서울행정법원 2011.3.25. 선고 2010구합25763 판결

가. 참가인은 수도권 및 경기북부지역의 급증하는 전력수요에 대비하고 수도권 환상망 구성으로 안정적인 전력수급과 공급신뢰도를 향상시키기 위하여 다음과 같은 송전선로 건설사업(이하 '이 사건 사업)을 시행하기로 하고, 2006. 11.경 피고(당시는 산업자원부장관, 이하 명칭 변경의 전후를 불문하고 '피고'라 한다)에게 이 사건 사업을 위한 전원개발사업 실시계획에 대한 승인을 신청하였다.

-사업의 개요

1) 구간 : 765kV 신가평변전소 ~ 신설 345kV 신포천변전소 2) 송전선로 길이 : 65.098km (2회선구간 : 58.190km, 4회선구간 : 6,908km)

3) 전선 : ACSR 480×4B2C(65.098km), ACSR 410㎢ 28×2C(6.908km)

4) 지지물 : 175기(4회선 16기)

5) 전기방식 : 3상3선식

6) 송전선로 전압 : 345,000V(65.098km), 154,000V(6.908km)

나. 피고는 2008. 9. 25. 경기 가평군, 포천시, 강원 홍천군, 춘천시 일원에 선로길이 65,098km의 송전선로와 이를 지지하는 철탑(이하 '송전탑) 175기를 건설하는 내용의 이 사건 사업의 실시계획을 승인하고, 2008. 10. 8. 지식경제부고시 제2008-144호로 이를 고시하였다(이하 이와 같이 고시된 위 실시계획 승인처분을 '이 사건 처분' 이라 한다).

다. 한편, 원고들은 이 사건 사업의 사업구역인 경기 가평군 AQ 소재 토지의 소유자이거나 인근 주민들이다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 을 제1, 2, 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안전 항변에 대한 판단

피고는 원고 A, 의료법인 B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, Q, R, S, T은 이 사건 처분의 무효를 구할 원고 적격이 없다고 주장한다.

살피건대, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 무효 확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익 보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적 추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 익이 있다고 할 수 없는바(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조), 위 원고들은 이 사건 사업구역 인근의 토지를 소유하고 있으나 그곳에 거주하는 주민이 아니고(원고들이 제출한 2010. 6. 18.자 소장 중 원고 목록 참조), 위 원고들이 주장하는 재산적 가치의 하락은 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계에 불과하여, 위 원고들은 이 사건 처분의 무효 확인을 구할 원고적격이 없다고 할 것이므로, 이 사건소 중 위 원고들의 청구 부분은 부적법하다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들1)의 주장

이 사건 사업의 실시계획에 대한 승인신청 및 그에 따른 이 사건 처분은 아래와 같은 중대하고도 명백한 하자가 있어 무효이다.

1) 절차적 위법성

참가인은 이 사건 사업 승인신청 당시 구 전원개발촉진법(2009. 1. 30. 법률 제9376호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 전원개발촉진법') 제5조의2 제1항이 정하는 바에 따라 주민들로부터 의견을 청취하지 않았다.

2) 실체적 위법성 - 재량권 일탈·남용

원고들이 거주하고 있는 경기 가평군 AQ에는 이미 변전소가 설치되어 있어 수 개의 송전선로가 존재하고 있음에도 이 사건 사업 송전선로의 노선이 직선이 아니라 우회하는 형태를 취하고 있어 AQ를 통과하게 되었고, 이로 인해 원고들은 전자파 피해에 의한 생명과 건강권을 침해받게 되었을 뿐만 아니라 소음, 낙뢰, 감전, 생활상 방해의 우려가 높아짐에도 피고는 대체방안을 제대로 고려하지 않고 원고들과 같은 이해관계인이 침해받는 이익과 이 사건 사업을 통하여 실현되는 공익을 제대로 형량하지 아니하였다. 따라서 이 사건 처분은 그 내용면에 있어서 재량권의 범위를 일탈하거나 이를 남용하였다.

나. 관련 규정

별지 관련 규정 기재와 같다.

다. 절차적 위법 주장에 대한 판단

1) 인정사실

가) 참가인은 2003. 3. 11.경부터 이 사건 사업의 경과지 선정, 환경영향평가, 설계측량 등에 착수하여, 2003, 5. 22. 송변전 입지선정 실무협의회를 완료하고 2003. 7. 22. 후보경과지 지방자치단체 및 군부대와 협의한 후 2003. 8. 21. 최적경과지(안)을 선정하였다.

