서울행정법원 2011.10.6. 선고 2010구합41062 판결

가. 참가인은 G발전소의 발전전력을 경남지역에 공급하기 위한 전력설비를 확충하고 자 F 송전선로(1구간) 건설사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다) 등을 시행하기 위하여 2007. 3.경 사업승인기관인 피고(당시는 산업자원부장관, 이하 명칭 변경의 전후를 불문하고 '피고'라 한다)에게 이 사건 사업을 위한 전원개발사업 실시계획에 대한 승인신청(이하 '이 사건 승인신청'이라 한다)을 하였다.

나. 피고는 2007. 11. 30. 구 전원개발촉진법(2009. 1. 30. 법률 제9376호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 전원개발촉진법'이라 한다) 제5조에 의하여 울산 울주군, 부산 기장군 일원 749,915m(철탑 : 21,835m, 선하지 : 728,080m)에 선로길이 20,576m의 송전선로와 이를 지지하는 철탑(이하 '송전탑'이라 한다) 39기를 건설하는 내용의 이 사건 사업의 실시계획을 승인하고, 2007. 12. 6. 산업자원부고시 H로 이를 고시하였다(이하 이와 같이 고시된 위 실시계획 승인처분을 '이 사건 처분'이라 한다).

다. 한편, 원고들은 F 송전선로(이하 '이 사건 송전선로'라 한다) 인근인 부산 기장군 I면 일대(이하 '이 사건 경과지'라 한다)에 거주하거나 토지를 소유하고 있다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1호증의 1 내지 8, 갑 2, 3, 12호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 피고의 본안전 항변에 대한 판단

가. 피고의 본안전 항변(원고적격의 부존재)

원고 A, B, C, D, E은 이 사건 송전선로 인근에 토지를 소유하고 있을 뿐 그곳에 거주하고 있는 것이 아니어서 이 사건 송전선로 및 송전탑의 건설로 인하여 직접적으로 그 법률상의 지위에 영향을 받는 이해관계가 있지 않으므로 이 사건 처분의 무효확인을 구할 원고적격이 없다.

나. 판단

전원개발사업의 근거 법규와 관련 법규가 되는 전원개발촉진법 및 환경·교통· 재해 등에 관한 영향평가법의 규정취지는, 전원개발사업시행으로 환경영향평가 대상지역 안의 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 보호함에 있으므로, 전원개발사업시행으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가 대상지역 안의 주민들이 전원개발사업승인처분과 관련하여 갖고 있는 위와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인을 개별적으로 보호하는 직접적·구체적 이익으로서 위 주민들에게는 사업승인처분의 취소 또는 무효 확인을 구할 원고적격이 인정되나, 환경영향평가 대상지역 밖에 거주하는 주민에게는 위와 같은 환경상의 이익에 근거하여 사업승인처분의 무효확인을 구할 원고적격이 없다고 할 것이다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원 합의체판결 등 참조).

이 사건에 관하여 보건대, 원고 A, B, C, D, E은 이 사건 송선선로 인근의 토지를 소유하고 있으나 그곳에 거주하는 주민이 아닌바(소장 첨부 원고들 목록 참조), 위 원고들이 소유한 토지의 재산적 가치의 하락 등은 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계에 불과하다고 봄이 상당하다.

따라서 위 원고들은 이 사건 처분의 무효확인을 구할 원고적격이 없다고 할 것이므로, 이 사건 소 중 원고 A, B, C, D, E의 청구 부분은 부적법하다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들)의 주장

1) 의견청취 절차의 누락 내지 미비

참가인은 이 사건 승인신청 이전에 구 전원개발촉진법 제5조의2 제1항에 의하여 원고들을 포함한 주민 및 관계전문가 등의 의견을 청취하여야 할 의무가 있음에도 이를 거치지 아니하였으므로, 이 사건 승인신청 및 이와 같은 절차상 하자를 간과한 채행해진 이 사건 처분은 위법하고, 그 절차상 하자가 중대하고 명백하여 무효이다.

따라서 이 사건 승인신청 및 이와 같은 절차상 하자를 간과한 채 행해진 이 사건 처분은 위법하고, 그 절차상 하자가 중대하고 명백하여 무효이다.

나. 관계 법령

별지 2 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 인정사실

가) 산업자원부는 2000. 1.경 G 발전전력 수송체계 구축 및 영남지역의 안정적인 전력공급을 목적으로 이 사건 사업실시 등의 내용을 포함한 장기전력수급계획을 확정하였다. 이에 사업시행자인 참가인은 2003. 10.경 경북 울주군 J리에서 부산 기장군 (이하 '기장군'이라 한다) K리, 기장군 L리를 거쳐 북경남으로 이어지는 송전선로 예정경과지(이하 '당초 예정 경과지'라 한다)를 선정하고 2005. 12.경 당초 예정경과지에 대한 환경영향평가서 초안작성을 마친 후 2006. 1.경 이에 대한 주민설명회를 개최하고 자 하였으나, 기장군 주민들의 거센 반대집회에 부딪쳐 설명회를 개최하지 못한 채 2006. 2. 18. 환경영향평가법 시행령 제8조 제3항에 따라 일간신문에 주민설명회 개최 일정 등을 공고함에 그쳤다.

