2013누887 해상여객운송사업면허거부처분취소

1. 도초농업협동조합

2. 비금농업협동조합

목포지방해양항만청장

합자회사 목포대흥상사

광주지방법원 2013. 4. 18. 선고 2012구합2580 판결

2013. 10. 10.

2013. 11, 14.

1. 제1심 판결을 취소한다.

2. 피고가 2012. 3. 12. 원고들에 대하여 한 각 해상여객운송사업면허 거부처분을 취소한다.

3. 소송총비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인이 부담하고, 나머지 부분은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고들의 해상여객운송사업 한정면허 취득

1) 원고들은 전남 신안군 도초면, 비금면에 거주하는 농업인으로 구성된 지역협동 조합(이하 개별적으로 지칭할 때에는 '원고 도초농협', '원고 비금농협'이라고 한다)이 2) 원고들은 피고로부터 각 다음 표와 같은 내용의 한정면허를 받아 해상여객운송 사업을 영위하고 있다.

나. 원고들의 해상여객운송사업 면허신청과 이에 대한 피고의 처분1) 원고들은 2012. 2. 27, 피고에게 각 해상여객운송사업 면허를 신청(이하 '이 사건 각 면허 신청'이라 한다)하였는데, 그 신청 내용은 사업범위에 관한 면허 조건을 삭제하여 모든 여객과 자동차에 대하여 운송용역을 제공할 수 있는 것으로 하는 것을 제외하고는 위 표와 동일하다(위와 같은 해상여객운송사업 면허를 '일반면허' 라고 한다). 2) 이에 대하여 피고는 2012. 3. 12. "① 원고들이 신청한 항로(이하 원고별 신청항로를 '도초항로', 비금항로'라 하고, 전부를 합하여 '이 사건 각 신청항로'라 한다)와 같은 항로로 간주되는 항로(이하 '같은 항로'라고 한다)에 이미 기존 해상여객운송사업자의 여객선이 취항 중이고, ② 구 해운법 제5조 제1항, 구 해운법 시행규칙(2012. 11. 30. 국토해양부령 제540호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 해운법 시행규칙'이라 한다) 제4조 제1항에 따라 당해 항로에 대한 평균 운송수입률을 계산한 결과 25% 이상이 되지 못하여 신규면허를 위한 수송수요 기준에 알맞지 아니하다"는 이유로 원고들의 이 사건 각 면허신청을 불허하는 처분(이하 '이 사건 각 처분'이라 한다)을 하였다. [인정 근거] 다툼이 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 이 사건 각 면허신청은 새로운 일반면허신청이 아니라 원고들이 기존에 가지고 있던 한정면허의 내용 중 사업범위에 관한 면허조건을 변경하여 일반면허로 전환하여 달라는 것이다. 그러므로 이 사건 각 면허신청에 관한 면허기준을 판단함에 있어 세로운 일반면허신청에 관한 수송수요 기준을 적용하는 것은 위법하다.

2) 구 해운법 시행규칙 제4조 제1항에 규정된 평균 운송수입률 25%는 지나치게 높아 공정한 경쟁을 저해하고 도서지역 주민들의 생존권과 생명권을 침해할 정도로 교통권을 보장하지 못하게 된 점을 감안할 때 구 해운법에서 위임한 한계를 벗어난 것으로 위법하다.

3) 피고는 구 해운법 시행규칙 제4조 [별표1]에 의하여 평균 운송수입률을 산정함에 있어 다음과 같은 오류가 있었으므로 관계 법령이 정하는 대로 알맞게 재계산할 경우 이 사건 각 면허신청은 수송수요 기준을 충족한다. ①) 이 사건 각 신청 항로는 모두 목포를 출발항으로 하고, 인접도서인 도초도, 비금도를 최종목적지로 하는 항로로 지리적으로 인접하여 대체이용이 가능하므로 서로 같은 항로로 보아야 함에도 이를 간과하였다.

