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판시사항
1. 주택재건축사업 시 증가되는 용적률의 100분의 25 범위 내에서 임대주택을 의무적으로 공급하도록 하는 ‘도시 및 주거환경정비법’(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제30조의2 제1항 본문, 제2항, 부칙 제4조, ‘도시 및 주거환경정비법 시행령’(2005. 5. 18. 대통령령 제18830호로 개정되고, 2008. 2. 29. 대통령령 제20722호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라 한다) 제41조의2 제1항, 제2항, 제3항, 부칙 제4조(이하 위 조항들을 모두 합하여 ‘이 사건 규정’이라 한다)가 과잉금지원칙을 위반하여 재산권을 침해하는지 여부(소극)
2. 이 사건 규정이 관리처분계획인가나 사업시행인가를 받은 경우까지도 임대주택공급의무를 부과하는 것이 소급입법금지원칙 또는신뢰보호원칙을 위반한 것으로서 재산권을 침해하는 것인지 여부(소극)
3. 이 사건 규정이 임대주택공급의 대가로 표준건축비에 개별공시지가를 더한 금액만을 보상하는 것이 정당한 보상 없는 수용으로 재산권을 침해하는 것인지 여부(소극)
4. 이 사건 규정이 사업 성격이 다른 주택재개발사업에 부과하는 임대주택공급의무를 이 사건 주택재건축사업에 부과하는 것이 평등권을 침해하는 것인지 여부(소극)
결정요지
1. 이 사건 재건축임대주택공급의무제도는 용적률의 증가라는 요인에 의하여 발생한 재건축사업의 개발이익의 일부를 임대주택공급
이라는 형식으로 환수하여 부동산에 대한 투기를 방지하고 세입자의 주거안정을 도모하고자 도입한 제도로, 그 의무를 개발이익의 규모가 크고 집값 상승률이 높으며 임대주택의 수요가 많은 수도권 중 과밀억제권역에서 재건축사업을 하는 경우에만 부담하도록 하고 있고, 그 부담비율에 있어서도 사업의 진척 정도에 따라 차등을 두어 피해를 최소화하는 장치를 마련하고 있는 한편, 임대주택의 공급의 대가로 표준건축비와 개별공시지가를 합한 금액을 지급하도록 하고 있으므로 이는 과잉금지원칙을 위반하여 재산권을 침해하고 있다고 볼 수 없다.
2. 도시정비법 부칙 제1조와 제2조에 의하면, 이 법 시행 이전에 주택재건축 사업을 시행하여 일반분양까지 마친 사업에 대해서는 이 사건 규정이 적용되지 않는다고 할 것인바, 그렇다면 이 사건 규정은 아직 완성되지 않은 사실관계 또는 법률관계를 규율대상으로 하는 입법으로서 헌법 제13조 제2항의 진정소급입법에 해당한다고는 볼 수 없다.
한편, 이 사건 규정은 이 법 시행 당시 재건축사업시행자가 사업시행인가를 받지 않은 경우에는 증가되는 용적률의 100분의 25를, 사업시행인가를 받은 경우에는 증가되는 용적률의 100분의 10을, 관리처분계획인가까지 받은 경우에는 증가되는 용적률의 100분의 10을 원칙으로 하되 조합원 외의 자에게 공급하고자 계획한 주택의 수가 그에 미치지 못하는 경우에는 그 수에 대해서만 임대주택으로 공급하도록 하여 재건축사업의 진척 정도에 따라 사업시행자의 피해를 최소화하기 위한 조치를 마련하고 있는바, 이 사건 임대주택공급의무제도가 재건축으로 발생하는 개발이익의 일부를 환수하여 재건축 주택에 대한 투기적 수요를 억제하고 도심지역 세입자들의 주택 부족 문제를 완화시키기 위한 제도라는 것을 감안할 때 신뢰보호원칙을 위반하고 있다고 볼 수 없다.
따라서 이 사건 규정은 재산권을 침해하지 않는다.