나) 2006. 2. 21. 국회의원의 입회하에 참가인과 기장군 주민대표(M 대책위원회) 사이에 '기장군 통과지역의 송전선로를 전면 재검토한다.'라는 내용의 합의가 이루어졌고, 이에 따라 참가인측 대표 5명, 기장군 주민대표 11명(N읍 대표 10명, 1면 대표 1명)으로 송전선로 경과지 변경을 위한 협의체(이하 '이 사건 협의체'라 한다)를 구성하였다.

다) 이 사건 협의체는 2006. 7. 24. 위 협의체 위원 16명 외에 기장군의회 의원, N읍장 등의 참석하에 1차 회의를 개최한 이래 기장군 1면 주민대표 3명을 협의체 위원으로 추가한 다음 참가인이 제안하는 이 사건 송전선로의 경과지 5개안(당초 예정경과지는 제1안에 해당함)에 대하여 2006. 8. 11. 2차 회의(참가인대표 5명, 주민대표, 11명 참석), 2006. 9. 7. 3차 회의(참가인대표 5명, 주민대표 9명 참석), 2006. 10. 18. 4차 회의(참가인대표 5명, 주민대표 9명)를 거친 후, 2006. 10. 18. 5차 회의를 개최하여 참가인, 주민 합동으로 위 5개안 경과지에 대한 현장답사를 실시한 결과, J리에서 기장군0 산업단지, P리, Q리를 거쳐 북경남으로 이어지는 이 사건 경과지(제5안, '이 사건 경과지'는 제5안의 경과지를 의미함, 이하 같다)상에 송전선로를 설치하는 것이 기설 송전선로와 병행할 수 있다는 점에서 효율적이고 기장군 주민들의 피해를 최소화할 수 있을 것이라는 방향으로 의견이 좁혀졌다.

라) 참가인과 주민대표 5명은 2006. 11. 14. 기장군수와 면담하여 6차례에 걸친 이 사건 협의체 회의결과 이 사건 경과지 노선으로 잠정합의되었음을 설명하였는데, 이에 기장군수는 이 사건 경과지 노선은 0산업단지를 경유하게 되어 기업유치에 문제가 있음을 지적하면서 위 노선을 산업단지를 경유하지 않도록 변경하여 줄 것을 요구하였다.

마) 참가인은 기장군수와 R으로부터 송전선로 경유지검토위원회 구성을 위한 전문가를 추천받아 2007. 2. 1. 송전선로 경유지 검토위원회(주민대표 3명, R 추천 전문가 1명, 참가인 추천 3명)를 구성하여 회의를 개최한 결과 지역주민의 피해를 최소화할 수 있는 이 사건 경과지를 선정하는 방향으로 의견이 모아졌다.

바) 이 사건 협의체는 2007. 4. 7. 제8차 회의 (참가인대표 2명, 주민대표 8명, 기 기장군청 직원 4명 참석)를 개최 하였는데, 참가인은 현재 이 사건 경과지 선정을 전제로 이 사건 사업을 추진하고 있음을 설명하였고, 이에 주민대표들은 기장군 내 철탑설치 유치금으로 기당 10억씩 합계 330억 원 및 기설 송전선로와의 사이인 선간지에 대한 보상금을 지급할 것을 요구하였다.

사) 참가인은 2007. 3.경 사업승인기관인 피고에게 이 사건 사업의 실시계획에 대한 이 사건 승인신청을 한 후, 2007. 10. 20. 낙동강유역 환경청과 사이에 환경영향평가 협의를 완료하였고, 이에 피고는 2007. 11. 30. 이 사건 경과지에 대한 환경영향평가서(을 8호증, 이하 '이 사건 환경영향평가서'라 한다) 등을 검토한 후 이 사건 처분을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 4 내지 11호증, 을 1 내지 7호증, 을 25 내지 29호증 (각 가지번호 포함)의 각 기재, 증인 S, T의 각 일부 증언, 변론 전체의 취지

2) 의견청취 절차의 흠결 내지 미비 여부

행정처분이 무효라고 인정되기 위해서는 행정처분에 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 하자가 있어야 하고, 또한 그 하자가 객관적으로 명백한 것이어야 한다. 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별할 때에는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다. 이에 따라 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다. 고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다(대법원 1995. 7. 11. 선고 94누4615 전원합의체 판결, 대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결 등 참조).