나) 참가인은 이 사건 사업의 실시계획을 작성하기 전 이 사건 사업에 대한 환경영향평가서의 초안을 작성하였고, 가평군수는 2004. 8. 28. 가평군 공고 제2004-217호로 환경영향평가와 관련된 주민의견을 수렴하기 위하여 위 환경영향평가서 초안에 대한 공람공고(공람기간 : 2004. 8. 28.부터 2004.10. 5.까지, 공람장소 : 가평군청 환경보호과, 가평읍사무소, 설악면사무소, 하면사무소 등) 및 주민설명회 개최공고(가평군 AT 개최일시 : 2004. 9. 7. 15:00, 주민의견 제출기한 : 공람기간 만료일로부터 7일 이내)를 하였다.

다) 위와 같이 공람된 환경영향평가서 초안에는 6개의 가안(제1안, 제1-1안, 제1-2안, 제1-3안, 제2안, 제3안)이 있었는데, 모두 6번 송전탑까지 경기 가평군 AQ 구간을 공통적으로 경과하는 것이었다.

라) 참가인은 2004. 9. 6. 가평군 AT사무소에서 주민설명회를 개최하였으나 가칭 'AR위원회'의 참석 주민에 대한 주민설명회장 입장 방해 등으로 제대로 진행되지 않았고, ‘AR 위원회'는 공청회 개최를 요구하였다.

마) 참가인은 2005. 5. 26. 환경영향평가서(초안) 공청회 개최를 공고(일시 : 2005. 6, 17. 14:00)하고 2005. 6. 17. 가평군 신가평변전소 회의실에서 공청회를 개최하려 하였으나 무산되었고, 2005. 6. 30. 다시 공청회 개최를 공고(일시 : 2005. 7. 19. 14:00, 장소 : 가평문화예술회관 대공연장)하여 2005. 7. 19. 가평 문화예술회관에서 가평군 단위의 공청회를 개최하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 을 제4, 5, 9호증의 각 기재, 증인 AS의 증언, 변론 전체의 취지

2) 판단

가) 구 전원개발촉진법 제5조의2 제1항 본문은 전원개발사업자가 전원개발사업의 실시계획의 승인을 얻고자 할 때에는 승인신청 전에 주민 및 관계전문가 등의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있으나, 같은 항 단서 제1호는 다른 법령의 규정에 의하여 이미 주민 등의 의견을 수렴한 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있다.

나) 참가인이 환경영향평가서 초안에 대한 공람을 실시한 사실, AT 주민을 상대로 한 주민설명회가 ‘AR위원회'의 방해로 제대로 진행되지는 않았지만 이후 가평군 단위의 공청회를 개최한 사실은 앞서 본 바와 같다. 비록 주민설명회가 제대로 진행되지 않았지만 이는 주민들의 방해로 인한 것이어서 참가인의 귀책사유로 볼 수 없어 주민설명회가 개최되지 않았다고 볼 수 없고, 공청회에 원고들이 참석하지 못하였다고 하여 구 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법(2008. 3. 28. 법률 제9037호로 전 부개정 되기 전의 것, 이하 '환경영향평가법’이라 한다)에서 규정한 공청회를 개최하지 않았다고 할 수 없어서, 참가인은 환경영향평가서 초안 공람, 주민설명회, 공청회 개최 등 주민 등에 대한 의견수렴 절차를 거쳐 이 사건 승인신청 선로의 경과지를 결정한 것이라 할 것이다. 따라서 참가인은 승인신청 선로에 대하여 전원개발사업 실시계획 승인신청을 하기에 앞서, 대상지역의 주민들을 상대로 환경영향평가법 제6조 제1항에 따른 환경영향평가서 초안 공람, 주민설명회 등의 의견수렴 절차를 적법하게 거친 것으로 봄이 상당하므로 전원개발촉진법 제5조의2 제1항 단서에 따라, 참가인이 별도로 전원개발촉진법에 따른 의견청취 절차를 거칠 필요는 없다고 할 것이다.

다) 구 전원개발촉진법 제5조의2 제2항에 의하면 전원개발사업자는 청취한 주민 등의 의견이 타당하다고 인정하는 때에는 이를 실시계획에 반영하여야 하나, 위 규정은 주민 등의 타당한 의견을 최대한 실시계획에 반영하라는 취지일 뿐, 나아가 실시계획에 대한 찬반을 물어야 한다거나 실시계획의 내용이 주민 등의 의견청취 결과에 기속되어야 한다는 취지로 보기는 어렵다.