3. 한편, 이 사건 규정에서 용적률의 일부를 임대주택으로 짓게 하여 공급하도록 한 것은 개발이익의 환수차원에서 이루어지는 조치이고, 개발이익의 환수는 불로소득적인 이익의 일정부분을 공공복리를 위해 환수하는 것이므로 원칙적으로 보상을 전제로 하지 않는다 할
것이다. 따라서 이 사건 임대주택공급의무제도는 정당한 보상이 있는지 여부와 관계없이 헌법 제23조 제3항 위반의 문제를 일으키지 않는다 할 것이다.
4. 임대주택공급의무는 이 사건 재건축사업뿐만이 아니라 재개발사업에도 부과되고 있으나, 주택재개발사업에서 부과하는 임대주택공급의무는 재개발로 발생하는 세입자들의 주거문제를 해결하기 위한 제도이고, 이 사건 재건축임대주택공급제도는 개발이익의 환수차원에서 부과되는 의무라 할 것이므로 두 사업 모두에 임대주택공급의무를 부과하고 있더라도 이것이 평등권을 침해하고 있다고는 볼 수 없다.
재판관 조대현의 보충의견
주택재건축의 경우 건축용적률의 증가로 인하여 생기는 이익은 토지소유자나 재건축사업자의 재산권에 당연히 귀속되는 것이 아니라 공공의 이익을 위하여 조정할 수 있다고 할 것인데, 이 사건 규정이 수도권 과밀억제권역에서 무주택자의 주거안정에 필요한 공공임대주택을 확보하기 위하여 재건축 용적률의 증가로 인하여 생긴 잉여주택(일반분양주택)의 일부를 유상으로 공공임대주택으로 제공하도록 하는 것은 재건축사업자의 잉여주택 처분의 자유를 과도하게 제한하는 것이라고 볼 수 없다.
재판관 이공현, 재판관 김종대, 재판관 민형기, 재판관 목영준의 반대의견
재건축사업과 관련하여 관리처분계획의 인가 및 고시가 있으면, 당해 재건축사업을 통해 건축될 총 건축물 중 조합원에게 분양되는 물량(‘조합원 분양분’)이 확정됨에 따라 조합원 외의 자에게 분양되는 물량(‘일반 분양분’)도 확정된다. 따라서 정비사업비의 추산액에서 일반 분양분을 통한 수익으로 충당되는 부분을 제외한 나머지 금액을 기준으로 조합원의 부담금액이 관리처분계획상 정하여지고, 조합원의 종전의 토지 또는 건축물에 대한 소유권 등은 위와 같이 잠정적으로 확정된 부담금
액을 지불하는 것을 조건으로 그가 분양받기로 되어 있는 대지 또는 건축물을 분양받을 수 있는 권리로 변환된다. 그런데 이 사건 규정에 의하면, ‘도시정비법 시행일 전에 관리처분계획의 인가를 받은 사업시행자’도 재건축임대주택 건설의무를 부담하게 됨으로써 관리처분계획상 일반분양분에서 도시정비법상 요구되는 임대주택수를 뺀 나머지만을 일반분양할 수밖에 없고, 그 결과 재건축사업의 비용에 충당될 분양수익이 감소함으로써 조합원들이 부담할 나머지 재건축사업비용, 즉 1인당 부담금액이 증가될 뿐만 아니라 증가된 부담금액으로는 재건축사업을 추진할 의사가 없는 경우 재건축사업의 철회라는 재건축사업 이전 상태로의 복귀도 불가능하게 된다.
그렇다면 도시정비법 제30조의2 제1항 본문이 ‘위 법 시행일 전에 관리처분계획의 인가를 받은 사업시행자’에게도 적용된다고 해석하는 것은 신뢰보호의 원칙에 위반하여 위 사업시행자 및 조합원들의 재산권을 침해하는 것으로서 헌법에 위반된다.
심판대상조문
도시 및 주거환경정비법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제30조의2(주택재건축사업의 임대주택 건설의무 등) ① ｢수도권정비계획법｣ 제6조 제1항 제1호의 규정에 의한 과밀억제권역에서 주택재건축사업을 시행하는 경우 사업시행자는 제30조 제4호의 규정에 의한 세입자의 주거안정과 개발이익의 조정 등을 위하여 당해 주택재건축사업으로 증가되는 용적률 중 100분의 25이하의 범위 안에서 대통령령이 정하는 비율 이상에 해당하는 면적을 임대주택(이하 “재건축임대주택”이라 한다)으로 공급하여야 하며, 건축관계 법률에 의한 건축물 층수제한 등 건축제한으로 제3항의 규정에 의한 용적률의 완화가 사실상 불가능한 경우에는 대통령령으로 임대주택 공급비율을 따로 정할 수 있다. 다만, 용적률의 상승폭, 기존주택의 세대수 그 밖의 사업내용이 대통령령이 정하는 기준 이하인 경우에는 임대주택을 공급하지 아니할 수 있다.
