2016구합23181 창업사업계획승인신청 불승인처분 취소

주식회사 서강레미콘

영덕군수

2017. 6. 23.

2017. 8. 11.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2016. 8. 4. 원고에 대하여 한 창업사업계획 불승인처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2016. 5. 11. 레미콘 제조 및 판매를 목적으로 설립된 법인이다. 나. 원고는 2016. 5, 17. 피고에게 계획관리지역인 영덕군 축산면 기암리 산120-1 임야 6,000㎡ 중 92m2, 같은 리 산120-2 임야 19,683m² 중 9,126m2, 같은 281-4 도로, 4,214㎡ 중 72m, 합계 9,290mi(이하 '이 사건 신청지'라 한다)에 레미콘 공장(건축/공작물 면적 474.4m, 이하 '이 사건 공장'이라 한다)을 신축·운영하기 위하여 중소기업창업 사업계획승인을 신청하였다(이하 '이 사건 신청'이라 한다). 이 사건 신청서에 첨부된 세부신청 내역에는 '개발행위허가' 항목(공작물의 설치 : 474.4m, 토지 형질변경 : 9,290m²)이 기재되어있다.

다. 피고는 2016. 8. 4. 원고에게 다음과 같은 사유로 이 사건 신청을 불승인하였다.(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

집단민원이 발생하였다.

라. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 행정심판을 제기하였으나, 2016. 10, 31. 기각되었다.

【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

가. 이 사건 신청의 승인 의제 주장

중소기업창업 지원법 제33조 제2항은 시장·군수 또는 구청장이 사업계획의 승인신청을 받은 날부터 20일 이내에 승인 여부를 알리지 아니한 때에는 20일이 지난 날의 다음 날에 승인한 것으로 본다고 규정하고 있다. 원고는 2016. 5. 17. 피고에게 이 사건 신청을 하였으나 피고는 그로부터 20일 내에 그 승인 여부를 알리지 아니하였으므로, 위 법률조항에 따라 이 사건 신청은 승인된 것으로 의제되었다. 그럼에도 이 사건 신청을 거부한 이 사건 처분은 중소기업창업 지원법 제33조 제3항 등에 반하여 위법하다.

다. 절차적 하자 주장

산업입지의 개발에 관한 통합지침(이하 '이 사건 통합지침'이라 한다)은 대외적 효력을 갖는 법규명령이므로, 피고는 이 사건 처분을 하면서 처분의 근거가 된 위 지침의 세부적인 특정 조항을 명백히 적시하여야 하는데 이를 기재하지 않은 채 이 사건 처분을 하였다. 따라서 이 사건 처분에는 행정절차법 제23조(처분의 이유 제시)를 위반한 절차적 하자가 있어 위법하다.

다. 재량권 일탈.남용 주장

① 원고는 이 사건 신청시에 소음진동배출시설설치신고서, 대기배출시설신고서, 비산먼지발생사업 등신고서, 폐수배출시설설치신고서를 함께 제출하였는데 피고는 적합하다는 검토의견을 회신하였다. 원고는 이에 따라 이 사건 공장에 방음실 등 소음방지 시설을 설치하고, 비산먼지발생억지시설, 폐수처리시설 등 공해방지시설을 설치할 예정이다. ② 철도공사의 시행을 위해 군도 5호선을 다니는 대형차량의 수에 비교하여 볼 때, 이 사건 공장이 신축되어 대형차량이 추가 운행되더라도 주민생활에 지장을 준다고 할 수 없다. 위 철도공사는 2018년 준공예정이고 이 사건 공장도 2018년에야 본격적으로 가동될 예정이므로 양자가 겹치는 시기는 1년도 되지 않을 것이다. ③ 피고는 이 사건 신청지 진출입도로에서 군도5호선과 기암4교 교량이 연접하고 급커브 구간이라 교통사고의 위험요인이 많다는 점을 처분사유로 들었으나, 원고에게는 급커브 구간의 완화 등을 위해 변속차로를 설치할 의무가 없을 뿐 아니라, 이러한 의무가 없는데도 교통안전을 위해 진출입로와 연접한 피고 소유의 도로부지에 대해 도로점용허가를 신청하여 진출입도로를 확장하기로 설계를 변경하였다. ④ 인근 주민들은 추상적인 피해를 호소하면서 집단민원을 제기하고 있는 것이다. ⑤ 군계획위원회는 이 사건 신청에 따른 개발행위허가 여부에 대하여 심의한 결과, 이 사건 신청에 따른 개발행위를 허가하는 것이 타당하다고 의견을 제시하였는데, 피고가 이에 반대되는 이 사건 처분을 하는 것은 원고의 신뢰를 저해한다. 위와 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 처분은 사실을 오인하였거나 비례·평등의 원칙을 위반한 것으로서 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

