2017구합81168 전원개발사업 실시계획 승인처분 무효확인

1. A

2. B

3. C.

4. D

5. E

6. F

7. G

8. H

9. I

10. J

산업통상부장관

한국전력공사

2018. 3. 20.

2018. 4. 19.

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 원고들이 부담한다.

피고가 2015. 6. 10. 피고보조참가인에 대하여 한 전원개발사업 실시계획 승인처분 중 154kV K 송전선로 건설사업의 송전탑 번호 L번 내지 M번 구간에 대한 부분은 무효임을 확인한다.

1. 처분의 경위

가. 피고보조참가인(이하 '참가인'이라 한다)은 강화군 지역의 전력수요 증가 대비 및 안정적인 전력 공급을 목적으로, 강화군 N면, O면, P면 일원에 기존 송변전 설비(66kV Q변전소 및 송전선로)의 용량 증대를 위한 대체 송전선로로서 사용전압 154kV, 길이 10.28㎞의 송전선로 및 이를 지지하는 28기의 송전탑 등을 건설하는 내용의 전원개발사업(154kV K 송전선로 건설사업, 이하 '이 사건 사업'이라 한다)을 추진하기 위하여 이 사건 사업의 실시계획을 수립하고, 피고에게 위 실시계획의 승인을 신청하였다.

나. 피고는 2015. 6. 4. 구 전원개발촉진법(2016. 1. 27. 법률 제13862호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제5조 제1항에 따라 이 사건 사업의 실시계획을 승인하고, 2015. 6. 10. 같은 법 제5조 제5항에 따라 그 승인 내용을 고시하였다(산업통상자원부 고시 R, 이하 '이 사건 처분'이라 한다).

다. 원고들은 이 사건 사업에 따라 설치될 송전탑 번호 L번 내지 M번 구간(이하 '이 사건 구간'이라 한다)의 예정지인 토지 또는 그에 인접한 강화군 S리(이하 'S리'라고만 한다) 소재 토지의 소유자 또는 거주자이다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1호증 내지 제5호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법여부

가. 원고들의 주장

1) 참가인이 이 사건 사업에 대한 실시계획의 승인을 받는 과정에서 구 전원개발촉진법 제5조의2 제1, 2항, 같은 법 시행령 제18조의4 제1, 3항에 따른 의견청취절차 및 행정절차법 제21조 제1항에 따른 처분의 사전통지절차를 거치지 않았으므로, 이 사건 처분은 위법하다.

2) 참가인이 작성한 이 사건 사업의 실시계획은 T번~L번 송전탑을 U과 V 사이의 농경지대에 설치하도록 한 다음, W번 송전탑은 원고 B 소유의 X 밭에, Y번 송전탑은 원고 C이 Z에서 운영하는 야영장에 설치하고, M번 송전탑은 V 자락의 능선에 있는 AA에 설치하도록 정하고 있다. 그런데 L번~Y번 송전탑 사이에는 다수의 주택과 밭이 있고, 야영장도 운영되고 있는 점, L번 송전탑부터 M번 송전탑까지의 구간에 2개의 송전탑을 더 설치하고 송전선 길이를 다소 늘이면 주택가나 밭을 피하여 V 자락을 거치도록 하는 방법이 가능한 점, 실제로 참가인은 AB번~AC번 송전탑 구간은 송전선의 길이를 늘이더라도 U 자락을 거치도록 계획함으로써 강화군 N면 주민들에게는 피해가 가지 않도록 한 점 등을 고려하면, 사업비의 큰 증가 없이 원고들의 피해를 크게 줄일 수 있는 방법이 있음에도, 피고가 참가인이 신청한 대로 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 무효이다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 구 전원개발촉진법 제5조의2 제1, 2항, 행정절차법 제21조 제1항 위반 여부

가) 구 전원개발촉진법 제5조의2 제1항은 전원개발사업자가 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받으려는 경우에는, 제1호 내지 제4호에 규정된 예외를 제외하고는 승인 또는 변경승인을 신청하기 전에 사업시행계획의 열람 및 설명회를 통하여 대상사업의 시행으로 영향을 받게 되는 지역의 주민 및 관계 전문가 등(이하 "주민등"이라 한다)의 의견을 들어야 한다고 규정하고, 같은 조 제2항은 전원개발사업자는 제1항에 따라 청취한 주민등의 의견이 타당하다고 인정할 때에는 이를 실시계획에 반영하여야 한다고 규정하고, 같은 조 제3항은 제1항에 따른 주민등의 의견청취 방법 및 절차에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다.

