 달리하는 위 각 부분은 부당 하므로 이를 모두 취소하고, 이 사건 수용재결을 취소하며 , 원고 강00, 김00, 이00의 예비적 청구를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사
박흥대 (재판장)
이상훈
고제성.
주석
1) 유원지 중 위 특별법에 의한 개발사업으로 조성하는 유원지에 대하여는 도시계획시설규칙 제58조 제5항에 따라 위 규칙상의
건폐율(제58조 제1항 제4호), 용적률(같은 항 제5호) 및 설치시설의 종류(같은 조 제2항)에 관한 제한규정의 적용이 배제될
뿐, 위 유원지의 정의규정(제56조) 및 위 구조 및 설치에 관한 규정(제58조 제1항 제1,2호)은 예외 없이 그대로 적용된다.
2) 전체 사업부지 면적 중 숙박시설(콘도미니엄, 관광호텔)이 차지하는 비중이 51.5%로서 절대적으로 높은 데 반하여, 그 외의
편익시설(3.6%)이나 특수시설(2.4%)은 그 비중이 상대적으로 미미하여 독자적인 오락 · 휴양 목적이라기보다 위 숙박시설의
편의와 효용을 높이기 위한 부대시설의 의미에 불과한 것으로 보인다.
3) 관광진흥법 제54조에 따라 관광지 등 조성계획이 승인되면, 그 사업시행자는 같은 법 제61조에 따라 그 사업부지 내 토지 등
을 수용 ·사용할 수 있다.
별지
별지 [표 ]
(단위 원, 원 미만 버림)
관계법령
제2조(정의)
이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
7. "도시계획시설" 이라 함은 기반시설중 제30조의 규정에 의한 도시관리계획으로 결정된 시 설을 말한다.
제30조(도시관리계획의 결정 )
① 시 · 도지사는 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 관계 행정기관의 장과 미리 협의하
여야 하며, 건설교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한
다 . 이하 이 조에서 같다) 은 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 관계 중앙행정기관의
장과 미리 협의하여야 한다 . 이 경우 협의요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없는 한
그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다.
② 시 · 도지사는 제24조제5항의 규정에 의하여 건설교통부장관이 입안하여 결정한 도시관리계
획을 변경하거나 그 밖에 대통령령이 정하는 중요한 사항에 관한 도시관리계획을 결정하고
자 하는 때에는 미리 건설교통부장관과 협의하여야 한다 .
③ 건설교통부장관이 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 중앙도시계획위원회의 심의를
거쳐야 하며, 시 · 도지사가 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 제113조제1항의 규정에
의한 시 · 도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 시 · 도지사는 지구단위계획중 대
음 각호의 1의 사항에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 따라 「건축법」 제4조의 규정에
의하여 시 · 도에 두는 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐야 한다.
1. 제52조제1항제4호중 건축물의 높이의 최고한도 또는 최저한도에 관한 사항( 제49조제1호
의 규정에 의한 제1종지구단위계획에 한한다)
2. 제52조제1항제5호의 사항
3 . 제52조제1항제6호중 경관계획에 관한 사항
⑥ 건설교통부장관 또는 시 · 도지사는 도시관리계획을 결정한 때에는 대통령령이 정하는 바에
따라 이를 고시하고, 건설교통부장관 또는 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장 · 광역시장
· 시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장 · 광역시
장은 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다.
제43조 (도시계획시설의 설치 · 관리 )
① 지상 수상 공중 수중 또는 지하에 기반시설을 설치하고자 하는 때에는 그 시설의 종류 명
칭 위치 규모 등을 미리 도시관리계획으로 결정하여야 한다.
② 도시계획시설의 결정 · 구조 및 설치의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 건설교통부령으로
정한다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그 법률에 의한다 .
제86조 (도시계획시설사업의 시행자)
① 특별시장 광역시장 ·시장 또는 군수는 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를
제외하고는 관할구역안의 도시계획시설사업을 시행한다.