라) 참가인이 이 사건 사업 승인신청 당시 구 전원개발촉진법에 정한 바에 따라 주민들로부터 의견을 청취하지 않은 위법이 있다는 원고들의 주장은 이유 없다.

라. 실체적 위법 주장에 대한 판단

1) 인정사실

가) 이 사건 사업의 구간 중 원고들이 영향을 받는 구간은 송전탑 1번에서 5번 사이의 구간인바, 이 사건 사업의 송전선로 기본 자계 계산 결과는 다음과 같은데, 이 사건 사업으로 원고들의 주거지와 가깝게는 32m, 멀게는 350m 거리에 송전선로가 설치될 예정이다.

나) 국제보건기구(WHO) 환경보건기준(2007년 발표)에서는 전자계 인체 안전 기준을 83.3T(=833mG, 1uT=10mG이다.)로 권고하고, 국내에서도 산업자원부 고시 제2006-65호 전기설비기술기준 제17조 및 정보통신부 고시 제2001-88호 전자파 인체 보호기준 제3조에서 자계의 가이드라인을 83.3uT로 정하고 있다.

다) 현재 우리나라에서 운영 중인 345kV 송전선로 81개소의 송전선 직하(지상 1m)에서 전자파에 대한 측정결과는 최대치 125mG, 평균치 28.2mG 이다.

라) 일반 가전제품 전자계 측정결과

마) 전자과 유해 판단 기준

(1) 국제비전리방사선 보호위원회(ICNIRP)의 국제권고 기준, 국내 지식경제부 고시 제2006-65(2006. 7. 4.) 전기설비기술기준 제17조, 정보통신부 고시 제2001 - 88호(2001. 10. 10.) 전자파 인체보호기준 제3조 : 각 833mG으로 규정

(2) 세계보건기구는 2007. 6. 18. 12년간(1996년부터 2007년까지) 연구한 결과를 세계보건기구 가이드 라인으로 다음과 같이 발표하였다.

전자계 노출에 의해 암이 진전된다는 생체작용은 밝혀진 바 없음

일반인과 직업인을 보호하기 위해 설정된 국제노출 가이드라인 반드시 채택

-일반인 : 83.3, 직업인 :416.7T

극저주파 자계와 소아백혈병의 관계에 대한 근거가 미약하며, 전자계 노출을

저감하는 것이 건강에 미치는 효과는 불투명함

바) 참가인 전력연구원에서 1999년부터 2002년까지 AU 및 AV연구소에 의뢰하여, 임신한 쥐 96마리를 5UT, 83.3uT, 5001T의 자계에 노출시킨 후, 쥐의 임신, 출산 및 행동양식에 대한 안전성 평가결과 어떠한 독성 영향도 미치지 않는 것으로 확인되었다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제7 내지 10호증의 각 기재, 증인 AS의 증언, 변론 전체의 취지

2) 판단

가) 전자파 피해 등 형량 하자에 대한 판단

위 인정사실에 비추어 살피건대, 다음과 같은 사정에 비추어 보면 참가인이 이 사건 사업으로 인한 원고들의 전자파 피해 등을 고려하지 않았다는 원고들의 주장은 이유 없다.

(1) 이 사건 사업의 송전선로와 같이 고압의 송전선로가 인체에 미치는 영향과 관련하여 최근 그 기준을 강화하는 추세를 보이고 있으나, 우리나라는 아직 법률에 이에 대한 규정을 두고 있지 않아서 국제기구 등이 제시하는 기준을 일웅의 판단 기준으로 삼아야 할 것인바, 이 사건 사업을 위한 환경영향평가서에 의하면 이 사건 사업 송전선로의 설치에 따른 전자파의 영향은 세계보건기구 등에서 제시하고 있는 공식적인 권고 기준 범위 내에 있다.

(2) 이 사건 사업에 따라 예상되는 전자파의 영향은 앞서 살펴 본 일반 가전 제품에서 나오는 전자파의 측정결과와 비교하여도 더 큰 것으로 보이지는 않는다.

(3) 원고 V, AI는 2000년경 송전선로가 설치된 후 사육하던 한우의 수태가 이전보다 50%에도 미치지 못한다고 주장하나, 앞서 본 참가인의 실험에 의하면 전자파가 동물의 수태 등에 어떠한 영향도 미치지 않는 등 위 원고들이 주장하는 결과가 송전선로에서 형성되는 전자계의 영향에 의한 것인지 과학적으로나 의학적으로 명확히 검증되지 않은 상태이다.

