2017구합60659 전기사업허가처분 취소

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원고들 소송대리인 법무법인(유한) 강남

담당변호사 임신혁

산업통상자원부장관

주식회사 U

소송대리인 법무법인 광장

담당변호사 이루리, 정영훈

2018. 8. 16.

2018.10.25.

1. 원고들(선정당사자 포함)의 이 사건 소를 모두 각하한다.

2. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 모두 원고들(선정당사자 포함)이 부담한다.

피고가 2016, 12. 28.1) 피고보조참가인에게 한 발전사업허가처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고(선정당사자)와 나머지 원고들(이하 통틀어 '원고들'이라 한다) 및 별지 1 기재 선정자들은 충남 V 일대에 거주하는 주민들이다.

나. 피고보조참가인(이하 '참가인'이라 한다)은 신재생에너지인 고형연료(SRF, Solid Refuse Fuel, 식료품의 포장비닐 등을 가공하여 연료화 시킨 것)를 사용하는 발전소를 건립하기 위하여 2016. 6. 8. 피고에게 다음과 같은 내용의 전기사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다) 허가신청을 하였다.

다. 이에 대하여 피고는 2016. 8. 31. 참가인에게 '발전사업의 추진을 위한 재무능력과 기술능력 등은 전기사업 허가기준을 충족하나, 관할 지자체 및 주민들의 극심한 반대상황을 감안해 볼 때 사업추진이 어려울 것으로 판단된다'는 이유로 참가인의 이 사건 사업 허가신청을 반려하였다(이하 '선행 반려처분'이라 한다).

라. 참가인은 2016. 9. 8. 피고를 상대로 하여 선행 반려처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였고(서울행정법원 2016구합74743), 위 법원은 2016. 12, 15. '전기사업법 제7조 제5항 제2호, 제6항, 전기사업법 시행규칙 제7조 제3항 제1호는 전기사업의 허가기준 가운데 "전기사업이 계획대로 수행될 수 있을 것"에 대한 심사기준으로 "전 기설비 건설 예정지역의 수용(受用) 정도가 높을 것"을 들고 있는데, 이는 전기설비 건설 예정지역의 전기에 대한 수요의 정도라고 해석함이 타당하다. 그런데 피고가 "지역 주민들의 반대"를 이유로 선행 반려처분을 한 것은 위 심사기준의 "수용(受用, 어떠한 것을 받아씀)"의 의미를 "수용(受容, 어떠한 것을 받아들임)"으로 잘못 이해한 데서 비롯된 것으로서 지역주민의 반대는 위 심사기준의 고려요소가 될 수 없다. 설령 "수용"의 의미를 피고와 같이 해석하더라도 피고는 지역주민들의 반대의견이 객관적으로 타당한지를 전혀 검토하지 아니하였고, 달리 참가인의 전기사업 허가신청이 심사기준을 충족하지 못하였다고 볼 만한 증거가 없다.'는 이유로 '피고가 한 선행 반려처분을 취소한다'는 판결을 선고하였고, 피고가 2016. 12. 23. 항소하였다가, 2017. 1. 12. 항소를 취하함으로써 그 무렵 위 판결이 확정되었다(이하 '선행 판결'이라 한다).

마. 피고는 선행 판결 결과에 따라 2016. 12. 22. '참가인에 대한 이 사건 사업 허가여부'를 피고 산하 전기위원회(이하 '이 사건 위원회'라고 한다)의 심의안건으로 상정하였고, 이 사건 위원회는 '선행 판결의 이유에 비추어 허가의 심사기준을 충족하였다고 보이고, 지역주민들이 제기한 환경문제(폐비닐 등의 소각에 따른 다이옥신 배출, 분진, 소음 등)는 이 사건 사업 허가단계에서 그 사실관계를 확인할 수 없으며, 이 사건 사업허가 이후 상세설계안을 토대로 진행하는 지자체의 개발행위 허가 단계에서 별도로 논의 및 보완해 나가는 것이 바람직하다'는 이유로 위 심의안건을 가결하였다.

바. 피고는 2016. 12. 28. 참가인에게 사업장소 '충남 W 외 2필지', 원동력의 종류 '신재생 [고형연료(SRF)', 설비용량 '9.9MW', 공급전압 22.9kV', 주파수 '60Hz', 사업준비 기간 '허가일로부터 2019년 6월까지'로 하여 이 사건 사업을 허가하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을가 제1호증 내지 제3호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고들의 주장

가. 전기사업법 시행령 제39조 제2항에 의하면, 전기위원회의 위원장은 회의를 소집하려는 경우 회의일 7일 전까지 각 위원에게 서면으로 알려야 함에도, 이 사건 위원회는 회의 당일 참가인과 관련된 안건을 배부하였는바, 안건이 긴급하거나 부득이한 예외사유가 있는 경우라고 볼 만한 사정도 없으므로, 이 사건 처분은 위법하다.