⑤ 제1항 내지 제4항의 규정에 의하여 시행자가 될 수 있는 자외의 자는 대통령령이 정하는
바에 따라 건설교통부장관, 시 도지사, 시장 또는 군수로부터 시행자로 지정을 받아 도시
계획시설사업을 시행할 수 있다.
건설교통부장관, 시 도지사 , 시장 또는 군수는 제2항 제3항 또는 제5항의 규정에 의하여
도시계획시설사업의 시행자를 지정한 때에는 건설교통부령이 정하는 바에 따라 그 지정내
용을 고시하여야 한다.
제88조 (실시계획의 작성 및 인가 등 )
① 도시계획시설사업의 시행자는 대통령령이 정하는 바에 따라 당해 도시계획시설사업에 관한
실시계획( 이하 "실시계획" 이라 한다) 을 작성하여야 한다.
② 도시계획시설사업의 시행자(건설교통부장관 및 시 · 도지사를 제외한다) 는 제1항의 규정에
의하여 실시계획을 작성한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관 또는 시 ·
도지사의 인가를 받아야 한다. 이 경우 건설교통부장관 또는 시 도지사는 기반시설의 설치
또는 그에 필요한 용지의 확보 위해방지 환경오염방지 경관 조경 등의 조치를 할 것을 조
건으로 실시계획을 인가할 수 있다.
④ 실시계획에는 사업시행에 필요한 설계도서 · 자금계획 및 시행기간 그 밖에 대통령령이 정 하는 사항을 명시하거나 첨부하여야 한다.
제91조(실시계획의 고시)
건설교통부장관 또는 시 · 도지사는 제88조의 규정에 의하여 실시계획을 작성하거나 인가한 때 에는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 내용을 고시하여야 한다.
제95조(토지 등의 수용 및 사용 )
① 도시계획시설사업의 시행자는 도시계획시설사업에 필요한 다음 각호의 물건 또는 권리를
수용 또는 사용할 수 있다.
1. 토지 · 건축물 또는 그 토지에 정착된 물건
2. 토지· 건축물 또는 그 토지에 정착된 물건에 관한 소유권 외의 권리
제96조 ( 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 의 준용 )
① 제95조의 규정에 의한 수용 및 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외
하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 을 준용한다 .
② 제1항의 규정에 의하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 을 준용 용
함에 있어서 제91조의 규정에 의한 실시계획의 고시가 있은 때에는 「공익사업을 위한 토
지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및
그 고시가 있은 것으로 본다. 다만, 재결신청은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보
상에 관한 법률」 제23조제1항 및 제28조제1항의 규정에 불구하고 실시계획에서 정한 도시
계획시설사업의 시행기간 이내에 하여야 한다.
○ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2005. 12. 28. 대통령령 제19206호로 개정되기
전의 것 )
제2조( 기반시설)
① 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 ( 이하 "법" 이라 한다 ) 제2조제6호 각목외의 부분에서 "대통령령이 정하는 시설 "이라 함은 다음 각호의 시설(당해 시설 그 자체의 기능발휘와 이용 을 위하여 필요한 부대시설 및 편익시설을 포함한다 ) 을 말한다.
2 . 공간시설 : 광장 공원 녹지 유원지 공공공지
제97조 (실시계획의 인가 )
① 법 제88조제1항의 규정에 의한 실시계획( 이하 "실시계획" 이라 한다)에는 다음 각호의 사항
이 포함되어야 한다.
1. 사업의 종류 및 명칭
2. 사업의 면적 또는 규모
3 . 사업시행자의 성명 및 주소(법인인 경우에는 법인의 명칭 및 소재지와 대표자의 성명 및
주소)
4. 사업의 착수예정일 및 준공예정일
② 법 제88조제2항의 규정에 의하여 도시계획시설사업의 시행자가 실시계획의 인가를 받고자
하는 경우 건설교통부장관이 지정한 시행자는 건설교통부장관의 인가를 받아야 하며, 그
밖의 시행자는 시 도지사의 인가를 받아야 한다.
