서울고등법원 2011.4.7. 선고 2010누22339 판결

가. 참가인은 단일 송전망으로 운전 중인 154kV C와 154kV D 사이를 연결하여 A 및 B 지역에 안정적으로 전력을 공급하고 동계올림픽 유치에 대비하기 위하여 154kV A-B 송전선로 건설사업(이하 '이 사건 사업'이라고 한다)을 시행하기로 하고, 2004. 3.경 피고(당시는 산업자원부장관, 이하 명칭 변경의 전후를 불문하고 '피고'라고 한다)에게 이 사건 사업을 위한 전원개발사업 실시계획에 대한 승인을 신청하였다.

나. 피고는 강원 E, F, G, H 일원에 선로길이 29.6km의 송전선로와 이를 지지하는 철탑(이하 '송전탑'이라고 한다) 101기를 건설하는 내용의 이 사건 사업의 실시계획을 승인하고, 2006. 12. 20, 산업자원부고시 I로 이를 고시하였다(이하 이와 같이 고시된 위 실시계획 승인처분을 '이 사건 처분'이라고 한다).다. 한편, 원고들은 154kV A-B 송전선로 중 송전탑 J, K, L, M, N 및 O(이하 통틀어 '이 사건 송전탑'이라고 한다)을 잇는 송전선로(이하 '이 사건 송전선로'라고 한다) 인근인 강원 P 일대(이하 '이 사건 송전선로 인근'이라고 한다)에 주택 등을 소유하고 있다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제21, 23호증의 각 기재, 변론 전체의 취2. 본안전 항변에 대한 판단

가. 피고의 본안전 항변

(1) 원고적격의 부존재

이 사건 송전선로 인근에 주택 등을 소유하고 있는 원고들이 주장하는 환경권, 조망권, 주거권 등의 침해나 재산적 가치의 하락은 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계에 불과하고, 원고들에게는 위 송전선로 및 송전탑의 건설로 인하여 직접적으로 그 법률상의 지위에 영향을 받는 이해관계가 있지 않으므로, 원고적격이 없다.

(2) 소의 이익의 부존재

① 이 사건 송전선로를 포함한 A-B 송전선로는 2009. 12. 27. 이미 설치가 완료되었다. 따라서 이 사건 처분을 무효로 하더라도 원상회복이 불가능한 경우에 해당하므로 원고들이 이 사건 처분의 무효 확인을 구할 소의 이익이 없다.

② 무효확인소송에서는 확인소송의 보충성으로 인하여 그 확인의 소가 원고의 법적 지위의 불안 또는 위험을 제거하기 위하여 가장 유효, 적절한 수단일 경우에만 허용되고, 보다 더 발본색원적인 수단이 있는 경우에는 권리보호의 필요성이 부정되므로, 원고들이 이 사건 처분의 무효확인을 구할 소의 이익이 없다.

나. 판단

(1) 원고적격의 유무

전원개발사업의 근거 법규와 관련 법규가 되는 전원개발촉진법 및 환경·교통· 재해 등에 관한 영향평가법의 규정 취지는, 전원개발사업시행으로 환경영향평가 대상지역 안의 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 보호함에 있으므로, 위 주민들이 전원개 발사업승인처분과 관련하여 갖고 있는 위와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인을 개별적으로 보호하는 직접적·구체적 이익으로서 당해 주민들에게는 전원개발사업 승인처분의 취소 또는 무효 확인을 구할 원고적격이 인정된다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330호 전원합의체판결 등 참조).

이 사건에 관하여 보건대, 원고 Q, R, S, T을 제외한 나머지 원고들은 이 사건 송전선로 인근에 거주하는 주민이고, 이 사건 송전선로는 위 원고들의 거주지 인근을 통과하므로 지상 50m의 높이에 고압전류가 흐르는 이 사건 송전탑이 넘어지거나 송전선로가 끊어지는 경우에는 위 원고들의 생명이나 신체, 주택이 그대로 위험에 노출될 수 있는 등 수인한도를 넘어 환경피해를 받거나 받을 우려가 있으므로, 위 원고들은 이 사건 처분의 무효 확인을 구할 원고적격이 있다고 할 것이다.

