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판시사항
가. 환지처분공고에서 종전토지에 대하여 환지예정지를 환지로 지정한다고 표시하면서 그 비고란에 "전부보류"라는 문구를 첨가한 경우 환지불지정처분 등이 있은 것으로 볼 것인지 여부(소극)
나. 환지처분공고가 된 종전토지의 소유자에게 개별적 통지가 누락된 경우 환지처분의 존부(적극)
다. 행정소송에서 쟁송의 대상인 행정처분의 존부가 자백의 대상이 될 수 있는지 여부(소극)
판결요지
가. 환지계획에서 환지를 지정받았던 종전토지의 소유자가 만약 환지확정처분 단계에 이르러 환지계획에 들어 있는 환지를 지정받지 못하였다면 위 불환지 내지 환지부지정처분의 위법, 무효를 주장하여 그 당연무효를 선언하는 의미에서의 취소를 구할 수 있는 것이나, 환지처분공고에서 종전 토지인 이 사건 토지에 대하여 환지계획에서 정한 대로 환지예정지를 환지로서 지정한다고 표시하여 놓고서 다만 그 비고란에 "전부 보류"라는 문구를 첨가, 기재한 것에 불과하다면, 위 문구 자체의 뜻도 불분명할 뿐만 아니라 위 문구만에 의하여 시행자가 환지지정을 거부하는 뜻의 환지부지정 처분 등을 하였다고 단정할 수는 없는 것이고, 설사 이를 주된 의사표시의 내용인 환지지정 행위의 효과를 제한 내지 배제하기 위하여 부가된 이른바 행정행위의 부관으로 본다고 하더라도 처분청인 시행자는 환지계획에서 정한 대로 환지예정지를 환지로 지정할 수 있을 뿐 이와 달리 환지를 지정하지 아니하거나 조건 등을 붙여 환지로 인한 법률관계를 혼란 내지 불확정한 상태에 둘수는 없는 것이므로 위 문구는 아무런 구속력이 없는 무의미한 것이거나 위법, 무효의 부관이고, 따라서 당초부터 이러한 문구 내지 부관이 붙지 아니한 환지지정행위가 있었던 것으로 봄이 상당하다.
나. 환지처분은 개별적인 통지의 유무와는 관계 없이 표시행위인 그 공고에 의하여 외부적으로 성립하고, 공고 익일부터 실체법상의 효과가 발생하는 것이며, 다만 공고에 의해서는 특정의 상대방인 토지소유자에게 환지처분이 고지되었다고 보기는 어려워서 행정쟁송등을 위한 불복기간의 기산점은 환지처분의 개별적인 통지를 기준으로 정하는 것이므로, 종전 토지에 대한 환지처분의 공고가 있었다면 그 소유자에 대한 개별적 통지가 누락되었더라도 환지처분이 없었다고 할 수는 없다.
다. 행정소송에 있어서 쟁송의 대상이 되는 행정처분의 존부는 직권조사사항으로서 자백의 대상이 될 수 없는 것이다.
참조조문
가. 토지구획정리사업법 제46조 가. 나. 제61조 , 제62조 다. 행정소송법 제26조
원고, 상고인
조우재 소송대리인 중부종합법무법인 담당변호사 김영재
피고, 피상고인
서울특별시장 소송대리인 변호사 강장환
주문
상고를 기각한다.
상고소송비용은 원고의 부담으로 한다.