○ 도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙(2005. 12. 14. 부령 제480로 개정되기
전의 것 )
제1조(목적)
이 규칙은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제43조제2항의 규정에 의한 도시계획시설의 결정 · 구조 및 설치의 기준과 동법시행령 제2조제3항의 규정에 의한 기반시설의 세분 및 범위 에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제2조(도시계획시설결정의 범위)
② 항만·공항·유원지·유통업무설비·학교( 「고등교육법」 제2조제1호 내지 제5호의 규정에 의한
학교에 한한다) 및 운동장에 대하여 도시계획시설결정을 하는 경우에는 그 시설의 기능발
휘를 위하여 설치하는 중요한 세부시설에 대한 조성계획을 함께 결정하여야 한다.
제56조 (유원지)
이 절에서 "유원지" 라 함은 주로 주민의 복지향상에 기여하기 위하여 설치하는 오락과 휴양
을 위한 시설을 말한다.
제58조 (유원지의 구조 및 설치기준)
① 유원지의 구조 및 설치기준은 다음 각 호와 같다.
1. 각 계층의 이용자의 요구에 응할 수 있도록 다양한 시설을 설치할 것
2. 연령과 성별의 구분없이 이용할 수 있는 시설을 포함할 것
3. 휴양을 목적으로 하는 유원지를 제외하고는 토지이용의 효율화를 기할 수 있도록 일정 지
역에 시설을 집중시킬 것
4. 유원지시설로 설치하는 건축물의 건폐율은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제77조
제1항 각호의 규정에 의한 당해 용도지역의 건폐율의 범위안에서 도시계획조례로 따로
정할 수 있다. 다만 , 유원지 면적이 3만제곱미터 미만이고 자연녹지지역에 위치하는 경
우에는 15퍼센트 이내로 한다 .
5. 유원지시설로 설치하는 건축물의 용적률은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제78조
제1항 각호의 규정에 의한 당해 용도지역의 용적률의 범위안에서 도시계획조례로 따로
정할 수 있다.
6. 유원지조성계획에 의한 유원지 총면적의 일부만에 대하여 실시계획을 수립하는 경우 전
체 사업의 단계적 실시 여부에 관계없이 제4호 내지 제5호의 규정을 당해 면적에 대하
여도 적용할 것
② 유원지에는 다음 각 호의 시설을 설치할 수 있다. 이 경우 제1호의 유희시설은 어린이용
위주의 유희시설과 가족용 위주의 유희시설로 구분하여 설치하여야 한다.
1. 유희시설 : 밧데리카 · 스카이싸이클 · 미니스포츠카 · 밤바카 등 주행형 시설, 다람쥐· 바
이킹 · 회전목마 · 회전비행기· 번지점프 등 고정형시설, 거울집 · 영상모험관 · 환상의 집
등 관람형시설, 실내사격 · 미로 · 파도풀 등 놀이형시설, 그네 · 미끄럼틀 · 시소 등의 시
설, 미니썰매장 · 미니스케이트장 등 여가활동과 운동을 함께 즐길 수 있는 시설 그 밖
에 기계 등으로 조작하는 각종 유희시설
2. 운동시설 : 육상장 · 정구장 · 골프연습장 · 실내야구연습장 · 탁구장 · 궁도장 · 체육도장 ·
수영장 · 보트놀이장 · 부교 · 잔교 · 계류장 · 스키장(실내스키장을 포함한다 )· 골프장(9홀
이하인 경우에만 해당한다) · 승마장 등 각종 운동시설
3. 휴양시설 : 휴게실 · 놀이동산 · 낚시터 · 숙박시설 · 야영장(자동차야영장을 포함한다) · 야
유회장 · 청소년수련시설 ·자연휴양림
4. 특수시설 : 동물원 · 식물원 · 공연장 · 예식장 · 마권장외발매소( 이와 유사한 것을 포함한
다) · 관람장· 전시장 · 진열관 · 조각· 야외음악당 · 야외극장 · 온실· 수목원
5. 위락시설 : 관광호텔에 부속된 시설로서 「관광진흥법」 제15조에 따른 사업계획승인을
받아 설치하는 위락시설
6. 편익시설 : 전망대 · 매점 · 휴게음식점 · 일반음식점 · 음악감상실 · 일반목욕장 · 단란주점
· 노래연습장· 사진관 · 약국 · 간이의료시설 · 금융업소
7. 관리시설 : 도로· 주차장 · 삭도 · 쓰레기처리장 · 관리사무소 · 화장실 · 안내표지 · 창고
8. 제1호 내지 제5호의 시설과 유사한 시설로서 도시계획위원회(당해 도시계획시설의 결정
권자에게 소속된 위원회를 말한다) 의 심의를 거친 시설
④ 유원지중 「관광진흥법 」 제2조 제6호 또는 제7호의 규정에 의한 관광지 또는 관광단지로
지정된 지역에는 제2항의 규정에도 불구하고 「관광진흥법」 에서 정하는 시설을 포함하여
설치할 수 있다.
