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판시사항
가. 재산세 분리과세대상 토지를 대통령령에 위임하고 있는 구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8864호로 개정되기 전의 것) 제182조 제1항 제3호 라목(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 조세법률주의 및 포괄위임입법금지원칙에 위반되는지 여부(소극)
나. 이 사건 법률조항이 재산권보장 및 평등의 원칙에 위반되는지 여부(소극)
결정요지
가. 이 사건 법률조항 중 ‘분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것’이라는 부분은 다소 추상적ㆍ포괄적이기는 하나 분리과세의 제도적 성격상 분리과세표준에는 매우 다양하고 상이한 요소들이 혼재되어 있어 분리과세대상 토지의 종류나 범위를 적절히 분류할 수 있는 공통적 표지를 발견하기가 어렵고, 또 분리과세의 대상으로 삼을 것인지의 문제는 경제상황의 변천, 토지정책의 향방, 관련법규의 변경 등에 대응하여 탄력적ㆍ유동적으로 규율할 필요가 크므로 국회제정법률로 개별적ㆍ구체적으로 상세히 규율하는 것은 부적절하다. 그리고 종합토지세를 대체한 토지분 재산세 및 분리과세제도의 취지에 분리과세대상 토지를 예시하고 있는 가목 내지 다목 등 관련 법조항을 종합하여 보면, 대통령령에 위임될 분리과세대상 토지의 대강을 전혀 짐작할 수 없는 것도 아니다. 따라서 이 사건 법률조항은 조세법률주의나 포괄위임입법 금지의 원칙에 위반된다고 보기 어렵다.
나. 이 사건 법률조항이 분리과세대상이 되는 구체적 범위를 대통령령으로 정하도록 위임한 것 자체는 정당하고 적법한 입법권의 위임이므로, 재산권 보장 및 평등의 원칙에 반하여 청구인의 기본권을 침해하는 것이 아니고, 위임입법의 법리는 헌법의 근본원리인 권력분립주의와 의회주의 내지 법치주의에 바탕을 두는 것이기 때문에 행정부에서 제정된 대통령령에서 규정한 내용이 정당한 것인지 여부와 위임의 적법성은 직접적인 관계가 없다. 따라서 대통령령으로 규정한 내용이 헌법에 위반될 경우라도 그 대통령령의 규정이 위헌으로 되는 것은 별론으로 하고 그로 인하여 정당하고 적법하게 입법권을 위임한 수권법률조항까지 위헌으로 되는 것은 아니다.
재판관 목영준의 반대의견
이 사건 법률조항의 규정만으로는 어떠한 토지가 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 토지인지 그 대강조차 상정하기 어렵고, 분리과세대상 토지의 공통적 표지를 발견하기 어려울수록 법률이 그 내용을 직접 규정하여야 할 뿐 아니라, 토지정책의 변경가능성을 감안하더라도 분리과세대상 토지의 대강이나 기본적 윤곽도 정함이 없이 그 내용 전부를 포괄적으로 위임하여야 할 필요성이 있다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 법률조항은 포괄위임입법금지원칙에 반하여 헌법에 위반된다.
참조조문
헌법 제11조 제1항, 제23조 제1항, 제38조, 제59조, 제75조
참조판례
가. 헌재 2001. 2. 22. 99헌바3 , 판례집 13-1, 226, 244-245
헌재 2001. 7. 19. 2001헌바6 , 판례집 13-2, 60, 64-65
헌재 2002. 11. 28. 2001헌바27 , 판례집 14-2, 648, 657
헌재 2006. 2. 23. 2004헌바79 , 공보 113, 341, 345
나. 헌재 1996. 6. 26. 93헌바2 , 판례집 8-1, 525, 537
헌재 1997. 9. 25. 96헌바18 등, 판례집 9-2, 357, 373
헌재 2006. 2. 23. 2004헌바79 , 공보 113, 341, 345
당사자
청 구 인 강○국
대리인 변호사 강명구
당해사건대전고등법원 2007누2157 종합재산세부과처분취소 등
182조 제1항 제3호 라목은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은 2006. 9. 8. 대전광역시 중구청장으로부터 자신이 소유하고 있던 대전 중구 용두동 대 1,385m²(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)가 지방세법 제182조 제1항 제1호 소정의 종합합산과세대상에 해당된다는 이유로 2006년분 재산세 금 4,282,412원의 부과처분을 받았다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