② 피고는 도초항로와 비금항로를 '목포 비금·도초-흑산 홍도' 항로와 같은 항로라고 보면서도, 평균 운송수입률을 계산함에 있어 '목포 - 비금·도초-흑산 홍도' 항로 중 '목포 비금·노초' 구간의 수익만을 따로 분리하여 이것만 평균 운송수입률 계산에 산입하였다.

③ 평균 운송수입률 계산식의 분자 부분에 해당하는 최근 3년간 평균 여객·화물 수입에 원고들의 한정면허 해상여객운송사업 실적도 포함되어야 함에도 피고가 원고의 실적을 산입하지 않은 채 평균 운송수입률을 산출한 것은 부당하고, 평균 운송수입률 계산식의 분모를 원고들 여객선의 운송능력을 산입함에 있어, 원고들이 한정면허를 받아 운항하고 있는 선박에 대하여 일반면허를 신청하고 있어 일반면허를 받게 되면 한 정면허에 의하여는 운항할 수 없게 되므로 한정면허의 운송능력은 분모에서 제외되어야 하는데도 불구하고, 피고가 한정면허의 운송능력과 새롭게 신청한 일반면허의 운송능력을 모두 산입하여 이중으로 계산한 것은 부당하다.

④ 피고는 평균 운송수입률을 산출함에 있어, 도초항로와 비금항로의 경우 Cp'를 계산하는 요소 중 기존 운항 선박의 최근 3년간 평균 운항일수, Cc'를 계산하는 요소 중 해당 여객선의 최소형 승용차량의 적재가능 대수와 기존 운항 선박의 최근 3년간 평균 운항일수가 잘못 산정하였으며, 구 해운법 시행규칙 제4조 별표 1 중 2.의 마.에서 "최근 3년간 평균 운항일수 산정 시 예비용 선박의 경우에는 해당 항로 운항선박의 최근 3년간 평균 운항일수를 적용한다."라고 규정되어 있음에도 도초항로 및 비금 항로와 같은 항로인 목포-송공-비금을 운행하는 예비선인 대흥고속카페리의 최근 3년간 평균운항일수를 계산함에 있어 위 항로 운항선박의 최근 3년간 평균 운항일수인 137일을 적용하지 않고 261일을 적용하였으며, 안좌항로의 경우 Cp'와 Cc'를 계산하는 요소 중 기존 운항 선박의 최근 3년간 평균 운항일수와 Fc'가 잘못 산정되었다. 4) 구 해운법 시행규칙 제8조에 의하면 고객만족도평가의 결과가 우수한 운송사업자가 새로운 일반면허를 신청할 경우 우선권이나 가산점을 부여하게 되어 있음에도 피고는 고객만족도평가의 결과가 우수한 운송사업자로 선정된 원고 도초농협에 대하여 아무런 우대조치를 하지 않았다.나, 관련 법령

별지 기재와 같다.

다. 수송수요 기준 적용 여부에 관한 판단

구 해운법 제4조 제2항, 제5조 제2항, 구 해운법 시행규칙 제3조 제1, 2항의 각 규정과 앞서 인정한 사실을 종합하여 보면, 원고들이 받은 한정면허는 도서지역 농·축·수 산물을 원활하게 수송하기 위하여 심사의 요건을 완화하되 사업 범위가 제한되는 면허로서 일반면허와는 별개의 면허라고 할 것이므로, 원고들의 이 사건 각 면허 신청을 새로운 일반면허 신청으로 보고 수송수요 기준에 알맞은지 여부의 심사를 하는 것이 옳다고 할 것이어서 원고들의 위 주장은 이유 없다.

