서울고등법원 2015.11.3. 선고 2015누52007 판결

1) 이 사건 처분은 원고의 재산권 행사에 중대한 영향을 미치므로, 피고는 이 사건 처분을 함에 앞서 행정절차법 제21조 제1항에 따라 미리 원고에게 처분의 원인사실과 내용 및 법적 근거 등을 통지하고 의견 제출의 기회를 주어야 함에도, 이러한 절차를 거치지 아니한 위법이 있다.

2) 참가인과 청원군수는 이 사건 사업시행계획서의 열람장소에 의견서 서식을 비치하지 아니함으로써 지역 주민이 의견을 제출할 기회를 제공하지 아니하였고, 주민설명회에서 주민들이 제출한 의견에 대하여 검토서를 제대로 작성하지 않는 등 전원개발촉진법 제5조의2 등이 규정한 지역 주민 등에 대한 의견청취 절차를 제대로 이행하지 아니한 위법이 있다.

3) 참가인은 송전선로 경과지를 선정함에 있어 내부 지침인 이 사건 선정기준에 구속되는데, 이 사건 선정기준에 따른 경과지 선정자문위원회 위원의 선정 경위가 불투명하고, 일부 마을에는 주민설명회를 개최하지 아니하는 등 이 사건 선정기준이 정한 경과지 선정 절차를 위반한 위법이 있다.

4) 이 사건 사업의 관할 시·도시사는 전원개발촉진법 시행령 제17조 제1항의 규정에 따라 피고로부터 송부받은 이 사건 사업의 실시계획 사본을 공고하고, 공고내용을 토지소유자인 원고에게 통지하여야 할 의무가 있음에도 이를 이행하지 아니하였고, 중앙행정기관인 피고는 관할 시·도시사의 위와 같은 의무위반행위를 감독하지 아니한 위법이 있다.

5) 이 사건 사업에 있어 참가인이 내세우고 있는 청원과 청주 등지에서의 안정적인 전력공급이라는 이 사건 사업의 필요성이 인정되는지 여부가 의심스러운 점, 피고는 원고의 토석채취를 위한 발파작업으로 인한 송전선로 및 송전탑의 안전성과 자연생태계 보호 등을 고려함이 없이 이 사건 송전선로 경과지를 선정한 점, 이 사건 송전선로 경과지보다 다른 2개의 후보 경과지가 선로길이, 공사비, 시공진입로 확보 등에 있어서 경제적으로 더 효율적인 점, 향후 이 사건 채석장 일대의 토지를 채석단지로 개발할 계획을 가지고 있는 원고로서는 이 사건 사업으로 인하여 채석장 사업의 운영이 불가능하여 막대한 재산상 손해를 입게 되어 이 사건 사업으로 얻게 되는 공익에 비하여 원고의 사익침해가 과도한 점 등의 사정을 고려하면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈. 남용한 것으로 위법하다.

나. 판단

1) 첫 번째 주장에 대한 판단

행정절차법 제2조 제4호 가목은 '당사자'를 '행정청의 처분에 대하여 직접 그 상대가 되는 자'로 규정하고 있다. 그런데 이 사건 처분은 행정계획의 일종으로서 송전선로 및 송전탑 설치를 위한 전원개발사업의 시행기간과 구역, 설치하는 시설의 종류·위치·규모 등에 관한 개략적인 계획을 전원개발촉진법 등 관련 법령에 따라 미리 정한 것일 뿐, 그 처분 자체에 의하여 원고 소유의 토지가 사용 또는 수용되는 등 원고의 재산권 행사에 어떠한 영향을 미친다고 볼 수는 없으므로, 원고가 이 사건 처분에 대하여 직접 그 상대가 되는 자라고 할 수 없다. 따라서 원고가 이 사건 처분의 당사자에 해당함을 전제로 한 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 두 번째 주장에 대한 판단

을가 제3, 5, 24호증, 을가 제4호증의 1의 각 기재에 의하면, 청원군수는 2012. 5. 29.부터 2012. 6. 15.까지 기간을 정하여 지역 주민들로 하여금 이 사건 사업시행계획서를 공람하게 하면서 그 의견 수렴을 위하여 공람장소인 청원군청, 현도면사무소 및 문의 면사무소 등에 의견서 서식을 비치해 두었고, 참가인은 2012. 6. 5.경부터 6. 11.경까지 청원군 문의면, 현도면의 주민 등을 상대로 주민설명회를 개최하여 주민들의 의견을 수렴한 사실, 청원군수는 2012. 6. 22.경 '공람·공고 및 주민설명회 등에서 사업시행계획에 대한 열람 및 주민 등의 의견이 없다'는 내용의 결과를 통보하였고, 이에 참가인은 주민 등의 의견청취 결과 관련 의견이 없다는 내용의 검토서를 작성한 사실이 인정된다. 따라서 참가인과 청원군수가 의견서 서식을 비치하지 않거나 주민의견에, 대한 검토서를 작성하지 않는 등으로 전원개발촉진법 제5조의2 등이 규정한 주민의견 청취절차를 제대로 이행하지 아니하였다고 볼 수 없다. 이 부분 주장 역시 이유 없다.

3) 세 번째 주장에 대한 판단

을가 제6호증의 기재에 의하면 참가인은 지방자치단체장, 학계, 언론계 및 지역 유지 중 영항력 있는 인사 1명을 위원장으로, 주민대표, 지역 전문가 및 참가인의 직원 등을 위원으로 한 경과지선정자문위원회를 구성한 다음, 4차에 걸친 자문위원회 회의와 인근 마을 주민을 대상으로 한 주민설명회 등을 거쳐 최종적으로 이 사건 송전선로 경과지를 선정한 사실이 인정되고, 달리 참가인이 이 사건 선정기준을 위반하여 불투명하게 경과지선정자문위원회 위원을 선정하였거나 주민설명회를 거치지 아니하였다고 볼 만한 자료를 찾을 수 없다. 따라서 이 부분 주장 역시 이유 없다.