3. 관계 법령

별지 3 관계 법령 기재와 같다.

4. 인정사실

앞서 든 각 증거, 갑 제4 내지 32호증, 을 제3 내지 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지를 종합하면 다음의 각 사실을 인정할 수 있다.

가. 이 사건 신청 이후 이 사건 처분에 이르기까지의 경위

1) 원고가 2016. 5. 17. 피고에게 이 사건 신청을 한 후, 피고는 2016. 5. 19. 창업 계획의 승인에 관한 통합업무처리지침(2017. 7. 19. 중소기업청고시 제2017-36호로 개정되기 전의 것) 제10조에 따라 실무종합심의회 서면 개최를 실시하였다.

2) 피고는 2016. 6. 1. 실무종합심의회 검토 결과 이 사건 신청이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 '국토계획법'이라 한다) 제59조에 따라 군계획위원회의 심의대 상임을 확인하고, 2016. 6. 8. 원고에게 군계획위원회 심의 자료를 제출하라고 통지하였다.

3) 원고가 이를 제출하지 않자 피고는 2016. 6. 13. 원고에게, '처리기간 연장사유 국토계획법 제59조 및 같은 법 시행령 제57조에 의하여 군계획위원회 심의대상에 해 당(심의자료 제출 및 심의 의뢰)', '처리연장일 : 2016. 7. 14.'로 정하여 통지하였다. 4) 원고는 2016. 6. 22. 피고에게 영덕군 군계획위원회 심의자료를 제출하였고, 피고는 같은 날 군계획위원회 심의를 의뢰한 후, 2016. 7. 13. 원고의 동의를 받아, 2016. 7. 14. 원고에게 민원처리기한을 2016. 8. 11.로 연장하다고 통지하였다. 5) 영덕군 군계획위원회는 2016. 7. 15. 이 사건 신청에 따른 개발행위에 대하여 심의의결하고, 2016. 7. 21. 피고에게 이를 회신하였다.

6) 피고는 2016. 8. 4. 이 사건 처분을 하였다.다. 이 사건 신청지의 현황 등

1) 이 사건 신청지는 국토계획법상의 용도지역 중 계획관리지역이고, 준보전산지이다.

2) 이 사건 신청지는 기암4교 앞 군도 5호선(편도 1차선)에서 임도로 진출입하는 좌측 산 자락에 위치하고 있고, 도로 건너편으로 지방하천인 축산천에 연접하여 있으며, 신청지 주변으로는 임야 및 전, 답, 과수원 등 다수의 농경지가 위치하고 있다(별지 1 현황도 참조). 축산천은 경상북도 영덕군 축산면 기암리를 시작점으로 하여 상원리 · 도곡리 · 축산리 일대를 거쳐 바다로 흐르는 지방 2급 하천이다.