② 사업시행자는 재건축임대주택을 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 주택공사등에게 공급하여야 한다. 이 경우 재건축임대주택의 공급가격은 재건축임대주택의 건설에 투입되는 건축비를 기준으로 건설교통부장관이 고시하는 금액에 재건축임대주택 부속토지의 가격(｢부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률｣ 제11조의 규정에 의한 개별공시지가 및 지가상승률 등을 고려하여 대통령령이 정하는 기준에 따라 산정한 가격을 말한다)을 합한 가격으로 한다. 다만, 사업시행자가 재건축임대주택에 해당
하는 만큼의 용적률을 완화받기로 선택한 경우에는 인수자에게 그 부속토지를 기부채납한 것으로 본다.
③～⑥ 생략
도시 및 주거환경정비법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 부칙 제4조(사업시행인가를 받은 주택재건축사업에 관한 특례) ① 이 법 시행 당시 사업시행인가(부칙 제3조 제2항의 규정에 의한 대통령령이 정하는 중요한 사항의 변경인가를 제외한다)를 받은 주택재건축사업은 제30조의2 제1항의 개정규정에 의한 재건축임대주택의 공급비율에 불구하고 재건축으로 증가되는 용적률 중 100분의 10이하의 범위 안에서 대통령령이 정하는 비율에 해당하는 주택의 수를 재건축임대주택으로 공급한다.
② 제1항의 규정에 의하여 재건축임대주택을 공급하는 경우에는 제30조의2 제3항 및 제4항의 개정규정을 적용하지 아니한다.
③ 이 법 시행당시 제48조의 규정에 의하여 관리처분계획이 인가된 재건축사업의 경우 조합원 외의 자에게 공급계획인 주택의 수가 제1항의 규정에 의한 재건축임대주택의 공급비율에 의한 주택의 수보다 적은 경우에는 제1항의 규정에 불구하고 재건축임대주택으로 공급하는 주택의 수는 조합원 외의 자에게 공급하는 주택의 수에 의한다.
도시 및 주거환경 정비법시행령(2005. 5. 18. 대통령령 제18830호로 개정되고, 2008. 2. 29. 대통령령 제20722호로 개정되기 전의 것) 제41조의2(재건축임대주택의 비율 및 공급방법 등) ① 법 제30조의2제1항 본문에서 “대통령령이 정하는 비율”이라 함은 100분의 25를 말한다.
② 법 제30조의2제1항 본문에서 “용적률의 완화가 사실상 불가능한 경우”라 함은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.
1. ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제76조의 규정에 의한 건축물의 층수제한
2. ｢항공법｣ 제82조의 규정에 의한 비행장 주변지역의 건축물 높이제한
3. ｢군용항공기지법｣ 제8조의 규정에 의한 비행안전구역 내 건축물의 높이제한
4. ｢문화재보호법｣ 제89조 제2항의 규정에 의한 건설공사 시 문화재보호를 위한 건축제한
5. 그 밖에 건축관계법률에 의한 건축제한으로 인하여 용적률의 완화적용이 불가능하다고 시장ㆍ군수가 건축위원회의 심의를 거쳐 인정하는 경우
③ 제2항의 규정에 해당하는 주택재건축사업의 임대주택의 공급비율은 증가되는 용적률의 100분의 10 이상으로서 용적률 완화가 가능한 범위까지로 하되, 용적률 완화가 가능한 범위는 건축위원회의 심의를 거쳐 시장ㆍ군수가 인정하는 범위로 한다.
④～⑦ 생략
도시 및 주거환경 정비법시행령(2005. 5. 18. 대통령령 제18830호로 개정되고, 2008. 2. 29. 대통령령 제20722호로 개정되기 전의 것) 부칙 제4조(사업시행인가를 받은 주택재건축사업에 관한 특례) 개정법률 부칙 제4조 제1항에서 “대통령령이 정하는 비율”이라 함은 100분의 10을 말한다.