라. 구 해운법 시행규칙 제4조 제1항의 위법 여부에 관한 판단

구 해운법 제5조 제1항은 국토해양부장관으로 하여금 수송수요 기준을 정하도록 하고 있을 뿐 수송수요 기준의 내용에 관하여 별다른 제한을 두지 않은 채 국토해양부장관의 광범위한 재량에 맡기고 있는 점, 도서지역 주민들에게 최소한의 해상교통용역을 제공하기 위하여는 해상여객운송사업자에게 일정한 수익을 보전할 필요가 있는 점 등에 비추어 보면, 구 해운법 시행규칙 제4조 제1항에서 평균 운송수입률의 비율에 따라 수송수요가 적합한지 여부를 판단하도록 하면서 이미 취항하고 있는 전체 여객선의 최근 3년간 평균운송률이 세롭게 면허를 산청한 해당 해상여객운송사업의 여객선을 포함하여 100분의 25 이상이 되도록 정한 것이 구 해운법에서 위임한 한계를 벗어난 것이라고 볼 수 없다.

마. 수송수요 기준 충족 여부에 관한 판단

1) 같은 항로의 범위

해운법 시행규칙에 따라 정하는 내항해운에 관한 고시(2011. 1. 31. 국토해양부 고시 제2011-28호, 이하 '이 사건 고시'라 한다) 제2조 제1, 2항에 의하면, 구 해운법 시행규칙의 같은 항로는 ① 기항지의 일부 또는 전부가 지리적으로 인접하여 대체이용 이 가능하고, ② 해당 여객선들의 주된 이용자가 겹치거나 겹칠 것으로 예상될 것이라는 조건을 모두 만족하게 하는 경우를 말하고, 위 ① 요건은 기항지가 서로 같은 행정구역(기초자치단체를 기준으로 한다)내에 위치해 있는 경우에 충족한 것으로 보되, 다만 기항지 간의 이동거리 또는 도로여건 등을 감안하여 같은 행정구역 내에 있지 않더라도 대체이용이 가능한 경우에는 같은 항로로 보고, 같은 행정구역 내에 있더라도 대체이용이 곤란한 경우에는 같은 항로로 보지 아니한다고 규정하고 있다.

먼저, 올가 제1호증의 1,2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정 즉, 이 사건 각 항로의 기점은 목포 북항으로 같은 점, 비금(가산)과 도초(화도)는 같은 행정구역인 신안군 내에 있고, 연도교가 설치되어 있으며 양 지점의 거리는 약 13.6㎞로 육상도로를 이용하여 이동할 경우 승용차로 약 20여 분이 소요되어 대체이용이 가능한 점, 도초항로와 비금항로는 생활항로로서 주된 이용자가 겹치거나 겹칠 것으로 예상되는 점 등에 비추어 보면, 도초항로와 비금항로는 같은 항로라고 할 수 있다.

그리고, 원고들 외에 아래 표 기재와 같이 합자회사 대흥상사 등이 도초 또는 비금을 운항하고 있음은 당사자 사이에 다툼이 없고, 각 여객선들의 주된 이용자가 겹칠 것으로 보이므로, 아래 표 기재 항로 중 목포와 도초간 또는 목포와 비금간 항로는 이 사건 각 신정 항로와 같은 항로인 것으로 간주된다.

2) '목포 비금도초 흑산 홍도' 항로 중 '목포 비금도초' 구간의 수익만을 분리할 수 없다는 주장에 대하여 이 사건 신청 항로와 '목포 비금 도초 흑산 등' 항로 중 '목포-비금·도초' 구간만 이 같은 항로인 것으로 인정하는 이상, 그 구간에 해당하는 여객·화물 수입, 여객·화물 수송능력을 분리하여 수송수요기준을 산출하는 것이 타당하다고 할 것이므로, 이에 반하는 원고의 주장은 이유 없다.

3) 평균 운송수입률의 계산에 원고들의 실적 및 수송능력 등을 산입할지 여부에 관하여 살핀다.