3) 군도 5호선은 이 사건 공장의 진·출입을 위한 주 도로로 사용되는데, 위 도로는 커브 구간이 많고, 도로 옆으로는 주민들이 보행할 갓길이 없으며, 대부분의 1차선 도로폭이 약 3미터 정도이다. 한편, 2016년 군도 5호선(화수 ~ 도곡선) 교통량 조사 자료에 의하면, 07:00 ~ 19:00 시간대 1일 통행량은 약 1,050대로 조사되었다. 원고가 제한 사업계획서에 의하면, 레미콘 월 생산량은 4,000m, 원자재(모래, 골재)는 월 6,000㎡로 예정하고 있어 이 사건 공장을 가동하게 되면 예상되는 대형 차량의 1일 통행량은 약 88대 정도이다.

4) 현재 이 사건 신청지 인근에 동해선 포항 ~ 삼척 철도건설 제6공구 노반건설공사가 진행(공사기간 : 2014.11.24. ~ 2018.11.22.)되고 있어 이로 인한 대형 트럭들 이 군도 5호선을 통하여 진·출입하고 있는데, 터널공사가 완공되는 2017. 8.경까지는 이 사건 신청지 인근을 통과하는 트럭들은 1일 평균 150대 정도이고, 그 이후에는 1일 평균 44대 정도로 예상된다고 한다.

5) 이 사건 신청지가 위치한 축산면 기암리 일대에는 총 27개의 지하수 관정(농업용, 생활용, 공업용 등)이 있는데, 원고가 제출한 사업계획서에 의하면 1일 60톤 정도의 지하수를 개발하여 공업용수로 사용할 예정이다.

6) 이 사건 공장은 대기환경보전법에서 정하고 있는 대기배출시설의 설치허가 및 신고 대상인데, 원고는 비산먼지 발생에 대비하여 방진덮개 및 살수시설을 설치하여 야적하고, 수송시에는 수송차량덮개 및 세륜시설을 설치 · 가동하여 비산먼지를 억제하며, 이송시에는 덮개가 설치된 콘베어벨트를 사용하기로 하는 계획을 세웠다.

또한, 이 사건 공장은 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률에서 정한 폐수배출 시설의 설치허가 및 신고대상인데, 원고는 1일 1,000톤의 레미콘 생산 및 세륜·세차 차량 1일 100대를 기준으로 예상되는 1일 20㎡의 폐수를 재생설비를 거쳐 전량 재이 용하기로 하는 계획을 세웠다.

7) 이 사건 신청지를 기준으로 북동쪽으로 약 1.2킬로미터 떨어진 지점에 기암2리 마을이, 서쪽으로 약 1.2킬로미터 떨어진 지점에 기암1리 마을이 형성되어 있고, 피고가 집계한 내역에 따르면 위 기암 1,2리 마을에는 60가구 약 120여 명의 주민이 거주하고 있다고 한다(별지 2. 주택 현황 참조).

8) 축산면장은 2016. 6. 3. 피고에게, 이 사건 공장 설립에 관한 지역 주민의견에 대하여 "인근 기암리, 상원리 주민들은 대형 차량의 운행 증가로 교통사고 위험이 증폭되고, 비산먼지로 환경오염을 우려하며, 소음증가와 도로 침하 등으로 반대하고 있다"는 의견과 함께 지역주민들의 반대 서명자료를 제출하였다. 또한, 기암2리 주민들은 2016. 7. 11. 이 사건 공장 설립 반대안이라는 문서를 서명 자료와 함께 피고에게 제출하였다.

9) 원고는 당초 이 사건 신청지로 진·출입하는 통행도로의 개설방법으로 신청지와 연접한 임도를 군도 5호선과 접속하여 연결하는 사업계획을 제출하였으나, 진출입시 시야 확보 등이 필요하다는 피고의 보완요청이 있자, 2016. 5. 31. 일부 토지에 대한 도로점용허가를 신청하는 한편 진출입로의 입구를 30미터 정도 확장하는 것으로 계획을 변경하였다. 한편, 현재 기암4교 방면에서 군도 5호선을 통하여 이 사건 신청지 방향으로 좌회전할 수 있는 좌회전 대기 차선은 설치되어 있지 않다.다. 군계획위원회의 심의 결과 영덕군 군계획위원회는 2016. 7. 15. 이 사건 공장 신축에 따른 개발행위 심의 결과, 개발행위시 주변환경 영향에 미치는 저감대책 철저히 하고 비산먼지나 소음 등 각종 환경오염이 발생하지 않도록 주의하고 이에 따른 주민 민원을 최소화할 것을 조건으로 원안을 그대로 가결하였다.

5. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 이 사건 신청의 승인 의제 여부에 관한 판단

1) 관련 법리 중소기업의 창업자가 사업계획을 수립하여 승인 신청을 하는 경우 승인권자는 승인 신청을 받은 날부터 20일 이내에 승인 여부를 알려야 하고, 20일 이내에 승인 여부를 알리지 아니한 때에는 20일이 지난 날의 다음 날에 사업계획을 승인한 것으로 간주된다(중소기업창업 지원법 제33조 제3항). 민원 처리에 관한 법률(이하 '민원처리법'이라 한다) 제2조 제1호 가목 1)항은 위 법이 적용되는 법정민원에 대하여 '법령에서 정한 일정 요건에 따라 인가 등을 신청하는 민원'이라고 정의하고 있는바, 이 사건 신청은 중소기업창원 지원법에 따른 신청으로서 법정민원에 해당하여 민원처리법이 적용되므로, 위 20일의 계산은 민원처리법 제19조 제2항에 따라 초일을 산입하여 '일' 단위로 계산하되, 공휴일과 토요일은 산입하지 않는 방식으로 산정하여야 한다( 대법원 2013. 3. 14. 선고 2012두23785 판결 참조), 한편 행정절차법 제19조는 처리 기간의 설정 및 공표에 대해 규정하고 있는데, 제1항으로 '행정청은 신청인의 편의를 위하여 처분의 처리기간을 종류별로 미리 정하여 공표하여야 한다'고 규정하고 있고, 제2항으로 '행정청은 부득이한 사유로 제1항에 따른 처리기간 내에 처분을 처리하기 곤란한 경우에는 해당 처분의 처리기간의 범위에서 한 번만 그 기간을 연장할 수 있다'고 규정하고 있다. 한편 행정절차법 제19조 제5항 및 행정절차법 시행령 제11조에 의하면, 행정절차법 제19조 제1항에 따른 처리기간에는 '신청서의 보완에 소요되는 기간(보완을 위하여 신청서를 신청인에게 발송한 날과 보완되어 행정청에 도달한 날을 포함한다)(행정절차법 시행령 제11조 제1호)' 및 '실험· 검사·감정, 전문적인 기술검토 등 특별한 추가절차를 거치기 위하여 부득이하게 소요되는 기간(행정절차법 시행령 제11조 제5호)'은 산입되지 않는다.

2) 판단

돌이켜 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 든 각 증거 및 위 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음의 각 사정을 종합하면, 이 사건 신청이 중소기업창업 지원법 제33조 제3항에 따라 승인 의제되었다고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(1) 이 사건 신청이 승인되는 경우 중소기업창업 지원법 제35조 제1항 제9호에 따라 국토계획법 제56조 제1항에 따른 개발행위의 허가를 받은 것으로 의제되는바, 이는 복합민원으로서 피고는 그 승인 여부를 결정하기 위하여 국토계획법에 따른 절차를 준수하여야 한다. 그리고 이 사건 신청지가 계획관리지역으로 토지형질변경 대상 면적이 9,290m 이므로, 피고는 국토계획법 제59조 제1항, 같은 법 시행령 제57조 제1항 제1의2, 제55조 제1항 제2호에 따라 이 사건 신청에 따른 개발행위허가를 하기 위해 군계획위원회의 심의를 거쳐야 한다.