그러나 원고 Q, R, S, T은 이 사건 송전선로 인근의 토지를 소유하고 있으나 그 곳에 거주하는 주민이 아니고(원고들이 제출한 2009. 12. 14.자 보정서 중 원고 목록 참조, 한편 원고 이 이 사건 송전선로 인근인 강원 U에 주말농장을 소유하고 있는 사실에 관하여는 갑 제24호증의 2 참조, 원고 S이 거주하는 강원 V에는 송전탑이 설치되지 않은 사실에 관하여는 갑 제1호증 참조), 위 원고들이 주장하는 재산적 가치의 하락 등은 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계에 불과하다고 봄이 상당하다. 따라서 위 원고들은 이 사건 처분의 무효 확인을 구할 원고적격이 없다고 할 것이므로, 이 사건소 중 원고 Q, R, S, T의 청구 부분은 부적법하다.

(2) 소의 이익의 유무

① 을 제13, 14, 29, 30, 31호증의 각 기재(가지번호 포함) 만으로는 이 사건 이 사건 송전선로를 포함한 A-B 송전선로 사업이 모두 완료되었다는 점을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 따라서 이 사건 사업이 모두 완료되었음을 전제로 하는 위 본안전 항변은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

행정소송은 행정청의 위법한 처분 등을 취소·변경하거나 그 효력 유무 또는 존재 여부를 확인함으로써 국민의 권리 또는 이익의 침해를 구제하고 공법상의 권리관계 또는 법 적용에 관한 다툼을 적정하게 해결함을 목적으로 하므로, 대등한 주체 사이의 사법상 생활관계에 관한 분쟁을 심판대상으로 하는 민사소송과는 목적, 취지 및 기능 등을 달리한다. 또한 행정소송법 제4조에서는 무효확인소송을 항고소송의 일종으로 규정하고 있고, 행정소송법 제38조 제1항에서는 처분 등을 취소하는 확정판결의 기속력 및 행정청의 재처분 의무에 관한 행정소송법 제30조를 무효확인소송에도 준용하고 있으므로 무효확인판결 자체만으로도 실효성을 확보할 수 있다. 그리고 무효확인소송의 보충성을 규정하고 있는 외국의 일부 입법례와는 달리 우리나라 행정소송법에는 명문의 규정이 없어 이로 인한 명시적 제한이 존재하지 않는다. 이와 같은 사정을 비롯하여 행정에 대한 사법통제, 권익구제의 확대와 같은 행정소송의 기능 등을 종합하여 보면, 행정처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우에는 행정소송법 제35조에 규정된 '무효확인을 구할 법률상 이익'이 있다고 보아야 하고, 이와 별도로 무효확인소송의 보충성이 요구되는 것은 아니므로 행정처분의 무효를 전제로 한 이행소송 등과 같은 직접적인 구제수단이 있는지 여부를 따질 필요가 없다고 해석함이 상당하다(대법원 2008. 3. 20. 선고 2007두6342 판결 참조).

따라서 무효확인소송의 보충성을 전제로 하는 위 본안전 항변은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들1)의 주장

(1) 의견청취 절차의 흠결 내지 미비

참가인은 위 승인신청 당시 구 전원개발촉진법 (2009. 1. 30. 법률 제9376호로 개정되기 전의 것, 이하 '전원개발촉진법'이라 한다) 제5조의2 제1항에 의하여 원고들을 포함한 주민 등의 의견을 수렴하여야 할 의무가 있음에도 이를 거치지 않았고, 또한 행정절차법 제21조의 처분의 사전통지 및 제22조의 의견청취 절차를 거치지 않았으며, 피고는 이와 같은 절차 위반을 간과한 채 이 사건 처분을 하였다. 따라서 이 사건 사업의 실시계획에 대한 승인신청 및 그에 따른 이 사건 처분은 위법하고, 그 위법사유가 중대 · 명백하여 무효이다.

(2) 전원개발촉진법의 '국토자연환경보전에 관한 사항' 등을 누락하여 환경영향평가 누락 등

전원개발촉진법 제5조 제3항 제6호, 같은 법 시행령 제15조 제2항에 의하면 전원 개발사업자는 '환경에 관한 검토서'를 제출하도록 되어 있고, '환경에 관한 검토서'의 경우 근거법령에 자세한 내용이 규정되어 있지 않아서 그 내용은 환경영향평가제도에서 규정하고 있는 것과 동일하게 판단하여야 한다.