⑤ 유원지중 「 제주국제자유도시 특별법」 에 의한 개발사업으로 조성하는 유원지에 대하여는
제1항 제4호 · 제5호 및 제2항의 규정을 적용하지 아니한다.
제2조 (정의)
이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
6. "관광지" 라 함은 자연적 또는 문화적 관광자원을 갖추고 관광객을 위한 기본적인 편의시설
을 설치하는 지역으로서 이 법에 의하여 지정된 곳을 말한다.
7. "관광단지"라 함은 관광객의 다양한 관광 및 휴양을 위하여 각종 관광시설을 종합적으로 개
발하는 관광거점지역으로서 이 법에 의하여 지정된 곳을 말한다.
제50조 (관광지의 지정 등)
① 관광지 및 관광단지( 이하 "관광지등" 이라 한다) 는 문화관광부령이 정하는 바에 따라 시장·
군수·구청장의 신청에 의하여 기본계획 및 권역계획을 기준으로 하여 시·도지사가 지정한 ② 시·도지사는 제1항의 규정에 의한 관광지등을 지정하고자 하는 때에는 관계행정기관의 장
과 협의하여야 한다. 다만, 국토의계획및이용에관한법률 제30조의 규정에 따라 동법 제36
조제1항제2호 다목의 규정에 의한 계획관리지역(동법의 규정에 따라 도시관리계획으로 결
정되지 아니한 지역의 경우에는 종전의 국토이용관리법 제8조의 규정에 따라 준도시지역
으로 결정·고시된 지역을 말한다)으로 결정·고시된 지역을 관광지등으로 지정하고자 하는
때에는 그러하지 아니하다.
③ 관광지등의 지정의 취소 또는 그 면적의 변경은 관광지등의 지정에 관한 절차에 따라야 한
다. 이 경우 대통령령이 정하는 경미한 면적의 변경은 제2항 본문의 규정에 의한 협의를
하지 아니할 수 있다.
④ 시·도지사는 제1항 또는 제3항의 규정에 의하여 지정, 지정의 취소 또는 그 면적변경을 한
때에는 이를 고시하여야 한다.
제54조(조성계획의 수립 등 )
① 관광지등을 관할하는 시장 · 군수 · 구청장은 조성계획을 작성하여 시 · 도지사의 승인을 받
아야 한다. 이를 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다)하려는 경우에
도 또한 같다. 다만, 관광단지를 개발하려는 정부투자기관 등 문화체육관광부령으로 정하
는 공공법인 또는 민간개발자(이하 "관광단지개발자" 라 한다) 는 조성계획을 작성하여 대통
령령으로 정하는 바에 따라 시 · 도지사의 승인을 받을 수 있다.