(2) 이에 청구인은 2007. 6. 12. 대전지방법원(2007구합2694)에 이 사건 토지가 주거환경개선지구로 지정되어 건축허가가 제한되는 바람에 주차장으로 사용하고 있으니 종합합산과세대상이 아닌 분리과세대상으로 과세되어야 한다고 주장하면서 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였다가 그 소송에서 패소한 후, 2007. 9. 17. 대전고등법원(2007누2157)에 항소하여 그 소송절차에서 지방세법 제182조 제1항 제3호에 대하여 위헌법률심판 제청신청(2008아2)을 하였으나, 법원이 2008. 3. 27. 청구인의 항소 및 제청신청을 모두 기각하자, 2008. 4. 3. 위 기각결정문을 송달받고 같은 해 5. 1. 지방세법 제182조 제1항 제3호가 조세법률주의나 포괄위임입법금지원칙 등에 위반된다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인은 구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8864호로 개정되기 전의 것) 제182조 제1항 제3호 전체에 대하여 위헌제청신청을 하고 이 사건 심판청구를 하였다. 그러나 지목이 대지로서 주차장부지로 사용되고 있는 이 사건 토지는 제182조 제1항 제3호 가목 내지 다목 소정의 분리과세대상 토지인 공장용지ㆍ전ㆍ답ㆍ과수원 및 목장용지(가목), 임야(나목), 골프장ㆍ고급오락장용 토지(다목)에 해당하지 아니함이 명백하고, 이 사건 토지를 분리과세대상 토지의 하나로 명확히 규정하지 않아 헌법에 위반된다는 청구인의 주장과 직접적으로 관련되는 조항은 제182조 제1항 제3호 라목이라 할 것이다. 따라서 이 사건 심판대상은 구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8864호
로 개정되기 전의 것) 제182조 제1항 제3호 라목(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부로 한정하고, 그 내용 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8864호로 개정되기 전의 것) 제182조(과세대상의 구분) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.
3.분리과세대상：과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각 목의 1에 해당하는 토지
라.가목 내지 다목의 규정에 의한 토지와 유사한 토지로서 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지
[관련조항]
구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8864호로 개정되기 전의 것) 제182조(과세대상의 구분) ① 토지에 대한 재산세 과세대상은 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분한다.
1.종합합산과세대상：과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 별도합산 또는 분리과세대상이 되는 토지를 제외한 토지. 다만, 다음 각목의 1에 해당하는 토지는 종합합산과세대상으로 보지 아니한다.
가.이 법 또는 관계법령의 규정에 의하여 재산세가 비과세 또는 면제되는 토지
나.이 법 또는 다른 법령의 규정에 의하여 재산세가 경감되는 토지의 경감비율에 해당하는 토지
2.별도합산과세대상：과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지 및 별도합산과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지. 다만, 제1항 제1호 가목 및 나목의 규정에 의한 토지는 이를 별도합산과세대상으로 보지 아니한다.
3.분리과세대상：과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각목의 1에 해당하는 토지
가.공장용지ㆍ전ㆍ답ㆍ과수원 및 목장용지로서 대통령령이 정하는 토지
나.산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야 및 종중소유 임야로서 대통령령이 정하는 임야
다.제112조 제2항의 규정에 의한 골프장(동조 동항 각 호 외의 부분 후단의 규정을 적용하지 아니한다)용 토지와 동조 동항의 규
정에 의한 고급오락장용 토지로서 대통령령이 정하는 토지
② 주거와 주거 외의 용도에 겸용되는 과세대상의 구분방법, 주택부속토지의 범위산정 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
구 지방세법(2005. 12. 31. 법률 제7843호로 개정되고, 2006. 9. 1. 법률 제7972호로 개정되기 전의 것) 제188조(세율) ① 재산세의 표준세율은 다음 각 호에 정하는 바에 의한다.
1. 토지
가. 종합합산과세대상
<과세표준> <세율>
5,000만 원 이하1,000분의 2
5,000만 원 초과10만 원＋5,000만 원
1억 원 이하초과금액의 1,000분의 3
1억 원 초과25만 원＋1억 원
초과금액의 1,000분의 5
나. 별도합산과세대상
<과세표준> <세율>
2억 원 이하1,000분의 2
2억 원 초과40만 원＋2억 원
10억 원 이하초과금액의 1,000분의 3
10억 원 초과2백80만 원＋10억 원
초과금액의 1,000분의 4
다. 분리과세대상
(1)전ㆍ답ㆍ과수원ㆍ목장용지 및 임야：과세표준액의 1,000분의 0.7
(2)골프장 및 고급오락장용 토지：과세표준액의 1,000분의 40
(3)(1) 및 (2) 외의 토지：과세표준액의 1,000분의 2
구 지방세법 시행령(2006. 2. 8. 대통령령 제19321호로 개정되고, 2006. 12. 30. 대통령령 제19817호로 개정되기 전의 것) 제132조(분리과세대상 토지의 범위) ① 법 제182조 제1항 제3호 가목에서 “공장용지ㆍ전ㆍ답ㆍ과수원 및 목장용지로서 대통령령이 정하는 토지”라 함은 다음 각 호에서 정하는 것을 말한다.
