2019구합77026 무효확인 등

1. A

2. B

3. C

4. D

5. E

6. F

7 G

8. H

9. I

10. J

원고들 소송대리인 법무법인 서도

담당변호사 서정훈

산업통상자원부장관

한국전력공사

소송대리인 변호사 이명현

2020. 5. 7.

2020. 6. 11.

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고들이 부담한다.

피고가 2017. 6. 13. 피고 보조참가인에 대하여 한 천안시 서북구 K 일대에 관한 사업실시계획(L 건설사업시행계획) 승인처분이 무효임을 확인한다.

1. 처분의 경위

가. 피고 보조참가인(이하 '참가인')은 2016년 6월경 「천안시 서북구 K, M, N, O, P일원에 변전소, 송전선로(4,283km), 지지물(송전탑) 12기 등을 설치하는 L 건설사업」(이하 '이 사건 사업')의 실시계획을 수립한 후, 전원개발촉진법 제5조 제1항에 따라 2016. 6.경 피고에게 전원개발사업 실시계획(이하 '이 사건 실시계획')의 승인을 신청하였다.

나. 피고는 2017. 6. 13. 참가인이 신청한 이 사건 사업 실시계획을 승인하였고, 같은 날 산업통상자원부고시 Q로 이를 고시하였다[면적: 73,848㎡(변전소: 5,964m, 철탑부지: 1,744m, 선하지: 66,140㎡), 이하 '이 사건 처분'].

다. 참가인은 중앙토지수용위원회에 이 사건 사업에 편입되는 토지 등에 대한 수용(사용)재결 신청을 하였고, 중앙토지수용위원회는 2018. 11. 8. 참가인이 위 토지들에 대하여 2019. 1. 2.부터 수용 및 사용하는 것을 허용하는 내용의 재결을 하였다.

라. 원고들은 이 사건 사업에 따라 설치될 송전선로, 철탑 부근에 걸쳐서 거주하고 있는 주민들이다.

[인정근거1)] 다툼 없는 사실, 갑 제4호증, 을나 제5호증의 각 기재, 변론 전체의 취

2. 이 사건 처분의 적법 여부가, 관련 법령 등 별지 기재와 같다.

나. 원고들 주장의 요지

이 사건 처분은 아래와 같이 중대 · 명백한 하자가 있어 무효이다.

가. 이 사건 사업은 마을 주민이 실제로 거주하는 지역을 관통하여 고압의 전류가 흐르는 변전소 및 송전탑을 설치하는 내용이므로 주민들에게 실질적으로 의견을 제시할 수 있는 기회가 제공되었어야 한다. 그러나 참가인이 개최한 공청회에는 약 15명의 주민만 참석하였고, 설명회 또한 형식적으로 진행되었을 뿐이므로, 결국 이 사건 실시계획 승인 절차는 전원개발촉진법 제5조의 2에 따른 의견청취 절차를 거치지 못한 경우라고 보아야 한다.

나. 참가인은 이 사건 사업의 입지를 선정하는 과정에서 입지선정 자문위원회를 구성하였는데 주민대표, 환경단체나 시민단체의 대표자, 중립성을 지닌 교수 등이 위원으로 포함되지 않았고, 입지 선정을 위한 회의도 위법하게 이루어졌으며, 관련 주민들의 의견이 제대로 반영되지 못하였다.

다. 참가인은 이 사건 실시계획 승인을 받기 위하여 피고에게 사업 지역인 천안시 K일원에 거주하는 주민들의 동의서로서 'R 건설사업 공동대표 동의 서명부'를 제출하였다. 위 동의서는 마을 이장 이 무단으로 주민들의 도장을 날인하여 작성한 위조 서류일 가능성이 크다.

다. 이 사건 처분의 적법 여부

1) 관련 법리

행정처분이 당연무효라고 하기 위해서는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고, 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적(외형상)으로 명백한 것이어야 하며 하자의 중대 명백 여부를 판별함에 있어서는 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다(대법원 1996, 1. 26. 선고 95다7451 판결 참조).

