2013구합2440 해상여객운송사업 면허신청 불허가처분 취소

A

목포지방해양항만청장

2014. 12. 18.

2015. 2. 5.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2013. 7. 16. 원고에 대하여 한 해남(화봉)-신의(동리)간 해상여객운송 사업 면허신청 불허가처분을 취소한다.

1. 기초사실

가. 원고의 지위

원고는 2004. 4. 16. 'B'이라는 상호로 사업자등록을 마치고 해상화물운송사업을 영위하여 왔다.

나. 제1차 여객운송사업 면허신청 및 불허처분 원고는 2011. 10, 19. 피고에게 아래와 같은 내용의 여객운송사업 면허신청을 하였다. <면허신청 내용>

이에 피고는 2011. 10. 27. "이 사건 신청 항로와 같은 항로로 간주되는 항로(목포-웅 곡-상태(서리) 항로를 '제1항로', 목포 복호-자라장산(북강)-옥도 장병 - 웅곡 항로를 '제2항로', 목포-마진 - 장산(축강)-상태(동리) 항로를 '제3항로'라 하고, 위 각 항로를 통틀어 '이 사건 각 기존항로'라 한다)에 이미 기존 해상운송여객운송사업자의 여객선이 취항중이고, 해운법 제5조 제1항, 구 해운법 시행규칙(2012. 2. 27. 국토해양부령 제445호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제4조 제1항에 따라 당해 항로에 대한 최근 3년간 평균 승선 및 적취율을 계산한 결과 35% 이상이 되지 못하여 신규면허를 위한 수송수요 기준에 알맞지 아니하다."는 이유로 원고의 이 사건 신청을 불허하는 처분(이하 '기존처분'이라 한다)을 하였다.

다. 행정소송의 제기 및 소취하 원고는 기존처분에 불복하여 광주지방법원 2012구합4661호로 행정소송을 제기하였는데, 광주지방법원은 2013. 5. 30. 이 사건 신청항로가 제3항로와 같은 항로에 해당하는데, 이 사건 신청항로의 여객선을 포함하여 제3항로에 취항하고 있는 전체 여객선의 최근 3년간 평균 승선 및 적취율1)이 최소 수송수요. 기준인 35%에 미달하므로, 기존처분은 적법하다고 판단하였다.

이에 원고는 항소하였는데, 구 해운법 시행규칙 제4조 제1항의 수송수요기준이 35%

이상에서 25% 이상으로 개정되었고, 원고는 항소심에서 소를 취하하였다.

라. 제2차 여객운송사업 면허신청 및 불허처분 원고는 2013. 7. 1. 피고에게 기존 신청항로와 같이 여객운송사업 면허신청을 하였고, 피고는 2013. 7. 16. 원고에게 아래와 같은 이유로 원고의 면허신청을 불허함을 통지(이하 '이 사건 처분'이라 한다)하였다.

<해남(화봉) 신의(동리)간 해상여객운송사업 면허신청 불허 알림>

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제2, 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고의 주장 및 관계 법령

가. 원고의 주장

1) 처분이유 제시의무 위반임 피고는 이 사건 처분의 근거가 된 운송수익률 계산의 구체적 근거를 제시하지 않았으므로 행정절차법상 처분이유 제시의무를 위반하였다.

2) 이 사건 각 기존항로와 같은 항로가 아님이 사건 신청항로와 제1, 2항로는 같은 항로가 아니다. 또한 이 사건 신청항로와 제3항로는 기점, 편도운항거리, 기항지가 달라 지리적 인접성으로 인한 대체이용가능성 이 전혀 없고, 이용자 중복가능성도 거의 없어, 같은 항로로 볼 수 없다.

3) 수송수요기준을 충족함 설령 이 사건 신청항로와 제3항로가 같은 항로라고 하더라도, 제3항로와 이 사건 신청항로를 포함한 여객선의 최근 3년간 평균 운송수입률은 25.8%이므로, 운송수입률이 25% 이상이 되지 못함을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다.

