2017누5691 영업정지처분취소

주식회사 A

대구

대표이사 B

소송대리인 변호사 김각연

대구광역시 남구청장

소송대리인 법무법인 삼일

담당변호사 최보람

대구지방법원 2017. 5. 19. 선고 2016구단10225 판결

2017. 11. 3 .

2017. 12. 8 .

1. 제1심판결을 취소한다 .

2. 원고의 청구를 기각한다 .

3. 소송총비용은 원고가 부담한다 .

1. 청구취지

피고가 2016. 2. 16. 원고에 대하여 한 15일의 영업정지 처분을 취소한다 .

2. 항소취지

주문과 같다 .

1. 처분의 경위

가. 원고는 2004. 2. 4. 피고로부터 ' 폐기물 수집 · 운반업 ' 허가를 받았는데, 허가 당시 ' 영업대상 폐기물 ' 은 ' 생활폐기물 ' 이고, ' 영업구역 ' 은 ' 대구광역시 남구, 수성구 ' 이다 .

나. 원고는 2014. 8. 경 C으로부터 대구 북구에 있는 1층 상가 내부 수리 공사현장에서 발생하는 폐기물의 처리를 위탁받은 후, 2014. 8. 23. 위 공사현장에서 발생한 폐기물 2. 11톤을 수집하여 대구광역시 환경자원사업소 매립장으로 운반하여 처리하고 , 2014. 8. 25. 같은 장소에게 발생한 폐기물 3. 41톤을 같은 방법으로 수집 · 운반하였다 . ( 이하 ' 이 사건 수집운반행위 ' 라 한다 ) .

다. 피고는 2015. 10. 1. 대구광역시 환경자원사업소로부터 ' 2014년과 2015년에 환경자원사업소에 반입된 공사장생활계 폐기물 중 동일 배출지에서 발생한 5톤 이상의 폐기물을 분할하여 반입한 정황에 원고의 이 사건 수집운반행위가 포함되어 있다 ' 는 취지의 통보를 받고, 대구광역시 민생사업 경찰과에 대한 2015. 10. 15. 자 수사의뢰 및 그에 대한 2016. 1. 18. 자 수사결과 통보까지 받았다 .

라. 이에 피고는 2016. 2. 16. 원고에 대하여, 이 사건 수집운반행위는 구 폐기물관리법 ( 2015. 1. 20. 법률 제13038호로 개정되기 전의 것, 이하 같다 ) 제25조 제5항에 따른 업종구분과 영업내용을 벗어나는 영업을 한 경우에 해당한다는 이유로, 같은 법 제27조 제2항 제5호, 제60조, 구 폐기물관리법 시행규칙 ( 2016. 7. 21. 환경부령 제664호로 개정되기 전의 것, 이하 같다 ) 제83조 제1항 [ 별표 21 ] 제2의 다항 제9 ) 목 제한기준 및

제2항의 감경규정에 의하여 15일의 영업정지 처분을 하였다 ( 이하 ' 이 사건 처분 ' 이라 하고, 위 처분사유는 ' 처분사유① ' 이라 한다 ) .

마. 피고는, ① 제1심에서, 이 사건 수집운반행위는 폐기물 수집 · 운반업 허가 당시 구 폐기물관리법 제25조 제7항에 따라 부과된 조건 ( 영업대상 폐기물 : 생활폐기물 ) 을 위반한 것에도 해당한다며, 처분사유로 구 폐기물관리법 제27조 제2항 제6호, 제60조 , 구 폐기물관리법 시행규칙 제83조 제1항 [ 별표 21 ] 제2의 다항 제10 ) 목을 추가한 다음 ( 이하 위 처분사유는 ' 처분사유② ' 라 한다 ), ② 당심에서, 이 사건 수집운반행위는 허가받은 중요사항인 폐기물의 종류를 허가 없이 변경하여 구 폐기물관리법 제25조 제11항을 위반한 것에 해당한다며, 처분사유로 구 폐기물관리법 제27조 제2항 제11호, 제60조, 구 폐기물관리법 시행규칙 제29조 제1항, 제83조 제1항 [ 별표 21 ] 제2의 다항 제14 ) 의 나 ) 목을 추가하였다 ( 이하 위 처분사유는 ' 처분사유③ ' 이라 한다 ) .