이유
상고이유에 대하여,
1. 원심판결과 기록에 의하면, 피고는 1968.1.18. 건설부장관으로부터 원고소유의 서울 강남구 서초동 산 150의 2 임야 8,356평이 포함된 영동지구토지구획정리사업의 시행인가를 받고 사업시행 중 1979.4.18, 사업계획의 변경인가로 원고소유의 위 토지 중에서는 2,640평 부분(이 사건 토지)만이 시행지구에 남게 되도록 환지계획을 정하고 이에 따라 이 사건 토지를 다른 토지의 환지예정지로 지정하는 한편 이 사건 토지에 대하여는 위 지구 162부럭(가), (나) 1,174.7평을 환지예정지로 지정하여 사업을 시행한 끝에 1985.8.경 구획정리공사를 완료한 사실, 피고는 시행지구내에 편입된 이 사건 토지를 분할하기 위하여 면적을 측량한 결과 그 실측면적이 공부상의 면적보다 326.7평 부족함을 발견하고 지적공부를 정리하기 위하여는 지적법 제38조 에 따른 원고의 동의가 필요하다고 판단하여 1985.8.22. 원고에게 지적공부의 정정신청을 촉구하였으나 원고가 이에 응하지 아니하자 이 사건 토지의 분할 및 이에 따른 지적공부의 정리를 보류한 채 같은 해 12.28. 이 사건 토지를 비롯한 종전 토지들에 대하여 환지계획에서 정한 대로 각각 환지예정지를 환지로 확정하여 주는 내용의 환지처분을 함에 있어 이 사건 토지에 대하여는 환지확정지로서 같은 구 잠원동 42의1 대 1,174.8평을 표시하면서 다른 토지와는 달리 그 비고란에 "전부 보류"라는 문구를 삽입하여 환지처분공고를 한 사실이 인정되고, 이에 원고는 피고가 이 사건 환지처분을 함에 있어서 구획정리사업지구에 포함되어 있던 원고소유의 종전토지인 이 사건 토지를 다른 토지에 대한 환지로 지정하면서도 이 사건 토지에 대해서만은 환지도 지정하지 아니하고 청산금도 지급하지 아니함으로써 그 소유권을 상실케 한 것은 위법하다 하여 그 처분의 취소를 구하고 있음에 대하여, 원심은 환지처분의 공고가 있는 경우에는 환지계획에서 정하여진 환지는 그 환지처분의 공고가 있은 날의 익일부터 종전의 토지로 보게 되므로 소유권변동이 일어나고 따라서 제자리환지의 경우를 제외하고는 이 사건에 있어 원고가 주장하는 바와 같이 1사업지구내의 1필의 토지 만을 제외한 환지처분은 법률상 불가능하고(환지처분에서 제외된 종전토지를 환지로 하는 환지처분 역시 효력이 없으므로 그에 대한 종전토지도 환지처분에서 제외되는 셈이 된다), 이에 비추어 볼 때에 환지처분 공고에 있어 이 사건 토지에 대해서만 "전부보류"라고 기재한 것은 위 토지도환지처분에서 제외된 것은 아니라고 풀이되고, 그밖에 위 공고에 그 환지확정지가 명시되어 있는 점 및 위와 같이 "전부 보류"라고 지재하게 된 경위 등을 살펴보면 이는 원고의 승낙이 있을 때까지 지적공부의 정리가 지연된다는 취지에 불과하다고 판단하여 원고의 이 사건 청구는 이유 없다고 판단하였다.
2. 토지구획정리사업법 제46조 에 의하면, 시행자는 시행지구내의 토지에 관한 환지처분을 행하기 위하여는 환지설계, 필별로 된 환지명세, 필별과 권리별로 된 청산대장 토지명세, 체비지 또는 보류지의 명세 등의 사항을 내용으로 하는 환지계획을 정하여야 하고, 같은 법 제61조 에 의하면 시행자는 환지계획구역의 전부에 대하여 구획정리사업에 관한 공사를 완료할 때에는 이를 공고하고 일반에게 소정의 공람절차를 거쳐 지체없이 환지처분을 하여야 하며 위 환지처분을 하고자 할 때에는 환지계획에서 정한 사항을 토지소유자에게 통지하고 이를 공고하여야 하고, 같은법 제62조 제1항 에 의하면 환지처분의 공고가 있는 경우에는 환지계획에서 정하여진 환지는 그 환지처분의 공고가 있는 날의 익일부터 종전의 토지를 보고, 환지계획에서 환지를 정하지 아니한 종전의 토지상에 존재하던 권리는 그 환지처분의 공고가 있은 날이 종료한 때에 소멸하도록 되어 있는 바, 이와 같은 규정들에 비추어 보면 환지처분의 내용은 모두 환지계획에 의하여 미리 결정되고, 환지처분은 다만 환지계획구역에 대한 공사가 완료되기를 기다려서 환지계획에 정하여져 있는 바를 토지소유자에게 통지하고 그 뜻을 공고함으로써 효력이 발생되는 것이어서 환지계획과는 별도의 내용을 가진 환지처분은 있을 수 없는 것이며, 따라서 환지계획에 의하지 아니하고 환지계획에도 없는 사항을 내용으로 하는 환지처분은 그 효력을 발생할 수가 없는 무효의 것이므로 ( 당원 1978.8.22. 선고 78누170 판결 참조), 환지계획에서 종전의 소유토지인 이 사건 토지에 대한 환지를 지정받았던 원고로서는 만약 환지확정처분단계에 이르러 환지계획에 들어 있는 환지를 지정받지 못하였다면 위 불환지 내지 환지부지정처분의 위법, 무효를 주장하여 그 당연무효를 선언하는 의미에서의 취소를 구할 수 있는 것이다.