조양페리 3호는 제3항로의 예비선이라기보다 제1항로를 운항하는 선박에 가까우므로 제3항로에 대한 평균운항일수는 제1항로와 안분하여 38일로 산정하고, 연간여객수송능력 및 연간화물수송능력은 평균값으로 계산하면, 운송수입률은 27.9%이다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 처분이유 제시의무 위반인지 행정절차법 제23조 제1항은 행정청에 대하여 당사자에게 그 근거와 이유를 제시할 의무를 부과하고 있으나, 피고는 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분을 하면서 그 사유로 원고의 면허신청 항로와 사실상 같은 항로로 간주되는 항로에 이미 기존 해상여 객운송사업자의 여객선이 취항 운항 중이고 해운법 제5조 제1항, 구 해운법 시행규칙 제4조 제1항에 따른 평균 운송수입률을 계산한 결과 25% 이상이 되지 못하여 신규 면허를 위한 수송수요기준에 적합하지 아니함을 밝혔으므로 이로써 위 이유제시의무를 이행한 것으로 볼 수 있고, 더 나아가 그 평균 운송수입률을 산정한 구체적인 자료까지 원고에게 제시해야 할 의무가 있다고 보기는 어려우므로, 피고가 행정절차법상 이유제시의무를 위반한 것으로 볼 수 없다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나. 이 사건 각 기존항로와 같은 항로인지

1) 인정사실

가) 이 사건 각 기존항로를 운항 중인 여객선 현황은 다음과 같다.

나) 이 사건 신청항로의 종점과 기항지가 속해있는 상태도와 장산도는 행정구역상 전남 신안군에 속해 있는 도서로서 주민 수는 각 1,800여 명이고, 벼, 맥류, 마늘, 양파, 고추, 김 등 농수산물이 생산되어 대부분이 육지로 출하되고 있으며, 상태도는 전국 최대의 천일염 생산지이기도 하다.

다) 이 사건 신청항로의 기점인 해남 화봉은 이 사건 각 기존항로의 기점인 목포와 약 37km 떨어져 있고, 승용차로 약 40분이 소요된다.

라) 제3항로와 이 사건 신청항로의 종점인 상태(동리)와 제1항로의 종점인 상태 (서리)는 약 6.7km 떨어져 있으며, 승용차로 약 12분이 소요된다. 제3항로와 이 사건 신청 항로의 기항지인 장산(축강)과 제2항로의 기항지인 장산(북강)은 약 6km 떨어져 있으며, 승용차로 약 11분이 소요된다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제5호증의 1, 2, 을 제1, 2호증, 제7호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지

2) 판단

가) 항로의 동일성 여부에 대한 판단 기준관계 법령의 제반 규정을 종합하여 보면, 해상여객운송사업면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 수익적 행정행위로서, 당해 항로의 수송수요, 선박계류시설 등의 적합성, 해상교통의 안전, 이용자의 편의 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 하는 재량행위에 속한다 할 것이고(대법원 2008. 12. 11. 선고 2007두18215 판결 참조), 관계 법령에서 정한 범위 내에서 해상여객운송사업면허의 기준을 설정하거나 그 기준의 충족 여부를 판단하는 것 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 관할 행정청이 관계 법령에 규정된 '대체 이용 가능성' 여부를 심사한 것이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이지 아니하는 이상, 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것이다(대법원 2012. 11. 29. 선고 2011두9812 판결 등 참조).

따라서 피고는 새롭게 면허 신청된 항로가 기존의 항로와 대체이용이 가능하여 같은 항로에 해당하는지 여부를 심사하여 해상여객운송사업면허 여부를 결정할 때 재량권을 가진다 할 것이고, 위 심사 과정에서 피고가 객관적으로 합리성, 타당성을 잃지 아니하는 한, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어렵다.

해운법 제5조 제1항, 해운법 시행규칙 제4조 제4항의 위임에 따른 '해운법 시행규칙에 따라 정하는 내항해운에 관한 고시' 제2조 제1, 2항에 의하면, 해운법 시행규칙 제4조 소정의 "같은 항로로 간주되는 항로(이하 '같은 항로'라고 한다)"는 ① 기항지의 일부 또는 전부가 지리적으로 인접하여 대체이용이 가능하고, ② 해당 여객선들의 주된 이용자가 겹치거나 겹칠 것으로 예상될 것이라는 조건을 모두 만족하게 하는 경우를 말하고, 위 ① 요건은 기항지가 서로 같은 행정구역(기초자치단체를 기준으로 한다) 내에 위치해 있는 경우에 충족한 것으로 보되, 다만 기항지 간의 이동거리 또는 도로여 건 등을 감안하여 같은 행정구역 내에 있지 않더라도 대체이용이 가능한 경우에는 같은 항로로 보고, 같은 행정구역 내에 있더라도 대체이용이 곤란한 경우에는 같은 항로로 보지 아니한다.

나) 제1, 2항로와 같은 항로인지 위 인정사실과 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 위 법리에 비추어 보면, 이 사건 신청 항로와 제1, 2항로는 그 항로가 일부라도 중복된다고 보기 어려워 대체이용이 가능하다고 할 수 없으므로, 같은 항로라고 할 수 없다.

따라서 이 부분 원고의 주장은 이유 있다.

