서울고등법원 2016.1.28. 선고 2015누61810 판결

이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는, 제1심판결문 제6면 제19행의 "환경영형평가"를 "환경영향평가"로 변경하고, 아래 제2항과 같이 제1심판결문의 일부를 변경하며, 제3항과 같이 원고들이 당심에서 강조하거나 추가하는 주장에 대하여 판단하는 외에는 제1심판결의 이유 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.

2. 변경하는 부분

○ 제1심판결문 제4면 제15 행부터 같은 면 제17행까지를 아래와 같이 변경한다.

『보조참가인이 시행한 의견수렴 절차는 원자력안전법 제103조상의 의견수렴 절차로서 전원개발촉진법에서 정한 주민등의 의견수렴절차를 대체할 수 없고, 원자력이나 그 관계시설에 관한 전문적인 지식이 없는 주민들로서는 관계 전문가의 조력이 필요한데 이 사건 처분의 승인 대상이 된 원전개발사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)에 대한 의견수렴절차는 이러한 관계 전문가의 조력이 없이 이루어져 주민들이 실제적으로 환경영향평가서를 공람하였다거나 이에 관한 의견제시를 하였다고 볼 수 없다. 또한 부지조사보고서 기재항목에 대한 의견수렴절차를 거치지 아니하였을 뿐만 아니라 이 사건 사업에 대한 공청회는 반나절 남짓하여 단 한 차례 개최된 것으로 그 절차가 부실하게 진행되었다. 따라서 보조참가인은 전원개발촉진법 제5조의2에 규정된 절차를 실질적으로 거치지 않았고, 이 사건 처분은 위법하다.」

○ 제1심판결문 제4면 제 18행의 관계법령 중 "전원개발촉진법 시행령 부분에 별지 4의 해당 부분을, "구 원자력안전법(2015. 1. 20. 법률 제13078호로 개정되기 전의 것)" 부분에 별지 4의 해당 부분을 각 추가하고, 위 관계법령에 별지 4 기재 "전원개발촉진법 시행규칙"을 추가한다.

○ 제1심판결문 제11면 제17행부터 제12면 제5행까지를 아래와 같이 변경한다.

『4) 이 사건 처분 과정에서 의견수렴 절차의 위법성

가) 전원개발촉진법 제5조의2 제1항은 "전원개발사업자는 전원개발사업 실시계획의 승인을 받으려는 경우에는 사업시행계획의 열람 및 설명회를 통하여 대상사업의 시행으로 영향을 받게 되는 지역의 주민 및 관계 전문가 등(이하 '주민등'이라 한다)의 의견을 들어야 한다."고 규정하고 있으며, 같은 항 제1호에서 위와 같은 절차를 거치지 않아도 되는 경우로서 "다른 법령에 따라 이미 주민등의 의견을 수렴한 경우"를 규정하고 있다. 한편, 원자력안전법 제103조 제1항은 주민의 의견수렴절차로서 방사선 환경영향평가서 초안의 공람 및 공청회 등의 개최를 정하고 있고 이를 통하여 수렴한 주민의 의견을 방사선 환경영향평가서의 내용에 포함시켜야 한다고 규정하고 있다(원고들은 이 사건 방사선 환경영향평가서가 피고에게 제출된 사실이 없고 환경영향평가서에 관하여 사업자가 의견수렴을 제대로 했는지 여부를 피고가 심사했다고 볼 만한 자료가 전혀 없는데, 이를 "전원개발사업자는 제1항에 따라 청취한 주민등의 의견이 타당하다고 인정할 때에는 이를 실시계획에 반영하여야 한다."는 전원개발촉진법 제5조의2 제2항 의 내용에 비추어 보면, 피고는 승인에 관한 재량권을 남용한 것이라는 주장도 하나, 아래에서 보는 바와 같이 보조참가인이 이 사건 사업에 관한 주민등의 의견수렴 절차를 모두 거친 이상 원고들의 위 주장은 다른 점에 관하여 살펴볼 필요 없이 받아들이기어럽다).

나) 앞서 본 증거들에 을 제1, 3호증(가지번호가 있는 증거는 가지 번호 포함)의 각 기재와 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 울산 울주군은 2011. 8. 25.부터 2011. 10. 13.까지 약 40일 동안 방사선에 관한 내용이 포함된 환경영향평가서의 초안을 공람하게 한 사실, 보조참가인이 주민등의 의견을 수렴하기 위하여 2011. 8. 25. 매일경제신문, 울산매일신문, 부산일보 등을 통한 공고, 공람절차를 거쳐 2011. 9. 1. 울주군 서생 면사무소 3층 회의실에서 주민 약 400명이 참가한 가운데 이 사건 사업에 관한 설명회를 개최한 사실, 보조참가인은 다시 2012. 6. 14. 매일경제신문, 국제신문, 경상일보, 울산매일신문 등을 통한 공고, 공람절차를 거쳐, 2012. 6. 29. 보조참가인의 원자력 교육원 대강당에서 환경영향평가서 초안에 관하여 주민 약 500여명이 참석한 가운데 공청회를 개최한 사실을 인정할 수 있다.