그런데, 환경영향평가의 내용의 부실 정도가 환경영향평가제도의 입법취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 않은 것과 다를 바 없는 정도인 경우에는 그것만으로 사업계획승인처분은 위법하다고 할 것인바, 참가인은 이 사건 사업의 승인신청 당시 피고에게 '환경에 관한 검토서'를 첨부하여 제출하였으나, 위 보고서는 실제로 현장 조사를 전혀 하지 않았고, 강원 W(구 X) 토지(이하 '이 사건 Y'라고 한다)를 전혀 확인하지 않은 채 이 사건 Y에 송전탑을 건설하도록 작성된 것이다. 이에 따라 2006. 12. 20. 이 사건 사업 승인 이후 원고들과 B군 및 B군 의회가 대안제시의 기회를 요구하였고, 2007. 6. 14. 원주지방환경청이 이 사건 사업 승인에 따른 환경영향저감방안의 강구를 요구하자 참가인은 비로소 이 사건 Y에 관한 환경영향평가를 하였다. 여기에 더하여 참가인은 이 사건 사업의 승인신청을 할 당시 '고압송전선과 관련된 자기장 노출로 인한 인체의 유해성에 대한 판단'을 누락하였다. 사정이 이와 같다면, 참가인은 이 사건 사업의 승인신청 당시 구 전원개발촉진법의 '국토자연환경보전에 관한 사항' 등을 누락하였고, 현행 환경영향평가서 작성 등에 관한 규정에 규정되어 있는 대안평가와 환경 저감방안에 관한 검토를 하지 않았으므로, 사실상 환경영향평가를 하지 않은 것과 다를 바 없는 정도인 경우에 해당하여 이 사건 사업의 실시계획에 대한 승인신청 및 그에 따른 이 사건 처분은 위법하고, 그 위법사유가 중대 · 명백하여 무효이다.

(3) 재량권 일탈·남용

① 이 사건 송전선로 인근의 지형, 주변 환경 등 여러 요소를 고려할 때 우회경로를 따라 송전탑 및 송전선로를 건설하는 방안이나 지중화 방식으로 송전선로를 건설하는 방안 등이 있었음에도 피고는 이러한 대체방안을 제대로 고려하지 않은 점, ② 참가인이 이 사건 사업의 승인신청 당시 제출한 '환경에 관한 보고서'에 이 사건 Y가 누락되었고, 이에 따라 피고가 이 사건 처분을 한 점, ③ 이 사건 송전선로가 지나는 마을에는 120가구가 실제 농사를 지으며 거주하고 있고, 우회로의 야산은 실제로 사람이 살지 않는 점 등 여러 사정들에 비추어 보면, 피고는 이 사건 사업 실시계획상 원고들과 같은 이해관계인이 침해받는 이익과 이 사건 사업을 통하여 실현되는 공익을 제대로 형량하지 않았다.

따라서 이 사건 처분은 재량권의 범위를 일탈하거나 이를 남용하였으므로, 이 사건 사업의 실시계획에 대한 승인신청 및 그에 따른 이 사건 처분은 위법하고, 그 위법사유가 중대 · 명백하여 무효이다.

(4) 신뢰보호의 원칙 위배원고들로서는 강원도지사, B군 내지 H의 방침이나 참가인 사장의 발언 등을 통하여 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 당연히 자연환경 및 주민들에 대한 배려가 있을 것으로 신뢰하였음에도 불구하고 피고가 위와 같은 선행행위에 모순되는 이 사건 처분을 한 것은 신뢰보호의 원칙에 위배된다. 따라서 이 사건 사업의 실시계획에 대한 승인신청 및 그에 따른 이 사건 처분은 위법하고, 그 위법사유가 중대 · 명백하여 무효이다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 판단

(1) 당연무효의 하자 및 입증책임의 법리

행정처분이 무효라고 인정되기 위해서는, 행정처분에 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 하자가 있어야 하고, 또한 그 하자가 객관적으로 명백한 것이어야 한다. 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별할 때에는, 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다. 이에 따라, 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다.고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다(대법원 1995. 7. 11. 선고 94누4615 전원합의체 판결, 대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결 등 참조).

(2) 의견청취 절차의 흠결 내지 미비 여부

(가) 전원개발촉진법 제5조의2 제1항 본문은 전원개발사업자는 실시계획의 승인 또는 변경승인을 얻고자 할 때에는 승인 또는 변경승인 신청 전에 주민 및 관계전문가 등의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있으나, 위 규정은 2003. 12, 30. 신설된 규정으

로서, 부칙 제2조 제1항에 의하면 이 법 시행 당시 종전의 규정에 의하여 승인 또는 변경승인을 신청한 실시계획에 대하여는 종전의 규정에 의한다고 규정하고 있는바, 참가인이 피고에게 이 사건 사업실시계획의 승인을 신청할 당시에 적용되던 구법에는 주민 등의 의견청취에 관한 규정을 두고 있지 않았으므로, 설령 참가인이 피고에게 이 사건 사업실시계획승인신청을 하기에 앞서 주민 등의 의견청취 절차를 거치지 않았다.고 하더라도 그러한 사정만으로 피고의 이 사건 처분이 당연무효라고 할 수 없다.