나. 참가인이 이 사건 사업으로 설립하려고 하는 열병합발전소에 대하여 지역주민 대부분이 반대를 하면서 집회 및 시위를 하고 있는바, 그와 같은 사정을 고려하면, 이 사건 사업은 전기사업법 제7조 제5항이 정한 허가기준 가운데, 「전기사업이 계획대로 수행될 수 있을 것'(제2호)에 관한 심사기준인 전기사업법 시행규칙 제7조 제3항 제1호 의 '전기설비 건설 예정지역의 수용 정도가 높을 것'을 충족하지 못한다고 보아야 한다. 이때 '수용'이란 '지역주민 등의 동의'를 의미함에도 불구하고 선행 판결에서는 이를 '전기에 대한 수요의 정도'라고 잘못 해석하여 선행 반려처분을 취소하였으므로, 선행 판결의 취지에 따른 이 사건 처분은 전기사업의 허가기준 미충족을 간과한 것으로서 위법하다. 이 사건 위원회에서 다른 발전사업허가신청에 대해서 지역주민들의 반대가 있는 경우 지역수용성을 이유로 반려나 보류의결을 한 점에 비추어 볼 때 이는 평등의 원칙에도 위배된다.

다. 참가인은 V에 열병합발전소 유치에 찬성한다는 내용의 주민동의서 4,370부를 V에 제출하였고, V이 피고에게 위 서류를 제출하여 이 사건 처분이 이루어진 것인데, 위 주민동의서는 이장이 보관하고 있던 주민들의 도장을 임의로 날인하거나, 어떤 내용인지 정확히 고지하지 않은 상태에서 서명을 받는 등으로 작성된 허위자료이므로, 그와 같은 자료에 기초한 이 사건 처분은 위법하다.

라. 이 사건 사업에 따라 건설될 열병합발전소에서 사용할 예정인 고형연료(SRF)의 본질은 폐기물인데 2013년 1월경 개정된 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙에서 이를 재생에너지에 포함시킴으로써 현재 환경오염 우려 등에 관한 사회적 갈 등이 심각하다. SRF에서는 다이옥신, 중금속, 먼지 등 각종 유해물질이 배출되어 원고들의 거주지 일대에 회복할 수 없는 환경오염을 초래하게 될 것이므로, 이 사건 처분은 위법하다.

3. 관계 법령

별지 2 관계 법령 기재와 같다.

4. 본안전 항변에 관한 판단

가. 피고와 참가인의 주장

이 사건 처분은 전기사업법 제7조에 근거한 발전소 건설의 가장 초기 단계의 허가로서, 전기사업을 하려는 자에게 특정 장소에서 전기사업을 할 자격이 있음을 인정하여 주는 것일 뿐, 위 처분만으로 발전소를 건설할 수 있게 되는 것은 아니다. 따라서 관계법령에서도 이 사건 처분을 위하여 인근 주민의 동의를 얻거나 환경영향평가를 거치도록 규정하고 있지 아니하고, 이 사건 처분 이후 전원개발사업자가 시장·군수로부터 개발행위허가를 받거나 전원개발사업 실시계획을 수립하여 피고의 승인을 받는 단계에 이르러 비로소 주민 등의 의견청취나 환경영향평가가 이루어지게 된다.

그렇다면 이 사건 사업 예정지 인근 주민들로 보이는 원고들 및 선정자들에게 이 사건 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 법률상 보호되는 구체적인 이익이 인정되지 아니하므로, 원고들에게는 이 사건 소를 제기할 원고적격이 없다.

나. 판단

행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소를 구하는 자는 자신의 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 입증하여야 원고적격이 인정된다. 다만, 그 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우에는, 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정되며, 그 영향권 밖의 주민들은 당해 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 입증하여야만 법률상 보호되는 이익으로 인정되어 원고적격이 인정된다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두2825 판결 등 참조).

이 사건의 경우 전기사업법, 전원개발촉진법 등 관계 법령을 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 처분의 직접 상대방이 아닌 원고들 및 선정자들은 위 처분에 대하여 추상적·간접적 이해관계를 넘어 직접적·구체적 이익으로서의 환경상의 이익을 갖는다고 보이지 아니하므로, 원고들 및 선정자들에게는 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다. 따라서 이 사건 소는 부적법하다.

