춘천지방법원 강릉지원 2015.10.8.선고 2015구합1770 판결

가 . 원고는 1997. 1. 30. 양양군과 사이에, 양양군 소유의 강원 양양군 양양읍 조산리 399-18, 같은 리 399 -19 , 같은 리 399-20 등의 토지(이하 '이 사건 공유재산'이라 한 다 ) 에 관하여 아래와 같은 관광시설사업협약( 이하 "이 사건 협약" 이라 한다 )을 체결하 였다. 지방자치법령상 중요재산의 취득에 관하여 지방의회의 의결이 필요한데 양양군 은 당시 영구 건축물의 기부채납에 관한 내용이 포함된 이 사건 협약을 체결함에 있어 양양군의회의 의결을 거치지 아니하였다 .

1 . 양양군은 원고가 시설물을 설치하여 운영할 수 있도록 원고에게 이 사건 공유재산 중 일부를 대부하고 , 원고는 이 사건 공유재산 중 일부 지상에 시설물 설치를 완료한 다음 그중 영구 건축물은 일정기간 내에 양양군에게 기부채납하고 , 그 외의 시설물은 자진철거를 조건으로 허가를 받아 설치하되 , 양양군에게 기부채납한 시설물을 관계법령이 정하는바에 따라 일정기간 동안 무상으로 사용할 수 있다 ( 제2 , 6조 ) .2 . 원고는 양양군에게 , 사업기본계획에 의한 시설투자사업비의 6 % 에 해당하는 사업이행보증금을 대부계약 체결시 현금 또는 보증보험증권 등으로 납부하고 , 지방재정법 시행령 및양양군 공유재산관리조례에 의거하여 산정한 대부료를 납부한다 ( 제4 , 8조 ) .3 . 원고는 양양군으로부터 임대받은 시설물에 대하여 선량한 관리자로서의 의무를 다하여관리하여야 하고 , 모든 시설물에 대하여 화재보험 등 그 재산에 대한 손해를 보상하기위한 손해보험계약을 체결하여야 하며 , 연 1회 정기점검을 실시하여야 한다 ( 제10조 ) .4 . 원고가 분할관리 운영하고자 할 때는 미리 양양군의 승인을 받아야 한다 ( 제11조 ) .5 . 양양군은 원고가 협약사항 이행에 관한 양양군의 지시에 불응하였을 때에는 협약을 해약할 수 있고 , 해약하였을 경우 원고가 투자한 사업비 ( 사업이행보증금 포함 ) 및 시설물은양양군의 소유로 귀속하며 , 원고는 일체의 손해배상을 청구할 수 없다 ( 제12조 ) .

나 . 원고는 이 사건 협약에서 정한 바에 따라 1997. 2. 19. 양양군과 사이에 강원 양 양읍 조산리 399-20 외 6필지 36,907m² 중 20,951m에 관하여 공유재산 대부계약을 체결하고, 1999. 12. 중순경 이 사건 공유재산 위에 22개 점포 및 기타 시설물을 완공 하였다. 그 중 별지 1 목록 기재 각 건물은 강원 양양군 양양읍 조산리 399-20 지상에 축조되었다( 이하 위 조산리 399-20 토지를 '이 사건 토지', 별지 1 목록 기재 건물을 ' 이 사건 각 건물'이라 한다), 원고는 별지 1 목록 제1 ~ 8항 기재 각 건물에 관하여 2000. 8. 25. 원고 명의로 소유권보존등기를 마치고, 같은 날 양양군에게 기부채납을 하여 양양군 명의로 소유권이전등기를 마쳤다. 별지 1 목록 제9항 기재 건물에 관하여 는 원고의 채권자인 A의 신청에 의한 가압류등기의 촉탁에 기하여 2000. 5. 12. 원고 명의의 소유권보존등기가 마쳐졌고, 2000. 8. 25. 양양군 명의의 소유권이전청구권가등 기가 마쳐졌다.

다. 원고는 1998년경부터 이 사건 협약에 따라 양양군에게 납부하여야 할 대부료 원 금의 대부분과 연체료를 지체하였고(2007. 9. 30. 당시 납부하지 않은 대부료 금액은 연체료를 포함하여 1,175,410,750원에 이른다), 이 사건 협약에 따른 이행보증금 230,400,000원을 납부하지 아니하였으며, 2001. 11. 10. 이후 임대건물에 대한 화재보 험 등 손해배상보험에 가입하지 아니하였고, 시설물 정기점검을 실시하지 아니하였다.