(각 호 생략)
② 법 제182조 제1항 제3호 나목에서 “대통령령이 정하는 임야”라 함은 다음 각 호에서 정하는 임야를 말한다.
(각 호 생략)
③ 법 제182조 제1항 제3호 다목에서 “고급오락장용 토지로서 대통령령이 정하는 토지”라 함은 법 제112조 제2항 제4호의 규정에 의한 고급오락장의 부속토지를 말한다.
④ 법 제182조 제1항 제3호 라목에서 “대통령령이 정하는 토지”라 함은 다음 각 호에서 정하는 토지(법 제182조 제1항 제3호 다목의 규정에 의한 토지를 제외한다)를 말한다. 다만, 제5호 및 제9호 내지 제11호의 규정에 의한 토지는 동호 규정에 의한 시설 및 설비공사를 진행중인 토지를 포함하며, 제1호 및 제2호의 규정에 의한 토지는 취득일부터 5년이 경과한 토지로서 용지조성사업 또는 건축을 착공하지 아니한 토지를 포함하지 아니한다.
1.｢한국토지공사법｣에 의하여 설립된 한국토지공사가 동법의 규정에 의하여 타인에게 공급할 목적으로 소유하고 있는 토지 및 ｢자산유동화에 관한 법률｣에 의하여 설립된 유동화전문회사가 한국토지공사가 소유하던 토지를 자산유동화 목적으로 소유하고 있는 토지
2.｢대한주택공사법｣에 의하여 설립된 대한주택공사가 동법의 규정에 의하여 타인에게 주택이나 대지를 분양 또는 임대할 목적으로 소유하고 있는 토지(임대한 토지를 포함한다) 및 ｢자산유동화에 관한 법률｣에 의하여 설립된 유동화전문회사가 대한주택공사가 소유하던 토지를 자산유동화 목적으로 소유하고 있는 토지
3.과세기준일 현재 계속 염전으로 실제 사용하고 있거나 계속 염전으로 사용하다가 사용을 폐지한 토지. 다만, 염전으로 사용을 폐지한 후 다른 용도로 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다.
4.｢한국수자원공사법｣에 의하여 설립된 한국수자원공사가 동법 제9조 제1항 제5호에서 규정한 토지 중 타인에게 공급할 목적으로 소유하고 있는 토지
5.｢전기사업법｣에 의한 전기사업자가 ｢전원개발촉진법｣ 제5조 제1항의 규정에 의하여 취득한 토지 중 발전시설 또는 송전ㆍ변전시설에 직접 사용하고 있는 토지(｢전원개발촉진법｣의 시행 전에 취득한 토지로서 담장ㆍ철조망 등으로 구획된 경계구역 안의 발전시설 또는 송전ㆍ변전시설에 직접 사용하고 있는 토지를 포함한다)
6.｢광업법｣에 의하여 광업권이 설정된 광구 내의 토지로서 산업자원부장관으로 부터 채광계획의 인가를 받은 토지
7.｢공유수면매립법｣에 의하여 매립 또는 간척한 토지로서 공사준공인가일(공사준공인가일 전에
사용승낙이나 허가를 받은 경우에는 사용승낙일 또는 허가일)부터 4년이 경과되지 아니한 토지
8.｢주택법｣에 의하여 주택건설사업자 등록을 한 주택건설사업자(｢주택법｣ 제32조의 규정에 의한 주택조합 및 고용자인 사업주체와 ｢도시 및 주거환경정비법｣ 제7조 내지 제9조의 규정에 의한 사업시행자를 포함한다)가 주택을 건설하기 위하여 동법에 의한 사업계획의 승인을 받은 토지로서 주택건설사업에 공여되고 있는 토지
9.｢한국석유공사법｣에 의하여 설립된 한국석유공사가 정부의 석유류비축계획에 따라 석유를 비축하기 위한 석유비축시설용 토지와 ｢석유 및 석유대체연료 사업법｣ 제17조의 규정에 의한 비축의무자의 석유비축시설용 토지 및 ｢송유관안전관리법｣ 제2조 제3호의 규정에 의한 송유관설치자의 석유저장 및 석유수송을 위한 송유설비에 직접 사용하고 있는 토지
10.｢한국가스공사법｣에 의하여 설립된 한국가스공사가 제조한 가스의 공급을 위한 공급설비에 직접 사용하고 있는 토지
