2019구합81186 전기사업허가 취소의 소

[별지 1] '원고들 명단' 기재와 같다.

원고들 소송대리인 변호사 신인규, 임진혁, 박성진

산업통상자원부장관

A 주식회사

소송대리인 변호사 이흥기

2020. 9. 17.

2020. 11. 26.

1. 이 사건 소를 모두 각하한다.

2. 소송비용은 보조참가로 생긴 부분을 포함하여 모두 원고들이 부담한다.

피고가 2019. 6. 25. 피고보조참가인에 대하여 한 태양광 발전사업 허가처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

나. 원고들은 전남 고흥군 B면 일대에 거주하는 주민들이다.

가. 피고는 2019. 6. 25. 피고보조참가인(이하 '참가인')에게 전기사업법 제7조 제1항 등에 근거하여 아래와 같은 내용의 태양광 발전사업 허가처분(이하 '이 사건 처분')을 하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 소의 적법 여부

이 사건 소의 적법 여부를 직권으로 본다.

가. 관련 법령

[별지 2] '관련 법령' 기재와 같다.

나. 관련 법리

행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소를 구하는 자는 자신의 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적 · 직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 입증하여야 원고적격이 인정된다. 다만, 그 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우에는, 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적 · 구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정되며, 그 영향권 밖의 주민들은 당해 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다.는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 증명하여야만 법률상 보호되는 이익으로 인정되어 원고적격이 인정된다(대법원 2009. 924. 선고 2009두2825 판결 등 참조).

다. 판단

전기사업법령 등의 관련 법령과 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 처분의 직접 상대방이 아닌 원고들에게 이 사건 처분과 관련하여 추상적 · 간접적 이해관계를 넘어 전기사업법령 등의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적 · 직접적·구체적 이익으로서의 환경상의 이익을 갖는다고 볼 수 없으므로, 원고들에게는 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다. 따라서 원고들은 이 사건 처분의 취소를 구할 원고적격이 없으므로 이 사건 소는 부적법하다.

1) 전기사업법에 근거한 발전사업은 일반적으로 다음과 같은 절차에 따라 이루어진다.

위 절차 중 첫 단계인 발전사업허가에 관하여 전기사업법은 제7조 제1항에서 발전사업 등 전기사업을 하려는 자는 피고의 허가를 받아야 한다고 규정하고, 같은 조제5항에서 전기사업의 허가기준으로 '전기사업을 적정하게 수행하는 데 필요한 재무능력 및 기술능력이 있을 것'(제1호), '전기사업이 계획대로 수행될 수 있을 것'(제2호), '발전소나 발전연료가 특정 지역에 편중되어 전력계통의 운영에 지장을 주지 아니할 것'(제4의 2호), '그 밖에 공익상 필요한 것으로서 대통령령으로 정하는 기준에 적합할 것'(제5호)을 요구하고 있으며(제3호, 제4호는 전기사업 중 배전사업 및 구역전기사업에 관한 것이다), 전기사업법 시행령 제4조 제2항은 위 '대통령령으로 정하는 기준'에 관하여 발전소가 특정 지역에 편중되어 전력계통의 운영에 지장을 주지 아니할 것(제 1호), 발전연료가 어느 하나에 편중되어 전력수급에 지장을 주지 아니할 것(제2호), 전기사업법 제25조에 따른 전력수급기본계획에 부합할 것(제3호), 저탄소 녹색성장 기본법 제42조 제1항 제1호에 따른 온실가스 감축 목표의 달성에 지장을 주지 아니할 것(제4 호)을 규정하고 있을 뿐, 당해 발전사업의 시행으로 영향을 받게 되는 주민 등의 의견을 듣고 이들의 동의를 받도록 하거나 발전사업허가를 받기 이전에 환경영향평가를 하도록 하는 등의 절차에 관하여는 아무런 규정을 두지 않고 있다. 이처럼 피고는 전기사업법에 따른 발전사업허가의 단계에서는 당해 발전사업이 주변환경에 미치는 영향과 그 범위 등에 관하여는 정확히 파악하기 어려운 데다가, 지역 주민들의 경우 이러한 발전사업허가 과정에서는 이에 관여할 법적 권한이 있다고 볼 수 없다.

