2012구합2580 해상여객운송사업면허거부처분취소

1. 도초농업협동조합

2. 안좌농업협동조합

3. 비금농업협동조합

목포지방해양항만청장

합자회사 목포대흥상사

2013. 3. 7.

2013. 4. 18.

1. 원고들의 청구를 각 기각한다. 2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

피고가 2012. 3. 12. 원고들에 대하여 한 각 해상여객운송사업면허 거부처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고들의 해상여객운송사업 한정면허 취득

(1) 원고들은 전남 신안군 도초면, 안좌면, 비금면에 거주하는 농업인으로 구성된 지역협동조합(이하 개별적으로 지칭할 때에는 '원고 도초농협', '원고 안좌농협', '원고 비금농협'이라고 한다)이고, 피고는 구 해운법(2012. 2. 17. 법률 제11321호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 해운법'이라 한다) 제53조, 구 해운법 시행령(2012. 11. 30, 대통령령 제24214호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 해운법 시행령'이라 한다) 제27조 제1항 제1 호에 따라 내항정기여객운송사업 면허권을 국토해양부장관으로부터 위임받은 행정관청이다.

(2) 원고들은 피고로부터 각 다음 표와 같은 내용의 한정면허를 받아 해상여객운송 사업을 영위하고 있다.

나. 원고들의 해상여객운송사업 면허신청과 이에 대한 피고의 처분(1) 원고들은 2012. 2. 27. 피고에게 각 해상여객운송사업 면허를 신청(이하 '이 사건 각 면허신청'이라 한다)하였는데, 그 신청 내용은 사업범위에 관한 면허 조건을 삭제하여 모든 여객과 자동차에 대하여 운송용역을 제공할 수 있는 것으로 하는 것을 제외하고는 위 표와 동일하다(위와 같은 해상여객운송사업 면허를 '일반면허' 라고 한다). (2) 이에 대하여 피고는 2012. 3. 12. "① 원고들이 신청한 항로(이하 원고별 신청항로를 '도초항로', '안좌항로', 비금항로'라 하고, 전부를 합하여 '이 사건 각 신청항로'라 한다)와 같은 항로로 간주되는 항로(이하 '같은 항로'라고 한다)에 이미 기존 해상여객운송사업자의 여객선이 취항 중이고, ② 구 해운법 제5조 제1항, 구 해운법 시행규칙(2012. 11. 30. 국토해양부령 제540호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 해운법 시행규칙'이라 한다) 제4조 제1항에 따라 당해 항로에 대한 평균 운송수입률을 계산한 결과 25% 이상이 되지 못하여 신규편허를 위한 수송수요 기준에 알맞지 아니하다"는 이유로 원고들의 이 사건 각 면허신청을 불허하는 처분(이하 '이 사건 각 처분'이라 한다)을 하였다.

[인정 근거 다툼이 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 각 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장

(1) 이 사건 각 면허신칭은 새로운 일반면허신칭이 아니라 원고들이 기존에 가지고 있던 한정면허의 내용 중 사업법 위에 관한 면허 조건을 변경하여 일반면허로 전환하여 달라는 것이다. 그러므로 이 사건 각 면허신청에 관한 면허기준을 판단함에 있어 새로운 일반면허신청에 관한 수송수요 기준을 적용하는 것은 위법하다.

(2) 구 해운법 시행규칙 제4조 제1항에 규정된 평균 운송수입률 25%는 지나치게 높아 공정한 경쟁을 저해하고 도서지역 주민들의 생존권과 생명권을 침해할 정도로 교통권을 보장하지 못하게 된 점을 감안할 때 구 해운법에서 위임한 한계를 벗어난 것으로 위법하다.

(3) 피고는 구 해운법 시행규칙 제4조 [별표 1]에 의하여 평균 운송수입률을 산정함에 있어 다음과 같은 오류가 있었으므로 관계 법령이 정하는 대로 알맞게 재계산할 경우 이 사건 각 면허신청은 수송수요. 기준을 충족한다.개 이 사건 각 신청 항로는 모두 목포를 출발항으로 하고, 인접도서인 도초도, 안좌도, 비금도를 최종목적지로 하는 항로로 지리적으로 인접하여 대체이용이 가능하므로 서로 같은 항로로 보아야 함에도 이를 간과하였다.나 피고는 도초항로와 비금항로를 '목포 비금 초- 혹산 홍도' 항로와 같은 항로라고 보면서도, 평균 운송수압률을 계산함에 있어 '목포 비금·도초 흑산-홈도' 항로 중 '목포-비금·도초' 구간의 수익만을 따로 분리하여 이것만 평균 운송수입률 계산에 산입하였다.

다 평균 운송수입률의 분자 부분에 해당하는 최근 3년간 평균 여객·화물수입에 원고들의 한정면허 해상여객운송사업 실적도 포함되어야 한다.

(라) 구 해운법 시행규칙 제4조 별표 1에 따르면 평균운송률의 계산식은 다음과 같다.