제55조 (조성계획의 시행)
① 조성계획을 시행하기 위한 사업(이하 “조성사업” 이라 한다)은 이 법 또는 다른 법령에 특별
한 규정이 있는 경우 외에는 조성계획의 승인을 받은 자(제54조제5항에 따라 특별자치도
지사가 조성계획을 수립한 경우를 포함한다. 이하 “사업시행자” 라 한다) 가 행한다.
② 사업시행자가 관광지등의 개발 촉진을 위하여 조성계획의 승인 전에 시 ·도지사의 승인을
받아 그 조성사업에 필요한 토지를 매입한 경우에는 사업시행자로서 토지를 매입한 것으
로 본다.
③ 사업시행자가 아닌 자로서 조성사업을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 기준과 절차에 따
라 사업시행자가 특별자치도지사· 시장·군수·구청장인 경우에는 특별자치도지사· 시장·군수·
구청장의 허가를 받아서 조성사업을 할 수 있고, 사업시행자가 관광단지개발자인 경우에
는 관광단지개발자와 협의하여 조성사업을 할 수 있다.
④ 사업시행자가 아닌 자로서 조성사업(특별자치도지사·시장·군수·구청장이 조성계획의 승인을
받은 사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)을 시행하려는 자가 제15조제1항 및 제2항에
따라 사업계획의 승인을 받은 경우에는 제3항에도 불구하고 특별자치도지사·시장·군수·구
청장의 허가를 받지 아니하고 그 조성사업을 시행할 수 있다.
⑤ 관광단지를 개발하려는 정부투자기관 등 문화체육관광부령으로 정하는 관광단지개발자는
필요하면 용지의 매수 업무와 손실보상 업무(민간개발자인 경우에는 제54조제4항 단서에
따라 남은 사유지를 수용하거나 사용하는 경우만 해당한다)를 대통령령으로 정하는 바에
따라 관할 지방자치단체의 장에게 위탁할 수 있다.
제58조( 인 · 허가 등의 의제)
① 제54조제1항에 따라 조성계획의 승인 또는 변경승인을 받거나 같은 조 제5항에 따라 특별
자치도지사가 관계 행정기관의 장과 협의하여 조성계획을 수립한 때에는 다음 각 호의 인
· 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 본다 .
1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따른 도시관리계획(같은 법 제2조제4호다.
목의 계획 중 대통령령으로 정하는 시설 및 같은 호 마목의 계획 중 같은 법 제49조제2호
에 따른 제2종지구단위계획 및 같은 법 제51조제3항에 따른 제2종지구단위계획구역의 지
정 계획) 의 결정, 같은 법 제32조제2항에 따른 지형도면의 승인, 같은 법 제36조에 따른
용도지역 중 도시지역이 아닌 지역의 계획관리지역 지정, 같은 법 제37조에 따른 용도지
구 중 개발진흥지구의 지정, 같은 법 제56조에 따른 개발행위의 허가, 같은 법 제86조에
따른 도시계획시설사업 시행자의 지정 및 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가
13. 「 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조제1항에 따른 사업인정 제61조(수용 및 사용)
① 사업시행자는 제55조에 따른 조성사업의 시행에 필요한 토지와 다음 각 호의 물건 또는 권
리를 수용하거나 사용할 수 있다. 다만 , 농업 용수권(용수권)이나 그 밖의 농지개량 시설
을 수용 또는 사용하려는 경우에는 미리 농림수산식품부장관의 승인을 받아야 한다 .
1. 토지에 관한 소유권 외의 권리
2. 토지에 정착한 입목이나 건물, 그 밖의 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리
3. 물의 사용에 관한 권리
4. 토지에 속한 토석 또는 모래와 조약돌
② 제1항에 따른 수용 또는 사용에 관한 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없는 경우
에는 사업시행자는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제28조제1
항에도 불구하고 조성사업 시행 기간에 재결 (재결)을 신청할 수 있다 .