2) 태양광 발전소의 건설과정에서 주민 등의 의견 청취나 환경영향평가가 이루어지는 것은 발전사업허가를 받은 사업자인 전원개발사업자가 전원개발사업 실시계획을 수립하여 피고의 승인을 받는 단계부터이다. 즉, 전원개발사업자는 전원개발사업 실시계획을 수립하여 피고의 승인을 받아야 하는데[이 경우 구 전원개발촉진법 제6조 제1 항 제1호에 따라 국토의 계획 및 이용에 관한 법률상 개발행위허가를 받은 것으로 의제된다], 위 실시계획에는 국토자연환경 보전에 관한 사항이 포함되어야 하고(구 전원개발촉진법 제5조 제1항, 제3항 제6호), 실시계획에 국토자연환경 보전에 관한 사항을 표시하는 경우에는 환경영향평가법에 따른 환경영향평가서, 전략환경영향평가서, 소규모 환경영향평가서, 환경에 관한 검토서를 첨부하여야 한다(전원개발촉진법 시행령 제15조 제2항). 또한, 전원개발사업자는 피고로부터 전원개발사업 실시계획의 승인을 받으려는 경우 원칙적으로 승인을 신청하기 전에 사업시행계획의 열람 및 설명회를 통하여 대상사업의 시행으로 영향을 받게 되는 지역의 주민 등의 의견을 들어야 하고, 주민 등의 의견이 타당하다고 인정할 때에는 이를 실시계획에 반영하여야 하며, 주민 등의 의견에 대한 검토서를 작성하여야 한다(구 전원개발촉진법 제5조의2 제1항, 제2항, 전원개발촉진법 시행령 제18조, 제18조의3, 제18조의4).

3) 전기사업법 제7조 제5항 제2호, 전기사업법 시행규칙 제7조 제3항 제1호는 '전 기설비 건설 예정지역의 수용(受用) 정도가 높을 것'을 발전사업허가의 허가기준인 '전 기사업이 계획대로 수행될 수 있을 것'의 심사기준 중 하나로 정하고 있으나, ① 수용(受用)의 사전적 의미는 '어떠한 것을 받아씀'을 뜻하고 전기사업법 시행규칙 제7조 제3항 제1호는 이를 '어떠한 것을 받아들임'을 뜻하는 '수용(受容)'으로 오인·혼동할 우려가 있어 괄호 안에 한자를 병기한 것으로 보이는 점, ② 앞서 보았듯이 전기사업법은 당해 발전사업의 시행으로 영향을 받게 되는 주민 등의 의견을 듣고 이들의 동의를 받도록 하는 등의 절차규정을 두고 있지 않은 점(2020, 3. 31. 개정되어 2020. 10. 1. 시행 예정인 전기사업법 제7조 제5항 제5호가 발전사업허가의 기준으로 태양광 발전사업의 경우 그 내용에 대한 사전고지를 통하여 주민 의견수렴절차를 거칠 것을 요구하고 있으나, 위 개정 법률의 규정이 이 사건 처분 당시로 소급하여 적용되지 않는다). ③ 전기사업법 시행규칙 제7조 제4항의 위임에 따른 발전사업 세부허가기준, 전기요금산정기준, 전력량계허용오차 및 전력계통운영업무에 관한 고시」 (산업통상자원부고시 제2018-219호)는 '전기설비 건설 예정지역의 수용(受用) 정도가 높을 것'의 심사기준으로 '지자체 의견의 합리성, 수용성 제고노력 등을 종합 고려하여 심사(전원개발예정지역 지정과정 · 사업자간 우선순위 결정과정에서 지자체 동의서가 제출된 경우, 지자체 동의절차가 완료된 것으로 평가)'라고 정하고 있는바, 위 규정에도 주민 의견수렴 등에 관한 내용은 포함되어 있지 않고, 위 전원개발예정지역은 전원개발사업을 효율적으로 추진함으로써 전력수급의 안정을 도모하고 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 하는 구 전원개발촉진법 제11조에 근거를 두고 있는 점 등을 고려하면, '전기설비 건설예정지역의 수용(受用) 정도가 높을 것'이라는 심사기준은 태양광 발전소 등에서 생산된 전기를 해당 지역에서 받아들여 사용할 수 있는 정도가 높을 것을 의미하는 것으로 해석함이 타당하고, 앞서 본 문언의 명시적 의미를 벗어나 발전사업허가의 기준에 지역 주민들의 수용(受容) 정도가 포함된다고 해석할 수는 없다.