참조조문
도시 및 주거환경정비법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제1조(목적) 이 법은 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후ㆍ불량건축물을 효율적으로 개량하기 위하여 필요한 사항을 규정함으로써 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높이는데 이바지함을 목적으로 한다.
도시 및 주거환경정비법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제2조(용어의 정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. 생략
2. “정비사업”이라 함은 이 법에서 정한 절차에 따라 도시기능을 회복하기 위하여 정비구역안에서 정비기반시설을 정비하고 주택 등 건축물을 개량하거나 건설하는 다음 각목의 사업을 말한다. 다만, 다목의 경우에는 정비구역이 아닌 구역에서 시행하는 주택재건축 사업을 포함한다.
가. 주거환경개선사업：도시저소득주민이 집단으로 거주하는 지역으로서 정비기반시설이 극히 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 과도하게 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업
나. 주택재개발사업：정비기반시설이 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업
다. 주택재건축사업：정비기반시설은 양호하나 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업
라. 도시환경정비사업：상업지역ㆍ공업지역 등으로서 토지의 효율적 이용과 도심 또는 부도심 등 도시기능의 회복이나 상권활성화 등이 필요한 지역에서 도시환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업
3.～11. 생략
도시 및 주거환경정비법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제8조(주택재개발사업 등의 시행자) ① 생략
② 주택재건축사업은 조합이 이를 시행하거나 조합이 조합원 과반수의 동의를 얻어 시장ㆍ군수 또는 주택공사 등과 공동으로 이를 시행할 수 있다.
③～⑤ 생략
도시 및 주거환경정비법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제13조(조합의 설립 및 추진위원회의 구성) ① 시장ㆍ군수 또는 주택공사 등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하여야 한다. 다만, 제8조 제3항의 규정에 의하여 토지등소유자가 도시환경정비사업을 단독으로 시행하고자 하는 경우에는 그러하지 아니하다.
② 제1항의 규정에 의한 조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지등소유자 과반수의 동의
를 얻어 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 조합설립추진위원회(이하 “추진위원회”라 한다)를 구성하여 건설교통부령이 정하는 방법 및 절차에 따라 시장ㆍ군수의 승인을 얻어야 한다.
③ 제23조의 규정은 제2항의 규정에 의한 추진위원회 위원에 관하여 준용한다. 이 경우 “조합”은 “추진위원회”로, “임원”은 “위원”으로, “조합원”은 “토지등소유자”로 본다.
④ 시장ㆍ군수는 제2항의 규정에 의한 승인을 함에 있어 주택재건축사업이 제30조의2제1항의 규정에 의한 재건축임대주택 공급의무가 있는 것으로서 정비구역이 아닌 구역에서 시행되는 경우에는 재건축임대주택의 규모 등 재건축임대주택에 관한 사항을 인수자와 미리 협의하여 추진위원회에 통보하여야 한다.
도시 및 주거환경정비법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제14조(추진위원회의 기능) ① 추진위원회는 다음 각 호의 업무를 수행한다.
1. 제12조의 규정에 의한 안전진단 신청에 관한 업무
2. 제69조의 규정에 의한 정비사업전문관리업자(이하 “정비사업전문관리업자”라 한다)의 선정
3. 개략적인 정비사업 시행계획서의 작성
4. 조합의 설립인가를 받기 위한 준비업무
5. 그 밖에 조합설립의 추진을 위하여 필요한 업무로서 대통령령이 정하는 업무
②～③ 생략
도시 및 주거환경정비법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제15조(추진위원회의 조직 및 운영) ①～③ 생략
④ 추진위원회는 추진위원회가 행한 업무를 제24조의 규정에 의한 총회(이하 “총회”라 한다)에 보고하여야 하며, 추진위원회가 행한 업무와 관련된 권리와 의무는 조합이 포괄승계한다.