[ 인정근거 ] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 7 내지 10, 17호증 ( 가지번호를 포함한다. 이하 같다 ), 을 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장1 ) 처분사유의 부존재

① 원고는 C과 사이에 4. 8톤의 공사장 폐기물에 관한 위 · 수탁처리계약을 체결한 후 C이 적재하여 놓은 폐기물을 생활폐기물인 줄 알고 수집 · 운반하였을 뿐이다 .

그런데 C이 원고에게 알리지 않은 채 다량의 석고 보드를 적재하여 놓았고, 이것이 2 차 운반일에 내린 빗물을 흡수하여 무게가 늘어났는데, 원고의 직원 D이 부주의로 이를 확인하지 못하고 운반하는 바람에 결과적으로 5톤을 초과하는 폐기물을 수집 · 운반하게 되었다. 따라서 원고는 위반행위에 대한 고의가 없다 .

② 구 폐기물관리법 제25조 제5항은 업종구분과 영업내용을 정하면서 폐기물의 종류에 따라 구분하지 않고 있으므로, 설령 원고가 5톤 이상의 사업장폐기물을 수집 · 운반하였더라도, 이는 폐기물관리법 제27조 제2항 제5호에서 정한 업종구분과 영업내용을 위반한 행위에 해당하지 아니한다. 처분사유①은 존재하지 아니한다 .

③ 원고에 대한 영업허가증 중 ' 허가조건 ' 란에는 ' 영업구역을 대구광역시 수성구로 확대하는 사항은 대구광역시 수성구 대형폐기물 수집 · 운반 · 처리 대행기간에 한함 ' 이라고 기재되어 있고, ' 생활폐기물 ' 은 ' 영업대상 폐기물 ' 란에 기재되어 있을 뿐이므로, ' 생활폐기물 ' 부분은 구 폐기물관리법 제25조 제7항에서 정한 조건에 해당하지 아니하고, 이 사건 수집운반행위는 구 폐기물관리법 제27조 제2항 제6호에서 정한 허가조건 위반행위에 해당하지 아니한다. 처분사유②는 존재하지 아니한다 .

④ 위와 같이 원고는 5톤 이상의 사업장폐기물을 수집 · 운반한다는 점에 대한 고의가 없었으므로, 이 사건 수집운반행위는 구 폐기물관리법 제25조 제11항에서 정한 허가사항 변경이나 구 폐기물관리법 제27조 제2항 제11호에서 정한 무허가 변경행위에 해당하지 아니한다. 처분사유③은 존재하지 아니한다 .

⑤ 그렇지 않더라도, 처분사유②, ③은 당초 처분사유인 처분사유①과 기본적인 사실관계의 동일성이 인정되지 아니하여 추가할 수 없는 처분사유에 해당할 뿐만 아니라, 이와 같은 수차례에 걸친 처분사유의 추가는 원고의 방어권을 심하게 침해하고 법치행정의 신뢰를 무너뜨리므로 허용될 수 없다 .

2 ) 재량권의 일탈 · 남용

원고는 그 동안 동일한 위반행위를 한 적이 없고, 폐기물의 중량 초과 부분이 크지 아니하며, 5톤 이상의 폐기물을 수집 · 운반한다는 고의가 없었던 점, 이 사건 처분으로 원고의 영업이 정지되면 원고가 입을 불이익은 물론, 원고가 대형폐기물 수집

· 운반 · 처리를 대행하고 있는 대구광역시 수성구 주민들에게도 상당한 불편을 초래하게 되는 점 등의 사정을 감안하면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈 · 남용한 것으로서 위법하다 .

나. 관계 법령

별지 ' 관계 법령 ' 기재와 같다 .

다. 판단

1 ) 고의 부존재 관련 주장에 대한 판단

행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있는 사정이 있을 때 또는 의무의 이행을 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다 ( 대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결 등 참조 ) .

앞서 본 바와 같이, 원고가 상가 내부 수리 공사현장에서 발생하는 폐기물을 5톤 이상 수집하여 운반한 사실이 인정되는 이상, 이는 구 폐기물관리법 제2조 제3호, 구 폐기물관리법 시행령 ( 2014. 12. 31. 대통령령 제25951호로 개정되기 전의 것, 이하 같다 ) 제2조 제8호 또는 제9호에서 정한 사업장폐기물을 수집 · 운반한 행위에 해당하고, 이 경우 피고는 원고의 고의나 과실의 유무에 관계없이 이 사건 수집운반행위에 대한 행정처분을 할 수 있다고 할 것이다 .