Yp: 같은 항로의 최근 3년간 평균 여객수입 Ye: 같은 항로의 최근 3년간 평균 화물 수입Fr: 면허신청일 현재 운항 여객선의 여객 1인당 평균 운임 Cp: 면허신청일 현재 운항 여객선이 제공할 수 있는 연간 여객수송능력 Fc; 면허신청일 현재 운항 여객선의 평균 화물운임 Cc: 면허신청일 현재 운항 여객선이 제공할 수 있는 연간 화물수송능력 Fp': 면허신청 여객선의 예상 평균 여객운임 Cp': 면허신청 여객선이 제공할 것으로 예상되는 연간 여객수송능력(Cp = 1일 운항가능 횟수 x 여객정원 X 기존 운항 선박의 최근 3년간 평균 운항일수) Fc': 면허신청 여객선의 예상 평균 화물운임 Cc': 면허신청 여객선이 제공할 것으로 예상되는 다음 각 목의 구분에 따른 연간 화물수송능력가, 차도선형 여객선: 1일 운항가능 횟수 x 해당 여객선의 최소형 승용차량의 적재가능 대수 x 기존 운 항 선박의 최근 3년간 평균 운항일수 그런데 도초항로와 비금항로의 경우 Cp'를 계산하는 요소 중 기존 운항 선박의 최근 3년간 평균 운항일수, Cc'를 계산하는 요소 중 해당 여객선의 최소형 승용차량의 적재가능 대수와 기존 운항 선박의 최근 3년간 평균 운항일수가 잘못 산정되었으며, 구 해운법 시행규칙 제1조 별표 1 중 2. 의 마에서 최근 3년간 평균 운항일수 산정 시에비용 선박의 경우에는 해당 항로 운항선박의 최근 3년간 평균 운항일수를 적용한다.고 규정되어 있음에도 초항로, 및 비금항로와 같은 항로인 목포 송공 비금을 운행하는 예비선인 대흥고속카페리의 최근 3년간 평균운항일수를 계산함에 있어 위 항로 운항선박의 최근 3년간 평균 운항일수인 137일을 적용하지 않고 261일을 적용하였다. 그리고 안좌항로의 경우 Cp'와 Cc'를 계산하는 요소 중 기존 운항 선박의 최근 3년간 평균 운항일수와 Fc'가 잘못 산정되었다.

(1) 구 해운법 시행규칙 제8조에 의하면 고객만족도평가의 결과가 우수한 운송사업자가 새로운 일반면허를 신청할 경우 우선권이나 가산점을 부여하게 되어 있음에도 피고는 고객만족도평가의 결과가 우수한 운송사업자로 선정된 원고 도초농협에 대하여 아무런 우대조치를 하지 않았다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

(1) 원고들의 첫째 주장에 대하여 구 해운법 제4조 제2항, 제5조 제2항, 구 해운법 시행규착 제3조 제1, 2항의 각 규정과 앞서 인정한 사실을 종합하여 보면, 원고들이 받은 한정면허는 도서지역 농·축·수 산물을 원활하게 수송하기 위하여 심사의 요건을 완화하되 사업 범위가 제한되는 면허로서 일반면허와는 별개의 면허라고 할 것이므로, 원고들의 이 사건 각 면허 신청을 새로운 일반면허 신청으로 보고, 수송수요, 기준에 알맞은지 여부의 심사를 하는 것이 옳다고 할 것이어서 원고들의 위 주장은 이유 없다.

(2) 원고들의 둘째 주장에 대하여 구 해운법 제5조 제1항은 국토해양부 상관으로 하여금 수송수요 기준을 정하도록 하고 있을 뿐 수송수요 기준의 내용에 관하여 별다른 제한을 두지 않은 채 국토해양부장관의 광범위한 재량에 맡기고 있는 점, 도서지역 주민들에게 최소한의 해상교통용역을 제공하기 위하여는 해상여객운송사업자에게 일정한 수익을 보전할 필요가 있는 점 등에 비추어 보면, 구 해운법 시행규칙 제4조 제1항에서 평균 운송수입률의 비율에 따라

수송수요가 적합한지 여부를 판단하도록 하면서 이미 취항하고 있는 전체 여객선의 최근 3년간 평균운송률이 새롭게 면허를 신청한 해당 해상여객운송사업의 여객선을 포함하여 100분의 25 이상이 되도록 정한 것이 구 해운법에서 위임한 한계를 벗어난 것이라고 볼 수 없다.

(3) 원고들의 셋째 주장에 대하여

(가) 이 사건 각 신청항로가 같은 항로라는 주장에 대하여 해운법 시행규칙에 따라 정하는 내항해운에 관한 고시(2011. 1. 31. 국토해양부고시 제2011-28호, 이하 '이 사건 고시'라 한다) 제2조 제1, 2항에 의하면, 구 해운법 시행규칙의 같은 항로는 ① 기항지의 일부 또는 전부가 지리적으로 인접하여 대체이용이 가능하고, ② 해당 여객선들의 주된 이용자가 겹치거나 겹칠 것으로 예상될 것이라는 조건을 모두 만족하게 하는 경우를 말하고, 위 ① 요건은 기항지가 서로 같은 행정구역(기초자치단체를 기준으로 한다)내에 위치해 있는 경우에 충족한 것으로 보되, 다만 기항지 간의 이동거리 또는 도로여건 등을 감안하여 같은 행정구역 내에 있지 않더라도 대체이용이 가능한 경우에는 같은 항로로 보고, 같은 행정구역 내에 있더라도 대체이용이 곤란한 경우에는 같은 항로로 보지 아니한다고 규정하고 있다.