그러나 이 사건 환지처분공고에 있어서는 종전토지인 이 사건 토지에 대하여 환지계획에서 정한대로 환지예정지인 위 잠원동 42의 1 대 1,174.8평을 환지로서 지정한다고 표시하여 놓고서 다만 그 비고란에 "전부 보류"라는 문구를 첨가, 기재한 것에 불과하므로 위 문구자체의 뜻도 불분명할 뿐만 아니라 위 문구만에 의하여 피고가 위 환지지정을 거부하는 뜻의 환지부지정처분 등을 하였다고 단정할 수는 없는 것이고, 설사 이를 주된 의사표시의 내용인 위 환지지정행위의 효과를 제한 내지 배제하기 위하여 부가된 이른바 행정행위의부관으로 본다 하더라도 앞서 본바와 같이 처분청인 시행자는 환지계획에서 정한대로 환지예정지를 환지로 지정할 수 있을 뿐 이와 달리 환지를 지정하지 아니하거나 조건 등을 붙여 환지로 인한 법률관계를 혼란 내지 불확정한 상태에 둘 수는 없는 것이므로 이에 비추어 볼 때에 위 문구는 아무런 구속력이 없는 무의미한 것이거나 위법, 무효의 부관이고, 따라서 이 사건 환지처분 공고에 있어서는 당초부터 이러한 문구 내지 부관이 붙지 아니한 환지지정행위가 있었던 것으로 봄이 상당하다 ( 당원 1988.4.27.선고 87누1106 판결 참조). 따라서 원심의 설시가 다소 부적절한 점은 있으나 피고가 이 사건 토지부분만을 따로 떼어 환지처분에서 제외한 것은 아니고 위 토지에 대해서도 그 환지지정처분이 있어 토지구획정리사업법 제62조 에 의하여 원고는 위 환지처분의 공고가 있은 날의 익일부터 환지로 지정된 서울 강남구 잠원동 42의1 대1,174.8평의 소유권을 취득하였다고 판단한 것은 옳고, 여기에 소론과 같은 심리미진, 채증법칙위배, 이유모순 등의 위법이 없으므로, 논지는 이유없다.
3. 한편 시행자는 환지처분을 하고자 할 때에는 환지계획에서 정한 사항을 토지소유자에게 통지하고 이를 공고하도록 되어 있음에도 불구하고 이 사건에서 피고는 원고에게 아무런 통지도 하지 아니하였고, 다만 그 환지처분공고에 "서류송달은 토지소유자에세 별도 통보할 것이나 미수령되는 토지소유자 및 이해관계인은 이 공고로 갈음합니다"라고 기재를 하였을 뿐인바, 위 기재만으로 당연히 원고에 대한 통지가 이루어졌다고 볼 수도 없는 것이므로 결국 이 사건 환지처분에 있어서는 종전 토지의 소유자인 원고에 대한 통지는 누락된 것으로 볼 수 밖에 없음은 소론과 같다.