가) 해운법 제5조 제1항 제1호는 '해당 사업을 시작하는 것이 국토해양부령으로 정하는 수송수요 기준에 알맞을 것'을 해상여객운송사업 면허의 기준 중 하나로 정하고 있고, 구 해운법 시행규칙 제4조 제1항은 "법 제5조 제1항 제1호에서 '해양수산부령으로 정하는 수송수요 기준'이란 새롭게 해삼여객운송사업의 면허를 신청한 항로와 같은 항로로 보는 항로에 이미 취항하고 있는 전체 여객선(예비용 선박을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 최근 3년간 평균 운송수입률(최대 운송능력을 기준으로 한 예상수 입액과 실제 운송능력을 기준으로 한 수입액의 비율을 말한다. 이하 같다)이 새롭게 변허를 신청한 해당 해상여객운송사업의 여객선을 포함하더라도 100분의 25 이상인 것을 말한다."라고 정하고 있다.

위와 같이 '수송수요 기준에 알맞을 것'을 해상여객운송사업의 면허의 기준으로 정한 것은 수송수요량에 적합한 수송능력을 공급함으로써 해상여객운송사업에 관한 질서를 확립하고 해상여객운송사업의 종합적인 발달을 도모하여 공공의 복리를 증진함과 동시에 업자 간의 경쟁으로 인한 경영의 불합리를 미리 방지하자는데 그 목적이 있다고 할 것이다(대법원 1969, 12. 30. 선고 69누106 판결, 대법원 2002, 10, 25. 선고 200194450 판결).

나) 구 해운법 시행규칙 제4조 별표 1에 따르면 평균 운송수입률의 계산식은 다음과 같다.

다) 한정면허와 일반면허를 구분하여 일반면허 신청시에는 평균 운송수입률의 계산식에 한정면허의 인자를 산입하지 않아야 하는지에 관하여 살피건대, 원고들의 한 정면허가 다른 업자의 일반면허에 비하여 사업범위가 '화물자동차와 그에 수반되는 운전자 또는 화주의 운송, 그 화물자동차를 제외한 조합원이 소유하는 자동차와 그 운전자 및 그 동승자의 운송'으로 한정되어 있다는 점만으로는 원고들의 한정면허와 다른 업자의 일반면허가 본질적인 차이가 있다고 할 수 없으며, 원고들의 한정면허의 사업범위와 다른 일반면허의 사업범위가 중복되어 경업관계에 있으므로, 앞서 수송수요 기준을 면허의 기준으로 정한 취지와 구 해운법 시행규칙 제4조 제1항이 이미 취항하고 있는 '전체 여객선'을 고려하여 수송수요 기준을 산정하도록 정하고 있을 뿐 면허를 구분하여 산출하도록 정하고 있지 아니한 점에 비추어 보면, 한정면허와 일반면허를 분리하여 수송수요 기준을 산출하는 것은 부당하고, 한정면허와 일반면허를 모두 고려하여 수송수요 기준을 산출하는 것이 타당하다.

따라서 최대 운솜능력을 기준으로 한 예상수입액, 즉 평균 운송수입률 계산식의 분자인 최근 3년간 평균 여객 및 화물 수입(YP + Yc)에 원고들의 해당 인자를 산입하여야 한다.

라) 나아가 평균 운송수입률 계산식의 분모인 실제 운송능력을 기준으로 한 수입액의 산출에 관하여 살핀다.

구 해운법 시행규칙 제4조 제1항에 의하면 수송수요 기준은 같은 항로로 보는 항로에 이미 취항하고 있는 전체 여객선에 새롭게 면허를 신정한 해당 해상여객운송사업의 여객선을 포함하여 최근 3년간 평균 운송수입률(최대 운송능력을 기준으로 한 예상수입액과 실제 운송능력을 기준으로 한 수입액의 비율)을 계산하도록 정하고 있고, 구 해운법 시행규칙 별표 1의 평균 운송수입률 계산식의 분모는 (현재 운항 여객선의 운송능력 + 면허신청 여객선의 운송능력)인바, 수송수요 기준 충족 여부는 새롭게 면허를 신청한 자와 기존 사업자 누구에게도 불리하지 않도록 공정하게 판단되어야 하고, 구 해운법 시행규칙 제4조 제1항 또한 최근 3년간 평균 운송수입률의 분모를 '실제 운송능력을 기준으로 한 수입액'이라고 정의하고 있는 점에 비추어, 해운법 시행규칙 별표 1의 최근 3년간 평균 운송수입률 계산식의 각 변수에 해당하는 인자를 도식적으로 산입할 것이 아니라 실제로 존재하거나 존재할 것으로 예상되는 인자만을 산입하여 실제에 맞게 최근 3년간 평균 운송수입률을 산출하여야 할 것이다.