2) 의견청취절차가 형식적으로 진행되어 위법한지 여부

(가) 전원개발촉진법 제5조의2 제1항은 전원개발사업자가 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받으려는 경우에는, 제1호 내지 제4호에 규정된 예외를 제외하고는 승인 또는 변경승인을 신청하기 전에 사업시행계획의 열람 및 설명회를 통하여 대상사업의 시행으로 영향을 받게 되는 지역의 주민 및 관계 전문가 등(이하 "주민등")의 의견을 들어야 한다고 규정하고, 같은 조 제2항은 전원개발사업자는 제1항에 따라 청취한 주민등의 의견이 타당하다고 인정할 때에는 이를 실시계획에 반영하여야 한다고 규정하며, 같은 조 제3항은 제1항에 따른 주민등의 의견청취 방법 및 절차에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다. 그 위임에 따른 전원개발촉진법 시행령 제18조 제1항 내지 제3항은, 전원개발사업자가 주민 등의 의견을 들으려는 경우에는 전원개발사업의 목적, 시행자, 전원설비의 개요, 전원개발사업구역의 위치 및 면적, 시행기간(같은 조 제2항 제1 내지 5호)을 포함한 전원사업시행계획을 해당 전원개발사업구역을 관할하는 시장·군수·구청장 등에게 제출하고, 주관 시장·군수·구청장은 사업시행계획이 접수된 날부터 10일 이내에 전원개발사업의 개요, 사업시행계획에 대한 열람기간 및 열람장소, 설명회 개최일시 및 개최장소 등을 일간신문에 각각 1회 이상 공고하며, 해당 기관의 인터넷 홈페이지에 14일 이상 게재하여 주민등이 사업시행계획을 열람할 수 있게 하여야 한다고 규정하고 있다. 그리고 같은 시행령 제18조의4 제1, 3항은 전원개발사업자는 법 제5조의2 제1항에 따라 주민 등의 의견을 듣기 위한 설명회를 사업시행계획에 대한 열람기간에 개최하여야 하고, 설명회 개최 시 제출된 주민등의 의견에 대한 검토서를 작성하여야 한다고 규정하고 있다.

(나) 을나 제4, 5, 8호증의 각 기재, 을나 제7호증의 영상에 변론 전체의 취지를 종합하면 다음 각 사실을 인정할 수 있다.

①) 참가인은 2015. 4. 2. 천안시 서북구에 있는 T사무소에서 T 54개리 이장단(이장과 주민 약 60여 명)에게 변전소 및 송전선로의 사업계획을 설명하였다.

②) 참가인은 2015. 4. 9. 천안시 서북구 T에 있는 U회관에서 T의 주요 인사와 주민들을 초청하여 변전소 등 건설계획을 설명하였고, 참석한 주민들 약 30명의 의견을 들었다.

③ 참가인은 2015. 8. 24.부터 2015. 9. 3.까지 M, N, O, K 등의 마을회관에서 주민설명회를 진행하였다.

④ 천안시장은 2015. 11. 17.부터 2015. 12. 4.까지 이 사건 실시계획에 대한 주민열람 및 설명회 개최를 공고하였고, 위 공고 내용에는 전원설비 개요, 전원개발사업구역의 위치 및 면적, 시행기간이 기재되어 있었으며 2015. 11. 24. 15:00 천안시 서북구청 회의실에서 주민설명회가 개최된다는 점 및 이 사건 실시계획에 관하여 천안시 서북구청(산업경제과 지역경제팀) 사무실 및 중부건설처 갈등관리부 사무실에서 열람할 수 있다는 점 등이 상세히 기재되어 있었다. V언론와 W언론은 2015. 11. 17. 신문지상을 통해 위 공고를 보도하였다.

6 참가인은 2018. 9. 10. X학교와 상생발전 협약서(MOU)를 체결하였고, X학고에 전자파의 국내 기준치와 현재 측정치를 안내하는 실시간 전자파 측정장치를 설치하였다.

⑥ 2015. 11. 24. 천안시 서북구청에서 이 사건 사업에 관한 주민설명회가 시행되었다.