⑤～⑦ 생략
도시 및 주거환경정비법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제19조(조합원의 자격 등) ① 정비사업(시장ㆍ군수 또는 주택공사 등이 시행하는 정비사업을 제외한다)의 조합원은 토지등소유자(주택재건축사업의 경우에는 주택재건축사업에 동의한 자에 한한다)로 하되, 토지 또는 건축물의 소유권과 지상권이 수인의 공유에 속하는 때에는 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 본다.
②～③ 생략
도시 및 주거환경정비법 시행령(2005. 5. 18. 대통령령 제18830호로 개정되고, 2008. 2. 29. 대통령령 제20722호로 개정되기 전의 것) 제13조의3(주택의 규모 및 건설비율) ① 법 제4조의2제1항 각 호외의 부분에서 “대통령령이 정하는 범위”라 함은 다음 각 호의 범위를 말한다.
1. 주거환경개선사업의 경우 다음 각목의 범위
가. 분양을 목적으로 건설하는 주택은 ｢주택법｣ 제2조 제3호의 규정에 의한 국민주
택규모(이하 “국민주택규모”라 한다)의 주택이 건설하는 주택 전체 세대수의 100분의 90 이하
나. 임대주택은 건설하는 주택 전체 세대수의 100분의 30 이하로 하되, 주거전용면적이 40제곱미터 이하인 임대주택이 전체 임대주택 세대수의 100분의 50 이하
2. 주택재개발사업의 경우 다음 각목의 범위
가. 분양을 목적으로 건설하는 주택은 국민주택규모의 주택이 건설하는 주택 전체 세대수의 100분의 80 이하
나. 임대주택은 건설하는 주택 전체 세대수의 100분의 17 이하로 하되, 주거전용면적이 40제곱미터 이하인 임대주택이 전체 임대주택 세대수의 100분의 40 이하
3. 주택재건축사업의 경우 국민주택규모의 주택이 건설하는 주택 전체 세대수의 100분의 75 이하로 하되, 전체 연면적에서 차지하는 비율이 100분의 60 이하
② 생략
주택법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1.～8. 생략
9. “주택조합”이라 함은 다수의 구성원이 주택을 마련하거나 리모델링하기 위하여 결성하는 다음 각목의 조합을 말한다.
가. 지역주택조합：동일한 특별시ㆍ광역시ㆍ시 또는 군(광역시의 관할구역에 있는 군을 제외한다. 이하 같다)에 거주하는 주민이 주택을 마련하기 위하여 설립한 조합
나. 직장주택조합：동일한 직장의 근로자가 주택을 마련하기 위하여 설립한 조합
다. 리모델링주택조합：공동주택의 소유자가 당해 주택을 리모델링하기 위하여 설립한 조합
10.～13. 생략
주택법 시행령 제38조(조합원의 자격) ① 법 제32조에 따른 주택조합의 조합원이 될 수 있는 자는 다음 각 호의 자로 한다.
1. 지역주택조합 조합원의 경우 다음 각 목의 요건에 적합한 자
가. 주택조합설립인가신청일(해당 주택건설대지가 법 제41조에 따른 투기과열지구 안에 있는 경우에는 주택조합설립인가신청일 1년 전의 날을 말한다)부터 해당 조합주택의 입주가능일까지 주택을 소유(주택의 유형, 입주자 선정방법 등을 고려하여 국토해양부령이 정하는 지위에 있는 경우를 포함한다. 이하 이 호에서 같다)하지 아니하거나 주거전용면적 60제곱미터 이하의 주택 1채를 소유한 세대주인 자[세대주를 포함한 세대원(세대주와 동일한 세대별 주민등록표상에 등재되어 있지 아니한 세대주의 배우자 및 배우자와 동일한 세대를 이루고 있는 세대원을 포함한다) 전원이 주택을 소유하고 있지 아니하거나 세대원 중 1인에 한하여 주거전용면적 60제곱미터 이하의 주택 1채를 소유한 세대의 세대주를 말하며, 이에 해당하는지 여부에 관한 구체적인 기준은 국토해양부령으로 정한다]일 것
나. 조합설립인가신청일 현재 법 제2조 제9호 가목의 지역에 6월 이상 거주하여 온
자일 것
2. 직장주택조합 조합원의 경우 다음 각목의 요건에 적합한 자
가. 제1호 가목에 해당하는 자일 것. 다만, 법 제32조 제3항 전단의 규정에 의한 설립신고의 경우에는 무주택자에 한한다.