(나) 또한 행정절차법 제21조 제1항에서 정한 처분의 사전통지 및 제22조 제3항에서 정한 의견청취 절차의 상대방은 '당사자등'으로 규정되어 있고, 여기서 '당사자등'은 행정절차법 제2조 제4호에 의하여 행정청의 처분에 대하여 그 직접 상대가 되는 당사자와 행정청이 직권 또는 신청에 의하여 행정절차에 참여하게 한 이해관계인을 의미하는바, 원고들은 피고의 이 사건 처분의 직접 상대방도 아닐 뿐만 아니라, 피고가 직권 또는 신청에 의하여 행정절차에 참여하게 한 이해관계인에 해당한다고 볼 수도 없으므로, 피고의 이 사건 처분이 행정절차법 제21조 제1항 및 제22조 제3항에 위반되어 당연무효라고 할 수 없다.

(다) 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(3) 전원개발촉진법의 '국토자연환경보전에 관한 사항' 등을 누락하여 환경영향평가 누락 등

(가) 인정되는 사실관계

갑 제3, 6호증, 을 제4, 5호증, 을 제15 내지 21호증의 각 기재, 당심 증인 Z의 일부 증언에 변론 전체의 취지를 아래의 각 사실을 인정할 수 있다.

①0 참가인은 2004. 3.경 이 사건 사업의 승인신청 당시 피고에게 '환경에 관한 검토서'를 첨부하여 이 사건 송전선로 인근의 입지 적정성이나 자연생태계 및 환경에 미치는 영향 등을 분석한 자료를 제출하였다.

② 위 환경에 관한 검토서는 그 내용으로 사업계획에 관한 사항, 입지 적정성 검토관련 자료, 환경에 미치는 영향분석 및 저감방안을 담고 있다. 구체적으로 멸종위기, 보호대상 야생 동·식물의 존재여부에 관하여 조류는 11과 23종 72마리, 포유류는 현지조사시 5과 6종 28마리가 관찰되었고, 대형포유류 등에 대한 현지주민의 청문조사 결과 보호종이며 천연기념물인 하늘다람쥐를 포함하여 8과 12종이 서식하고 있는 것으로 추정된다. 그러나 본 사업대상 지역 주변에서 멸종위기 보호대상 야생 동·식물은 없다. 고 기재되어 있다. 또한 환경에 미치는 영향 및 저감방안이라는 항에서도 구체적으로 그 내용을 기재하고 있다.

③ 그러나 위 '환경에 관한 검토서'에는 이 사건 송전선로 인근, 특히 N 송전탑 부지로서 이 사건 Y에 대한 환경영향 저감방안 등 자연보호대책이 전혀 포함되어 있지 않았다. 이 사건 Y는 "위치: X(현 W), 면적: 20,000m, 지정기간: 1994. 12. 20.부터 2004. 12. 31., 보호종: 중대백로, 왜가리"를 내용으로 하는 야생동·식물보호구역으로 지정되어 있었다가 위 토지소유자들의 동의를 얻지 못하는 바람에 2006. 12. 20. 이 사건 처분 이전인 2004. 12. 31. 기간만료로 위 보호구역에서 해제되었다.

④ 피고는 참가인으로부터 승인 신청을 받은 이후인 2005. 6.경 AA 주식회사를 통하여 사전환경성검토를 받았고, 2005. 8. 8. 및 2005. 10. 25. 환경부장관으로부터 이 사건 사업에 대한 검토의견을 통보받았으며, 2005. 11. 4. 환경부의 협의의견에 대한 조치계획을 제출하였다.

⑤ 피고는 2006, 12.경 강원 E, F, G, H 일원에 선로길이 29.6km의 송전선로와 송전탑 101기를 건설하는 내용의 이 사건 사업의 실시계획을 승인하고, 2006. 12. 20. 산업자원부고시 I로 이를 고시하는 이 사건 처분을 하였다.