(2) 피고는 원고가 이 사건 신청을 한 날인 2016. 5. 17. 로부터 20일이 경과하기 전인 2016. 6. 8. 원고에게 군계획위원회의 심의를 위해 서류의 보완을 요청하였고, 2016. 6. 22. 원고로부터 군계획위원회 심의 자료를 제출받았으며, 같은 날 군계획위원회의 심의를 의뢰한 후 2016. 7. 21. 군계획위원회로부터 그 심의 결과를 제출받았다. 따라서 2016. 6. 8.부터 2016. 6, 22.까지는 행정절차법 시행령 제11조 제1호에 따라, 2016. 6. 22.부터 2016. 7. 21.까지는 행정절차법 시행령 제11조 제5호에 따라 각 처리기간에 산입되지 않는다.

(3) 위 각 기간을 산입하지 않고, 2016. 5. 17.로부터 20일이 되는 날은 2016. 7. 28.인데(2016. 5. 17.부터 2016. 6. 7.까지 15일 + 2016. 7. 22.부터 7. 28.까지 5일), 피고는 그 전인 2016. 7. 13. 원고의 동의를 얻어 2016. 7. 14. 원고에게 군계획위원회의의 결과를 주무관서와 협의하기 위해 처리기한을 2016. 8. 11.까지 연장한다고 통지하였고, 이는 2016. 7. 29.로부터 10일이 되는 날로 중소기업창업 지원법 제33조 제3항 의 20일 기간 범위 내에 있으므로, 이 사건 신청에 대한 처리기한은 유효하게 연장되었다. 피고가 2016. 6. 13. 원고에게 처리기간을 2016. 7. 14.로 연장한다는 통보를 하긴 하였으나, 위 기간은 앞서 본 바와 같이 처리기간에 전혀 산입되지 않는 것으로서, 피고가 위와 같이 통보하였다고 하여 행정절차법 제19조 제2항에 따른 처리기간 연장 권한을 당연히 상실하게 된다고 볼 수는 없다.

(4) 따라서 피고가 2016. 8. 11.이 되기 전인 2016. 8. 4. 이 사건 처분을 한 이상, 이 사건 처분은 중소기업창업 지원법 제33조 제3항, 행정절차법 제19조 및 같은 법 시행령 제11조에 따른 처리기간 내에 이루어졌다고 보는 것이 타당하다.

나. 절차적 하자의 유무에 관한 판단

1) 관련 법리

행정절차법 제23조 제1항은 행정청은 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 규정하고 있는바, 일반적으로 당사자가 근거규정 등을 명시하여 신청하는 인·허가 등을 거부하는 처분을 함에 있어 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 상당한 이유를 제시한 경우에는 당해 처분의 근거 및 이유를 구체적 조항 및 내용까지 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것이 된다고 할 수 없다(대법원 2002. 5. 17. 선고 2000두8912 판결 참조).

2) 판단

이 사건에 관하여 보건대, 피고는 이 사건 처분을 하면서 이 사건 신청이 통합지침 제35조(입지지정업무의 처리) 및 제36조(개별공장입지의 선정기준)에 적합하지 않다고 처분의 법적 근거 조항을 명시하였을 뿐만 아니라, 그 근거 조항에 적합하지 않은 사유들을 구체적으로 기재하였는데, 원고로서는 피고가 내세운 근거 조항과 처분사 유들을 종합하여 이 사건 신청이 통합지침 중 어떤 세부조항에 적합하지 않은 것인지 충분히 알 수 있었다고 보인다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.다. 재량권의 일탈·남용 여부에 관한 판단

1) 관련 법리

가) 중소기업창업 지원법 제35조 제1항에 의하면, 동법 제33조 제1항에 따라 사업계획을 승인할 때 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제13조 제1항에 따른 공장설립승인, 국토계획법 제56조 제1항에 따른 개발행위허가 등에 관하여 다른 행정기관의 장과 협의하였다면 그 공장설립 승인과 개발행위 허가 등을 받은 것으로 보고, 한편 국토계획법 제58조 제1항 제4호, 제3항, 국토계획법 시행령 제51조, 제56조 제1 항, [별표 1의2]에 따르면, 건축물의 건축, 공작물의 설치 등 개발행위로 인하여 당해 지역 및 주변지역에 대기오염 · 수질오염·토질오염 · 소음·진동·분진 등에 의한 환경오염 · 생태계파괴 · 위해 발생 등이 발생할 우려가 없을 것을 허가조건으로 한다고 규정되어 있다.