나. 조합설립인가신청일 현재 동일한 특별시ㆍ광역시ㆍ시 또는 군(광역시의 관할구역에 있는 군을 제외한다)안에 소재하는 동일한 국가기관ㆍ지방자치단체ㆍ법인에 근무하는 자일 것
3. 리모델링주택조합 조합원의 경우에는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자. 이 경우 당해 공동주택 또는 복리시설의 소유권이 수인의 공유에 속하는 경우에는 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 본다.
가. 법 제16조의 규정에 의한 사업계획승인을 얻어 건설한 공동주택의 소유자
나. 복리시설을 함께 리모델링하는 경우에는 당해 복리시설의 소유자
다. ｢건축법｣ 제8조에 따른 건축허가를 받아 분양을 목적으로 건설한 공동주택의 소유자와 그 건축물중 공동주택 외의 시설의 소유자
②～③ 생략
참조판례
1. 헌재 1994. 7. 29. 92헌바49 , 판례집 6-2, 64, 97
헌재 1998.12. 24. 89헌마214 등, 판례집 10-2, 927, 944-945, 927, 946
헌재 2001. 5. 31. 99헌가18 등, 판례집 13-1, 1017, 1080
2. 헌재 1989. 3. 17. 88헌마1 , 판례집 1, 9, 17-18
헌재 1995. 6. 29. 94헌바39 , 판례집 7-1, 896, 910
헌재 1996. 2. 16. 96헌가2 등, 판례집 8-1, 51, 84-89
헌재 2002. 2. 28. 99헌바4 , 판례집 14-1, 106, 116
헌재 2002. 7. 18. 99헌마574 , 판례집 14-2, 29, 43
3. 헌재 1990. 6. 25. 89헌마107 , 판례집 2, 178, 190-191
헌재 1995. 4. 20. 93헌바20 등, 판례집 7-1, 519, 533
헌재 1998. 3. 26. 93헌바12 , 판례집 10-1, 226, 243
헌재 1999. 12. 23. 98헌바13 등, 판례집 11-2, 721, 729-730
헌재 2000. 6. 1. 98헌바34 , 판례집 12-1, 607, 617
헌재 2005. 4. 28. 2002헌가25 , 판례집 17-1, 461, 475-476
4. 헌재 1998. 9. 30. 98헌가7 등, 판례집 10, 504
헌재 1998. 11. 26. 97헌바31 , 판례집 10, 660
헌재 1999. 5. 27. 98헌바26 , 판례집 11-1 622, 627-628
당사자
청 구 인 1. [별지 1] 목록과 같음(2005헌마222)
대리인 변호사 김재철 외 1인
2. 손영수(변호사)( 2005헌마651 )
3. [별지 2] 목록과 같음( 2005헌마755 )
대리인 법무법인 동인
담당변호사 맹신균 외 1인
4.○○주택재건축정비사업조합( 2005헌마1188 )
대표자 조합장 김○섭
대리인 변호사 김재철
보조참가인 1.○○재건축주택정비사업조합(2005헌마222)
대표자 조합장 이○윤
대리인 변호사 손지열 외 5인
2.□□주택재건축정비사업 조합( 2005헌마1188 )
대표자 조합장 김○희
대리인 변호사 김재철
주문
청구인들의 이 사건 심판청구를 모두 기각한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 2005헌마222
[별지 1] 목록 기재 청구인들은 이 사건 심판청구일 당시 재건축조합, 재건축조합설립추진위원회, 재건축조합의 조합원 등으로 재건축사업을 추진하면서 사업시행인가를 받았거나 이를 받기 위하여 준비하고 있던 자들인바, 정부가 제252회 임시국회에 ‘도시 및 주거환경 정비법 개정법률안’을 제출하고, 위 법률안이 2005. 3. 2. 국회 본회의를 통과하자, 위 법률안 제30조의2와 부칙 제2조, 제4조가 노후된 아파트를 재건축함에 있어 증가된 용적률의 최고 25% 범위 안에서 대통령령이 정하는 비율 이상을 임대주택으로 건설하도록 규정하고 있는 것이 자신들의 재산권, 평등권 등을 침해한다고 주장하면서 2005. 3. 3. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
그 후 위 법률안이 2005. 3. 18. 법률 제7392호로 공포되자, 위 청구인들은
2005. 3. 25. 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 헌법재판소에 제출하여 심판대상을 위 ‘도시 및 주거환경 정비법 개정법률안’ 제30조의2, 부칙 제2조, 제4조에서 ‘도시 및 주거 환경 정비법’ 제30조의2, 부칙 제2조, 제4조로 변경하였고, 2005. 11. 16.에는 ‘도시 및 주거환경 정비법시행령’ 제41조의2, 부칙 제2조, 제4조 등을 심판대상에 추가하였다.