이에 따라 구 전원개발촉진법 시행령(2016. 1. 27. 법률 제13862호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제18조 제1항 내지 제3항은 전원개발사업자가 주민등의 의견을 들으려는 경우에는 전원설비의 개요 및 전원개발사업구역의 위치 및 면적 등을 포함한 전원 사업시행계획을 해당 전원개발사업구역을 관할하는 시장·군수·구청장 등에게 제출하고, 주관 시장·군수·구청장은 사업시행계획이 접수된 날부터 10일 이내에 전원개발사업의 개요, 사업시행계획에 대한 열람기간 및 열람장소, 설명회 개최일시 및 개최장소 등을 일간신문에 각각 1회 이상 공고하고, 해당 기관의 인터넷 홈페이지에 14일 이상 게재하여 주민등이 사업시행계획을 열람할 수 있게 하여야 한다고 규정하고 있다. 그리고 같은 시행령 제18조의4 제1항, 제3항은 전원개발사업자는 법 제5조의2 제1항에 따라 주민등의 의견을 듣기 위한 설명회를 사업시행계획에 대한 열람기간에 개최하여야 하고, 설명회 개최 시 제출된 주민등의 의견에 대한 검토서를 작성하여야 한다고 규정하고 있다.

나)을 제5호증 내지 제10호증의 각 기재에 의하면, 참가인이 2013. 7. 9. 이 사건 사업시행계획을 작성하여 강화군수에게 제출하였고, 강화군수는 2013. 7. 11. 및 2013. 7. 12. AD 언론 및 AE 언론에 이 사건 사업시행계획에 대한 주민공람 및 설명회 개최공고를 하면서 열람장소와 열람기간 및 주민의견 제출서식을 이용하여 의견을 제출할 수 있음을 명시하였으며, 강화군청 인터넷 홈페이지에도 2013. 7. 12.부터 2013. 7. 31.까지 20일간 이를 공고한 사실, 참가인은 2013. 7. 16. N면사무소, 2013. 7. 17. AF 노인회관, 2013. 7. 19. AG 마을회관에서 이 사건 사업시행계획에 대한 설명회를 개최한 사실, 위와 같은 절차가 종료된 후인 2013. 8. 9. 참가인이 강화군으로부터 이 사건 사업시행계획에 대한 주민들의 의견을 수렴하여, 주민 등의 의견청취 결과에 대한 검토서를 작성한 사실이 각 인정된다.

위 인정사실에 의하면, 참가인은 구 전원개발촉진법 제5조의2 제1, 2항, 같은 법 시행령 제18조 제1항 내지 제3항, 제18조의4 제1, 3항이 정하는 사업시행계획의 공고 열람, 설명회의 개최, 주민등의 의견청취 절차를 모두 이행하였다고 할 것이므로, 이에 어긋나는 원고들의 주장은 이유 없다.

다) 한편, 행정절차법 제2조 제4호 가목은 행정절차법의 당사자를 '행정청의 처분에 대하여 직접 그 상대가 되는 당사자'라고 규정하고, 전원개발촉진법 제5조 제1, 2, 5항은 피고가 전원개발사업 실시계획을 승인 또는 변경승인할 경우 이를 고시에 의하도록 하면서, 전원설비의 개요, 전원개발사업구역의 위치 및 면적 등을 일반인이 열람할 수 있도록 정하고 있는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 사업 실시계획을 승인한 이 사건 처분은 행정절차법 제21조 제1항의 사전통지나 제22조 제3항의 의견청취의 대상이 되는 처분은 아니다(대법원 2008. 6. 12. 선고 2007두1767 판결 참조), 이 사건 처분이 행정절차법 제21조 제1항에서 정하는 사전통지 절차를 거치지 아니하여 위법하다는 원고들의 주장도 이유 없다.