위 각 규정을 종합하면, 중소기업창업 지원법에 따른 사업계획승인은 국토계획법 제56조 제1항의 건축물의 건축, 공작물의 설치 등 개발행위허가의 성질을 아울러 갖는 것이므로, 사업계획승인신청을 받은 행정청으로서는 그 신청이 개발행위의 요건을 갖추지 못하였음을 이유로 사업계획승인신청을 불허할 수 있고, 한편 개발행위허가는 그 금지 요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지 요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 결국 국토계획법상 개발행위허가를 수반하는 사업계획승인은 재량행위에 해당한다. 그리고 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기한 공익 판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례 · 평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 참조).

특히 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. 그러므로 그 심사 및 판단에는, ① 우리 헌법이 '모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다'고 규정하여(제35조 제1항) 환경권을 헌법상 기본권으로 명시함과 동시에 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있는 점, ② 환경정 책기본법은 환경권에 관한 헌법이념에 근거하여, 환경보전을 위하여 노력하여야 할 국민의 권리·의무와 국가 및 지방자치단체, 사업자의 책무를 구체적으로 정하는 한편(제1조, 제4조, 제5조, 제6조), 국가·지방자치단체 사업자 및 국민은 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하여야 한다고 규정하고 있는 점(제2조), ③ '환경오염 발생 우려'와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 참조).

나) 중소기업창업 지원법 제33조 제1항에 따라 중소기업창업사업계획을 승인하는 처분은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건이 일의 적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속하므로, 시장 등으로서는 창업지원이나 창업절차의 간소화 등을 통하여 중소기업의 창업을 촉진하면서도 그 창업에 있어서 같은 법 제35조 제1항 각호 소정의 관계법령에 의하여 보호되는 공익의 침해를 방지하기 위한 목적에서 그 중소기업의 창업자로 하여금 사업계획서를 작성하여 시장 등으로부터 승인을 받도록 한 제도의 취지와 공익을 실현하여야 하는 행정의 합목적성에 비추어 볼 때, 신청된 행정행위의 내용이 중대한 공익을 침해하는 것으로 인정되면 그 승인을 거부할 수 있다고 보아야 한다. (대법원 1994. 6. 24. 선고 94누1289 판결 등 참조).

다) 산업입지 및 개발에 관한 법률(이하 '산업입지법'이라 한다) 제5조, 제40조에 따라 공장설립을 위한 입지 지정 및 입지의 개발에 관한 세부적인 기준을 규정함을 목적으로 하는 이 사건 통합지침은 그 근거가 되는 산업입지법의 위임에 따라 법규의 내용을 보충하는 것으로서 산업입지법과 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령의 효력을 가진다(대법원 2003. 9, 26. 선고 2003두2274 판결, 대법원 2004. 5. 28. 선고 2002두4716 판결의 각 취지 참조), 이 사건 통합지침 제35조 제1항은 시장·군수는 개별공장입지의 지정신청을 받은 경우에는 다음 각 호의 사항을 종합적으로 검토하여 승인여부를 결정하여야 한다고 하면서, 제3호로 '환경보전 및 문화재보존에 미치는 영향'을, 제5호로 '발생폐기물의 처리계획 및 교통수요 유발에 대한 대책'을, 제6호로 '공장방류수의 공공수역 방류로 인하여 농럽용 등 용수사용에 지장이 있는지 여부'를, 제8호로 '지하수를 공업용수로 이용하는 경우 지하수 부존량 및 수질오염에 미치는 영향'을 각 규정하고 있고, 제36조 제2항은 시장·군수는 다음 각 호에 해당하는 지역에 대하여는 개별공장입지의 지정승인을 하지 아니할 수 있다고 하면서 제1호로 '기존의 집단취락과 인접한 지역'을 규정하고 있다.