11.｢집단에너지사업법｣에 의하여 설립된 한국지역난방공사가 열생산설비에 직접 사용하고 있는 토지
12.국가 또는 지방자치단체가 국방상의 목적 외에는 그 사용 및 처분 등을 제한하는 공장 구내의 토지
13.｢농업협동조합법｣에 의하여 설립된 조합ㆍ수산업협동조합ㆍ산림조합 및 엽연초생산협동조합(해당 조합의 중앙회를 포함한다)이 과세기준일 현재 구판사업에 직접 사용하는 토지와 ｢농수산물유통 및 가격안정에 관한 법률｣ 제70조의 규정에 의한 유통자회사에게 농수산물유통시설로 사용하게 하는 토지 및 ｢농수산물유통공사법｣에 의하여 설립된 농수산물유통공사가 농수산물 유통시설로 직접 사용하는 토지
14.제79조의 규정에 의한 비영리사업자가 1995년 12월 31일 이전부터 소유하고 있는 토지
15.｢중소기업진흥 및 제품구매촉진에 관한 법률｣에 의하여 설립된 중소기업진흥공단이 동법에 의하여 중소기업자에게 분양 또는 임대할 목적으로 소유하고 있는 토지
16.｢농어촌정비법｣에 의한 농어촌정비사업자가 동법에 의하여 다른 사람에게 공급할 목적으로 소유하고 있는 토지
17.｢금융기관부실자산 등의 효율적 처리 및 한국자산관리공사의 설립에 관한 법률｣ 제6조의 규정에 의하여 설립된 한국자산관리공사 또는 ｢농업협동조합의 구조개선에 관한 법률｣ 제29조의 규정에 의하여 설립된 농업협동조합자산관리회사가 타인에게 매각할 목적으로 일시적으로 취득하여 소유하고 있는 토지
18.｢산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률｣ 제45조의3의 규정에 의하여 설립된 한국산업단지공단이 타인에게 공급할 목적으로 소유하고 있는 토지(임대한 토지를 포함한다)
19.｢산업입지 및 개발에 관한 법률｣ 제16조의 규정에 의한 산업단지개발사업의 시행자가 소유하고 있는 토지로서 동법에 의한 산업단지개발실시계획의 승인을 얻어 산업단지조성공사를 시행하고 있는 토지
20.｢대덕연구개발특구 등의 육성에 관한 특별법｣ 제34조의 규정에 따른 연구개발특구관리계획에 의하여 원형지로 지정된 토지
21.｢한국수자원공사법｣에 의하여 설립된 한국수자원공사가 ｢한국수자원공사법｣ 및 ｢댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률｣에 의하여 건설교통부장관이 수립하거나 승인한 실시계획에 따라 취득한 토지로서 ｢댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률｣ 제2조 제1호의 규정에 의한 특정용도 중 발전ㆍ수도ㆍ공업 및 농업용수의 공급 또는 홍수조절용으로 직접 사용하고 있는 토지
22.｢방위사업법｣ 제35조 제1항의 규정에 의하여 허가받은 군용화약류시험장용토지(허가받은 용도 외의 다른 용도로 사용하는 부분을 제외한다)와 그 허가가 취소된 날부터 1년이 경과하지 아니한 토지
23.｢부동산투자회사법｣에 의하여 설립된 부동산투자회사가 목적사업에 사용하기 위하여 소유하고 있는 토지
23의2.｢간접투자자산 운용업법｣에 의하여 설정ㆍ설립된 부동산간접투자기구가 목적사업에 사용하기 위하여 소유하고 있는 토지 중 법 제182조 제1항 제2호에 해당되는 토지
24.｢도시개발법｣ 제11조의 규정에 의한 도시개발사업의 시행자가 그 도시개발사업에 공여하는 주택건설용 및 산업단지조성용 토지. 다만, 실
시계획을 고시한 날부터 동법 제25조의 규정에 의한 조성토지의 공급계획에 따라 공급이 완료(매수자의 취득일을 말한다)되거나 동법 제50조의 규정에 의한 공사완료공고를 할 때까지 도시개발사업에 공여되고 있는 주택건설용 및 산업단지조성용 토지에 한한다.
