2019구합63980 무효확인 등 청구

1. A

2. B

3. C.

4. D

5. E

6. F

7. G

8. H

9. I

10. J

11, K

12. L

13. M

원고들 소송대리인 법무법인 선유

담당변호사 이종헌

산업통상자원부장관

한국전력공사

소송대리인 변호사 이명현

2019. 10. 25.

2019. 12. 10.

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 원고들이 부담한다.

피고가 2017. 6. 13. 피고 보조참가인에 대하여 한 천안시 서북구 N 일대에 관한 사업실시계획(0 건설사업시행계획) 승인처분이 무효임을 확인한다.

1. 처분의 경위

가. 피고 보조참가인(이하 '참가인'이라 한다)은 2016년 6월경 '천안시 서북구 P, Q, R, S, T 일원에 변전소, 송전선로(4,283km), 지지물(송전탑) 12기 등을 설치하는 0 건설사업'(이하 '이 사건 사업'이라 한다) 실시계획을 수립한 후 전원개발촉진법 제5조 제1항에 따라 2016년 6월경 전원개발실시계획(이하 '이 사건 실시계획'이라 한다) 승인신청을 하였다.

나. 피고는 2017. 6. 13. 참가인이 신청한 이 사건 사업 실시계획을 승인하였고, 같은 날 산업통상자원부고시 U로 이를 고시하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).다. 참가인은 중앙토지수용위원회에 이 사건 사업에 편입되는 토지 등에 대한 수용(사용)재결 신청을 하였고, 중앙토지수용위원회는 2018. 11. 8. 참가인이 위 토지들에 대하여 2019. 1. 2.부터 수용 및 사용하는 것을 허용하는 내용의 재결을 하였다. 라. 원고들은 이 사건 사업에 따라 설치될 송전선로, 송전탑 예정지인 토지 또는 그에 인접한 토지의 소유자 또는 거주자로서, 위 재결에 따라 참가인이 수용 및 사용하게 된 토지에는 원고들이 소유한 토지가 포함되어 있었다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1, 2호증의 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령

별지 기재와 같다.

3. 원고들 주장의 요지

이 사건 처분은 아래와 같이 중대 · 명백한 하자가 있어 무효이다.

가. 참가인은 이 사건 실시계획 승인을 받는 과정에서 전원개발촉진법 제5조의2 제1, 2항, 같은 법 시행령 제 18조의4 제1, 3항에 따른 의견청취 절차를 거치지 아니하였다.

나. 참가인은 이 사건 사업의 입지를 선정하는 과정에서 입지선정 자문위원회를 구성하였는데, 시민단체의 대표자나 교수들이 위원으로 포함되지 아니하였고 입지 선정을 위한 회의도 위법하게 이루어졌으며, 해당 주민들의 의견이 제대로 반영되지 못하였 다.다. 참가인은 이 사건 실시계획 승인을 받기 위하여 피고에게 사업 지역인 천안시 P 일원에 거주하는 주민들의 동의서를 제출하였는데, 위 동의서는 마을 이장 V이 무단으로 주민들의 도장을 날인하여 작성하였을 가능성이 크다.

4. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 행정처분이 당연 무효라고 하기 위해서는 처분에 위법사유가 있어야 하고, 그 위법사유가 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 한다.

나. 의견청취 절차를 거치지 아니하였는지 여부

1) 전원개발촉진법 제5조의2 제1항은 전원개발사업자가 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받으려는 경우에는 제1호 내지 제4호에 규정된 예외를 제외하고는 승인 또는 변경승인을 신청하기 전에 사업시행계획의 열람 및 설명회를 통하여 대상사업의 시행으로 영향을 받게 되는 지역의 주민 및 관계 전문가 등(이하 "주민등"이라 한다)의 의견을 들어야 한다고 규정하고, 같은 조 제2항은 전원개발사업자는 제1항에 따라 청취한 주민등의 의견이 타당하다고 인정할 때에는 이를 실시계획에 반영하여야 한다고 규정하며, 같은 조 제3항은 제1항에 따른 주민등의 의견청취 방법 및 절차에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다.

2) 이에 따라 전원개발촉진법 시행령 제18조 제1항 내지 제3항은 전원개발사업자가 주민등의 의견을 들으려는 경우에는 전원설비의 개요 및 전원개발사업구역의 위치 및 면적 등을 포함한 전원사업시행계획을 해당 전원개발사업구역을 관할하는 시장·군수·구청장 등에게 제출하고, 주관 시장·군수·구청장은 사업시행계획이 접수된 날부터 10일 이내에 전원개발사업의 개요, 사업시행계획에 대한 열람기간 및 열람장소, 설명회 개최일시 및 개최장소 등을 일간신문에 각각 1회 이상 공고하며, 해당 기관의 인터넷 홈페이지에 14일 이상 게재하여 주민등이 사업시행계획을 열람할 수 있게 하여야 한다고 규정하고 있다. 그리고 같은 시행령 제18조의4 제1항, 제3항은 전원개발사업자는 법 제5조의2 제1항에 따라 주민등의 의견을 듣기 위한 설명회를 사업시행계획에 대한 열람기간에 개최하여야 하고, 설명회 개최 시 제출된 주민등의 의견에 대한 검토서를 작성하여야 한다고 규정하고 있다.

3) 피고 등 관련 국가기관이 국민의 생명·신체의 안전에 영향을 미치는 전원개 발사업 실시계획 승인 여부를 결정함에 있어서는, 지역주민들을 비롯하여 이해관계인의 의견을 사전에 충분히 수렴하는 것이 바람직하다. 그러나 한편, 국민의 생명·신체의안전 등 기본권을 보호할 의무를 어떠한 절차를 통하여 실현할 것인가에 대하여도 국가에게 폭 넓은 형성의 자유가 인정된다. 전원개발사업 실시계획 승인에 있어 주민등으로부터의 의견청취 절차를 규정한 위와 같은 일련의 규정들은, 객관성과 공정성을 담보하고 전원개발사업자의 자의적 진행을 방지하고자 마련한 장치라 할 수 있다.