1) 이 사건 사업에 따른 발전소의 건설은 다음과 같은 절차에 따라 이루어진다.

위 절차 중 첫 단계인 발전사업허가에 관하여 전기사업법은 제7조 제1항에서 발전사업 등 전기사업을 하려는 자는 피고의 허가를 받아야 한다고 규정하고, 같은 조 제5항에서 전기사업의 허가기준으로 전기사업을 적정하게 수행하는 데 필요한 재무능력 및 기술능력이 있을 것(제1호), 전기사업이 계획대로 수행될 수 있을 것(제2호), 그 밖에 공익상 필요한 것으로서 '대통령령으로 정하는 기준'에 적합할 것(제5호)을 규정하고 있으며(제3호, 제4호는 전기사업 중 배전사업 및 구역전기사업에 관한 것이다), 전기사업법 시행령 제4조 제2항은 위 '대통령령으로 정하는 기준'에 관하여 발전소가 특정 지역에 편중되어 전력계통의 운영에 지장을 주지 아니할 것(제1호), 발전연료가 어느 하나에 편중되어 전력수급에 지장을 주지 아니할 것(제2호), 법 제25조에 따른 전력수급 기본계획에 부합할 것(제3호), 「저탄소 녹색성장 기본법」 제42조 제1항 제1호에 따른 온실가스 감축 목표의 달성에 지장을 주지 아니할 것(제4호)을 규정하고 있을 뿐, 당해 발전사업의 시행으로 영향을 받게 되는 주민 등의 의견을 듣고 이들의 동의를 받도록 하거나 발전사업허가를 받기 이전에 환경영향평가를 하도록 하는 등의 절차에 관하여 전혀 규정하고 있지 않다. 따라서 발전사업허가의 단계에서는 당해 발전사업이 주변 환경에 미치는 영향과 그 범위 등에 관하여 정확히 알 수 없고, 주민들도 발전사 업허가에 대해 관여할 여지가 없다.

2) 발전소 건설 과정에서 주민 등의 의견 청취나 환경영향평가가 이루어지는 것은 발전사업허가를 받은 사업자인 전원개발사업자가 시장·군수로부터 개발행위허가를 받거나 전원개발사업 실시계획을 수립하여 피고의 승인을 받는 단계부터이다. 즉, 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위 허가권자에게 제출하여야 하고(국토계획법 제57조 제1항), 시장·군수가 그 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토사의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소 습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루어야만 개발행위허가를 한다(국토계획법 제58조 제1항 제4호), 한편 전원개발사업자는 전원개 발사업 실시계획을 수립하여 피고의 승인을 받아야 하는데, 위 실시계획에는 국토자연 환경 보전에 관한 사항이 포함되어야 하고(전원개발촉진법 제5조 제1항, 제3항 제6호), 국토자연환경 보전에 관한 사항을 표시하는 경우에는 환경영향평가법에 따른 환경영향평가서, 전략환경영향평가서, 소규모 환경영향평가서, 환경에 관한 검토서를 첨부하여야 한다(전원개발촉진법 시행령 제15조 제2항). 또한, 전원개발사업자는 피고로부터 전원개발사업 실시계획의 승인을 받으려는 경우 원칙적으로 승인을 신청하기 전에 사업시행계획의 열람 및 설명회를 통하여 대상사업의 시행으로 영향을 받게 되는 지역의 주민 등의 의견을 들어야 하고, 주민 등의 의견이 타당하다고 인정할 때에는 이를 실시계획에 반영하여야 하며, 주민 등의 의견에 대한 검토서를 작성하여야 한다(전원개발 촉진법 제5조의2 제1항, 제2항, 전원개발촉진법 시행령 제18조, 제18조의3, 제18조의 4).

3) 원고들은 이 사건 발전소가 건설될 경우 유해물질인 고형연료(SRF)의 사용으로 인하여 다이옥신, 중금속 등의 배출량이 배출됨으로써 심각한 환경오염이 초래되어 원고들 및 선정자들의 주거 및 생활환경에 불이익을 입게 될 것이라고 주장하고 있으나, 그 주장을 뒷받침할 만한 객관적인 자료는 없다. 즉 원고들 및 선정자들이 이 사건 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음이 입증되지 아니하였다.

