대전지방법원 2016.12.15. 선고 2016구합393 판결

나. 피고는 2015. 12. 10. 산업통상자원부고시 A로 전원개발촉진법 제5조 제1항에 따른 'C 건설사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다) 실시계획 승인 처분'(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 고시하였고, 피고보조참가인(이하 '참가인'이라 한다)은 이 사건 사업의 시행자이다.

다. 이 사건 사업 실시계획에 의하면, 충주시 D, 충주시 E, 충주시 F, 충주시 G, 충주시 H, 충주시 I 등 일원(이하 '이 사건 사업대상지'라고 한다)을 통과하는 154kV 고압선로가 신설될 계획이다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장

1) 참가인은 이 사건 사업에 따른 송전선로 경과지를 결정하면서, 아래와 같이 주민의 의견청취에 관하여 규정한 전원개발촉진법 제5조의2를 위반하였다. 그럼에도 피고는 이러한 위법을 간과하고 참가인의 이 사건 사업 실시계획을 승인하는 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 위법하다.

① 참가인은 입지선정 자문위원회를 구성하면서 이 사건 사업으로 인해 가장 많은 피해를 입는 B 주민 대표를 배제하였다.

B 주민들(원고들)이 2013. 7.경 (송전선로) 후보 경과지를 알게 된 이후 참가인에게 대안을 제시하였고, 충주시에서도 J면사무소에 의뢰를 하여 경과지 도면을 작성한 다음 참가인에게 검토를 요청하였는데, 참가인은 위와 같은 원고들 및 충주시의 의견을 철저히 무시하였다.

③ 참가인은 최적 후보 경과지를 결정하는 과정에서 입지선정 자문위원회에 J면장이 작성한 대안 경과지는 상정하지 않고 참가인이 선정한 후보 경과지 단일안만을 상정하여 의결을 받았다.

2) 충주시의 전력 소요량과 공급량을 고려할 때, 이 사건 사업의 필요성이나 시급성이 전혀 없는 점, 이 사건 처분에 따라 승인된 송전선로가 건설되면 원고들이 거주하는 B 마을은 기존의 송전선로에 더하여 송전탑과 송전선로로 완전히 포위되게 되고, 이에 따라 원고들은 주변 자연경관이 훼손되는 환경상 피해, 전자파로 인한 건강상 피해, 소음으로 인한 피해, 토지가치 폭락에 따른 생존권 침해, 영농활동 제한에 따른 경제적 피해 등을 입게 되는 점, 이 사건 처분에 따라 승인된 송전선로 경과지는 적절성과 경제성이 없는 반면, 원고들이 제시한 대안 송전선로 경과지가 월등히 적절하고 경제적인 점 등을 고려할 때, 이 사건 처분으로 인하여 원고들이 입게 되는 불이익이 이 사건 처분을 통해 달성하고자 하는 공익보다 현저히 크므로, 이 사건 처분은 비례원칙을 위배하여 재량권을 일탈·남용한 것이어서 위법하다.

나. 관련 법령

별지2 기재와 같다.

다. 판단

1) 전원개발촉진법 제5조의2 위반 여부

구 전원개발촉진법(2016. 1. 27. 법률 제13862호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 전원개발촉진법'이라 한다) 제5조의2 제1항은 '전원개발사업자는 전원개발사업 실시계획의 승인을 받으려는 경우에는 승인을 신청하기 전에 사업시행계획의 열람 및 설명회를 통하여 대상사업의 시행으로 영향을 받게 되는 지역의 주민 및 관계 전문가 등(이하 '주민 등'이라 한다)의 의견을 들어야 한다'라고, 같은 조 제2항은 '전원개발사업자는 제1항에 따라 청취한 주민 등의 의견이 타당하다고 인정할 때에는 이를 실시계획에 반영하여야 한다'라고 각 규정하고 있다.

을 제4 내지 6호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 참가인은 이 사건 사업 시행계획의 일간신문 공고, 충주시 인터넷 홈페이지 게재 등을 거쳐 2014. 11. 6. K면사무소에서 이 사건 사업에 관한 설명회를 개최한 사실, 원고 L를 포함하여 이 사건 사업대상지에 거주하는 주민 70명 이상이 이 사건 설명회에 참석한 사실, 참가인은 설명회에서 제출된 주민 등의 의견에 대한 검토서를 작성한 사실이 인정된다.

위 인정사실에 의하면, 참가인은 구 전원개발촉진법 제5조의2에 따라 이 사건 사업 실시계획의 승인 신청 전에 요구되는 주민 등의 의견청취 절차를 모두 적법하게 거쳤다고 할 것이다. 한편, 구 전원개발촉진법 제5조의2에 의하면 참가인은 위와 같이 주민 등의 의견청취 절차를 거치면 족한 것이지, 주민 등의 의견에 구속되거나 이를 반드시 반영하여야 하는 것은 아니므로, 설령 원고들 주장과 같이 참가인이 입지선정자문위원회를 구성하면서 B 주민 대표를 위원 등으로 참여시키지 않았다거나, 원고들 또는 J면사무소 측이 제출한 대안을 검토하여 입지선정자문위원회에 상정하지 않았다. 고 하더라도, 이러한 사정을 들어 위법하다고 할 수는 없다(입지선정자문위원회는 참가인이 자체적으로 운영하는 것으로서, 그 구성이나 절차 등에 관하여 법령상 규정이 있는 것도 아니다).

따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 재량권의 일탈·남용 여부(형량하자 여부)

가) 관련 법리 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설 ·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하다. 따라서 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정하는 데 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다.

다만 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있다. 행정주체가 행정계획을 입안·결정하면서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 위법하다(대법원 2006. 9. 8. 선고 2003두5426 판결 등 참조).