25.｢한국철도공사법｣에 의하여 설립된 한국철도공사가 동법 제9조 제1항 제1호 내지 제4호(제4호 중 철도역세권개발사업을 제외한다)의 사업에 직접 사용하기 위하여 소유하는 철도용지
26.｢산업입지 및 개발에 관한 법률｣에 의하여 지정된 산업단지와 ｢산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률｣에 의한 유치지역 및 ｢산업기술단지 지원에 관한 특례법｣에 의하여 조성된 산업기술단지 안에서 다음 각목의 어느 하나에 해당하는 용도에 직접 사용되고 있는 토지
가.｢산업입지 및 개발에 관한 법률｣ 제2조의 규정에 의한 지식산업ㆍ
문화산업ㆍ정보통신산업
ㆍ자원비축시설용 토지 및 이와 직접 관련된 교육ㆍ연구ㆍ정보처리ㆍ유통시설용 토지
나.｢산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령｣ 제6조 제5항의 규정에 의한 폐수처리업ㆍ폐기물수집및처리업ㆍ보관및창고업ㆍ화물터미널 그 밖에 물류시설을 설치 및 운영하는 사업ㆍ운송업(여객운송업을제외한다)ㆍ산업용기계장비임대업ㆍ전기업ㆍ농공단지에 입주하는 지역특화산업ㆍ｢도시가스사업법｣ 제2조 제5호의 규정에 의한 가스공급시설용 및 ｢집단에너지사업법｣ 제2조 제6호의 규정에 의한 집단에너지공급시설용 토지
다.｢산업기술단지 지원에 관한 특례법｣의 규정에 의한 연구개발시설 및 시험생산시설용 토지
라.｢산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률｣ 제30조 제2항의 규정에 의한 관리기관이 산업단지의 관리, 입주기업체 지원 및 근로자의 후생복지를 위하여 설치하는 건축물의 부속토지(법 제107조의 규정에 의한 수익사업용으로 사용되는 부분을 제외한다)
27.｢여객자동차 운수사업법｣ 및 ｢화물유통촉진법｣의 규정에 의하여 면허 또는 인가를 받은 자가 계속하여 사용하는 여객자동차터미널 및 화물터미널용 토지
28.｢무역거래기반조성에 관한 법률 시행령｣ 제2조 제2항 제1호의 규정에 의한 무역전시장으로 사용되는 토지
⑤ 제1항 제2호 라목 및 바목과 제2항 제4호 및 제6호의 규정에 의한 농지와 임야는 1990년 5월 31일 이전부터 소유(1990년 6월 1일 이후에 당해 농지 또는 임야를 상속받아 소유하는 경우와 법인합병으로 인하여 취득하여 소유하는 경우를 포함한다)하는 것에 한하고, 제1항 제3호의 규정에 의한 목장용지 중 도시지역 안의 목장용지 및 제2항 제5호 각목에서 규정하는 임야는 1989년 12월 31일 이전부터 소유(1990년 1월 1일 이후에 당해 목장용지 및 임야를 상속받아 소유하는 경우와 법인합병으로 인하여 취득하여 소유하는 경우를 포함한다)하는 것에 한한다.
2. 청구인의 주장, 법원의 위헌제청신청 기각이유 및 이해관계기관 의견의 요지
가. 청구인의 주장요지
(1) 지방세법 제182조 제1항 제3호는 과세대상의 범위를 하위법규인 대통령령에 위임하면서 ‘공공목적을 위하여 토지의 이용이 제한되고 있는 토지’와 같은 정도의 구체적인 기준 및 범위를 정하지 아니한 채, ‘분리과세를 하여야 할 상당한 이유’라는 불확정한 개념만을 제시하고 나머지 입법재량은 모두 대통령령에 위임하고 있어 납세의무자인 일반 국민은 종합합산과세대상과 분리과세대상을 구분하기 어려울 뿐만 아니라 법률 그 자체로부터 하위법규인 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 없다.
(2) 지방세법 제182조 제1항 제3호 라목은 어느 토지가 분리과세대상에 해당되는지에 관한 구체적인 기준을 제시하지 않고 ‘분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 토지로서 대통령령이 정하는 토지’라고만 규정함으로써 대통령령에 의하여 과세대상이 결정되고 거액의 세액 차이가 초래되어 재산권을 침해할 뿐만 아니라 자의적인 입법정책에 따라 분리과세대상의 범위를 제한하고 있어 위 제3호 가목 내지 다목에 규정된 토지들과 형평에 어긋난다. 제3호 라목의 위임에 따라 규정된 지방세법 시행령 제132조 제4항 각 호에 열거된 토지는 대부분 공기업이 공익사업을 위하여 확보하고 있는 토지에 대하여만 분리과세를 하도록 하고 있는바, 공공목적을 위하여 본인의 의사와는 달리 나대지 상태로 토지의 이용이 제한되고 있는 이 사건 토지는 골프장용 토지, 공기업 보유 토지 등과 비교하여 아무런 실질적인 차이가 없음에도 분리과세대상으로
규정되어 있지 않아 과세에 있어서 부당한 차별을 받고 있으므로 평등의 원칙에 위반된다.