다) 위 인정 사실을 관계법령의 규정에 비추어 볼 때 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 원자력안전법상 주민에 대한 의견수렴절차는 환경영향평가서의 공람 및 공청회 절차로 진행되는데 이는 사업시행계획의 공고 · 열람 및 설명회를 통하여 주민등으로부터 의견을 제출받을 것을 규정한 전원개발촉진법상 의견수렴절차를 대체할 수 있는 것으로 보이는 점, ② 이 사건 사업에 대한 환경영향평가서의 초안을 작성할 때 관계 전문가들이 참여하였고, 단지 위와 같은 서류의 공람뿐만 아니라 이에 대한 설명회와 공청회가 개최되었으므로 주민들로 하여금 의견을 제출하도록 하는 기회가 실질적으로 보장되었다고 할 수 있는 점, ③ 보조참가인은 이 사건 사업에 대하여 의견을 제출할 수 있는 주민의 범위를 당해 사업으로 인하여 직접 영향을 받을 것으로 예상되는 지역에 거주하고 있는 거주민'으로 정하고 있는데, 이는 방사선 환경영향평가서 의 공람에 따라 진행되는 것으로 앞서 본 환경상 이익을 직접적으로 침해받는 주민의 범위와 일치하는 점, ④ 보조참가인은 주민들의 의견수렴절차에 앞서 환경영향평가서 초안을 의견수렴대상지역을 관할하는 지방자치단체나 관계 중앙행정기관에게 제출하였고, 특히 울산 울주군은 환경영향평가서의 공람 및 이에 대한 설명회, 공청회 등의 절차를 함께 주관하여 의견수렴절차에 있어 독립성과 절차적 공정성이 보장되었던 점, (5) 뒤에서 보는 바와 같이 전원개발사업자가 원자력안전법 제10조 제3항에 따른 부지사전승인을 받으려고 하지 않는 경우에는 전원개발촉진법상의 의견수렴 절차에 의하더라도 주민들이 방사선 환경영향평가서를 공람할 수 있는 기회가 없는데 보조참가인은 원자력안전법에서 정한 환경영향평가서의 공람, 설명회 및 공청회의 개최 등의 절차를 진행하여 주민들로 하여금 방사선 환경영향평가서의 초안에 접근하여 이에 관한 의견을 개진할 수 있는 기회를 제공하고 있는바, 오히려 발전용 원자로 및 관계 시설을 건설하려는 이 사건 사업의 경우에는 전원개발촉진법상 의견수렴 절차보다 원자력안전법상 의견수렴절차가 더 적합한 것으로 보이는 점 등을 종합하여 살펴보면 보조참가인은 원자력안전법 제103조에 규정된 바와 같이 이 사건 사업에 관한 주민등의 의견수렴절차를 모두 거쳤다고 볼 수 있고, 이는 전원개발촉진법 제5조의2 제1항 제1호의 '다른 법령에 따라 이미 주민등의 의견을 수렴한 경우'에 해당한다. 따라서 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 관계법령상 정하여진 의견수렴절차를 제대로 거치지 않았다고 보는 전제에서 한 원고들의 주장은 이유 없다.

3. 당심에서의 원고들의 추가 주장에 대한 판단

가. 원고들의 주장

전원개발촉진법 제6조 제1항 제17호는 전원개발사업자가 전원개발사업 실시계획 승인을 받았을 때에는 원자력안전법 제10조 제3항에 따른 부지 사전승인을 함께 받은 것으로 의제하고 있다. 그럼에도 전원개발촉진법 시행령 제15조 제3항 제5호, 같은 조 제5항은 전원개발사업자가 원자력안전법 제10조 제3항에 따른 부지 사전승인을 받으려는 경우에 한하여 그 부지에 관한 사항을 전원개발사업 실시계획에 포함시키고 부지. 사전승인신청서, 방사선환경영향평가서, 부지조사보고서를 첨부하여야 하는 것으로 규정하고 있다. 이와 같이 전원개발촉진법 시행령 제15조는 전원개발촉진법이 전원개발사업 실시계획 승인의 의제 효과로 원자력안전법에 따른 사전 부지승인을 규정한 취지를 벗어나 사업자로 하여금 부지 사전승인을 받을 수 있는지를 선택하도록 하고 그에 따라 이 사건 처분을 위하여 필수적으로 요구되는 중요 서류를 제출하지 않을 수 있도록 규정하여 모법인 전원개발촉진법의 위임 범위를 벗어났을 뿐만 아니라 원전부지 인근 주민의 생명과 안전 등 국민의 기본권을 과도하게 침해하여 헌법 제37조 제2항 및 제75조에 반한다. 또한, 만약 전원개발촉진법 시행령 제15조 제3항이 사업자가 부지사전승인을 받고자 하는 의사와 상관없이 반드시 제출하여야 하는 것으로 해석된다고 하더라도 이 사건 처분은 위와 같은 중요 서류들이 미제출된 상태에서 행하여졌으므로 위 시행령 조항을 위반한 중대한 위법이 있어 취소되어야 한다.