나) 판단

위 법리에 비추어 살피건대, 전원개발촉진법의 목적과 취지, 전원개발사업 실시계획의 내용 및 그 승인의 효과 등을 종합하면, 전원개발사업 실시계획을 승인하는 이 사건 처분은 행정계획의 입안·결정에 해당한다. 따라서 피고는 그 구체적인 내용의 결정에 관하여 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지고, 다만 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 위법하다고 할 것이다.

갑 제1 내지 20호증, 을 제1 내지 18호증의 각 기재 및 영상과 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정 등을 종합하면, 피고가 이 사건 처분을 하면서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나, 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하거나, 정당성과 객관성이 결여된 이익형량을 하였다고 볼 수 없으므로, 이와 다른 전제에 선 원고들의 재량권 일탈·남용 주장도 이유 없다.

① 이 사건 사업은 345kV M변전소의 154kV 간선계통 환상망 구성을 통하여 전력계통을 보강하고 충주지역의 안정적인 전력공급을 하기 위한 것으로서, 이 사건 사업이 적시에 시행되지 않을 경우 인근계통 송전선로 고장시 충북지역의 주요 간선계통에 고장파급이 확대되어 광역정전이 수반되는 계통붕괴현상이 초래될 우려가 있다.

따라서 이 사건 사업을 적시에 시행할 필요성이 인정된다.

② 원고들이 제시하는 대안에 따라 송전선로를 설치할 경우, 약 70km에 이르는 구간에 다수의 철탑을 신규로 건설하거나, 개폐소를 신규로 건설하거나, 2012년경 준공된 M 변전소를 이전하여 N 지역에 변전소를 신설)하는 등의 조치가 필요하다. 그럼에도 원고들은 대안에 의할 경우 소요되는 총 비용이 이 사건 처분에 따라 승인된 실시계획에 의할 경우 소요되는 총 비용보다 월등히 적다는 점을 내세워 이익형량의 정당성, 객관성이 결여되었다고 주장하나, i) 원고들이 주장하는 (추정)비용액의 타당성, 적정성을 인정할 객관적인 증거가 부족한 점, ii) 도리어 참가인은 원고들이 제시하는 대안에 따라 송전선로를 설치할 경우 발생하는 건설투자비, 추가 운영비, 철거·운송·보관료 등이 과다하여 이 사건 처분에 의할 경우보다 경제성이 떨어진다는 검토결과를 제시한 점 등에 비추어 볼 때, 원고들이 제출한 증거들만으로는 원고들이 대안으로 제시한 송전선로가 이 사건 처분에 따른 송전선로보다 월등히 적정하다거나 경제적이라고 단정할 수 없다.

③ 원고들은 기존 345kV 철탑 안에 154kV 송전선을 병설하는 등 새로운 공법을 사용하면 철탑의 신규 건설 없이 저렴한 비용으로 원고들이 제시하는 대안에 따라 송전선로를 설치할 수 있어 대안의 적정성, 경제성이 월등하다고 주장한다. 그러나 원고들 주장에 의하더라도 그와 같은 공법이 실제로 적용되어 공사가 이루어진 사례는 아직 없다는 것이고, 새로운 공법이 기술적으로 가능하거나 안전성 등이 검증되었다는 객관적인 증거가 뒷받침되는 것도 아니어서, 원고들이 주장하는 새로운 공법을 채택하지 않은 것이 이 사건 처분과정에 있어서 이익형량의 정당성과 객관성을 상실한 것으로 되어, 결과적으로 이 사건 처분이 위법하게 된다고 보기도 어렵다.

④ 이 사건 사업에 따라 설치되는 송전선로에서 발생하는 전자파는 세계보건 기구의 보건환경기준 및 산업통상자원부 등 행정청이 고시한 기준을 하회한다. 그럼에도 이 사건 처분으로 원고들의 건강이 침해된다는 점을 인정할 증거가 없다.

6 이 사건 사업 실시계획은 환경영향평가를 거친 것이고, 이 사건 사업으로 인하여 수인한도를 넘는 환경파괴나 오염, 소음 등이 발생한다고 인정할 증거가 없다.

⑥ 이 사건 사업으로 인하여 발생하는 토지 소유자 등의 재산상 손해는 수용절차 등을 통해 보상받을 수 있다.

⑦ 참가인은 송전선로 경과지를 결정하는 과정에서 충주시 의원, 산림청 공무원, 9명의 주민대표 등을 위원으로 하는 입지선정위원회를 구성, 운영하였고, 약 20여 차례에 걸쳐 충주시 E 주민들의 민원을 접수하여 검토의견을 회신하거나 방문협의하였으며(그 중 상당수는 B 주민들의 민원과 관련된 것이다), 관련 지자체, 군부대 등의 의견을 수렴하였다. 참가인은 위와 같은 과정을 통해 최적의 방안을 모색하여 피고로부터 이 사건 사업 실시계획 승인을 받은 것으로 보이고, 달리 이 사건 사업에 따른 송전선로 경과지가 자의적으로 결정되었다고 의심할 만한 사정이 엿보이지 않는다.

③ 충주시 0, B 주민들은 2013. 7.경부터 이른바 '충주시 J면 송전선로 반대대책위원회' 등의 이름으로 활동하면서, 이 사건 사업에 관하여 감사원에 감사를 청구하거나 기획재정부에 민원을 제출하였으나, 감사원의 감사결과 문제점이 없다는 취지로 감사청구민원이 종결되는 등 이 사건 사업에 관하여 특별한 문제점이 지적되지 아니하였다.

3. 결론

그렇다면, 원고들의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.