4) 비록 참가인이 향후 이 사건 사업의 시행을 위하여 이 사건 처분을 신청하였으나, 이 사건 처분 후 참가인의 구체적인 신청에 따른 피고의 전원개발사업 실시계획 승인 등을 다투는 것은 별론으로 하더라도, 전기사업법에 따른 발전사업허가의 단계에서는 다른 특별한 사정이 없는 한 당시 시행되던 전기사업법령에 의해 보호되는 개별적 · 직접적·구체적 환경상 이익이 존재한다고 볼 수는 없다.

이에 대하여 원고들은 이 사건 사업과 관련하여 시행된 소규모 환경영향평가에서 고흥군 B면 일대가 대상지역으로 정해졌기 때문에 같은 면 일대에서 기주하는 원고들에게 이 사건 처분을 다툴 수 있는 법적 지위가 인정된다고 주장하고 있고, 갑 제5, 6, 10호증, 을나 제1, 2, 4호증의 각 기재(각 가지번호 있는 것은 가지번호 포함)에 의하면 2020. 2.경 대상지역을 고흥군 B면 일부로 하여 이 사건 사업과 관련한 소규모 환경영향평가가 시행된 사실은 인정되나, 위 소규모 환경영향평가는 이 사건 처분 후에 참가인의 이 사건 사업 관련 전원개발사업 실시계획 신청 등 과정에서 이루어진 것으로서 '이 사건 처분으로 이루어지는 행위 등으로 인한 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위'로 그 대상지역이 설정된 것이 아니기 때문에 이를 근거로 곧바로 원고들에게 이 사건 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해가 야기될 것이 예상된다고 볼 수 없고, 그 밖에 갑 제10 내지 13호증의 각 기재만으로는 이 사건 처분으로 원고들에게 수인한도를 초과하는 환경권 침해가 발생함을 인정하기 부족하다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부(예비적 판단)

가. 원고들 주장의 요지

1) 절차적 하자

가) 피고는 이 사건 사업을 함에 있어 공청회 등을 열어서 관계인의 의견을 폭넓게 수렴하여야 함에도 이를 개최하지 않았기 때문에 행정절차법 제22조 제2항을 위반한 위법이 있다.

나) 이 사건 처분에는 농어촌정비법령이 직접 또는 유추적용됨에도 피고는 농어촌정비법 제104조 및 농어촌정비법 시행령 제83조 제1항에 따른 주민 의견수렴 절차를 거치지 아니한 절차적 하자가 있다.

2) 실체적 하자

가) 전기사업법 시행규칙 제7조 제3항 제1호의 '전기설비 건설 예정지역의 수용(受用) 정도가 높을 것'은 전기설비 건설 예정지역의 지방자치단체 및 주민들이 전기설비 건설에 관하여 찬성하는 정도가 높은 경우를 의미한다. 이를 판단하기 위하여는 해당 발전사업의 시행 전 단계에서 주민들에게 발전사업에 관한 올바른 정보가 제공되어야 하고, 공정하고 합리적인 의견수렴 절차를 거쳐야 한다. 그런데 고흥군은 2017. 12. 12.자 및 2018. 2. 2.자 각 주민설명회에서 이 사건 사업에 따른 인센티브로 주민들에게 지분비율을 전체의 10~20%로 보장하겠다고 하였다가, 이후 이 사건 사업의 사업비는 차입금 90%와 자기자본 10%로 구성되는데 주민 지분비율은 자기자본 10% 중 10~20%를 의미하는 것으로 번복하였다. 주민들은 당초 고흥군의 잘못된 설명에 기초하여 이 사건 사업 관련 여론조사에 참여하여 찬성의견을 낸 것이다. 나아가 고흥군이 시행한 여론조사는 고흥군 B면 이장단에서 진행한 점, 한 세대당 한 사람의 의견만을 파악하는 방법으로 이루어져 같은 세대의 다른 구성원의 의견이 반영되지 않은 점, 고흥군 B면만을 대상으로 여론조사가 시행되어 이 사건 사업 영향권에 있는 다른 고흥 군민들이 여론조사 대상에서 제외된 점, 동의서에는 동의자의 성명 옆에 막도장이 날인되어 있거나 중복된 서명이 발견된 점 등을 고려하면 위 여론조사는 절차상 · 내용상 하자가 존재한다. 이처럼 이 사건 처분에는 주민들의 의견을 반영하지 못하여 수용(受 用) 정도가 높다는 잘못된 전제에서 이루어진 하자가 있다.