을가 제1호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정 즉, 이 사건 각 항로의 기점은 목포 북항으로 같은 점, 비금(가산)과 도초(화 도)는 같은 행정구역인 신안군 내에 있고, 연도교가 설치되어 있으며 양 지점의 거리는 약 13.6㎞로 육상도로를 이용하여 이동할 경우 승용차로 약 20여 분이 소요되어 대체이용이 가능한 점, 도초항로와 비금항로는 생활항로로서 주된 이용자가 겹치거나 겹칠 것으로 예상되는 점, 반면 안좌(읍동)와 비금, 도초는 같은 행정구역인 신안군 내에 있으나, 연도교가 설치되어 있지 않아 배를 이용하지 않고서는 왕래할 수 없으므로 대체이용이 곤란한 점 등에 비추어 보면, 도초항로와 비금항로는 같은 항로이나, 위 두 항로와 안좌항로는 같은 항로라고 할 수 없다.나 '목포 비금도초 흑산 홍도' 항로 중 '목포 비금·도초' 구간의 수익만을 분리할 수 없다는 주장에 대하여

1) 인정 사실

가) 피고는 이 사건 각 처분 당시 다음 표의 각 항로를 도초항로 및 비금항로와 같은 항로로 판단하였다.

나) 목포~비금(수대)·도초(화도)~흑산~홍도~가거도 항로에서 목포~비금(수대)·도 초(화도) 구간을 이용하는 사람의 점유율은 11.7%이고, 수입액의 점유율은 7%이다. 다) 피고는 목포~비금(수)·도초(화도)~흑산~홍도~ 가거도 항로의 전 구간 대비

목포 비금(수대) 도초(화도) 구간의 수송실적이 설냐적으로 미미하고, 위 일부 구간의 주된 이용자가 도초항로 및 비금항로의 주된 이용자와 겹치거나 겹칠 것으로 예상된다.는 이유로 위 일부 구간의 수익만을 따로 분리하여 평균 운송수입률 계산에 반영하였다.

[인정 근거] 다툼이 없는 사실, 갑 제7호증의 1 내지 6, 을가 제1호증의 1의 각 기재, 변론 전체의 취지

2) 판단

이 사건 고시 제2조 제1항에 의하면, 구 해운법 시행규칙의 같은 항로는 1) 기항지의 일부 또는 전부가 인접하여 대체이용이 가능하고, ② 해당 여객선들의 주된 이용자가 겹치거나 겹칠 것으로 예상되는 경우일 것이라는 조건을 모두 만족시키는 경우를 말한다고 규정하고 있으므로, 목포 비금·도초 흑산 홍도 항로 중 목포 비금 도초 구간만이 도초항로 및 비금항로와 같은 항로라고 보는 것이 옳다고 할 것이므로 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

다 평균 운송수입률의 분자 부분에 원고들의 한정면허 해상여객운송사업 실적도 포함되어야 하고, 평균 운송수입률 산식에 대입하여야 할 요소의 산정이 잘못되었다는 주장에 관한 판단

평균 운송수입률의 분자 부분에 원고들의 한정면허 해상여객운송사업 실적도 포함하고원고들이 잘못되었다고 주장하는 각 요소의 산정을 원고들 주장대로 반영하여 계산하여 보아도, 평균 운송수입률이 도초항로와 바급항로의 경우 21%(을가 제10호증의 1), 안좌항로의 경우 15.3%(을가 제10호증의 2)로 구 해운법 시행규칙 제4조 제1항에 규정된 평균 운송수입률 25%에 미치지 못하므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. (4) 원고 도초농협의 넷째 주장에 관하여

구 해운법 제9조, 구 해운법 시행규칙 제8조에 의하면, 고객만족도 평가가 우수한 사업자에게 새로운 해상운송사업면허를 하는 경우 우선권 또는 가산점의 부여와 같은 우대조치를 할 수 있다고 규정하고 있으나, 새로운 해상운송사업의 면허를 하려는 때에는 구 해운법 제5조 제1항 제1호의 수송수요 기준을 충족하여야 하고, 원고 도초농협이 위 수송수요 기준을 충족하지 못한 사실은 앞서 본 바와 같으므로 원고 도초농협에 대한 이 사건 처분과 관련하여 피고가 아무런 우대조치를 한 바가 없다고 하더라도 위법하다고 볼 수 없다. 따라서 원고 도초농협의 위 주장도 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 각 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

재판장판사김재영

판사홍영진

판사박수영