설령, 원고의 주장과 같이 C이 원고에게 알리지 않은 채 다량의 석고 보드를 적재하여 놓았고, 이것이 2차 운반일에 내린 빗물을 흡수하여 무게가 늘어났는데, 원고의 직원 D이 부주의로 이를 확인하지 못하고 운반하는 바람에 결과적으로 5톤을 초과하는 폐기물을 수집 · 운반하게 되었다고 하더라도, 이러한 사정만으로 원고에게 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 보기 어렵다 .

따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다 . 2 ) 처분사유의 존재 여부가 ) 처분사유에 관한 법령 규정

○ 구 폐기물관리법 제2조 제2호, 제3호는 폐기물의 종류를 사업장폐기물과 생활폐기물로 구분하면서, 생활폐기물은 ' 사업장폐기물 외의 폐기물, 사업장폐기물은 ' 대통령령으로 정하는 사업장에서 발생하는 폐기물 ' 로 정하고 있다. 그 위임에 따른 구 폐기물관리법 시행령 ( 2014. 12. 31. 대통령령 제25951호로 개정되기 전의 것, 이하 같다 ) 제2조는 그 사업장으로, 건설산업기본법 제2조 제4호에 따른 건설공사로 폐기물을 5톤 ( 공사를 착공할 때부터 마칠 때까지 발생되는 폐기물의 양을 말한다 ) 이상 배출하는 사업장 ( 제8호 ), 일련의 공사 ( 제8호에 따른 건설공사는 제외한다 ) 또는 작업으로 폐기물을 5톤 ( 공사를 착공하거나 작업을 시작할 때부터 마칠 때까지 발생하는 폐기물의 양을 말한다 ) 이상 배출하는 사업장 ( 제9호 ) 을 규정하고 있다 . 1 ○ 구 폐기물관리법은, 폐기물의 수집 · 운반을 업으로 하려는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 폐기물 처리사업계획서를 시 · 도지사에게 제출하여야 하고 ( 제25조 제1항 ), 그 적합통보를 받은 날로부터 6개월 이내에 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설 · 장비 및 기술능력을 갖추어 업종, 영업대상 폐기물 및 처리분야별로 시 · 도지사의 허가를 받아야 하며 ( 제25조 제3항 ), 그 업종 구분과 영업 내용은 7가지 ( 1. 폐기물 수집 · 운반업, 2. 폐기물 중간처분업, 3. 폐기물 최종처분업, 4. 폐기물 종합처분업, 5 .

폐기물 중간재활용업, 6. 폐기물 최종재활용업, 7. 폐기물 종합재활용업 ) 로 구분하되 ( 제25조 제5항 ), 시 · 도지사는 그 허가를 할 때에는 주민생활의 편익, 주변 환경보호 및 폐기물처리업의 효율적 관리 등을 위하여 필요한 조건을 붙일 수 있고 ( 다만, 영업 구역을 제한하는 조건은 생활폐기물의 수집 · 운반업에 대하여 붙일 수 있다. 제25조 제7항 ), 제3항에 따라 허가받은 자는 환경부령으로 정하는 중요사항을 변경하려면 변경허가를 받아야 한다 ( 그 밖의 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려면 변경신고를 하여야 한다. 제25조 제11항 ) 고 규정하고 있다. 그 위임에 따른 구 폐기물관리법 시행규칙은, 폐기물 수집 · 운반업의 허가를 받으려는 자는 별지 제17호 서식의 폐기물 처리사 업계획서 ( 사업개요로 영업대상 폐기물, 영업구역, 시설 · 장비명을 기재하도록 규정하고 있다 ) 에 수집 · 운반대상 폐기물의 수집 · 운반계획서를 첨부하여야 하고 ( 제28조 제1항 제1호 ), 업종과 영업대상 폐기물에 따라 허가를 받기 위해 갖추어야 할 시설 · 장비 · 기술능력의 기준을 갖추어야 하며 ( 제28조 제6항 별표7 ), 허가 후에도 ' 수집 · 운반대상 폐기물의 변경 ' ( 제29조 제1항 제1호 가목 ) 이나 ' 영업구역의 변경 ' ( 제29조 제1항 제1호 나목 ) 등 중요사항의 변경은 변경허가를 받아야 하도록 규정하고 있다 .