나. 판단

1) 관련 규정의 내용

가) 전원개발촉진법 제5조 제3항은 전원개발사업 실시계획에 포함되어야 할 사항을 열거하고 있는데, 그 중 제7호는 '그 밖에 전원개발사업에 관하여 대통령령으로 정하는 사항'이라고 규정하여 같은 항 제1 내지 6호의 내용 외에 전원개발사업 실시계획에 포함되어야 하는 사항을 대통령령에 위임하고 있고, 그 위임에 따라 전원개발촉진법 시행령 제15조 제3항은 전원개발사업 실시계획에 포함되어야 하는 사항을 규정하고 있는데, 그 중 제5호는 "발전용 원자로 및 관계 시설을 건설하려는 경우로서 원자력안전법 제10조 제3항에 따라 부지에 관한 사전승인을 받으려는 경우에는 그 부지에 관한 사항"이라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제15조 제5항은 "제3항 제5호에 따른 발전용 원자로 및 관계 시설의 부지에 관한 사항을 표시하는 경우에는 원자력안전법 제10조 제5항에 따른 부지사전승인신청서, 방사선환경영향평가서 및 부지조사보고서를 첨부하여야 한다."라고 규정하고 있다.

나) 한편 전원개발촉진법 제6조 제17호는 "전원개발사업자가 같은 법 제5조에 따른 전원개발사업 실시계획의 승인을 받았을 때에는 '원자력안전법 제10조 제3항에 따른 부지 사전승인'을 받은 것으로 본다."라고 규정하고 있는데, 원자력안전법 제10조 제3항은 "원자력안전위원회는 발전용 원자로 및 관계 시설을 건설하려는 자가 건설허가신청 전에 부지에 관한 사전 승인 신청을 하면 이를 검토한 후에 승인할 수 있다."고 규정하고 있고, 같은 조 제4항은 "제3항에 따라 부지에 관한 승인을 받은 자는 총리령으로 정하는 범위에서 공사를 할 수 있다."라고 규정하고 있다.

2) 전원개발촉진법 시행령 제15조 제3항의 위임 입법 한계 일탈 내지 국민의 기본권 침해 여부

가) 위와 같은 전원개발촉진법 및 그 시행령과 원자력안전법의 관련 규정의 내용을 종합하여 보면, 원자력안전법에서 규정하는 '발전용 원자로 및 관계 시설 부지의 사전승인'은 원자력안전법 제10조 제1항상의 발전용 원자로 및 관계 시설에 대한 건설허가에 앞서 사업자가 그 부지에 관하여 '원자로시설을 설치할 지점의 굴착과 그 지점의 암반의 보호 및 보강을 위한 콘크리트공사(원자력안전법 시행규칙 제7조 제1항)'를 하려고 하는 경우에 사업자의 신청에 의하여 선택적으로 이루어지는 절차에 해당할 뿐으로서, 전원개발촉진법 및 같은 법 시행령의 관련 규정 내용도 전원개발사업자가 발전용 원자로 및 관계 시설 부지의 사전승인을 얻고자 하는 경우에 관련 서류를 첨부하여 그 부지에 관한 사항을 전원개발사업 실시계획에 포함시키고 피고로부터 실시계획의 승인을 얻은 때에 한하여 원자력안전법 제10조 제3항에 따른 부지 사전승인을 받은 것으로 의제된다는 의미로 해석된다.

나) 이에 비추어 보면, 전원개발사업자가 발전용 원자로 및 관계 시설 부지에 관한 사항을 전원개발사업 실시계획에 포함시키지 않은 상태에서 전원개발사업 실시계획 승인을 피고로부터 받고도 원자력안전법 제10조 제3항에 따른 부지 사전승인의 효과가 있음을 전제로 하는 원고들의 위 주장은 받아들일 수 없다.

4. 결론

그렇다면, 별지 2, 3 기재 원고들의 소는 부적법하여 이를 각하하고, 별지 1 기재 원고들의 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로 원고들의 항소를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.