그러나, 토지구획정리사업법 제61조 , 제62조 에 의하면, 환지처분의 공고제도는 공사가 완료된 환지계획구역의 전부에 대하여 환지처분의 효과를 조속히 발생시켜 종전토지로부터 환지에의 권리의 이동, 공공시설용지의 귀속 등을 일제히 행함에 있어 토지소유자에 대한 개별적인 통지만으로는 그 도달이 구구하게 되거나 도달조차 되지 않는 경우가 많음을 감안하여 넓은 지역에 걸쳐 관계권리자를 비롯한 일반다수인에게 권리관계의 획일적인 변동을 널리 알리기 위하여 마련된 것이므로 일부 토지소유자에 대한 통지누락에 의하여 환지처분공고의 효력을 좌우하는 것은 타당치 아니하고, 또한 토지소유자에 대한 개별적인 통지를 환지처분의 효력발생을 위하여 서로 연속하여 발전하는 일련의 절차를 구성하는 법률요건의 하나로 보더라도 같은 법에서 정한 위 절차의 취지,목적에 의하면 그 통지는 서로 대립하는 이해관계인의 이해조정을 목적으로 또는 이해관계인의 권리, 이익을 담보하기 위하여 마련된 것이라기 보다는 이미 행정기관에서 내부적으로 완성되어 확정된 결과를 통보하는데 그 의의가 있을 뿐이어서 이를 환지처분의 유효요건이라고 보기도 어려운 것이므로, 이러한 점들에 비추어 보면 환지처분은 개별적인 통지의 유무와는 관계없이 표시행위인 그 공고에 의하여 외부적으로 성립하고, 다만 위 공고에 의해서는 특정의 상대방인 토지소유자에게 환지처분이 고지되었다고 보기는 어려우므로 행정쟁송 등을 위한 불복기간의 기산점은 환지처분의 개별적인 통지를 기준으로 정하고 그 환지처분효력의 발생은 같은 법이 특별히 정하고 있는 바에 따른 공고 익일부터 실체법상의 효과가 발생하는 것으로 보는 것이 옳다.
이 사건에서 보면 이 사건 토지에 대한 환지처분의 공고가 있었음이 앞서본 바와 같으므로 비록 원고에 대한 개별적 통지가 누락되었다 하더라도 이를 들어 원고에 대한 환지처분이 없었다 할 수는 없으니 이를 들어 원고에 대한 환지처분이 없었다는 논지 또한 이유없다.
4. 그리고 행정소송에 있어서 쟁송의 대상이 되는 행정처분의 존부는 직권조사사항으로서 자백의 대상이 될 수는 없는 것인바 ( 당원 1986.7.8. 선고 85누653 판결 ; 1983.12.27. 선고 82누484 판결 등 참조), 소론과 같이 피고가 원심에서 당초에는 이 사건 토지에 대한 환지처분은 보류하고 나머지 토지에 대하여 환지처분을 하였다고 진술하여 이 점에 관한 원고의 주장을 시인하였다가 후에 이를 취소하였다 하더라도, 이 사건에서 원고가 문제로 삼고 있는 것은 토지구획정리사업시행자인 피고가 종전토지의 소유자인 원고에 대하여는 환지도 지정하지 아니하고 청산금도 지급하지 아니하는 내용의 처분을 한 것이 위법하다하여 그 취소를 구하고 있음을 알 수 있으므로 이와 같은 불환지내지 환지부지정처분의 존재를 피고가 시인하였다 하여 여기에 자백의 구속력을 인정할 수 없는 것이니, 원판결에 자백과 자백취소에 관한 법리오해, 심리미진, 판단유탈 등의 위법이 있다는 논지도 이유없다.
5. 그밖에 소론이 들고 있는 설사 원고에게 이 사건 토지에 대한 환지지정처분이 있었다 하더라도 원고에게 적용된 감보율이 부당하다는 점은 원고가 상고심에 이르러 비로소 주장하는 새로운 사실이고 원심에서는 주장한 바 없었음이 명백하므로 이는 원판결에 대한 적법한 상고이유가 될 수 없고( 당원 1987.2.24.선고 86누325 판결 ; 당원 1983.10.11.선고 82누295 판결 등 참조)이 점에 관한 논지도 이유없다.
6. 그러므로 상고를 기각하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.