나. 법원의 위헌제청신청 기각이유
(1) 지방세법 제182조 제1항 제3호에서 분리과세대상토지를 모두 대통령령에 위임하고 있고, 특히 라목의 규정 중 “분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것”이라는 부분은 다소 추상적ㆍ포괄적이긴 하나, 분리과세제도의 성격상 분리과세표준에는 매우 다양하고 상이한 요소들이 혼재되어 있지 않을 수 없다. 그리하여 분리과세표준을 적용하여야 할 토지의 종류나 범위는 대단히 다기하고 광범위하여 이를 적절히 분류할 수 있는 공통적 표지를 발견하기가 대단히 어렵다.
나아가 분리과세의 대상으로 삼을 것인지의 문제는 경제적 상황의 변천, 토지정책의 향방, 관련법규의 변경 등에 대응하여 탄력적ㆍ유동적으로 규율할 필요가 크므로 분리과세표준을 적용하여야 할 토지를 법률로 개별ㆍ구체적으로 상세히 규율하는 것은 불가능하거나 부적절하므로, 보다 상세한 사항에 관하여는 대통령령에서 구체적으로 정하도록 위임하지 않을 수 없는 부득이한 사유가 있을 뿐만 아니라 토지에 대한 재산세 및 분리과세제도의 취지에 더하여, 위 제3호가 공장용지, 전, 답, 과수원 및 목장용지(가목), 산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야 및 종중 소유 임야(나목), 지방세법 제112조 제2항의 규정에 의한 골프장과 고급오락장용 토지(다목)라는 구체적인 범위를 정하여 분리과세대상토지를 대통령령에 위임하고 있는 점 등을 종합하여 살펴보면, 대통령령에 위임될 분리과세대상토지의 대강을 전혀 짐작할 수 없는 것도 아니라 할 것이다.
따라서 위 법률조항이 조세법률주의나 포괄위임입법금지원칙에 위반된다고 보기 어렵다.
(2) 앞서 본 분리과세제도의 취지, 토지에 대한 재산세는 응능과세원칙을 확립하고 토지의 과다보유 억제와 수급 원활을 기하려는데 그 취지가 있는 점 등에 비추어 보면, 분리과세요건을 규정하는 권한은 입법자의 입법형성권의 범위에 속한다고 할 것이고, 가목 내지 다목의 위임을 받은 구 지방세법 시행령 제132조
제1, 2, 3항은 모든 공장용지나 임야 등을 분리과세대상으로 규정하지 않고, 토지에 대한 재산세의 취지에 부합하는 토지나 공기업 또는 공공기관이 공익목적에 제공하고 있는 토지에 대해서만 분리과세대상으로 규정하고 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 청구인 주장의 사정만으로는 지방세법 제182조 제1항 제3호가 헌법상 보장된 재산권의 본질적 내용을 침해하거나 헌법이 규정한 평등의 원칙 또는 과세형평의 원칙에 반한다고 볼 수 없다.
다. 대전광역시 중구청장의 의견요지
법원의 위헌제청신청 기각이유와 대체로 같다.
3. 본안에 관한 판단
가. 이 사건 법률조항의 연혁
(1) 1989. 6. 16. 법률 제4128호로 개정된 지방세법은 토지분 재산세를 폐지하는 대신 종합토지세를 독립세목으로 신설하여 종합토지세의 과세표준을 종합합산과세표준, 별도합산과세표준, 분리과세표준으로 구분하였다(제234조의15). 신설된 종합토지세는 소유자별로 전국의 모든 토지를 합산하여 누진세율을 적용하는 종합합산과세(세율：0.2%～5%)가 원칙이나, 종합합산과세의 경우 토지의 용도와 경제적 효용성 등 개개 토지의 특성을 고려하지 않은 채 단지 1인의 소유자를 중심으로 전국의 모든 토지를 단순합산하는 방식을 취하고 있기 때문에 소유한 토지의 용도 등 질적인 차이가 제대로 반영되지 않는 단점이 있었고, 이러한 종합합산과세의 단점을 보완하려는 목적에서 개개 토지의 용도에 초점을 맞추어 몇 가지 유형의 토지를 종합합산과세 대상에서 제외하여 그 중 긍정적인 생산활동에 이용되는 토지에 대하여는 저율의 세율을, 비생산적인 용도의 토지로서 그 보유를 억제할 필요가 있는 토지에 대하여는 고율의 세율을 부과하는 분리과세를 하였던 것이다(헌재 2002. 11. 28. 2001헌바27 , 판례집 14-2, 648, 657).