라. 원고가 수 차례에 걸친 양양군의 대부료 납부 독촉 및 협약사항 이행촉구에도 불구하고 이를 이행하지 아니하자, 양양군은 2006. 5. 8. 원고에게 기부채납 미이행, 이 행보증금 및 대부료 미납 , 시설물관리 준수사항 미이행 등을 이유로 이 사건 협약을 해지하였다.

마. 원고는 양양군을 상대로 춘천지방법원 속초지원 2007가합94호로, 이 사건 협약 은 지방자치법 등의 관련 법령에 따라 지방의회의 의결을 거치치 아니하여 무효라고 주장하면서 원상회복으로 이 사건 각 건물을 포함하여 이 사건 협약에 기하여 양양군 에게 기부채납한 각 건물에 관한 양양군 명의의 소유권이전등기 또는 소유권이전청구 권가등기의 말소와 양양군 일대의 산불로 소실한 건물에 대하여 그 가액 상당의 손해 배상을 청구하는 소를 제기하였다. 위 법원은 2008. 11. 7. 원고의 청구를 기각하는 판 결을 선고하였다. 원고는 위 판결에 불복하여 서울고등법원 2008나113938호로 항소를 제기한 후 그 청구를 주위적으로는 양양군의 계약체결상의 과실 및 불법행위에 기한 손해배상을 구하는 것으로, 예비적으로는 위 제1심에서의 청구와 동일한 것으로 청구 취지를 변경하였다. 위 항소심은 2009. 11. 12. 원고의 주위적 청구는 기각하고 , 예비 적 청구 중 일부를 인용하여 '양양군은 원고에게 이 사건 각 건물에 관하여 마쳐진 원 인무효의 양양군 명의의 각 소유권이전등기 및 소유권이전청구권가등기를 말소하라' 는 내용 등의 판결을 선고하였다. 양양군과 원고는 모두 위 판결에 불복하여 대법원 2009 다104540호로 상고를 제기하였으나 대법원은 2010. 4. 15. 위 상고를 모두 기각하였다.

바 . 이 사건 각 건물에 관하여 마쳐진 양양군 명의의 각 소유권이전등기 및 소유권 이전청구권가등기는 2010. 5. 12. 위 확정판결에 기하여 모두 말소되었다.

사 . 이에 양양군은 원고를 상대로 춘천지방법원 속초지원 2010가합766호로 원고가 이 사건 건물을 철거하고 이 사건 토지를 양양군에게 인도할 것을 구하는 소를 제기하 였다. 위 법원은 2011. 9. 9. 양양군의 청구를 전부 받아들이는 판결을 선고하였다. 이 에 대하여 원고의 불복으로 계속된 항소심에서 , 양양군은 그 청구취지를 확장하여 이 사건 토지의 무단 점유에 따른 부당이득반환 청구를 추가하였고 , 원고는 이 사건 협약 의 무효에 따라 관련 대부계약도 무효라고 주장하며 그 계약에 따라 지급하였던 대부 료의 반환을 구하는 반소를 제기하였다. 그 항소심인 서울고등법원 춘천재판부[2011나 1908(본소), 2013나671(반소) 는 2014. 7. 16. 양양군이 제기한 본소 중 이 사건 건물철 거 등 부분은 양양군수가 관련 법령에 따라 원고에게 건물철거 등을 명한 뒤 그 불이 행시 행정대집행 절차를 밟을 수 있다는 점을 들고, 부당이득반환 청구 부분은 양양군 수가 원고에게 변상금 부과처분을 하고, 그 불이행시 국세징수법상 체납처분의 방법으 로 이를 징수할 수 있다는 점을 들어 각 민사상 소제기의 필요성이 없다는 이유로 그 부분 소를 각하하고, 양양군의 청구를 일부 받아들여 '원고는 양양군으로부터 유익비 13억 8,853만 원을 지급받음과 동시에 양양군에 이 사건 토지를 인도하라' 는 내용과 원고의 반소 청구를 기각하는 내용의 판결을 선고하였다.

아. 이에 피고는 2014. 9. 30. 원고에 대하여 '원고가 공유재산인 이 사건 토지를 사 용 · 수익허가 등을 받지 아니하고 점유하고 있다'는 이유로 공유재산 및 물품관리법 제81조에 따라 2009. 7. 18.부터 2014. 7. 16.까지 5년 동안의 점유에 관하여 변상금 합계 881,148,690원을 부과하는 처분을 하였다가 2014. 12. 8. 직권으로 그 액수를 835,225,270원으로 정정하였다( 이하 2014. 9. 30. 변상금 부과처분 중 이와 같이 감액 되고 난 나머지 부분을 '이 사건 처분'이라 한다).