4) 이 사건에 관하여 보건대, 참가인이 이 사건 실시계획 승인신청을 한 2016년 6월경 이후로부터 10일 이내에 이 사건 실시계획이 공고되었다거나 그 열람기간에 주민등의 의견을 듣기 위한 설명회가 개최되었음을 뒷받침할 만한 자료는 없다.

그러나 을나 4, 5호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 참가인은 전원개발촉진법 제5조의2 제1, 2항, 같은 법 시행령 제18조 제1항 내지 제3항, 제18조의 4 제1, 3항이 정하는 사업시행계획의 공고 열람, 설명회의 개최, 주민등의 의견청취 절차에 상응하는 사전 의견청취 절차를 사전에 거친 것으로 봄이 상당하고, 그 경위와 내용 등을 살펴보면 위와 같이 참가인이 거친 절차는 관련 규정에서 의견청취절차를 규정한 취지에 부합하는 것으로 보이므로, 열람 및 의견청취절차가 이 사건 실시계획 승인 신청시로부터 10일 이내에 시행되지 아니하였다고 하여 그 하자가 중대 · 명백한 것으로 보이지는 않는다.

가) 참가인은 2015. 4. 2. 천안시 서북구에 있는 W사무소에서 W 54개리 이장단에게 변전소 및 송전선로의 사업계획을 설명하고 의견을 구하였고, 당시 이장과 주민 등 약 60여명이 참석하였다.

나) 참가인은 2015. 4. 9. 천안시 서북구 W에 있는 X회관에서 W의 주요 인사와 주민들을 초청하여 변전소 등 건설계획을 설명하였고, 참석한 30명의 주민들의 의견을 들었다.

다) 천안시장은 2015. 11. 17. 이 사건 실시계획에 대한 주민열람 및 설명회 개최를 공고하였다. 위 공고 내용에는 전원설비개요, 전원개발사업구역의 위치 및 면적, 시행기간이 기재되어 있었고, 2015. 11. 24. 15:00 천안시 서북구청 회의실에서 주민설명회가 개최된다는 점 및 이 사건 실시계획에 관하여 천안시 서북구청(산업경제과 지역경제팀) 사무실 및 중부건설처 갈등관리부 사무실에서 열람할 수 있다는 점 등이 상세히 기재되어 있었다. 위 공고는 2015. 12. 4.까지 시행되었다.

라) 2015. 11. 24. 천안시 서북구청에서 이 사건 사업에 관한 주민설명회가 시행되었는데, 참가인은 위 설명회에서 이 사건 실시계획의 내용을 설명하고 주민등의 의견청취 절차를 시행하였다.

다. 입지선정 자문위원회 구성의 위법 여부 정부의 전력수급 기본계획에 따른 전원개발사업의 세부계획에 따라 전원설비를 설치하는 행위는 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 행하여지는 일종의 행정계획이다. 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다고 할 것이지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있다(대법원 1996. 11. 29. 선고 96누8567 판결 참조). 다만 행정주체가 반드시 특정인의 사익을 최대한으로 보장하는 방법으로 행정계획결정을 하여야만 적법한 것은 아니고, 이익형량의 합리성 및 행정계획 결정의 합목적성이 인정되는 한 그 행정계획 결정은 계획 재량의 범위 내에서 적법하다고 할 것이다.

참가인은 전원개발사업의 입지 선정에 있어 계획 재량의 범위 내에서 행정계획 결정을 합리적이고도 객관적으로 행사하기 위하여 지역 주민대표, 지자체 추천 위원, 분야별 전문가 등을 위촉하여 '입지선정위원회'를 구성하여 입지 선정에 있어서 자문을 구하고 있다. 이는 참가인의 내부적인 규정에 근거하여 구성·운영되는 것으로, 입지선정 자문위원회의 결정에 참가인이 기속된다고 볼 수 없고 그 구성에 있어 원고들 주장과 같이 시민단체의 대표자나 교수들이 반드시 위원으로 포함되어야 한다거나 해당 주민들의 의견을 듣는 별도의 절차가 필요하다고 볼 만한 근거도 없다. 오히려 을나 3호증의 기재에 따르면, 보조참가인은 예상경과지역 이장, 주민대표, 천안시의 시민환경단체 대표, 학계, 언론계, 갈등조정 전문가 등을 위원회 위원으로 위촉하였고, 그 구성에 별다른 문제가 있다고 보이지도 않는다.

라. 동의서 위조에 따른 하자의 존부

이 사건 실시계획 승인신청에 있어 주민동의서 명부가 필요하다는 점을 인정할 아무런 법령상의 근거가 없다(참가인은 이 사건 사업 진행 과정에서 송전선로 주변 거주 마을 주민에 대해 특별지원사업을 시행하고 있었는데, 그 사업의 진행을 위해 주민들로부터 주민동의를 받았던 것으로 보인다). 나아가 원고들 제출 증거만으로는 위 주민동의서 명부가 원고들 주장과 같이 마을 이장 V에 의하여 위조되었다는 점을 인정하기도 부족하다.

마. 소결론

따라서 이 사건 처분에 중대하거나 객관적으로 명백한 위법사유가 있다고 보이지 아니하므로, 이를 당연 무효라고 할 수 없다.

5. 결론

원고들의 청구는 이유 없으므로 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사조미연

판사한현희

판사박영순