한편, 개별공장입지가 위 통합지침 상의 각 요건을 갖추었는지의 여부는 행정청의 재량적 판단으로서 그 위법 여부에 대한 사법심사에 관하여서는 재량권 일탈·남용 여부의 심사에 관한 앞서 본 법리가 그대로 적용된다고 할 것이다.

2) 이 사건에 관한 판단

가) 우선 위 인정사실 및 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 피고가 법규명령인 이 사건 통합지침 제35조 및 제36조 제2항에 근거하여 한 이 사건 처분이 사실을 오인하였거나 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 것으로는 볼 수 없다.

(1) 이 사건 신청지의 경계로부터 각 1.2킬로미터 이내에 기암1리와 기암2리 마을이 각 위치하고 있고, 위 마을은 집단취락지역이라고 할 것이므로, 이 사건 신청지는 이 사건 통합지침 제36조 제2항 제1호에 따른 '기존의 집단취락과 인접한 지역'에 해당한다. 따라서 피고는 위 통합지침에 따라 개별공장입지의 지정승인을 거부할 수 있다.

(2) 앞서 본 바와 같이 소음이나 분진, 폐수로 인한 하천 오염 등과 같은 환경상의 피해 발생 우려에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있고, 특히 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계,자들 사이의 권익 균형도 아울러 고려하여 판단하여야 한다.이 사건에서, 원고가 설치하려고 하는 레미콘 공장은 관련 법령에 따라 소음·진동 배출시설 및 대기배출시설, 폐수배출시설의 설치 등이 필수적으로 요구되는 시설로서, 관련 시설이 제대로 설치·운영되지 않을 경우 이로 인한 환경상의 피해 발생을 우려할 수밖에 없다. 특히, 이 사건 신청지는 산자락에 위치하고 그 좌·우에는 집단취락지역이 존재하고 있으며, 신청지 주변으로는 임야 및 전, 답, 과수원 등 다수의 농경지가 위치하고 있을 뿐만 아니라 지방 하천인 축산천이 연접하여 흐르고 있는 현황을 고려하면, 폐수나 비산먼지 등으로 인한 환경상의 피해 발생 우려가 현저히 합리성을 결여하였다거나 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 것으로는 보이지 않는다. 더욱이 인근 주민들은 이러한 환경이 훼손되고 이로 인한 환경상 · 생활상 이익이 침해될 것을 우려하면서 공장 성립에 적극 반대하고 있어 이러한 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 역시 신중히 고려할 필요가 있다.

(3) 원고는 폐수처리시설을 최신시설로 설치하여 폐수 방류로 인한 환경피해 문제는 없다는 취지로 주장한다. 그러나 원고가 제출한 사업계획서나 폐수배출시설 설치 신고서에 의하면, 레미콘 제조과정 및 그 운수장비 세차, 세륜시설의 가동으로 인하여 발생할 상당한 양의 폐수를 전량 재이용할 계획을 세우고 있는데, 재생설비를 통하여 회수된 물을 다시 차량 세척 및 비산먼지 차단을 위한 살수용으로 사용하더라도, 그 물의 상당량이 공장 부지 등에 남게 될 것으로 보이고, 고지대인 공장에서 발생한 폐수가 그대로 또는 시멘트 가루 등과 혼합되어 인근 하천이나 농경지로 유입되어 농작물의 피해는 물론 인근 축산천의 수질 오염에까지 악영향을 미칠 가능성을 배제할 수 없다.

(4) 원고는 레미콘 원료의 보관 및 이송, 제조 과정, 운반 과정 등에서 방진덮개 및 살수시설 등을 설치하여 비산먼지 발생을 억제한다고 사업계획서를 제출하였다.