⑥ 참가인은 이 사건 처분 이후인 2007. 6. 14. 원주지방환경청으로부터 이 사건 Y와 관련한 환경영향 저감방안을 강구할 것을 '원주지방환경청: AB'로 요구받은 다음 22007. 7. 13. AC 대학교 산학협력단과 사이에 '백로류 서식지 환경성 검토용역계약'을 체결하고 2007. 7. 16.부터 2007. 8. 14.까지 환경영향평가를 실시하여 2007. 10. 11. 백로류 서식지 영향검토에 대한 회신을 원주지방환경청에 하였다. 참가인은 위 회신에서 저감방안으로 『제1안으로 송전선로를 다른 지역으로 이전, 제2안으로 인위적으로 번식지를 조성하여 서식지 이동, 제3안으로 송전탑을 번식지 내부가 아닌 번식지 외곽으로 이전 하는 안을 제시한 다음, 위 방안들 중 실행 가능하고 합리적인 방안으로 추진할 예정이라고 회신하였다. 그 후 2007. 10.부터 2009. 9.까지 사이에 저감방안을 협의하였으나, 지역주민 및 B군청의 의견을 반영하여 송전선로를 다른 지역으로 이전

하는 제1안에 관하여는 우회 경과지 소유주 전원(7명)이 반대하여 다른 지역으로 이전

할 수 없었고, 제2안으로 백로류 서식지 관련 대체부지를 검토하였으나 전문가 협의시에 인위적 서식지 조성에 회의적인 의견이 제시되었으며, 제3안의 번식지 외곽지역 조성안도 인근 부지를 확보하는 것이 불가능하여 추진되지 못하였다.

⑦ 참가인은 2009. 10. 18.경 AD대학교 AE연구소로부터 이 사건 Y에 대한 자문을 받은 후 2009. 12. 4. 환경영향 저감방안에 대한 대책을 수립하여 이를 원주지방환 경청에 통보하였다. 참가인은 전문가 자문을 근거로 이 사건 Y의 훼손을 방지하기 위하여 사업시기는 백로류가 도래하기 시작하여 번식이 끝나는 2월에서 7월까지는 가능한 공사를 자제하고, 사업지구의 번식목의 피해를 최소화한다면 백로류가 계속 번식할 가능성이 있으며, 사업 후 현재의 번식지에 대한 지속적인 모니터링을 시행할 예정이

라고 하였다.

⑧ 참가인은 이 사건 처분 이후인 2009. 12. 4. 이 사건 Y의 훼손을 최소화하기 위하여 기존의 철탑형태와 자재운반방법 및 기초형식을 변경함으로써 환경영향을 저감하는 방향으로 송전탑을 건설하기로 결정한 후(을 제4호증 참조), 위 결정에 따라서 송전탑을 건설하였다(을 제22호증 참조).

O AD 대학교 AE연구소가 작성한 검토의견서에는 N 송전탑이 이 사건 Y에 건설된다면 백로류 집단번식지에 부정적인 영향을 나타낼 것으로 판단된다고 기재되어 있고, 당심 증인 Z는 "새는 새대가리라서 자신이 태어나 서식지로 정한 곳에만 서식하고 이동을 하지 않고, 이 사건 Y 가운데 철탑을 세우면 새가 돌아가서 지나가야 하고 철탑에 부딪혀서 죽기도 하는 등 매우 부정적인 영향을 줄 것"이라고 증언하였다.

(나) 환경영향평가법령에서 정한 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 그러한 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 승인 등 처분을 하였다면 그 처분은 위법하다 할 것이나, 그러한 절차를 거쳤다면, 비록 그 환경영향평가의 내용이 다소 부실하다 하더라도, 그 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이 아닌 이상, 그 부실은 당해 승인 등 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있는지 여부를 판단하는 하나의 요소로 됨에 그칠 뿐, 그 부실로 인하여 당연히 당해 승인 등 처분이 위법하게 되는 것이 아니다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 참조).

(다) 위 사실관계에 비추어 볼 때, 참가인이 이 사건 사업승인신청 당시에는 이 사건 송전선로 인근, 특히 N 송전탑 부지로서 이 사건 Y에 대한 환경영향 저감방안 등 자연보호대책이 전혀 포함되어 있지 않은 점, 이 사건 Y에 건설된 N 송전탑 부지가 이 사건 Y에 부정적인 영향을 주는 점은 인정된다.