한편, 보조참가인 ○○재건축주택정비사업조합은2007. 12. 14. 이 사건 헌법소원 결과에 대하여 법률상 이해관계가 있다고 주장하며, 보조참가신청을 하였다.
(2) 2005헌마651
서강주택재건축정비사업조합은 서울 마포구 하중동 24의 2를 포함한 주변 부동산 소재지를 정비사업구역으로 한 단독주택 재건축조합으로서 서울시로부터 조합설립인가를 받고 2000. 10. 12. 법인설립등기를 마쳤으며, 2004. 6. 10. 서울 마포구로부터 재건축정비사업인가를 받았으나 아직 관리처분계획인가는 받지 못한 상태였다.
청구인 손영수는 2004. 3. 30. 서울 마포구 하중동 86 제가동 207호(전유부분 25.05㎡, 대지지분 41.35㎡)를 매수하여 위 조합의 조합원 지위를 취득하였고, 2004. 6. 21.에는 정비사업구역 내 하중동 24의 2 소재 토지 일부(42.74㎡)를 추가로 취득, 2005. 3. 25. 조합원간 평형배정 및 동호수 추첨에서 49.47평형에 당첨되었다. 그런데 재건축사업의 경우 증가되는 용적률의 일정 비율을 임대아파트로 짓도록 하는 내용의 ‘도시 및 주거환경 정비법’ 개정안이 2005. 3. 2. 국회 본회의를 통과하고, 2005. 3. 18. 법률 제7392호로 공포되자, 위 청구인은 위 법률 제30조의2, 부칙 제4조 등에 대하여 2005. 7. 6. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(3) 2005헌마755
[별지 2] 목록 기재 청구인들은 서울 강남구 등에서 주택재건축정비사업을 시행하고 있는 조합, 조합설립추진위원회, 위 주택재건축정비사업구역 내에 주택을 소유하고 있는 자들로서, 주택재건축사업의 공공성 강화 및 임대주택 공급의 확대 등을 규정한 ‘도시 및 주거환경 정비법’ 제30조의2, 부칙 제2조, 제4조, 같은법 시행령 제41조의2, 부칙 제4조 등이 청구인들의 재산권 및 평등권 등을 침해한다고 주장하면서 2005. 8. 12. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(4) 2005헌마1188
청구인 ○○주택재건축정비사업조합은 경기도 의왕시 내손동에서 ‘도시 및
주거환경 정비법’에 따라 주택재건축정비사업을 시행하고 있는 조합으로 2005. 11. 18. 조합설립인가를 받았는바, 주택재건축사업의 공공성 강화 및 임대주택 공급의 확대 등을 규정한 ‘도시 및 주거환경 정비법’ 제30조의2, 부칙 제2조, 제4조, 같은법 시행령 제41조의2, 부칙 제2조, 제4조 등이 헌법상 보장된 자신들의 재산권 등 기본권을 침해한다고 주장하면서 2005. 12. 7. 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.