그러나 레미콘 공장은 주 원료인 시멘트, 모래, 자갈을 보관하거나 이를 혼합장치로 이송하여 제조하는 과정, 원자재 및 레미콘을 운반하는 대형 트럭들이 통행하는 과정 등 여러 단계에서 먼지가 대량적으로 발생하여 비산될 가능성이 매우 높은 시설이어서 원고가 설치하려고 하는 위 방지시설들에도 불구하고, 비산먼지가 발생할 가능성을 배제할 수 없고, 더욱이 위와 같은 방지시설이 제대로 가동되지 않을 경우 비산먼지로 인하여 인근 농경지 및 하천 등에 미칠 환경상의 피해는 상당히 클 것으로 예상된다.

(5) 이 사건 신청지 인근의 지하수 관정의 현황 등에 비추어 보면, 원고가 공장 운영을 위하여 1일 60톤 이상의 지하수를 계속하여 사용할 경우 지하수 고갈로 이어져 지역 주민들의 농업활동에 지장을 주고 농작물 피해를 야기할 우려도 있다. 이러한 사유 역시 이 사건 통합지침 제35조 제8호의 검토사항에 해당됨은 물론이다.

(6) 통합지침 제35조 제1항 제5호는 교통수요 유발에 대한 대책 역시 검토사항으로 규정하고 있다. 이 사건 공장의 진·출입로로 사용될 군도 5호선의 대형 트럭 등 차량 통행 현황, 원고가 이 사건 공장을 가동할 시에 예상되는 레미콘 운반 트럭들의 1일 통행량, 이 사건 신청지 인근에서 현재 진행 중인 철도건설공사와 관련된 대형 트럭들의 운행 현황, 군도 5호선의 도로 폭 및 주위 토지 이용실태, 군도 5호선에서 이 사건 신청지로의 진입도로 현황 및 진입 방법 등에 비추어 보면, 이 사건 공장이 설립될 경우 대형 트럭 등의 교통량 증가로 인하여 인근 주민들의 생활환경이 침해될 우려가 있고, 이와 같은 우려가 전혀 합리적인 근거가 없는 것으로는 볼 수 없다.

나) 앞서 본 바와 같이 창업사업계획승인은 국토계획법상의 개발행위허가의 성질도 아울러 갖는 것이어서 신청을 받은 행정청으로서는 그 신청이 개발행위의 요건을 갖추지 못하였음을 이유로 사업계획승인신청을 불허할 수 있는데, 이 사건에서도 피고는 원고의 사업계획승인신청이 개발행위의 허가요건 역시 갖추지 못하였다고 보아 이 사건 처분을 하였다. 그리고 아래에서 보는 바와 같이 피고의 그와 같은 판단에는 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵다.

(1) 국토계획법령에 따르면, 개발행위는 건축물의 건축, 공작물의 설치 등 개발행위로 인하여 당해 지역 및 주변지역에 대기오염 · 수질오염 · 토질오염 · 소음·진동. 분진 등에 의한 환경오염 · 생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것을 허가조건으로 하고 있다.

(2) 앞서 본 사실관계 및 판단에 의하면, 이 사건 공장이 설립될 경우 이 사건 신청지 및 그 주변 지역에 대기오염이나 수질오염, 소음이나 진동 분진 등에 의한 환경오염, 위해 발생 등이 발생할 우려를 쉽게 배제할 수 없다.

(3) 한편, 영덕군 군계획위원회에서 이 사건 개발행위와 관련하여 가결로 심의한 사실은 앞서 본 바와 같다. 그러나 처분권한을 가지는 행정청인 피고는 군계획위원회의 심의 결과를 참조할 뿐 그 의견에 법적으로 기속되는 것은 아니므로, 피고는 여러 사정을 고려하여 심의 결과와 달리 이 사건 신청이 개발행위의 요건을 갖추지 못한 것으로 판단할 수 있다. 그리고 심의 결과와 달리 판단하였다고 하여 그것이 신뢰보호의 원칙에 위배되는 것도 아니다.

다) 위와 같은 판단을 종합하면, 이 사건 처분이 처분사유에 관한 사실을 오인하였거나 비례 · 평등의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용하였다고는 할 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없어 받아들이지 아니한다.

6. 결론

원고의 청구는 이유 없으므로, 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사손현찬

판사이혜랑

판사박상한