(1) 이 사건 신청항로의 종점인 상태(동리)와 제1항로의 종점인 상태(서리), 그리고 이 사건 신청항로의 기항지인 장산(축강)과 제2항로의 기항지인 장산(북강)은 각 지리적 인접성을 인정할 수 있으나, 이 사건 신청항로는 그 외 제1항로의 기점(목포)과 기항지(웅곡), 제2항로의 기점(목포)과 기항지(복호, 자라, 옥도, 장병, 웅곡)를 기항하지 않는다.

(2) 이 사건 신청항로의 기점인 해남(화봉)과 제1, 2항로의 기점인 목포는 육로상 거리가 약 37km로 승용차로 50분이 소요된다.

(3) 제1항로의 기항지(웅곡)나 제2항로의 기항지(복호, 자라, 옥도, 장병, 웅곡)는 이 사건 신청 항로의 기항지인 상태(동리)와 연륙이 되어 있지 않다.

다) 제3항로와 같은 항로인지 위 인정사실과 앞서 든 증거 및 증인 D의 증언에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 위 법리에 비추어 보면, 이 사건 신청항로와 제3항 로는 해운법 등 관계 법령에서 정하고 있는 같은 항로에 해당한다고 봄이 상당하다.

(1) 제3항로 중 장산(축강)-상태(동리) 구간은 이 사건 신청항로 중 장산(축강)- 상태(동리) 구간과 동일하여 그 기항지의 일부가 겹친다.

(2) 이 사건 신청항로의 주된 이용자로 예상되는 장산도 주민들의 실질적인 생활권은 목포이고, 이 사건 신청항로나 제3항로는 모두 지역 특산물의 판매나 생활용품 구매 등을 목적으로 해당 도서의 주민들이 주로 이용하는 생활항로로 주된 이용자가 서로 겹칠 것으로 예상된다.

다. 수송수요기준을 충족하는지

1) 인정사실

가) 제3항로에서 현재 운항중인 여객선은 신안페리 2호와 조양페리 3호(예비선)인데, 유한회사 신안해운은 2011. 11. 25. 조양페리 3호를 예비선으로 증선하는 인가를 받아 여객운송사업을 영위하였다.

나) 제3항로의 운항선박인 신안페리2호, 조양페리3호(예비선), 이 사건 신청항로의 운항선박인 C의 여객정원, 최소형 승용차량 기준 적재가능 대수, 1일 운항가능 횟수 및 신안페리 2호, 조양페리 3호의 최근 3년간 여객수, 여객수입, 화물수입(공차운임) 및 신안페리2호의 최근 3년간 운항일수는 다음과 같다.

다) 유한회사 신안해운이 2013.1.8. 피고에게 제3항로에 대하여 신고한 승용차 (1,500cc 이하) 운임은 33,000원이다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2호증, 제19호증의 10, 을 제7호증의 1, 2, 제8호증의 각 기재, 이 법원의 한국해운조합 목포지부에 대한 각 사실조회 결과, 변론 전체의 취지

2) 판단

가) 해운법 제5조 제1항 제1호는 해상여객운송사업의 면허를 할 때 해당 사업을 시작하는 것이 해양수산부령으로 정하는 수송수요. 기준에 알맞을 것을 기준의 하나로 들고 있고, 해운법 시행규칙 제4조 제1항은 해운법 제5조 제1항 제1호에서 해양수산부령으로 정하는 수송수요 기준이란 새롭게 해상여객운송사업의 면허를 신청한 항로와 같은 항로로 보는 항로에 이미 취항하고 있는 전체 여객선의 최근 3년간 평균 운송수입률(최대 운송능력을 기준으로 한 예상수입액과 실제 운송능력을 기준으로 한 수입액의 비율)이 새롭게 면허를 신청한 해당 해상여객운송사업의 여객선을 포함하더라도 100분의 25 이상인 것을 말한다고 규정하고 있으며, 평균 운송수입률의 세부적인 산정 방법을 [별표1]에서 규정하고 있다. 한편, 해운법 시행규칙에 따라 정하는 내항해운에 관한 고시 제3조는 3년간 평균승선 및 적취율을 산정하는 기간은 면허신청일 전월을 기준으로 이전 3년간의 기간을 말한다고 규정하고 있다.

나) 위 인정사실 및 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음 (1) 내지 (4)와 같은 사실에 의하면, 제3항로의 본선과 예비선 및 이 사건 신청항로의 운항선박을 합친 평균 운송수입률은 다음 (5)와 같이 계산된다.