(다) 전원개발사업은 전력수급의 안정을 도모함으로써 우리나라 전체의 전력수급 상황이나 국민경제의 발전에 이바지할 것을 목적으로 진행되지만(전원개발촉진법 제1조), 한편으로는 인근 주민의 생명·신체의 안전에 영향을 미칠 위험이 있다. 전원개발사업 실시계획 승인에 있어 주민 등으로부터의 의견청취절차를 규정한 일련의 규정들은, 이와 같이 국민에 대한 생명·신체 침해행위와 관련하여 불이익을 받게 되거나 불이익을 받을 개연성이 있는 당사자에게 제공하는 절차 참여의 의미를 지니고, 전원개발사업자의 자의적 진행을 방지하며 사업의 객관성과 공정성을 담보하기 위한 제도적 장치로 기능한다고 해석된다. 해당 규정을 위반하였는지 여부의 판단과 관련하여, 물론 피고 등 국가기관이 국민의 생명·신체의 안전에 영향을 미치는 전원개발사업 실시계획승인 여부를 결정함에 있어서 지역주민들을 비롯한 이해관계인의 의견을 사전에 충분히 수렴하는 것이 바람직할 것이나, 한편으로 국민의 생명·신체의 안전 등 기본권을 보호할 의무를 어떠한 절차를 통하여 실현할 것인지는 국가에게 폭 넓은 형성의 자유가 인정되므로(헌법재판소 2016. 10, 27. 선고 2015헌바358 전원재판부 결정 참조), 하자의 중대 · 명백성을 판단함에 있어서는 이러한 측면 또한 고려되어야 한다.

(라) 위 인정사실에 의하면 참가인이 이 사건 실시계획 승인신청을 한 2016년 6월경 이후로부터 10일 이내에 이 사건 실시계획이 공고되었다거나 그 열람기간에 주민등의 의견을 듣기 위한 설명회가 개최되었다고 보기는 어렵다. 그러나 참가인은 이 사건 사업 실시계획과 관련하여 설명회를 개최하고 주민들의 의견을 들었으며, 구체적으로 사업시행계획을 공고하고 법령이 정한 기간 동안 주민 등이 열람할 수 있는 상태에 두었다고 할 것이므로, 전원개발촉진법 제5조의2 제1, 2항, 같은 법 시행령 제18조 제1항 내지 제3항, 제18조의4 제1, 3항이 정하는 사업시행계획의 공고 열람, 설명회의 개최, 주민등의 의견청취 절차에 상응하는 사전 의견청취 절차를 거쳤다고 해석된다. 또한 구체적인 내용과 진행 기간, 각 절차의 시간적 간격, 경위 등에 비추어 보면, 관련 법령이 위와 같은 규정을 두어 달성하고자 하는 목적에 부합하는 정도의 절차, 즉 절차 참여의 기회를 제공하고 사업의 객관성과 공정성을 담보하며 자의적 진행을 방지하기 위한 장치로서의 목적이 이루어졌다고 봄이 타당하다. 따라서 비록 열람 및 의견청취절차가 이 사건 실시계획 승인 신청시로부터 10일 이내에 시행되지 않은 하자가 있다. 고 하더라도, 그러한 하자가 중대 · 명백하여 무효사유에 해당한다고 볼 수는 없다.

라. 입지선정 자문위원회 구성의 위법 여부

(1) 앞서 보았듯이 전원개발사업은 우리나라 전체의 전력수급상황이나 장기적인 에너지 정책에 부합하는지 여부 등을 고려하여 검토한 전원개발의 필요성에 따라 진행된다. 이에 전원개발촉진법은 해당 사항을 종합적으로 검토하기 위하여 전원개발사업 실시단계에서 일률적으로 주무부처인 피고가 사업을 승인하도록 정하고 있다(제5조 제1항). 즉, 전원설비를 설치하는 행위는 우리나라의 전력수급계획에 따라 피고가 승인하는 전원개발사업의 세부계획을 바탕으로 이루어지는 것이므로, 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 행하여지는 일종의 행정계획이라고 할 것이다. 따라서 행정주체에게 구체적인 행정계획의 입안.결정에 관하여 비교적 광범위한 형성의 자유가 부여되고, 다만 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한을 받게 된다(대법원 1996. 11. 29. 선고 96누8567 판결 취지 참조). 한편 행정주체가 반드시 특정인의 사익을 최대한으로 보장하는 방법으로 행정계획결정을 하여야만 적법한 것은 아니고, 이익형량의 합리성 및 행정계획 결정의 합목적성이 인정되는 한 그 행정계획결정은 계획 재량의 범위 내에서 적법하다고 할 것이다.