(4) 참가인은 이 사건 사업에 따른 전자파의 영향을 면밀히 검토한 다음 이 사건 사업완료 후 송전선로에 의한 전자계의 영향은 거의 없을 것으로 예측하여 별도의 저감방안은 수립하지 않았지만, 필요시에는 지역주민과의 협의를 통해 적절한 저감대책을 수립할 계획을 밝히고 있다.

(5) 원고들이 주장하는 소음피해, 낙뢰, 감전, 생활상 방해 우려에 대해서도 참가인은 환경영향평가를 통해 이 사건 사업과의 관련성을 검토한데다가, 원고들의 주장과 같이 참가인이 제출한 환경영향평가서의 내용과 달리 수인의 한도를 넘는 피해가 있을 것이라고 인정할 만한 증거가 없다.

나) 그 밖의 재량권 일탈·남용 주장에 대한 판단

정부의 전력수급기본계획에 따른 전원개발사업의 실시에 관한 세부계획에 의하여 전원설비를 설치하는 행위는 전문적·기술적 판단에 기초하여 행하여지는 일종의 행정계획으로서 재량행위이고, 행정주체가 반드시 특정인의 사익을 최대한으로 보장하는 방법으로 행정계획 결정을 하여야만 적법한 것은 아니며, 이익형량의 합리성 및 행정계획 결정의 합목적성이 인정되는 한, 그 행정계획 결정은 계획 재량의 범위 내에서 적법하다고 할 것인바, 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 처분이 재량권의 범위를 일탈하거나 이를 남용한 것이라고 볼 수 없어 이에 대한 원고들의 주장은 이유 없다.

(1) 이 사건 사업은 수도권과 경기북부 지역의 급증하는 전력수요에 대비하고 수도권 환상망 구성으로 안정적인 전력공급과 공급신뢰도를 향상시켜 산업발전과 생활수준 향상을 도모하기 위한 사업으로서 공익상의 필요가 매우 크다.

(2) 참가인은 이 사건 사업의 실시계획을 수립함에 있어 앞서 본 바와 같이 환경영향평가, 환경영향평가서 초안 공람절차, 주민설명회, 공청회 개최 등을 통하여 주민 등의 의견을 수렴하였고, 한강유역환경청, 포천시 등 관계당국과의 사전협의 절차도 완료하였다.

(3) 이 사건 송전선로의 우측으로는 동남쪽에 있는 AW 부락이 위치하고 있어 우측으로 선로변경은 어렵고, 기설선로 좌측으로는 AX 집단주거지역과 근접하고, 재차 기설선로를 횡단하기 위해 철탑 높이를 100m 이상 높여야 하는 기술적 문제가 발생하며, 신가평 변전소의 이 사건 송전선로의 인출 지점은 변전소 설계단계에서 변압기, 차단기 등 각종 전력설비 배치와 함께 결정되어 인출 지점의 변경이 불가하기 때문에 좌측으로 선로변경 또한 어려워 보인다.

(4) 참가인은 선택 가능한 경과지의 자연환경, 생활환경, 사회환경, 입지 확보, 설계 및 시공 등의 각 항목에 대하여 종합적인 비교 및 분석을 거친 다음 1번 내지 10번 송전탑까지 경기 가평군 AQ 구간을 공통적으로 경과하는 6개 대안을 검토하여 이 사건 사업의 실시계획상의 경과지를 최종 선정하였고, 피고는 그 선택이 합리적인 것이라고 인정하여 이 사건 처분을 한 것으로 보이는바, 고압송전로의 통과에 따른 경과지 및 송전탑 건립 부지의 선정 등에는 그 예상후보지의 주민 및 토지 소유자 등의 다수의 이해관계가 맞물려 있는 것이 일반적이고, 특히 전원개발사업은 전력에 관한 고도의 기술적인 검토가 요구되는 사업이라는 특성이 있으며, 이와 같은 다양한 이해관계 및 기술적인 검토결과 등을 다각적으로 고려하여 전원개발사업자가 수립 작성한 실시계획과 이에 대한 승인결정의 주무관청인 피고가 한 이 사건 처분은 원칙적으로 존중될 필요가 있다.

4. 결론

그렇다면, 이 사건 소 중 원고 A, 의료법인 B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, Q, R, S, T의 청구 부분은 부적법하므로 각 각하하고, 위 원고들을 제외한 나머지 원고들의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.