그러나 앞서 든 증거들에 의하여 인정되거나 위 인정사실에 의하여 알 수 있는 아래의 사정들, 즉 ①① 참가인은 2004. 3. 이 사건 사업의 승인신청 당시 피고에게 '환경에 관한 검토서'를 첨부하여 이 사건 송전선로 인근의 입지 적정성이나 자연생태계 및 환경에 미치는 영향 등을 분석한 자료를 제출한 점, ② 위 환경에 관한 검토서는 그 내용으로 사업계획에 관한 사항, 입지 적정성 검토관련 자료, 환경에 미치는 영향분석 및 저감방안을 담고 있는 점, ③ 피고는 참가인으로부터 승인 신청을 받은 이후인 2005. 6.경 AA 주식회사를 통하여 사전환경성검토를 받았고, 2005, 8. 8. 및 2005. 10. 25. 환경부장관으로부터 이 사건 사업에 대한 검토의견을 통보받았으며, 2005, 11. 4. 환경부의 협의 의견에 대한 조치계획을 제출한 점, 4) 피고는 제반 절차를 모두 완료한 이후인 2006. 12. 20. 이 사건 처분을 한 점을 인정할 수 있는바, 위 인정사실에 비추어 볼 때, 원고들이 주장하는 바와 같은 사정들을 고려하더라도 환경영향평가의 내용의 부실정도가 환경영향평가제도의 입법취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 않은 것과 다를 바 없는 정도에까지 이른다고는 볼 수 없다.

더욱이 2006. 12. 20. 이루어진 피고의 이 사건 처분은 불복기간이 경과함으로써 불가쟁력이 발생하였는바, 참가인이 이 사건 사업의 승인신청을 할 당시 이 사건 Y에. 대한 환경영향 검토를 제대로 포함시키지 않은 잘못이 있다고 하더라도 앞서 (1)항에서 본 법리에 비추어 이러한 하자는 중대하고 명백한 하자라고 하기 어렵다. (라) 한편, 을 제21호증의 기재에 의하면, 참가인이 이 사건 사업의 승인신청을 할 당시에 '고압 송전선에 의한 자기장 노출로 인한 인체의 위해성에 대한 판단'을 포함하지 않은 사실이 인정되기는 하나, 위 사항이 구 전원개발촉진법 제5조 제3항 제1 호에서 정하는 '전원설비의 개요'에 포함된다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 설령 '전원설비의 개요'에 포함된다고 보더라도 앞서 (1)항에서 본 법리에 비추어 이를 누락하였음을 이유로 위 승인신청 및 이 사건 처분이 무효가 된다고 보기는 어렵다.

(마) 원고는 또한 참가인이 이 사건 사업 승인 당시 현행 환경영향평가서 작성에 관한 규정에 포함되어 있는 대안평가와 환경 저감방안에 관한 검토를 제대로 하지 않은 잘못이 있다고 주장하나, 참가인이 당시의 근거법령이 아닌 현행 환경영향평가서 작성에 관한 규정에 따른 검토를 할 의무가 있다고 볼 근거가 없을 뿐만 아니라, 설령 위와 같은 검토를 제대로 하지 않았다고 하더라도 앞서 (1)항에서 본 법리에 비추어 위 승인신청 및 이 사건 처분이 무효가 된다고 보기는 어렵다.

(바) 따라서 원고들의 위 주장은 이유 없다.

(3) 재량권 일탈·남용 여부

(가) 정부의 전력수급기본계획에 따른 전원개발사업의 실시에 관한 세부계획에 의하여 전원설비를 설치하는 행위는 전문적 · 기술적 판단에 기초하여 행하여지는 일종의 행정계획으로서 재량행위이고, 전원개발촉진법 등 관계법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 않으므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안 · 결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지는 한편, 행정주체가 가지는 이와 같은 계획 재량은 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 하고 그 비교·교량은 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 하는 것이므로, 만약 행정주체가 행정계획을 입안 결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하였거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 중요한 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 그것이 비례의 원칙에 어긋나게 된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다고 할 것이지만(대법원 2005. 3. 10. 선고 2002두5474 판결 등 참조), 행정주체가 반드시 특정인의 사익을 최대한으로 보장하는 방법으로 행정계획결정을 하여야만 적법한 것은 아니고 위와 같이 이익형량의 합리성 및 행정계획결정의 합목적성이 인정되는 한 그 행정계획결정은 계획재량의 범위 내에서 적법하다고 할 것이다.

(나) 참가인이 이 사건 사업승인 신청을 할 당시에는 이 사건 송전선로 인근, 특히 N 송전탑 부지로서 이 사건 Y에 대한 환경영향 저감방안 등 자연보호대책이 포함되어 있지 않은 점, 이 사건 Y에 건설된 N 송전탑 부지가 이 사건 Y에 부정적인 영향을 주는 점, 원고들을 비롯한 강원 AF 주민들이 이 사건 송전선로 인근에 거주하고 있는 점은 앞서 본 바와 같다.