③ 제1항에 따른 수용 또는 사용의 절차, 그 보상 및 재결 신청에 관하여는 이 법에 규정되어
있는 것 외에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 을 적용한다. ○ 제주국제자유도시특별법(2006. 2. 21. 법률 제7849호로 폐지되기 전의 것 )
제59조 (개발사업의 시행승인 등 )
① 개발사업을 시행하고자 하는 자는 도지사의 시행승인을 얻어야 한다. 다만, 개발사업의 시행
자가 국가 또는 개발센터인 경우에는 도지사의 의견을 들어야 한다.
②제1항의 규정에 의하여 도지사의 시행승인을 얻거나 의견을 들어야 하는 개발사업의 범위는
도조례로 정한다.
③제1항의 규정에 의하여 개발사업의 시행승인을 얻고자 하는 자 또는 의견을 듣고자 하는 자
는 도조례가 정하는 바에 의하여 사업계획과 첨부서류 등을 작성하여 도지사에게 제출하여
야 한다.
제59조의2 (국토의계획및이용에관한법률 적용의 특례)
①제27조 내지 제29조의 규정에 의한 절대보전지역 상대보전지역 및 관리보전지역으로 지정된
지역에 대하여는 국토의계획및이용에관한법률 제27조제3항의 규정에 불구하고 토지의 적
성에 대한 평가를 하지 아니할 수 있다.
②제주도안에 설치하는 도시계획시설 중 유원지시설 등 대통령령이 정하는 도시계획시설의 건
폐율·용적률은 국토의계획및이용에관한법률 제77조 및 제78조의 규정에 불구하고 대통령
령으로 정한다.
제60조 (인·허가 등의 의제)
① 개발사업을 시행하고자 하는 자가 제59조의 규정에 의한 개발사업의 시행승인을 얻거나 의
견을 들은 경우에는 다음 각호의 허가·인가·지정 승인·협의·신고 등( 이하 "허가등" 이라 한
다 )을 받은 것으로 본다.
17. 국토의계획및이용에관한법률 제30조의 규정에 의한 도시관리계획(대통령령이 정하는 도시
계획시설에 관한 도시관리계획에 한한다) 의 결정, 동법 제56조의 규정에 의한 개발행위의
허가, 동법 제86조의 규정에 의한 도시계획시설사업의 시행자의 지정 및 동법 제88조의 규
정에 의한 실시계획의 인가
②도지사가 제59조의 규정에 의하여 개발사업의 시행을 승인하거나 의견을 제시하고자 하는
경우 그 사업계획에 제1항 각호의 1에 해당하는 사항이 포함되어 있는 때에는 관계행정기
관의 장과 미리 협의하여야 한다.
○ 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(2007. 8. 3 . 법률 제8586호
로 개정된 것 )
제222조 (종합계획의 수립)
① 도지사는 다음 각 호의 사항을 포함하는 국제자유도시의 개발에 관한 종합계획(이하 "종합
계획" 이라 한다)을 수립한다.
3. 관광산업 육성 및 관광자원의 이용·개발 및 보전에 관한 사항
제228조 (사업시행예정자 지정)
① 도지사는 개발사업 중 제299조의 규정에 의한 환경영향평가 대상인 사업과 「국토의 계획
및 이용에 관한 법률」 제30조의 규정에 의한 도시관리계획변경(동법 제6조제1호의 규정
에 의한 도시지역 외의 지역에서 이루어지는 도시관리계획변경에 한한다) 이 선행되어야
하는 사업을 시행하고자 하는 자 (국가 또는 개발센터를 포함한다. 이하 같다) 를 도조례가
정하는 바에 의하여 개발사업의 시행예정자로 지정할 수 있다.
제229조 (개발사업의 시행승인 등)
① 개발사업을 시행하고자 하는 자는 도지사의 시행승인을 얻어야 한다. 다만, 개발사업의 시
행자가 국가 또는 개발센터인 경우에는 도지사의 의견을 들어야 한다.