4) 네 번째 주장에 대한 판단

전원개발촉진법 시행령 제16조 제2항은 '산업통상자원부장관은 전원개발사업의 실시계획을 승인 고시를 한 경우에 지체 없이 실시계획의 사본을 관계 중앙행정기관의 장 및 시·도시사에게 송부하여야 한다'고 규정하고 있고, 제17조 제1항은 '관할 시·도시자가 제16조 제2항에 따른 실시계획의 사본을 받은 경우에는 지체 없이 같은 조 제1항 제1호(전원개발사업의 명칭) · 제2호(전원개발사업 시행자의 성명 및 주소) 및 제5호(전원개발사업구역의 위치 및 면적)의 사항을 공고하여야 하며, 공고한 내용을 토지 소유자 및 이해관계자에게 통지하여야 한다'라고 규정하고 있다. 그런데 위 각 규정은 이 사건 처분, 즉 피고의 전원개발사업에 대한 실시계획의 승인 고시가 이루어진 이후에 피고와 관할 시·도지사 등이 취하여야 할 후속 절차에 관한 규정에 지나지 않는다. 따라서 이 부분 주장 역시 이유 없다.

5) 다섯 번째 주장에 대한 판단

가) 행정계획은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위하여 설정한 활동기준이나 그 설정행위를 말하는 것으로서, 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안 결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다.

다만 행정주체의 위와 같은 형성의 자유가 무제한적이라고 할 수는 없고, 행정계획에서는 그에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 사이에서나 사익 사이에서도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안 결정할 때 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 이익형량에 하자가 있어 위법하게 될 수 있다. (대법원 2014. 7. 10. 선고 2012두2467 판결 참조).

나) 위 법리에 따라 이 사건에 관하여 보건대, 을가 제3, 6호증, 을가 제21호증의 2, 3, 을가 제22호증의 각 기재 및 영상과 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정 즉, ① 세종, 대전 지역의 경우 정부세종청사 및 행정중심복합도시의 건설 등으로 전력수요가 급격히 증가함에 따라 기존의 354kV 청원변전소만으로 전력 수요를 충족하는 것은 한계가 있어 위 지역의 안정적인 전력 공급을 위해 354kV 세종변전소가 건설되게 되었고, 그에 따라 기존에 354kV 청원 변전소에서 부담했던 전력부하를 세종변전소에서 분담할 수 있도록 154kV 부강 송전선로와 154kV 신탄진 송전선로를 연결하는 이 사건 송전선로를 설치하기 위하여 참가인이 이 사건 사업의 실시계획을 수립하게 된 것으로 보이므로, 이 사건 사업의 필요성이 없다고 할 수 없는 점, ② 참가인은 위성영상과 관련 지방자치단체가 보유하고 있는 자료 수집 및 현지답사 등을 통하여 이 사건 송전선로 후보 경과지 인근의 자연환경 항목(자연공원지역, 습지보전지역, 야생 동·식물 보호지역, 생태경관보전 지역 등), 생활환경 항목(도시지역, 주거지역, 문화재 보호구역 등) 및 설치 시설의 안정성 항목(군사시설보호지역, 하천구역, 화약물 저장소, 산사태 발생지역, 체석장 등) 등에 관한 자료를 수집하여 이를 테이터 베이스로 구축한 후 각 세부 항복별로 경과지 선정에 장애가 되는 저항치와 그 가중치(항목별 중요도)를 결정하고 이를 분석하여 3개의 후보 경과지를 선정한 다음, 4차에 걸친 경과지 선정 자문위원회 회의와 주민설명회 등을 거쳐 이 사건 송전선로 경과지를 최적의 경과지로 선정하였는바, 참가인이 송전선로 및 송전탑의 안전성 및 자연생태계 보호 등을 고려함이 없이 이 사건 송전선로 경과지를 선정하였다고 볼 수 없는 점, ③ 위와 같은 과정을 거쳐 선정된 이 사건 송전선로 경과지는 다른 2개의 후보 경과지에 비하여 선로길이가 더 짧고, 진입로 확보 가능성이 더 양호하며, 개략적인 공사비도 더적게 소요되는 것으로 평가된 점, ④ 이 사건 처분 당시 원고의 채석장 허가는 이미 만료된 상태였고, 채석장을 산지로 복구하기 위한 토석채취 허가 역시 2014. 12. 31. 만료될 예정이었으므로, 원고의 토석채취를 위한 발파작업으로 인해 이 사건 송전선로 및 송전탑의 안전성에 어떠한 위해가 발생한다고 보기 어려운 점, ⑤ 원고가 향후 이 사건 경과지 주변의 원고 소유 토지를 채석단지로 개발할 계획을 가지고 있었다고 하더라도 피고가 이 사건 처분 당시 그와 같은 사정을 알고 있었다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 이 사건 처분을 함에 있어 그와 같은 사정을 이익형량의 고려 대상에 반드시 포함시켜야 할 사항이라고 볼 수도 없는 점, ⑥ 원고가 이 사건 송전선로 및 송전탑의 설치로 인하여 입게 되는 재산상 손해는 협의 또는 수용 등에 따른 보상절차를 통해 충분히 해결할 수 있을 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것이라고 할 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 제1심 판결은 정당하고, 원고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.