4) 전기사업법 제5조에서 전기사업자는 전기설비를 설치하여 전기사업을 할 때에는 자연환경 및 생활환경을 적정하게 관리·보존하는 데 필요한 조치를 마련하여야 한다고 규정하고 있는 것은 전기사업허가의 요건이 아니라 사업자의 환경 보존에 관한 일반적·보편적 의무를 확인하는 선언적 의미에 불과한 것으로 보이고, 피고 및 이 사건 위원회가 이 사건 처분에 앞서 V이 지역주민들의 의견을 검토한 내용이나 주민들의 청원서 등을 접수사실을 보고받아 검토하였더라도, 이는 주민들의 동의가 이 사건 처분의 요건이라서가 아니라 이 사건 사업의 원활한 진행을 위한 참고사항으로 검토한 것으로 판단된다.

5. 이 사건 처분의 적법 여부 (예비적 판단)

설령 원고들 및 선정자들 가운데 원고적격이 인정되는 경우가 있다고 가정하여 보더라도, 다음과 같은 점에서 원고들의 주장은 이유 없다.

가. 먼저 이 사건 처분에 절차적 위법이 있다는 주장에 관하여 본다. 전기사업법 시행령 제39조 제2항 본문은 '전기위원회의 위원장은 회의를 소집하려는 경우에는 회의의 일시·장소 및 안건을 정하여 회의일 7일 전까지 각 위원에게 서면으로 알려야 한다'고 규정하고 있지만, 같은 항 단서에서는 '긴급한 경우이거나 부득이한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다'고 규정하고 있다. 을가 제1호증의 기재와 이 법원의 산업통상자원부 전기위원회에 대한 각 사실조회회신결과 및 변론 전체의 취지에 의하면, 선행 판결이 2016. 12. 15. 선고된 후 2016. 12. 19. 발송 및 송달됨으로써 이 사건 위원회의 개최일인 2016. 12. 22.로부터 7일 전까지 이 사건 사업에 관한 안건을 각 위원들에게 서면으로 알리는 것이 불가능하였던 점, 이 사건 사업에 관한 안건은 선행 반려처분 당시 이미 심의된 적이 있는 것인 데다가, 이 사건 위원회가 선행 판결의 결론 및 이유가 타당하다고 판단한 이상 그에 따른 신속한 결의를 하기 위하여 이를 이 사건 위원회에 상정할 필요가 있었던 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 위원회가 이 사건 사업에 관한 안건을 위원회 개최 당일 상정한 것은 위 단서 규정의 '긴급한 부득이한 사유가 있는 경우'에 해당한다고 볼 수 있다. 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

나. 다음으로 원고들은 주민들의 반대가 극심하므로 이 사건 사업이 전기사업법 제7조 제5항 제2호, 전기사업법 시행규칙 제7조 제3항 제1호에 규정된 심사기준인 '전기설비 건설 예정지역의 수용 정도가 높을 것' 요건이 충족되지 않았다고 주장하나, 앞서 본 선행 판결의 이유와 같이 위 심사기준에서의 '수용'은 지역 주민들의 동의를 뜻하는 "수용(受容, 어떠한 것을 받아들임)"이 아니라, 전기에 대한 수요를 뜻하는 "수용(受用, 어떠한 것을 받아씀)"을 의미하는 것이 법문상 분명하므로, 지역 주민들의 반대 여부가 허가기준에 포함된다고 볼 수 없다. 나아가 이 법원의 산업통상자원부 전기위원회에 대한 각 사실조회회신결과 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 위원회가 이 사건 사업과 같은 날 안건으로 상정된 다른 사업들 가운데 일부에 관한 허부결정을 보류하면서 '지역수용성 증대를 위한 추가적인 노력 필요'를 이유로 한 경우가 있기는 하였으나, 이를 원고들이 주장과 같은 의미로 기재한 것인지는 분명하지 않고, 설령 이 사건 위원회가 다른 사업에 관하여는 지역수용성을 '수용(受容)'의 의미로 잘못 적용하였다.고 하더라도, 원고들이 이 사건 사업에 관하여도 그와 같은 잘못된 법령해석에 따른 심사기준을 적용하여 달라고 주장할 수는 없다. 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.다. 또한 참가인이 V에 제출한 주민동의서 중 상당수가 위조되었거나 내용을 알지 못하는 주민들로부터 서명을 받았다는 주장 및 이 사건 사업에 따라 건설될 발전소에서 사용될 고형연료(SRF)에서 심각한 유해물질이 배출된다는 주장에 관하여는 그 주장을 뒷받침할 수 있는 객관적인 증거가 존재하지 않는다. 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

6. 결론

그렇다면 이 사건 소는 부적법하여 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사박양준

판사김선아

판사최선재

1) 을가 제3호증의 기재에 의하면, 청구취지변경 신청서 기재 2016. 12. 27. 은 오기임이 분명하다.

2) 2018. 8. 14. 법률 제15727호로 개정되기 전의 것, 이하 국토계획법'이라 한다.