○ 그 위반행위에 대한 제재수단으로 구 폐기물관리법 제27조 제2항은, 시 · 도지사는 폐기물처리업자가 ' 제25조 제5항에 따른 업종 구분과 영업 내용의 범위를 벗어나는 영업을 한 경우 ' ( 제5호 ), ' 제25조 제7항에 따른 조건을 위반한 경우 ' ( 제6호 ) 및 ' 제25조 제11항에 따른 변경허가를 받거나 변경신고를 하지 아니하고 허가사항이나 신고사항을 변경한 경우 ' ( 제10호 ) 등의 어느 하나에 해당하면, 그 허가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명령할 수 있다고 규정하고 있나 ) 처분사유①의 부존재

비록 원고가 생활폐기물 수집 · 운반업에 관한 허가를 받은 후 사업장폐기물을 수집 · 운반하였다고 하더라도, 구 폐기물관리법 제25조 제5항은 폐기물처리업의 업종구분과 영업 내용을 폐기물 수집 · 운반업 등 7가지로 구분하고 있을 뿐, 폐기물 종류에 따라 구분하지 않고 있으므로, 이 사건 수집운반행위는 구 폐기물관리법 제25조 제5항의 위반행위에 해당하지 아니한다고 할 것이다. 따라서 이 사건에서 처분사유① 은 존재하지 아니하므로, 이 부분에 관한 원고의 주장은 이유 있다 .

다 ) 처분사유②, ③의 존재 ( 1 ) 원고가 2004. 2. 4. 피고로부터 업종과 영업 내용을 폐기물 수집 · 운반업으로 하는 허가를 받으면서, 영업대상 폐기물은 ' 생활폐기물 ', 영업구역은 ' 대구광역시 남구, 수성구 ' 로 한정된 허가를 받은 사실은 앞서 본 바와 같다. 관계 법령에 의하면, 위와 같은 한정사항은 피고가 원고에게 폐기물 수집 · 운반업을 허가하면서, 주민생활의 편익, 주변 환경보호 및 폐기물처리업의 효율적 관리 등을 위하여 구 폐기물관리법 제25조 제7항에 따라 정한 조건이라고 할 것이다 .

이에 대하여 원고는, 영업허가증 중 ' 허가조건 ' 란에 기재된 사항 ( 영업구역을 대구광역시 수성구로 확대하는 사항은 대구광역시 수성구 대형폐기물 수집 · 운반 · 처리 대행기 간에 한함 ) 만 구 폐기물관리법 제25조 제7항에서 정한 조건이라고 주장한다. 그러나 구 폐기물관리법 제25조 제7항은 ' 생활폐기물의 수집 · 운반업에 대하여는 영업구역을 제한하는 조건을 붙일 수 있다 ' 고 규정하여, 영업구역은 위 조항에서 정한 조건에 해당함을 명시하고 있는데, 갑 제11호증의 기재에 의하면, 원고에 대한 영업허가증에는 위' 허가조건 ' 란과 별도의 ' 영업구역 ' 란에 ' 대구광역시 남구, 수성구 ' 라고 기재되어 있는 사실을 인정할 수 있으므로, 반드시 영업허가증 중 ' 허가조건 ' 란에 기재된 사항만 위 조항에서 정한 조건이라고 볼 것은 아니고, ' 영업구역 ' 란이나 ' 영업대상 폐기물 ' 란에 기재된 한정사항도 위 조항에서 정한 조건이라고 봄이 타당하다. 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다 .

( 2 ) 한편, 위 인정사실과 관계 법령에 의하면, 원고가 ' 영업대상 폐기물 ' 로 허가받은 ' 생활폐기물 ' 은 구 폐기물관리법 제25조 제3항, 구 폐기물관리법 시행규칙 제28조 제1항 제1호, 제28조 제6항 [ 별표7 ] 에서 정한 허가사항 ( 업종, 영업대상 폐기물 및 처리 분야 ) 및 구 폐기물관리법 제25조 제11항, 구 폐기물관리법 시행규칙 제29조 제1항 제1호 가목에 따라 그 허가 후에도 변경허가를 받아야 하는 중요사항에 해당한다고 할 것이다 .

( 3 ) 따라서 ' 영업 대상 폐기물 ' 을 ' 생활폐기물 ' 로 한정한 폐기물 수집 · 운반업에 관한 허가를 받았을 뿐인 원고가 그 허가범위를 벗어나 사업장폐기물을 수집 · 운반하는 이 사건 수집운반행위를 한 것은, 구 폐기물관리법 제27조 제2항 제6호 ( 제25조 제7항에 따른 조건을 위반한 경우 ) 또는 제10호 ( 제25조 제11항에 따른 변경허가를 받거나 변경신고를 하지 아니하고 허가사항이나 신고사항을 변경한 경우 ) 에 해당한다고 할 것이다. 따라서 이 사건에서 처분사유② 또는 처분사유③은 존재하므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분에 관한 주장은 받아들일 수 없다 .