구 전원개발촉진법 제5조의2 제1항 본문은 전원개발사업자는 실시계획의 승인 또는 변경승인을 얻고자 할 때에는 승인 또는 변경승인 신청 전에 주민 및 관계전문가 등의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있고, 제2항은 전원개발사업자는 제1항 규정에 의하여 청취한 주민 등의 의견이 타당하다고 인정하는 때에는 이를 실시계획에 반영하여야 한다고 규정하고 있다.

이 사건의 경우 앞서 본 인정사실과 변론 전체의 취지를 통하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 참가인은 기장군 주민대표와 이 사건 협의체를 구성하여 2006. 7. 1.부터 2007. 4. 7.까지 8차례에 걸친 회의를 통하여 주민대표들의 의견을 수렴한 점, ② 또한 참가인은 주민대표, 환경전문가 등과 송전선로 경유지 검토위원회를 구성하여 회의를 개최한 결과 이 사건 경과지상에 송전선로를 설치하는 방향으로 의견을 모은 것으로 보이는 점 등을 종합해 보면, 참가인이 이 사건 승인신청 이전에 이 사건 경과지 인근 주민들 및 관계전문가의 의견청취 절차를 충분히 이행하였다고 보이므로, 비록 이 사건 협의체에서 주민대표들과 사이에 송전선로의 경과지를 이 사건 경과지로 하기로 하는 내용의 최종 합의가 이루어지지는 않았으나, 구 전원개발촉진법 제5조의2 규정이 주민들의 의견에 반드시 기속되어야 한다는 취지로 해석할 수 없는 이상, 그와 같은 사정을 두고 구 전원개발촉진법 제5조의2 규정에 반하는 절차상 하자로 보기는 어렵고, 설령 이를 절차상 하자로 본다 하더라도 앞서 본 법리에 비추어 볼 때, 이를 중대하고 명백한 하자라고 볼 수도 없다.

따라서 이와 다른 전제에서 이 사건 처분이 당연무효라는 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

3) 환경영향평가의 누락 내지 미비 여부

가) 환경영향평가법령에서 정한 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 그러한 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 사업승인처분을 하였다면 그 처분은 위법하다 할 것이나, 그러한 절차를 거쳤다면, 비록 그 환경영향평가의 내용이 다소 부실하다 하더라도, 그 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이 아닌 이상, 그 부실은 당해 승인처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있는지 여부를 판단하는 하나의 요소로 됨에 그칠 뿐, 그 부실로 인하여 당연히 당해 승인처분이 위법하게 되는 것은 아니다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 참조).

나) 이 사건 경과지에 대한 환경영향평가의 누락 여부

앞서 본 인정사실에 변론 전체의 취지를 종합하면, 참가인은 이 사건 처분 이전에 이 사건 경과지에 대한 환경영향평가서를 작성·제출한 것으로 보인다.

이에 대하여 원고들은, 당초 예정경과지(제1안)에 대한 환경영향평가가 이루어진 이후 이 사건 승인신청 당시까지 이 사건 경과지에 대한 환경영향평가가 실시된 바 없고, 이 사건 환경영향평가서(을 8호증)는 이 사건 처분 이후에 작성되어 이 사건 소송에 제출되었을 뿐이라고 주장하나, 갑 13호증의 1 내지 11, 갑 17, 18, 19호증의 각 1, 2의 각 기재만으로는 이를 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 오히려 을 6, 8, 14, 17, 18, 20 내지 22호증, 을 7, 19, 23, 24호증의 각 1, 2의 각 기재와 변론 전체의 취지를 통하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 참가인은 2006. 8. 29. 이 사건 협의체에서 수 차례에 걸쳐 회의를 실시한 결과 협의체 위원 다수가 이 사건 경과지를 선정하는 방향으로 의견이 모아지고 있다는 이유로 이 사건 경과지에 대한 측량 및 환경영향평가를 소외 한국전력기술 주식회사에 용역을 맡기는 방법으로 새로이 시행하기로 하였고, 소외 한국전력기술 주식회사는 이 사건 경과지에 대한 환경영향평가를 마친 후 2007. 4. 2. 참가인에게 이 사건 경과지에 대한 환경영향평가서를 작성·제출한 점, ② 2007. 1. 2.부터 같은 달 5.까지 이 사건 경과지 현장에서 환경현황 조사항목 중의 하나인 소음진동 측정과 전파장해 측정이 실시되었고, 2006. 9. 25.부터 같은 달 29.까지 이 사건 경과지 현장에서 환경현황 조사항목 중의 하나인 식물상 및 식생, 곤충류 서식종에 대한 가을조사와 2007. 3. 5.부터 같은 달 9.까지 추가 조사가 실시된 점 등을 종합해 보면, 이 사건 승인신청 이전에 이 사건 경과지에 대한 환경영향평가가 실시되어 위 신청 무렵 피고에게 이 사건 환경영향평가서가 제출되었다고 봄이 상당하므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