그러나, 갑 제3, 4호증, 제6 내지 11호증, 갑 제13, 16, 19, 20호증, 을 제1호증, 제3 내지 5호증, 을 제11, 12호증, 을 제21 내지 23호증, 을 제25호증(가지번호 포함)의 각 기재, 제1심 증인 AG의 증언, 제1심 법원의 영상자료 검증결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, ①) 이 사건 사업은 단일 송전망으로 운전 중인 154kV C와 154kV D사이를 상호 연결하여 A 및 B 지역에 안정적으로 전력을 공급하고 각종 동계스포츠대회의 유치를 대비하기 위한 사업으로서 공익상의 필요가 매우 큰 점, ②) 참가인은 이 사건 사업의 승인신청일로부터 약 9년 전인 1995. 11.경부터 1996. 7.경까지 B군에 경과지에 관한 의견을 조회하고 회신을 받는 등으로 선택 가능한 경과지의 자연환경, 생활환경, 사회환경, 입지확보, 설계 및 시공 등의 각 항목에 대하여 종합적인 비교 및 분석을 거친 다음 이 사건 사업의 실시계획상의 경과지를 최종 선정하였고, 피고는 그 선택이 합리적인 것이라고 인정하여 이 사건 처분을 한 것으로 보이는 점, ③ 갑 제14호증의 1 내지 4, 갑 제22호증의 1의 각 기재만으로는 이 사건 송전선로 등 송전설비가 자기장의 노출로 인하여 인체에 유해한 영향을 끼친다고 단정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으며, 또한 이 사건 사업의 실시계획에 의할 때 위 사업이 전기사업법 제67조, 전기사업법 시행령 제43조 및 전기설비기술기준 등에 위배된다고 볼 만한 자료가 없는 점(한편, 원고들은 이 사건 송전선로가 4가구의 지붕에서 불과 2m 떨어져서 지나고 있고 송전선과 지표와의 이격거리가 16.4m에 불과하여 전기설비 기술기준 등에 위배된다는 취지로 주장하면서 갑 제12, 23호증을 제출하고 있으나, 갑 제12, 23호증의 각 영상에 나타난 주택의 바로 위를 지나는 선은 이 사건 송전탑 사이를 잇는 송전선이 아닌 것으로 보이고, 원고들이 제출한 갑 제24호증의 1에는 이 사건 송전선로가 원고들의 가옥(주택) 바로 위를 바로 통과하지는 않는 것으로 되어 있어 위 주장을 받아들일 수 없다), ④ 비록 이 사건 사업으로 인하여 이 사건 Y가 훼손되어 왜가리, 중대백로 등 철새들에게 부정적인 영향이 있는 것으로 보이기는 하나, 이 사건 Y는 1994, 12. 20.부터 야생동·식물보호구역으로 지정되어 있었다가 위 토지소유자들의 동의를 얻지 못하는 바람에 이 사건 처분 이전인 2004. 12. 31. 기간만료로 위 보호구역에서 해제된 점2), ⑤ 참가인은 이 사건 처분 이후인 2007. 6. 14. 원주지방 환경청으로부터 이 사건 Y와 관련한 환경영향 저감방안을 강구할 것을 요구받은 다음 2007. 7. 13. AC 대학교 산학협력단과 사이에 '백로류 서식지 환경성 검토용역계약'을 체결하고 2007. 7. 16.부터 2007. 8. 14.까지 환경영향평가를 실시하였으며, 2009. 10. 18.경 AD 대학교 AE연구소로부터 Y에 대한 자문을 받은 후 2009. 12. 4. 환경영향 저감방안에 대한 대책을 수립하여 이를 원주지방환경청에 통보하는 등 부족하나마 Y에 관한 보호 대책을 강구한 점, ⑥ 참가인은 이에 따라 이 사건 Y의 훼손을 최소화하기 위하여 기존의 철탑형태와 자재운반방법 및 기초형식을 변경함으로써 환경영향을 저감하는 방향으로 송전탑을 건축한 것으로 보이는 점, ⑦ 한편, 대체방안으로 거론되었던 송전선로 지중화의 경우 막대한 비용과 기술적 여건을 필요로 하여 대도시 인구밀집지역 등을 제외한 농경지나 산림지역에서는 채용되지 않는 것으로 보이고, 참가인은 이 사건 사업의 승인신청 전·후로 우회지 소유자로부터 동의를 얻고자 적지 않은 노력을 하였으나 그 소유자들로부터 동의를 얻지 못하여 송전선로의 우회 방안을 채택할 수 없었던 것으로 보이는 점, 8 참가인은 오랜 기간 동안 여러 차례 이 사건 사업의 이해관계인인 P 주민들을 설득하였고(을 제9호증 참조), 2009. 11. 16. 위 P 주민대표들과 사이에 이 사건 사업의 시행에 합의하고 주민측이 제기한 집단 민원은 종결하기로 한점을 인정할 수 있다(을 제24호증 참조).