라) 이 사건 처분에 절차적 위법이 존재한다는 원고들의 주장은 이유 없다.

2) 재량권 일탈·남용 여부

정부의 전력수급 기본계획에 따른 전원개발사업의 세부계획에 따라 전원설비를 설치하는 행위는 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 행하여지는 일종의 행정계획이다. 행정 주체는 구체적인 행정계획을 입안 결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다고 할 것이지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있다(대법원 1996. 11. 29. 선고 96누8567 판결 참조). 다만 행정주체가 반드시 특정인의 사익을 최대한으로 보장하는 방법으로 행정계획결정을 하여야만 적법한 것은 아니고, 이익형량의 합리성 및 행정계획결정의 합목적성이 인정되는 한 그 행정계획 결정은 계획 재량의 범위 내에서 적법하다고 할 것이다. 그리고 행정처분이 당연 무효라고 하기 위해서는 처분에 위법사유가 있어야 하고, 그 위법사유가 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 한다.

을 제11호증의 1 내지 3, 을 제15, 16, 17호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 참가인이 2009년 9월경부터 이 사건 사업 경과지 선정을 위한 설계용역에 착수하여 2009년 10월경 입지선정위원회를 구성한 후, 2010. 3. 30.부터 2011. 2. 17.까지 5회에 걸쳐 현장답사를 포함한 입지선정위원회 회의를 개최하고 최신 기술 및 선진평가기법을 활용하여 최적경과지를 선정하는 절차를 거쳐 이 사건 사업 실시계획과 같은 송전선로를 확정한 사실, 위와 같이 결정된 송전선로에 포함된 이 사건 구간은 기존에 설치되어 있는 송전선로(66kV Q변전소 및 송전선로)와 매우 유사한 경로로서 기존의 경로보다는 조금 더 마을의 외곽, 즉 V 자락 쪽으로 위치하게 되는 사실, 원고들이 주장하는 이 사건 구간의 송전탑 위치를 변경하기 위해서는 이 사건 구간뿐 아니라 앞뒤로 연결되는 구간의 송전탑 위치 역시 다소 조정되어야 할 것으로 보이는 사실, 기존에 송전선로가 설치되어 있었으나 이 사건 실시계획에서는 송전선로에서 제외된 강화도 N면 지역의 경우 기존의 송전선로 설치 이후 일부 지역이 온천보호지구로 지정되는 사정변경이 발생하였음을 고려한 것인 사실이 각 인정된다.

앞서 인정한 사실에 의하면, 참가인은 최신기술과 전문가들의 의견을 참고하여 이 사건 구간을 이 사건 사업의 송전선로에 포함시킨 것으로 보이고, 이 사건 사업은 강화군 지역의 전력수요 증가 대비 및 안정적인 전력 공급을 목적으로 기존 송변전 설비의 용량 증대를 위한 송전선로를 설치하려는 것이므로, 이 사건 구간 인근에 이미 기존의 송전선로가 존재하고 있었던 이상, 위치를 다소 달리하여 이 사건 구간에 설치될 송전탑 및 송전선로가 원고들의 이익을 새롭게 침해하거나 그 침해의 정도를 심화시킨다고 보이지 않고, 강화도 N면 지역이 이 사건 사업 대상지역에서 제외된 것은 온천보호지구 지정이라는 사정변경에 따른 것이므로, 피고가 원고들을 위 지역의 주민들과 차별하였다고도 볼 수 없다. 이 사건 처분은 행정계획결정에 해당하므로 이익형량의 합리성 및 합목적성이 인정되는 한 계획 재량의 범위 내에서 적법하다고 볼 수 있는 데다가 특히 이 사건 처분이 당연 무효라고 하기 위해서는 중대하고도 명백한 위법사유가 존재하여야 하는데, 위와 같은 사정에 비추어 보면 피고가 이 사건 처분으로 승인한 이 사건 구간의 송전탑 및 송전선로의 위치 선정에 중대하고도 명백한 위법이 있다.

고 보이지 않는다.

이 사건 처분은 적법하고, 이 사건 처분에 재량권 일탈·남용이 존재한다는 원고들의 주장도 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고들의 청구는 이유 없어 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사박양준

판사김선아

판사최선재