제230조 (인· 허가 등의 의제)
① 개발사업을 시행하고자 하는 자가 제229조의 규정에 의한 개발사업의 시행승인을 얻거나,
의견을 들은 경우에는 다음 각 호의 허가 인가 지정·승인 협의 신고 등(이하 "허가등" 이라
한다 )을 받은 것으로 보며, 제229조제11항의 규정에 의한 개발사업의 시행승인 고시가 있
은 때에는 관계 법률에 의한 인·허가 등의 고시·공고 등이 있은 것으로 본다.
17. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조의 규정에 의한 도시관리계획(대통령령이
정하는 도시계획시설에 관한 도시관리계획에 한한다) 의 결정, 동법 제56조의 규정에
의한 개발행위의 허가, 같은 법 제86조의 규정에 의한 도시계획시설사업의 시행자의
지정 및 같은 법 제88조의 규정에 의한 실시계획의 인가
제233조 (제한적 토지수용 )
① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업시행자(제229조제1항의 규정에 의하여 개발사업
의 시행승인을 얻거나 도지사의 의견을 들은 자를 말한다)는 사업대상 토지면적 중 국· 공
유지를 제외한 토지의 3분의 2 이상을 소유하고 토지소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의
를 받고, 개발사업에 따른 사업규모가 도조례로 정하는 일정 면적 이상인 경우에는 개발
사업에 필요한 토지·건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리(이하 이
조에서 "토지등"이라 한다 )를 수용 또는 사용할 수 있다.
1. 제266조제1항의 규정에 의한 개발센터시행계획에 의한 개발사업을 시행하는 개발센터
2. 「관광진흥법」 제2조제7호의 규정에 의한 관광단지의 사업시행자
3. 「 국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제6호의 규정에 의한 기반시설 중 유원지시
설에 대한 사업시행자
② 제229조제11항의 규정에 의한 고시가 있는 때에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및
보상에 관한 법률」 제20조제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시
가 있는 것으로 본다. 다만, 재결의 신청은 동법 제23조제1항 및 제28조제1항의 규정에
불구하고 개발사업의 시행기간 내에 이를 할 수 있다.
③ 1항의 규정에 의한 수용 또는 사용에 대하여는 이 법에 규정된 사항을 제외하고는 「공익
사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 을 준용한다 .
제243조 (국토의 계획 및 이용에 관한 특례)
① 제292조 내지 제294조의 규정에 의한 절대보전지역 상대보전지역 및 관리보전지역으로 지
정된 지역에 대하여는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제27조제3항의 규정에 불구하
고 토지의 토양, 입지, 활용가능성 등 토지의 적성에 대한 평가를 하지 아니할 수 있다.
② 도지사는 지역여건상 필요한 때에는 도조례로 용도지구의 명칭과 지정목적, 건축 그 밖의
행위금지 및 제한 , 개발사업에 따른 토지사용면적의 제한사항 등을 정하여 「국토의 계획
및 이용에 관한 법률 」 제37조의 규정에 의한 용도지구 외의 용도지구의 지정 또는 변경을
도시관리계획으로 결정할 수 있다.
제주자치도 안에 설치하는 도시계획시설 중 유원지시설 등 대통령령이 정하는 도시계획시
설의 건폐율·용적률은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제77조 및 제78조의 규정에
불구하고 도조례로 정한다.
④ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제10조 , 제16조제2항(협의에 한한다), 제29조제2항
제2호·제3호·제5호 내지 제7호 및 제39조의 규정에 의한 건설교통부장관 또는 관계 중앙
행정기관의 장의 권한은 이를 도지사의 권한으로 한다.
⑤ 도지사는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제8조제2항, 제16조 및 제30조제2항과 법
률 제7470호 국토의계획및이용에관한법률 일부개정법률 부칙 제2항의 규정에 불구하고
건설교통부장관의 승인을 얻지 아니하거나 협의를 거치지 아니하고 구역등의 지정 또는
변경, 광역도시계획의 수립 또는 변경 , 도시관리계획의 변경 또는 결정 및 최초 도시기본
계획의 수립을 할 수 있다.