(2) '입지선정 자문위원회'는 참가인이 전원개발사업의 입지 선정에 있어 계획 재량의 범위 내에서 행정계획결정을 합리적이고도 객관적으로 행사하고자 지역 주민대표, 지자체 추천 위원, 분야별 전문가 등을 위촉하여 입지 선정에 있어 자문을 구하는 위 원회이다. 입지선정자문위원회는 법령이 아닌 참가인의 내부적 규정에 근거하여 구성 · 운영되는 것으로서 대외적 구속력이 없고 특별한 사정이 없는 한 참가인이 그 결정에 기속되는 것도 아니다. 위 위원회의 구성에 원고들의 주장과 같이 주민대표, 환경단체나 시민단체의 대표 등이 반드시 포함되어야 한다거나 관련 주민들의 의견을 반영하는 별도의 절차가 필요하다고 볼 만한 근거가 없을뿐더러, 그와 같은 위원회의 구성이 합리성 및 행정계획결정에서의 합목적성을 일탈·남용하였다고 볼 수는 없다. 더구나 을나 제3호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 사업을 위한 입지선정자문위원회에 예상경과지역의 이장, 천안시 시민환경단체 대표, 충청남도 의회 및 천안시의회 관련자, 학계, 언론계, 갈등조정 전문가 등이 위촉된 사실을 인정할 수 있고, 달리 위촉 위원의 구성에 이 사건 처분에 영향을 미칠 중대한 위법이 있다고 볼만한 자료도 없다. 원고들의 이 부분 주장 또한 어느 모로 보나 받아들일 수 없다.

마. 동의서 위조에 따른 하자의 존부

관련 법령은 이 사건 실시계획 승인신청에 주민동의서 명부가 필요하다고 요구하고 있지 않다. 을나 제2호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 참가인이 이 사건 사업의 원활한 진행을 위하여 송전선로로부터 일정한 범위 내에 거주하는 마을 주민에 대해 특별지원사업을 실시하고 있고 그 사업의 진행을 위해 해당 주민들로부터 동의를 받은 사실을 인정할 수 있으나, 이는 이 사건 사업의 시행과 관련하여 '경관, 심리적인 측면에서의 비효용을 보전하고 주민들의 협조 하에 공사를 원활하게 시행하기 위한' 목적으로 참가인이 별도의 내부 규정에 의하여 진행한 것으로 보일 뿐이다. 따라서 원고들의 주장만으로는 주민동의서 명부의 존부 또는 그 작성 과정의 적법 여부가 이 사건 처분의 적법성에 영향을 미친다고 볼 수 없다. 원고들의 이 부분 주장은 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 받아들일 수 없다.

바. 소결론

이 사건 처분에 중대하거나 객관적으로 명백한 위법사유가 있다고 인정되지 않는다. 이 사건 처분이 당연 무효라고 할 수 없다.

3. 결론

원고들의 청구는 이유 없으므로 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사이상훈

판사이강호

판사김효진

관계 법령

■ 전원개발촉진법

제5조(전원개발사업 실시계획의 승인)

① 전원개발사업자는 전원개발사업 실시계획 (이하 "실시계획"이라 한다)을 수립하여 산업통상

자원부장관의 승인을 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 전원개발사업에 대하여는

그러하지 아니하다.

제5조의2(주민등의 의견청취)

① 전원개발사업자는 제5조에 따라 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받으려는 경우에는 승인

또는 변경승인을 신청하기 전에 사업시행계획의 열람 및 설명회를 통하여 대상사업의 시행

으로 영향을 받게 되는 지역의 주민 및 관계 전문가 등(이하 “주민등'이라 한다)의 의견을

들어야 하며, 대통령령으로 정하는 범위의 주민등이 공청회의 개최를 요구하면 공청회를

개최하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 다른 법령에 따라 이미 주민등의 의견을 수렴한 경우

2. 국방상 기밀을 지켜야 할 필요가 있는 경우

② 전원개발사업자는 제1항에 따라 청취한 주민등의 의견이 타당하다고 인정할 때에는 이를

실시계획에 반영하여야 한다.

③ 제1항에 따른 주민등의 의견청취 방법 및 절차에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한

다.

■ 전원개발촉진법 시행령

제 18조(사업시행계획의 공고 ·열람 등)

① 전원개발사업자가 법 제5조의2에 따라 주민 및 관계 전문가 등(이하 "주민등"이라 한다)의

의견을 들으려는 경우에는 같은 조 제1항에 따른 사업시행계획(이하 “사업시행계획"이라

한다)을 작성하여 다음 각 호의 행정기관의 장에게 제출하여야 한다.