(1) 제3항로의 본선인 신안페리 2호의 최근 3년간 평균 여객수, 여객수입, 화물 수입, 운항일수는 113,870명, 702,279,000원, 1,157,528,000원, 328일이다. (2) ① 제3항로의 예비선인 조양페리3호의 최근 3년간 여객수, 여객수입, 화물수입은 조양페리3호를 제3항로의 예비선으로 면허를 받아 사용한 2011. 11, 25.부터 2013. 6. 30.까지의 기간에 대한 여객수, 여객수입, 화물수입인 점, ② 해운법 시행규칙 [별표1] 2. 라.에서 1년 미만 운항선박의 운항실적 산정은 1년간 실적으로 환산하여 산출한다고 규정하고 있는 취지 등에 비추어 볼 때, 제3항로의 예비선인 조양페리3호의 최근 3년간 평균 여객수, 여객수입, 화물수입 산정은 조양페리 3호의 2011. 11. 25.부터 2013. 6. 30.까지의 기간에 대한 여객수, 여객수입, 화물수입을 1년간 실적으로 환산하여 계산함이 타당하고, 이를 계산(이하 계산의 편의상 소수점 이하 반올림)하면 각

(3) 한국해운조합 목포지부의 2014. 2. 6.자 사실조회 회신에 의하면, 조양페리 3호는 제3항로에서 예비선으로 면허를 받은 2011. 11. 25.부터 2013. 6. 30.까지 사이에 제1, 2항로에서도 운항한 사실이 인정되나, 갑 제19호증의 3의 기재에 의하면 조양폐 리3호는 제1, 2항로의 예비선에서 제외되어 2011. 11. 25.부터 2013. 6. 30.까지는 제3항로에서만 예비선으로 면허를 받은 상태였다. 평균 운송수입률 계산식의 분모는 여객 및 화물 수송능력을 산정하는 식이므로, 조양페리3호의 여객 및 화물 수송능력 산정시 제3항로의 자료만을 기초로 하여야 한다.

또한 조양페리 3호의 최근 3년간 평균 운항일수는 해운법 시행규칙 [별표1] 2. 마.에 따라 신안페리2호의 최근 3년간 평균 운항일수를 적용하여야 한다.

(4) 해운법 시행규칙 별표1 평균 운송수입률 계산식의 각 수치는 다음과 같다.

Yp : 713,625,603원(= 702,279,000원 + 11,346,603원) Yc : 1,170,758,196원(= 1,157,528,000원 + 13,230,196원) Fp(신안페리2호) : 6,167원(= 702,279,000원 : 113,870명) Cp(신안페리2호) : 490,032명(= 6회 × 249명 × 328일) Fc(신안페리2호) : 33,000원 Cc(신안페리2호) : 100,368대(= 6회 × 51대 X 328일) Fp(조양페리 3호) : 6,286원(= 11,346,603원 : 1,805명) Cp(조양페리 3호) : 261,744명(= 6회 X 133명 × 328일) Fc(조양페리3호) : 33,000원 Cc(조양페리3호) : 66,912대(= 6회 × 34대 × 328일) Fp(C) : 6,227원(= (6,167원 + 6,286원) : 2} Cp(C) : 131,200명(= 8회 × 50명 × 328일) Fc'(C) : 33,000원 Cc(C) : 65,600대(= 8회 × 25대 × 328일)

(5) 위 수치들을 기초로 하여 평균 운송수입률을 계산하면 다음과 같다.

다) 따라서 평균 운송수입률이 14.3%이어서 해운법 시행규칙 제4조 제1항의 기준인 25%에 미달하므로, 결국 피고의 이 사건 처분은 적법하고, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

4. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

재판장판사박강회

판사박성남

판사신유리

1) 구 해운법 시행규칙 제4조 제1항의 '평균 승선 및 적취율'은 2012. 2. 27. 국토해양부령 제445호로 그 용어가

'평균 운송수입률'로 변경되었다.

2) 한국해운조합 목포지부의 2014. 2. 6.자 사실조회 회신 붙임 자료 중 취항계획 일수 1032일 ~ 결항일수 48일

3) 유한회사 신안해운이 조양페리3호를 예비선으로 하는 여객운송사업면허를 2011. 11, 25. 받았으므로, 조양폐리3

호에 대한 최근 3년간 여객수, 여객수입, 화물수입은 2011. 11, 25.부터 2013. 6. 30.까지의 기간에 대한 여객수,

여객수입, 화물수입을 각 기재한 것이고, 이는 뒤에서 보는 바와 같이 1년간 실적으로 환산하여 계산하기로 한

다.

4) 조양페리3호의 여객 및 화물 수송능력 산정 시 제3항로의 자료만을 기초로 하여야 한다는 점에 관하여는 아래

(3)항 참조.