이 사건에서 원고들은 한정면허를 받아 운항하고 있는 여객선에 관하여 일반면허를 신청하고 있어 원고들이 각 일반면허를 받더라도 같은 선박으로 일반면허와 한정면허로 중복하여 운항할 수는 없으므로, 그 실제와 부합하게, 최근 3년간 평균 운송수입률 계산식 분모 중 '현재 운항 여객선의 운송능력'인 (FP X CP + Fc X Cc)에는 원고들의 한정면허 여객선의 운송능력을 산압하여서는 아니되고, '면허신청 여객선의 운송능력'인 (Fp' X CP' + Fc' x Cc')에만 원고들의 일반면허 여객선의 운송능력을 산입하는 것이 타당하다.

4) 예비선인 대흥고속카훼리는 대흥페리의 최근 3년간 평균 운항일수인 137일을 적용하여야 함은 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 이 부분 원고의 주장은 이유 있다.

5) 이 사건에 관한 피고 주장의 평균 운송수입률 계산표(을가 제8, 10호증의 각 1)를 토대로 앞서 본 바와 같이 계산식의 분자에 원고들의 해당 인자를 산입하고, 분모 중 (Fp' X Cp' + Fc' X Cc')에만 원고들의 해당 인자를 산입하며, (FP X CP + Fc XCc)에는 산입하지 않고, 평균 운송수입률을 계산하면 별지 표 기재와 같이 평균 운송수입률은 28.69%로서 수송수요 기준인 100분의 25를 상회한다.

바. 이 사건 처분의 재량권 일탈·남용 여부

구 해운법 제4조, 제5조의 각 규정에 의하면, 해상여객운송사업의 면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 것으로서, 당해 항로의 수송수요, 선박 계류시설 등의 적합성, 해상교통의 안전, 이용자의 편의 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 하는 재량행위에 속한다고 할 것이나, 행정청의 재량행위라 하더라도 사실오인 등에 근거하여 이루어졌거나 비례의 원칙 또는 평등의 원칙 등에 위배되는 경우에는 재량권을 일탈. 남용한 것으로서 위법하게 되므로 그 취소를 면치 못한다(대법원 2001. 7. 27. 선고 99두8589 판결, 2008. 12. 11. 선고 2007두18215 판결 등 참조).이 사건에서 보건대, 이 사건 각 면허신청이 해운법에서 정하고 있는 수송수요기준을 충족하고 있고, 원고들의 일반면허에 의한 여객선 운항으로 이용객들의 편의를 증대시킬 것으로 보이는 반면에, 해운법 제5조 제1항 제1호 내지 제5호가 정하는 면허기준에 부합하지 않음을 인정할 증거가 없으로, 이 사건 면허신청이 위 면허기준에 부합하지 않음을 이유로 한 이 사건 처분은 재량권의 범위를 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 할 것이다.

사. 소결

따라서, 원고의 나머지 주장은 더 나아가 살필 필요 없이, 평균 운송수입률이 수송 수요 기준인 100분의 25 미만이라는 피교의 이 사건 처문 사유는 타당하지 아니하므로, 이 사건 처분은 위법하다.

3. 결 론

그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리 하여 부당하므로, 원고들의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고, 이 사건 각 처분을 취소하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

재판장판사장병우

판사심재현

판사모성준