1. 해당 전원개발사업구역을 관할하는 시장( 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을

위한 특별법」 제11조 제2항에 따른 행정시장을 포함한다. 이하 같다)·군수·구청장(자

치구의 구청장을 말한다. 이하 같다). 전원개발사업구역이 둘 이상의 시( 「제주특별자치

도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법, 제10조 제2항에 따른 행정시를 포함한

다. 이하 같다) · 군·구(자치구를 말한다. 이하 같다)에 걸치는 경우에는 그 전원개발사

업구역의 면적 또는 길이가 가장 많이 포함되는 지역을 관할하는 시장·군수·구청장을

말한다.

2, 제1호의 시장·군수·구청장(이하 “주관 시장·군수·구청장"이라 한다) 외에 해당 전원

개발사업의 시행으로 인하여 영향을 받게 되는 지역을 관할하는 시장·군수·구청장(이

하 "관계 시장 · 군수·구청장"이라 한다)

3. 산업통상자원부장관

② 제1항에 따른 사업시행계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.

1. 전원개발사업의 목적

2. 전원개발사업의 시행자

3. 전원설비의 개요

4. 전원개발사업구역의 위치(토지등의 명세를 포함한다) 및 면적

5. 전원개발사업의 시행기간

③ 주관 시장·군수·구청장은 제1항에 따라 사업시행계획이 접수된 날부터 10일 이내에 다음

각 호의 사항을 하나 이상의 전국을 보급지역으로 하여 발행하는 일간신문과 해당 지역을

주된 보급지역으로 하여 발행하는 일간신문에 각각 1회 이상 공고하고, 해당 기관의 인터

넷 홈페이지에 14일 이상 게재하여 주민 등이 사업시행계획을 열람할 수 있게 하여야 한다.

1. 전원개발사업의 개요

2. 사업시행계획에 대한 열람기간 및 열람장소

3. 사업시행계획에 대한 설명회 개최일시 및 개최장소

4. 사업시행계획에 대한 의견 제출기간 및 제출방법

5. 그 밖에 주민등의 의견청취에 필요한 사항

④ 주관 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 공고를 하려면 열람기간 및 열람장소 등에 대하

여 미리 관계 시장·군수·구청장의 의견을 들어 그 내용을 결정하여야 하며, 관계 시장 ·

군수·구청장의 관할 구역에 열람장소가 한 곳 이상 포함되도록 하여야 한다.

제 18조의4(설명회의 개최)

① 전원개발사업자는 법 제5조의2 제1항에 따라 주민등의 의견을 듣기 위한 설명회를 제18조

제3항 제2호에 따른 열람기간에 개최하여야 한다, 이 경우 대상지역이 둘 이상의 시·군·

구에 걸치는 경우에는 각각의 시·군·구에서 설명회를 개최하되, 전원개발사업자가 해당

시장 · 군수·구청장과 협의한 경우에는 설명회를 통합하여 개최할 수 있다.

② 전원개발사업자는 제18조 제3항에 따라 공고한 설명회가 개최 방해 등의 사유로 개최되지

못하거나 개최는 되었으나 정상적으로 진행되지 못한 경우에는 설명회를 생략할 수 있다.

이 경우 전원개발사업자는 다음 각 호의 조치를 하여야 하며, 그 밖에 주민등에게 해당 전

원개발사업에 대한 설명을 하거나 주민등의 의견을 듣기 위하여 노력하여야 한다.

1. 설명회를 생략하게 된 사유 등을 제18조 제3항에 따른 방법으로 공고

2. 해당 시장·군수·구청장에게 그 기관의 인터넷 홈페이지에 설명자료의 게시 요청

③ 전원개발사업자는 제1항에 따른 설명회 개최 시 제출된 주민등의 의견에 대한 검토서를 작

성하여야 한다.

끝.

1) 피고가 답변서를 제출하지 않고 변론기일에도 출석하지 않았으나, 참가인이 보조참가를 신청하면서 그 사실에 대하여 다투는 것은 피참가인의 행위와 명백히 적극적으로 배치되는 경우라 할 수 없어 소송행위의 효력이 없다고 할 수 없으므로(대법원 2007. 11. 29. 선고 2007다53310 판결 참조), 피고가 자백한 것으로 보지 않고 판단한다.