(2) 그 후 2005년 주택가격 안정을 위한 부동산 보유세제개편의 일환으로 일정가액을 초과하는 종합합산대상ㆍ별도합산대상 토지 및 주택에 대하여 국세를 부과하는 종합부동산세를 도입함과 아울러 2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정된 지방세법은 재산세의 과세대상 부동산을 토지ㆍ건축물ㆍ주택(부속토지 포함)으로 구분하고 종전 토지 부분에 부과하던 종합토지세를 폐지하는 대신에 다시 재산세를 과세하게 되었다. 개정 지방세법(2005. 1. 5. 법률 7332호로 개정된 것)은 토지에 대한 재산세 과세대상을 종래 종합토지세에서의 과세표준과 마찬가지로 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분하였고(제182조), 이 사건 법률조항은 종래 종합토지세의 분리과세표준을 규정하였던 구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 7332호로 개정되기 전의 것) 제234조의15 제2항 단서 제6호를 그대로 이어받아 토지에 대한 재산세의 분리과세대상토지를 규정한 것이다.
나. 조세법률주의 및 포괄위임입법금지원칙 위반 여부
이 사건 법률조항은 “가목 내지 다목의 규정에 의한 토지와 유사한 토지로서 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지”를 토지분 재산세의 분리과세대상으로 규정하고 있다. 여기에서 ‘분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것’이라는 부분은 다소 추상적ㆍ포괄적이기는 하다.
그러나 분리과세의 제도적 성격상 분리과세표준에는 매우 다양하고 상이한 요소들이 혼재되어 있어 분리과세대상 토지의 종류나 범위를 적절히 분류할 수 있는 공통적 표지를 발견하기가 어렵고, 또 분리과세의 대상으로 삼을 것인지의 문제는 경제상황의 변천, 토지정책의 향방, 관련법규의 변경 등에 대응하여 탄력적ㆍ유동적으로 규율할 필요가 크므로 국회제정법률로 개별적ㆍ구체적으로 상세히 규율하는 것은 부적절하다.
이와 같이 다소 포괄적으로 기준을 설정하고서 보다 상세한 사항에 관하여는 대통령령에서 구체적으로 정하도록 위임하지 않을 수 없는 부득이한 사유가 있을 뿐만 아니라, 종합토지세를 대체한 토지분 재산세 및 분리과세제도의 취지에 분리과세대상 토지를 예시하고 있는 가목 내지 다목 등 관련 법조항을 종합하여 보면, 대통령령에 위임될 분리과세대상 토지의 대강을 전혀 짐작할 수 없는 것도 아니므로 이 사건 법률조항은 조세법률주의나 포괄위임입법 금지의 원칙에 위반된다고 보기 어렵다(헌재 2001. 2. 22. 99헌바3 , 판례집 13-1, 226, 244-245；헌재 2001. 7. 19. 2001헌바6 , 판례집 13-2, 60, 64-65；헌재 2006. 2. 23. 2004헌바79 , 공보 113, 341, 345 등 참조).
참고로 헌법재판소는 이 사건 법률조항과 동일한 내용의 구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 7332호로 개정되기 전의 것) 제234조의15 제2항 단서 제6호에 대하여 2001. 2. 22. 99헌바3 등 사건에서 해당 법률조항이 다소 포괄적으로 위임되어 있기는 하지만 제도적 성격 및 탄력적, 유동적으로 규율할 필요성, 관련 법조항을 종합적으로 고찰해 보면 대통령령에 위임될 분리과세 대상 토지의 대강을 전혀 짐작할 수 없는 것도 아니라는 이유를 들어 조세법률주의나 포괄위임입법금지원칙에 위반되지 않는다고 판시하였고, 이어서 2001. 7. 19. 2001헌바6 사건 및 헌재 2006. 2. 23. 2004헌바79 사건에서도 달리 판단하여야 할 새로운 사정변경이 없다는 이유로 동일하게 판시한 바 있다.
다. 재산권 보장 및 평등의 원칙 위반 여부
이 사건 법률조항이 명확한 기준을 제시하지 아니한 채 ‘분리과세를 하여야 할 상당한 이유’라는 다소 추상적ㆍ포괄적인 기준을 설정하여 보다 상세한 사항에 관하여는 대통령령에서 규정하도록 위임하였으나, 앞서 살펴 본 바와 같이 이 사건 법률조항이 분리과세대상이 되는 구체적 범위를 대통령령으로 정하도록 위임한 것 자체는 정당하고 적법한 입법권의 위임이므로, 재산권 보장 및 평등의 원칙에 반하여 청구인의 기본권을 침해하는 것이 아니다.