⑥ 제4항 및 제5항의 규정을 적용함에 있어서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제8조제3
항, 제10조제3항, 제16조제2항, 제22조제2항 및 제30조제3항중 "중앙도시계획위원회"는 "
지방도시계획위원회" 로 본다.
⑦ 도지사는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제9조의 규정에 불구하고 다른 법률에서
같은 법에 의한 용도지역·용도지구 또는 용도구역의 지정 또는 변경에 대한 도시관리계획
의 결정을 의제하는 내용이 포함되어 있는 계획을 허가·인가·승인 또는 결정하고자 하는
경우에는 같은 법 제113조의 규정에 의한 지방도시계획위원회의 심의를 받아야 한다 .
⑧ 도지사는 「 국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제59조제1항의 규정에 불구하고 동항의 규
정된 행위를 같은 법에 의하여 허가하거나 다른 법률에 의하여 인가·허가·승인 또는 협의
를 하고자 하는 경우에는 같은 법 제113조의 규정에 의한 지방도시계획위원회의 심의를
받아야 한다.
⑨ 도지사는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제34조의 규정에 불구하고 동조에 규정된
재검토 기간 이내에서 도조례가 정하는 기간마다. 도시관리계획을 전반적으로 재검토하여
이를 정비하여야 한다.
⑩ 도지사는 법률 제6655호 국토의계획및이용에관한법률 부칙 제9조제1호의 규정에 불구하고
같은 법의 규정에 의한 관리지역이 세분되기 전이라도 같은 법 부칙 제9조의 규정에 의한
요건에 해당하는 지역을 2009년 12월 말까지 제2종지구단위계획구역으로 정이 지정하거나 변
경할 수 있다. 이 경우 2009년 12월 말까지 관리지역이 세분되지 아니한 경우에는 보전관
리지역 생산관리지역 또는 계획관리지역에서 설치가 허용되는 도시계획시설은 관리지역에
서 설치가 허용되는 것으로 본다.
제57조제2항·제4항, 제58조제1항제1호·제3항, 제60조제1항·제2항, 제76조제1항·제2항·제5
항제1호, 제77조 및 제78조제1항부터 제4항까지에서 대통령령 또는 건설교통부령으로 정
하도록 한 사항은 도조례로 정할 수 있다.
제261조 (설립)
국제자유도시 개발사업의 효율적 추진을 위하여 제주국제자유도시개발센터를 설립한다.
제265조 (사업)
① 개발센터는 다음 각 호의 업무를 행한다.
1. 제266조제1항의 규정에 의한 개발센터시행계획의 수립·집행
2 . 국제자유도시 개발을 위한 다음 각 목의 사업
가. 토지의 취득·개발·비축·관리·공급 및 임대
다 . 개발센터에서 개발·관리하는 관광 산업단지 내의 의료·건강산업 육성·지원 및 주택사
업
다 . 산업단지 투자진흥지구의 조성·관리
라 . 마. 각 생략
바 . 국가 또는 제주자치도로부터 위탁받은 가목 내지 마목의 업무
사. 그 밖에 도민소득 향상 및 국제화를 위한 지원사업 등
제266조 (개발센터시행계획)
① 개발센터는 종합계획에 따라 개발센터가 추진할 개발센터시행계획을 수립하여 건설교통부
장관의 승인을 얻어야 한다. 이를 변경하고자 할 때에도 또한 같다.
② 건설교통부장관이 제1항의 규정에 의한 개발센터 시행계획을 승인하고자 할 때에는 도지사
의 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과 협의를 거쳐야 한다. 다만, 대통령령이 정하는
경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다.
③ 개발센터시행계획의 내용, 수립절차 및 방법에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ④ 개발센터는 제1항에 따라 승인받은 시행계획에 따라 「 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 」
에 따른 도시계획시설사업의 시행자가 된다. 끝 .