라 ) 처분사유의 추가 주장에 대한 판단

행정처분 취소를 구하는 항고소송은 실질적 법치주의와 행정처분 상대방인 국민에 대한 신뢰보호라는 면에서 처분청은 당초 처분 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 동일성이 있다고 인정되지 않는 별개 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것은 허용되지 않는다. 그러나 당초 처분 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일하다 .

고 인정되는 한도 내에서는 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적인 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률상 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적으로 동일한지 여부에 따라 결정된다 . ( 대법원 2009. 11. 26. 선고 2009두15586 판결 등 참조 ) .

비록 피고가 원고의 이 사건 수집운반행위에 대하여 당초 처분사유①만 제시하였다 .가 제1심에서 처분사유②를 추가하고, 당심에서 처분사유③을 추가하였지만, 이는 이 사건 수집운반행위라는 동일한 사실관계에 대하여 처분사유의 적용법령만 달리 주장하는 것에 불과하여, 위와 같이 허용되는 처분사유의 추가에 해당한다고 할 것이다 .

원고가 주장하는 사유나 갑 제1 내지 19호증의 각 기재만으로는, 위와 같은 처분사유의 추가로 인하여 원고의 방어권이 심하게 침해되거나 법치행정의 신뢰를 무너뜨린다는 점을 인정하기에 부족하므로, 원고의 이 부분에 관한 주장은 이유 없다 . 3 ) 재량권의 일탈 · 남용 여부가 ) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 · 형량하여 판단하여야 한다. 그리고 제재적 행정처분의 기준이 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 지나지 않는다고 하더라도 그 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정되지 않는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다 ( 대법원 2014. 10. 6 . 선고 2014두37863 판결 등 참조 ) .

나 ) 살피건대, 위 인용증거들과 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정에 비추어 보면, 원고가 주장하는 사정을 모두 참작하더라도 갑 제1 내지 19호증의 각 기재만으로는 ' 이 사건 처분이 현저히 부당한 것으로서 재량권을 일탈하였거나 남용한 것이다 ' 고 인정하기에 부족하므로, 원고의 위 주장도 이유 없다 .

① 이 사건 처분은 구 폐기물관리법 제25조 제7항, 제11항, 제27조 제2항 제6호 및 제10호, 제60조, 구 폐기물관리법 시행규칙 제83조 제1항 [ 별표 21 ] 에서 정한 처분기준에 부합한다 .

② 폐기물관리법은 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 친환경적으로 처리함으로써 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하는 것을 목적으로고, 환경오염으로 발생할 수 있는 피해는 국민의 건강과 생명에 치명적인 결과를 줄 수 있으므로, 그 예방을 위한 조치를 할 때 비용과 시간의 효율성보다 안전성과 엄격성이 더 요구된다고 할 것이다. 따라서 이 사건 처분은 환경오염 발생 방지를 위하여 그 위반행위를 제재할 공익상의 필요가 매우 큰 경우에 해당하므로, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않는다거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 볼 수 없③ 구 폐기물관리법 시행규칙 제83조 제1항 [ 별표 21 ] 제2의 다항 10 ) 목, 14 )

의 나 ) 목에 의하면, 허가조건 위반행위나 변경허가사항의 무허가 변경행위에 대하여는 ' 영업정지 1개월 ( 1차 ) 의 처분을 하도록 규정되어 있다. 그러나 피고는 원고가 주장하는 사유를 감안하여 구 폐기물관리법 시행규칙 제83조 제2항에 따라 위 처분기준에 따른 영업정지 기간을 2분의 1 감경하여 영업정지 15일의 이 사건 처분을 하였다 .

④ 위와 같은 사정들을 종합하여 볼 때, 비록 원고가 이 사건 처분으로 인하여 영업정지 등의 불이익을 받게 된다고 하더라도, 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 환경보호나 폐기물처리업의 효율적 관리 등과 같은 공익이 그로 인하여 원고가 입게 되는 불이익보다 결코 작다고 할 수 없다 .

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것이다. 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 피고의 항소를 받아들여 이를 취소하고 원고의 청구를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판단한다 .

재판장 판사 성수제

판사 김태현

판사 곽병수