게다가 위임입법의 법리는 헌법의 근본원리인 권력분립주의와 의회주의 내지 법치주의에 바탕을 두는 것이기 때문에 행정부에서 제정된 대통령령에서 규정한 내용이 정당한 것인지 여부와 위임의 적법성은 직접적인 관계가 없다. 즉, 이 사건 법률조항의 위임에 따라 대통령령으로 규정한 내용이 헌법에 위반될 경우라도 그 대통령령의 규정이 위헌으로 되는 것은 별론으로 하고 그로 인하여 정당하고 적법하게 입법권을 위임한 수권법률인 이 사건 법률조항까지도 위헌으로 되는 것은 아니라고 할 것이다(헌재 1996. 6. 26. 93헌바2 , 판례집 8-1, 525, 537；헌재 1997. 9. 25. 96헌바18 등, 판례집 9-2, 357, 373；헌재 2006. 2. 23. 2004헌바79 , 공보 113, 341, 345 등 참조).
4. 결 론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 재판관 목영준의 아래 5.와 같은 반대의견이 있는 외에 관여 재판관의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
5. 재판관 목영준의 반대의견
나는 다수의견과 달리, 이 사건 법률조항(구 지방세법 제182조 제1항 제3호 라목)이 포괄위임입법금지원칙에 반하여 헌법에 위반된다고 판단하므로 아래와 같이 반대의견을 밝힌다.
가. 조세법규와 포괄위임입법금지
다만 조세법률주의를 견지하면서도 그 중 경제현실의 변화나 전문적 기술의 발달 등에 즉응하여야 하는 세부적인 사항에 관하여는 국회 제정의 형식적 법률보다 탄력성이 있는 대통령령에 위임할 수 있으나(헌법
제75조, 제95조), 이 경우에도 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강 내지 기본적 윤곽을 예측할 수 있어야 한다(헌재 1996. 8. 29. 95헌바36 , 판례집 8-2, 90, 99 참조). 특히 조세법규는 국민의 재산권을 직접 제한하는 것이므로 구체성·명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 더 엄격하게 규정되어야 한다{헌재 2006. 7. 27. 2006헌바18 ㆍ54(병합), 판례집 18-2, 169, 184 참조}.
나. 이 사건 법률조항의 규정
이 사건 법률조항은 토지에 대한 재산세 과세대상을 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분하면서, 분리과세대상으로 “과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지 중 다음 각목의 1에 해당하는 토지: 라. 가목 내지 다목의 규정에 의한 토지와 유사한 토지로서 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지”라고 규정하고 있다.
그런데 재산세의 분리과세대상에 대한 표준세율은 종합합산과세대상 및 별도합산과세대상의 세율과 현저히 다르므로(지방세법 제188조 제1항) 당해 토지가 어느 과세대상에 해당되는지는 납세의무자의 재산권에 중대한 영향을 미치게 된다.
다. 예측가능성
다수의견은, 토지분 재산세 분리과세제도의 취지에 분리과세대상 토지를 예시하고 있는 가목 내지 다목 등 관련 법조항을 종합하여 보면, 대통령령에 위임될 분리과세대상 토지의 대강을 짐작할 수 있다고 주장한다.
그러나 긍정적 생산활동에 이용되는 토지에 대하여는 저율의 세율을, 비생산적 토지에 대하여는 고율의 세율을 각 부과하고자 하는 분리과세제도의 취지를 고려하더라도, 이 사건 법률조항의 규정만으로는 어떠한 토지가 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 토지인지 그 대강조차 상정하기 어렵다. 더구나 위 가목 및 나목은 통상의 세율보다 낮게 적용하여야 할 토지들인데 반하여, 다목은 오히려 세율을 매우 높게 적용하여야 할 토지들이므로, ‘가목 내지 다목과 유사한 토지’
라는 용어 자체가 납세의무자의 예측을 더욱 어렵게 하고 있다.
라. 위임의 필요성
다수의견은, 분리과세의 제도적 성격상 분리과세표준에는 매우 다양하고 상이한 요소들이 혼재되어 있어 분리과세대상 토지의 종류나 범위를 적절히 분류할 수 있는 공통적 표지를 발견하기가 어렵고, 또 분리과세의 대상으로 삼을 것인지의 문제는 경제상황의 변천, 토지정책의 향방, 관련법규의 변경 등에 대응하여 탄력적ㆍ유동적으로 규율되어야 하므로 국회제정법률로 개별적ㆍ구체적으로 상세히 규율하는 것은 부적절하다고 주장한다.
그러나 분리과세대상 토지의 공통적 표지를 발견하기 어려울수록 법률이 그 내용을 직접 규정하여야 할 뿐 아니라, 토지정책의 변경가능성을 감안하더라도 분리과세대상 토지의 대강이나 기본적 윤곽도 정함이 없이 그 내용 전부를 포괄적으로 위임하여야 할 필요성이 있다고 보기 어렵다.
마. 소결
재판관
재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환