자. 원고는 강원도행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구 하였으나 강원도행정심판위원회는 2015. 3. 2 . 원고의 청구를 기각하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 9호증, 을 제1 내지 8호증의 각 기재(가지번 호 포함), 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 토지에 대한 원고의 점유는 양양군과 체결한 이 사건 협약에 의한 것으로 적법하게 이루어졌고 그곳에 이 사건 건물을 신축하여 양양군에 기부채납하였는데, 피 고가 이 사건 협약에 관하여 지방의회의 의결을 거치지 아니한 잘못으로 이 사건 협약 이 무효화 되고 그 결과 이 사건 건물의 소유권이 원고에게 복귀하게 되어서 이 사건 토지의 일부를 계속 점유하게 된 것이다. 따라서 원고의 점유에 법적 권원이 없다고 볼 수 없으며, 이에 변상금을 부과하는 것은 정의와 형평에 반한다.

또한 서울고등법원 춘천재판부[2011나1908(본소), 2013나671(반소)] 의 판결에 따르 면, 원고가 양양군에 대하여 이 사건 토지의 일부를 인도할 의무는 원고가 양양군으로 부터 지급받을 유익비상환청구권과 동시이행의 관계에 있으므로 양양군으로부터 유익 비를 상환받을 때까지 이 사건 토지의 일부를 점유하는 것은 적법하다. 따라서 원고의 점유에 대하여 변상금을 부과할 수 없다.

그리고 이 사건 토지 중 원고가 점유한 부분은 그 전부가 아니라 원고가 신축한 건물 가운데 화재로 소실되고 난 나머지인 이 사건 건물을 소유하기 위한 부분(4,451 ㎡ ) 에 그치므로 이 사건 토지 전부(16,416m )를 점유한 것으로 전제로 한 이 사건 처분 은 위법하다.

나. 먼저, 원고의 주장 가운데 이 사건 토지의 인도의무와 유익비 상환의무가 동시이 행 관계에 있어 이 사건 토지의 점유가 정당하므로 변상금을 부과할 수 없다는 취지의 주장에 관하여 본다.

(1) 공유재산 및 물품관리법 제81조가 사용 · 수익허가나 대부계약 없이 공유재산 등을 사용 · 수익하거나 점유한 자에 대하여 공유재산 등에 대한 사용료 또는 대부료에 20% 를 가산하여 변상금을 징수하도록 규정하고 있는 것은 무단점유에 대한 징벌적 의 미가 있는데(대법원 2007. 11. 29 . 선고 2005두8375 판결 등 참조), 공유재산의 점유를 반환할 의무와 그 공유재산에 관한 유익비를 상환 받을 권리의 실현이 동시이행 관계 에 있다면 유익비상환 의무의 이행의 제공이 있을 때까지 그 점유가 위법하다고 볼 수 없으므로 이에 대하여는 징벌적 성격인 변상금을 부과할 수 없다고 봄이 타당하다.

(2) 살피건대, 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 보태어 보면, 원고가 1997. 2. 19.부터 미개발 상태로 방치하고 있던 이 사건 토지에 건축물 신축을 위한 토목공사, 건물기초공사, 상 · 하수도공사, 전기통신공사, 조경공사를 한 사실, 피고 낙산월드가 위 공사비로 지출한 금액은 13억 8,853만 원인 사실, 피고 낙산월드가 한 위 공사의 결과 이 사건 토지의 객관적 가치가 이 사건 변론종결일에 가까운 2014년 4월경을 기준으 로 1,575,936,000원만큼 증가한 사실을 인정할 수 있으므로 원고는 양양군에 대하여 이 사건 토지에 관한 유익비의 상환을 청구할 권리가 있고 , 그 권리의 실현은 원고의 양양군에 대한 이 사건 토지의 인도의무와 동시이행 관계에 있다.

(3) 위 인정사실을 앞서 본 법리에 비추어 보면, 원고가 이 사건 토지에 토목공사 등을 실시한 1997.경부터 이 사건 토지에 관한 유익비가 발생하였고, 그에 따라 원고 는 위 공사시점부터 이미 발생한 유익비를 전부 지급받을 때까지 이 사건 토지의 점유 를 정당화할 법적 지위에 있다고 할 것이므로, 2009. 7. 18.부터 2014. 7. 16.까지 점유 에 관하여 한 이 사건 처분은변상금을 부과할 수 없는 점유에 대하여 한 것이므로 위 법하다 .

그렇다면 원고의 나머지 주장을 나아가 살필 필요 없이 이 사건 처분은 위법하여 취 소되어야 한다.

3. 결론

그러므로 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한