다) 이 사건 경과지에 대한 환경영향평가 초안의 재작성 여부

개정된 환경영향평가법 제15조는 사업자는 환경영향평가서 초안에 대한 의견 수렴절차를 거친 후 사업계획 승인기관의 장에게 평가서를 제출하기 전에 대상사업에 대한 사업계획의 변경 등 대통령령으로 정하는 사유가 발생한 경우에는 평가서 초안의 작성과 의견수렴을 다시 하여야 한다고 규정하고 있고, 이에 따른 개정된 환경영향평가법 시행령 제22조 제1호, 제31조 제2항은 위 '대통령령으로 정하는 사유'의 하나로 환경영향평가대상사업 또는 그 사업계획이 환경부장관과의 협의내용에 반영된 사업·시설의 규모보다 30% 이상 증가하는 경우(1호)를 들고 있다. 그러나 위 각 규정은 앞서 본 바와 같이 2008. 3. 28. 및 2008. 12. 24. 각 개정시 신설된 규정으로서, 개정된 환경영향평가법 부칙 제1조에 의하면 위 제15조 규정은 2009. 1. 1.부터 시행한다고 규정하고 있고, 이 사건 처분 당시에 시행되던 환경영향평가법에는 위와 같은 내용의 사업계획변경 등에 따른 환경영향평가서 초안의 재작성 및 의견재수렴 의무 등에 관한 규정을 두고 있지 않았으므로, 설령 참가인이 피고에게 이 사건 승인신청을 하기에 앞서 이 사건 경과지에 대하여 개정된 환경영향평가법 제15조에 따른 환경영향평가서 초안을 재작성하지 않았다고 하더라도 그러한 사정만으로 피고의 이 사건 처분이 당연무효라고 할 수 없다.

이에 대하여 원고들은, 이 사건 처분 당시에 시행되던 환경영향평가법 제6조 제3항 에서도 환경영향평가서 초안의 작성의무에 관하여 규정하고 있었고, 이 사건 송전선로의 경과지가 당초 예정 경과지(제1안)에서 이 사건 경과지로 전면 변경되었으므로, 참가인은 위 규정에 의하여 당연히 이 사건 경과지에 대한 환경영향평가서 초안을 재작성할 의무가 있다고 주장한다.

살피건대, 이 사건 송전선로의 경과지가 당초 예정 경과지(제1안)에서 이 사건 경과지로 변경되었음에도 당초 예정경과지에 대한 환경영향평가서 초안이 작성되었을 뿐 이 사건 경과지에 대한 환경영향평가서 초안이 재작성되지 아니하였음은 앞서 본 바와 같은바, 이 사건 처분에는 이 사건 경과지에 대한 환경영향평가법 제6조 제3항에 따른 환경영향평가서 초안의 재작성을 생략한 채 곧바로 환경영향본평가 절차로 들어간 절차상 하자가 있어 보인다.

그러나 앞서 본 인정사실과 변론 전체의 취지를 통하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 참가인은 이 사건 승인신청 당시 피고에게 이 사건 경과지의 입지 적정성이나 자연생태계 및 환경에 미치는 영향 등을 평가, 분석한 후 이 사건 환경영향평가서를 작성·제출한 점, ② 이 사건 처분 당시에 시행되던 환경영향평가법에는 환경영향평가서 초안이 작성된 후 사업승인을 받기 이전에 당초 사업내용이 변경되는 경우에 환경영향평가서 초안을 재작성하여야 하는 규정을 두고 있지 않았으므로 피고로서는 참가인이 이 사건 경과지에 대한 초안을 재작성하지 않았음을 들어 이 사건 신청을 거부하여야 하는지 여부를 고려하기는 어려웠을 것으로 보이는 점 등을 종합해 보면, 원고들이 주장하는 바와 같은 사정들을 고려하더라도 이 사건 경과지에 대한 환경영향평가서 초안의 재작성을 생략하는 등의 절차상의 하자 및 그로 인한 환경영향평가 내용의 부실정도가 환경영향평가제도를 둔 입법취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 않은 것과 다를 바 없는 정도에까지 이른다고는 볼 수는 없다.

더욱이 2007. 11. 30. 이루어진 피고의 이 사건 처분은 불복기간이 경과함으로써 불가쟁력이 발생하였는바, 앞서 본 법리에 비추어 볼 때, 위와 같은 절차상 하자는 중대하고 명백한 하자라고 보기 어렵다.

따라서 이 사건 처분이 당연무효라고 볼 수 없으므로 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

4. 결론

이 사건 소 중 원고 A, B, C, D, E의 청구 부분은 부적법하여 각하하고, 원고 A, B, C, D, E을 제외한 나머지 원고들의 청구는 이유 없어 이를 모두 기각한다.