나) 전기사업법 시행규칙 제7조 제3항 제2호, [별표 1] 제1호 바목에 의하면, 부지의 확보 및 배치계획은 구체적이며 실현 가능할 것이 요구되는데, 이 사건 사업의 경우 부지의 확보 및 배치 계획과 관련한 구체적인 계획이 없다. 또한, 이 사건 사업에 적용되는 '수상태양광발전사업 환경성평가 협의 지침'에 의하면, 수상태양광 시설은 설계 최저수위 조건에서 3m 이상의 여유수심 유지가 가능한 위치에 설치되어야 하고, 태양광 발전시설로 빛 투과 감소 등 환경영향이 집중될 우려가 있는 경우 가급적 분산 배치나 단계별 추진을 우선 검토하여야 하며, 자연경관 영향을 검토하여 주변지역과 조화가 될 수 있도록 설치하여야 하는데, 이 사건 사업은 이를 충족하지 못하였으므로 실현 가능성도 인정되지 않는다.

다) 이 사건 사업은 주민들에게 인정되는 지분율이 낮아 당초 목표로 하였던 주민참여형 사업으로 볼 수 없는 점, 이 사건 처분에 따라 이 사건 사업이 진행되면 D의 생태계는 위협받게 되고 D의 자연경관과 관광자원으로서의 활용가치는 급격히 하락하게 되는 점, 반면 이 사건 사업으로 인한 수익 대부분은 지분 비중이 높은 은행과 사업체 등이 가져가게 되는 점, 이 사건 사업은 적은 강수량에도 자주 침수가 발생하는 고흥군 지역의 침수피해를 가중할 수 있고, 자연경관과의 조화를 전혀 고려하지 아니한 점 등을 종합하면, 이 사건 처분에는 재량권을 일탈·남용한 하자가 있다.

나. 절차적 하자 존부

1) 공청회 미개최의 위법 여부

구 행정절차법(2019. 12. 10. 법률 제16778호로 개정되기 전의 것) 제22조 제2항 에 의하면 행정청은 처분이 '다른 법령등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우'(제1호), '해당 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우'(제2호)에 해당하는 경우에는 공청회를 개최할 의무가 있다. 이 사건 처분이 관련 법령 등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우에 해당한다고 볼만한 사정이 없고, 피고가 이 사건 처분이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다.고 '인정'하였다고 볼만한 자료도 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다. 2) 농어촌정비법령에 따른 주민 의견 미수렴의 위법 여부

농어촌정비법 제104조는 같은 법 제82조에 따른 농어촌 관광휴양단지, 같은 법 제94조 또는 같은 법 제95조에 따른 한계농지 등 정비지구, 같은 법 제101조에 따른 마을정비구역을 지정하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민의 의견을 청취하여야 한다고 규정하고 있으나, 이 사건 처분은 농어촌정비법령에 따른 처분이 아닐 뿐만 아니라, 전기사업법과 농어촌정비법은 입법취지 등이 상이한 별개의 법률로서 이 사건 처분에 농어촌정비법령이 직접 또는 유추적용되어 농어촌정비법에 따른 의견청취절차를 거쳐야 한다고 볼 수도 없으므로 원고들의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.

다. 실체적 하자 존부

1) 전기사업법 시행규칙 제7조 제3항 제1호의 요건 미충족의 위법 여부 가) 앞서 보았듯이 전기사업법 시행규칙 제7조 제3항 제1호에서 말하는 전기설비 건설 예정지역의 수용(受用) 정도라 함은 전기설비 건설 예정지역에서 해당 전기설 비가 생산한 전기를 받아쓰는 정도, 즉 전기설비 건설 예정지역의 전기에 대한 수요의 정도라고 해석함이 타당하므로 이와 다른 전제에 선 원고들의 주장은 이유 없다.