(다) 이와 같이 강원 E, F, G, H 일원에 선로길이 29.6km의 송전선로와 송전탑 101기를 건설하는 내용의 이 사건 사업의 규모 및 내용, 피고가 이 사건 처분을 하기에 이른 경위 및 내용, 이 사건 처분을 할 경우와 그렇지 않을 경우에 발생되는 각 공익 및 사익에 대한 영향 및 정도, 이 사건 처분 중 이 사건 Y, 특히 N 송전탑 부지가 차지하는 비중, 참가인이 N 송전탑 건설로 인한 환경상의 영향을 줄이기 위하여 노력하였던 사정, 이 사건 사업의 이해관계인, 특히 위P 주민들에 대하여 참가인이 배려한 정도, 참가인이 우회지 소유자들로부터 동의를 얻지 못하여 결국 송전선로의 우회방안을 채택할 수 없었던 것으로 보이는 점 등 위 인정사실에 의하여 알 수 있는 여러 사정들에 비추어 보면, 피고가 이 사건 처분을 하면서 공익과 사익을 비교교량하지 않았다고 할 수 없고, 또한 비교교량을 하면서 그 정당성과 객관성이 결여되어 원고 등의 이익을 과도하게 침해하여 비례의 원칙, 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙을 위반하였다고 보기 어려우므로, 이익형량의 합리성과 행정계획결정의 합목적성이 결여되어 계획재량의 범위를 벗어났다고 할 수 없다.

또한 앞에서 본 바와 같이 이 사건 Y에 관한 환경영향 저감방안 등에 관하여 일부 하자가 있다고 하더라도, 위에서 본 그 하자의 정도 및 그 하자가 객관적으로 명백하지 않은 사정을 함께 참작하여 보면, 그 하자에 의하여 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 중대한 위법이 있다고 인정되거나 그 위법이 객관적으로 명백하다고 보기에 부족하다.

(라) 따라서 재량권의 일탈·남용이 있어 이 사건 처분이 무효라는 원고의 위 주장은 이유 없다.

(4) 신뢰보호의 원칙 위배 여부

갑 제11, 15, 16호증(가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 보면, H의 2005. 1. 21.자 설명자료에 "마을 중심부를 관통하는 송전탑 선로는 자연경관 및 마을 이미지 훼손문제가 야기되므로 불가하다."는 내용이 기재되어 있는 사실, 참가인 사장이 2007. 6. 8. AH대학교에서 CEO특강을 하면서 에너지산업에 있어 환경친화적인 설비를 확대하는 방안으로 송전선로의 지중화를 중요한 부분으로 언급한 사실, B군은 이 사건 사업과 관련하여 수차례 해당지역의 주민들과 충분한 협의를 거쳐 결정되도록 하겠다고 밝혔고, 강원도지사는 향후 유치할 동계올림픽을 환경올림픽화하겠다는 취지로 언급하기도 한 사실을 각 인정할 수 있다.

그러나 B군, H이 어떠한 의사표시를 하였다고 하여 피고나 참가인이 이에 기속되는 것은 아니고, 강원도지사나 참가인 사장의 위 발언은 일반적인 견해의 표명에 불과할 뿐 이 사건 사업에 관한 공적인 견해표명 내지 선행행위에 해당한다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 정작 피고는 원고들에 대하여 이와 같은 의사표시를 한 적이 없으므로, 앞서 본 사정만으로는 처분청인 피고의 공적인 견해표명이 있었다고 볼 수 없다. 따라서 원고들의 위 주장은 이유 없다.

4. 결 론

그렇다면, 이 사건 소 중 원고 Q, R, S, T의 청구 부분은 부적법하므로 각하하고, 위 원고들을 제외한 나머지 원고들의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하여야 할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고들의 항소를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.