나) 설령 견해를 달리하여 '전기설비 건설 예정지역의 지자체, 주변 지역 주민들이 전기설비 건설을 용인 또는 수용(受容)하는 정도가 높을 것'으로 해석하더라도, '수용 정도'는 이른바 불확정개념으로서 그 요건판단에 피고의 재량권 내지 판단여지가 있는바, 갑 제1호증, 을나 제3호증의 1, 2의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정, 즉 ① 고흥군이 2017. 12. 12.자 주민설명회와 2018. 2. 2.자 주민설명회를 개최하였고, 이후 B면 이장단 등이 2018. 7. 20.경부터 2018. 8. 26. 경까지 주관하여 고흥군 B면에서 거주하는 주민들을 대상으로 실시한 주민찬반 여론조사에서 찬성률이 87.3%(전체 약 2,874가구 중 1,783가구가 참여하여 1,557가구 찬성)에 달하였던 점, ② 원고들의 주장처럼 각 주민설명회의 자료가 잘못되었다고 볼만한 증거가 없고, 위 여론조사를 B면 이장단이 주관하였다는 이유만으로 여론을 제대로 반영하지 못한 것으로 볼 수 없으며, 달리 위 여론조사에 어떤 하자가 있다고 볼만한 자료가 없는 점, ③ 원고들의 주장처럼 고흥군 주민 일부가 2019. 6. 19. 피고 측에 이 사건 사업에 반대한다는 취지의 서명부 등을 발송하였더라도, 이 사건 사업에 반대하는 주민들이 있다는 이유만으로 이 사건 사업의 수용 정도가 낮다고 평가할 수 없고, 위 서류가 이 사건 처분 전에 피고 측에 송달되었다고 볼만한 자료도 없는 점(갑 제17호증의 기재에 의하면 반송된 것으로 보인다) 등에 비추어 보면, 이 사건 사업의 수용 정도가 높다고 본 피고의 판단이 재량권을 자의적으로 행사한 경우에 해당한다고 볼 수 없다.

2) 전기사업법 시행규칙 제7조 제3항 제2호, [별표 1] 제1호 바목의 요건 미충족의 위법 여부

가) 전기사업법 시행규칙 제7조 제3항 제2호는 전기사업법 제7조 제5항 제2호의 '전기사업이 계획대로 수행될 수 있을 것'의 심사기준으로 [별표 1] 제1호 바목부터 자목까지의 계획이 구체적이며 실현 가능할 것을 규정하고, [별표 1] 제1호 바목은 사업계획에 포함되어야 할 사항으로 '부지의 확보 및 배치 계획'을 규정하고 있다. 위와 같은 전기사업법령의 체계와 내용을 종합하여 보면, 피고는 발전사업허가신청을 심사함에 있어 부지의 확보 및 배치 계획이 구체적이며 실현 가능한지를 살펴 부지의 확보가 곤란하거나 배치 계획이 추상적이고 실현 가능성이 떨어지는 것으로 판단되는 경우에는 전기사업이 계획대로 수행될 수 없다고 보아 발전사업허가신청을 불허가할 수 있다.

나) 앞서 본 사실에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ①) 참가인은 이 사건 사업을 고흥군 B면 D 일원에서 시행하되 그 부지를 고흥군으로부터 임차하여 확보하는 것으로 계획하여 고흥군과 관련 협의를 마친 것으로 보이는 점, ② 전원개발사업 실시계획을 수립하여 피고의 승인을 받는 단계에서야 이 사건 사업과 관련한 상세 설계안이 마련되기 때문에 원고들의 주장처럼 이 사건 처분 당시 상세 계획이 마련되지 않았더라도 부지의 확보 및 배치 계획의 구체성 · 실현성을 부정할 수 없는 점, ③ 원고들이 원용하고 있는 '수상태양광발전사업 환경성평가 협의 지침'은 소규모 환경영향평가를 실시할 때 적용하는 지침으로서 이 사건 처분에 적용되지 않는 점 등을 고려하면, 이 사건 사업에 따른 '부지의 확보 및 배치 계획'이 구체적이며 실현 가능하다고 본 피고의 재량판단이 위법하다고 볼 수 없다.

3) 재량권 일탈·남용의 위법 여부

원고들이 제출한 증거만으로는 이 사건 사업으로 인하여 생태계 파괴, 자연경관 훼손 등이 발생한다는 사실을 인정하기 부족하고, 달리 피고가 전기사업법 제7조에 따른 발전사업허가를 함에 있어 전기사업법령이 규정하고 있는 허가기준을 잘못 적용하는 등의 재량권 일탈·남용의 하자가 있다고 볼만한 사정도 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

4. 결론

이 사건 소는 부적법하여 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사이상훈

판사이강호

판사김효진

1) 피고는 답변서에서, 참가인은 2020. 5. 12.자 준비서면에서 각 원고들에게는 이 사건 처분의 취소를 구할 수 있

는 원고적격이 인정되지 않는다는 취지의 본안전항변을 하였다가, 제2회 변론기일에 철회하였다.

2) 발전 · 송전 및 변전을 위한 전기사업용 전기설비와 그 부대시설(이상 '전원설비')을 설치 · 개량하는 사업 등(구

전원개발촉진법 제2조 제2호 참조).