한편, 보조참가인 □□주택재건축정비사업조합은2006. 3. 21. 이 사건 헌법소원의 결과에 대하여 법률상 이해관계가 있다고 주장하며, 보조참가신청을 하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판대상은 ‘도시 및 주거환경 정비법’(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제30조의2 제1항 본문, 제2항, 부칙 제4조, ‘도시 및 주거환경 정비법 시행령’(2005. 5. 18. 대통령령 제18830호로 개정되고, 2008. 2. 29. 대통령령 제20722호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라 한다) 제41조의2 제1항, 제2항, 제3항, 부칙 제4조이다(이 사건에서 청구인들이 문제삼는 것은 수도권 과밀지역에서 주택재건축을 할 경우 일정비율을 임대주택으로 공급하도록 하는 제도이므로 심판대상은 이러한 내용을 담고 있는 것에 한정한다. 따라서 청구인들이 심판대상으로 기재한 조항들 중 도시정비법 제30조의2 제1항 단서, 제3항에서 제6항, 부칙 제2조, 시행령 제41조의2 제4항에서 제7항, 부칙 제2조 등은 심판대상에서 제외한다. 이하 위 심판대상 규정들을 모두 합하여 ‘이 사건 규정’이라 한다).
심판대상규정과 관련규정의 내용은 다음과 같다.
[심판대상규정]
도시 및 주거환경 정비법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제30조의2(주택재건축사업의 임대주택 건설의무 등) ① ｢수도권정비계획법｣ 제6조 제1항 제1호의 규정에 의한 과밀억제권역에서 주택재건축사업을 시행하는 경우 사업시행자는 제30조 제4호의 규정에 의한 세입자의 주거안정과 개발이익의 조정 등을 위하여 당해 주택재건축사업으로 증가되는 용적률 중 100분의 25이하의 범위 안에서 대통령령이 정하는 비율 이상에 해당하는 면적을 임대주택(이하 “재건축임대주택”이라 한다)으로 공급하여야 하며, 건축관계 법률에 의한 건축물 층수제한 등
건축제한으로 제3항의 규정에 의한 용적률의 완화가 사실상 불가능한 경우에는 대통령령으로 임대주택 공급비율을 따로 정할 수 있다. (단서 생략)
② 사업시행자는 재건축임대주택을 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관, 시·도지사 또는 주택공사 등에게 공급하여야 한다. 이 경우 재건축임대주택의 공급가격은 재건축임대주택의 건설에 투입되는 건축비를 기준으로 건설교통부장관이 고시하는 금액에 재건축임대주택 부속토지의 가격(｢부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률｣ 제11조의 규정에 의한 개별공시지가 및 지가상승률 등을 고려하여 대통령령이 정하는 기준에 따라 산정한 가격을 말한다)을 합한 가격으로 한다. 다만, 사업시행자가 재건축임대주택에 해당하는 만큼의 용적률을 완화받기로 선택한 경우에는 인수자에게 그 부속토지를 기부채납한 것으로 본다.
부 칙
제4조(사업시행인가를 받은 주택재건축사업에 관한 특례) ① 이 법 시행 당시 사업시행인가(부칙 제3조 제2항의 규정에 의한 대통령령이 정하는 중요한 사항의 변경인가를 제외한다)를 받은 주택재건축사업은 제30조의2 제1항의 개정규정에 의한 재건축임대주택의 공급비율에 불구하고 재건축으로 증가되는 용적률 중 100분의 10이하의 범위 안에서 대통령령이 정하는 비율에 해당하는 주택의 수를 재건축임대주택으로 공급한다.
② 제1항의 규정에 의하여 재건축임대주택을 공급하는 경우에는 제30조의2 제3항 및 제4항의 개정규정을 적용하지 아니한다.
③ 이 법 시행당시 제48조의 규정에 의하여 관리처분계획이 인가된 재건축사업의 경우 조합원 외의 자에게 공급계획인 주택의 수가 제1항의 규정에 의한 재건축임대주택의 공급비율에 의한 주택의 수보다 적은 경우에는 제1항의 규정에 불구하고 재건축임대주택으로 공급하는 주택의 수는 조합원 외의 자에게 공급하는 주택의 수에 의한다.
도시 및 주거환경 정비법 시행령(2005. 5. 18. 대통령령 제18830호로 개정되고, 2008. 2. 29. 대통령령 제20722호로 개정되기 전의 것) 제41조의2(재건축임대주택의 비율 및 공급방법 등) ① 법 제30조의2 제1항 본문에서 “대통령령이 정하는 비율”이라 함은 100분의 25를 말한다.
② 법 제30조의2 제1항 본문에서 “용적률의 완화가 사실상 불가능한 경우”라 함은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.
1.｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제76조의 규정에 의한 건축
물의 층수제한
2.｢항공법｣ 제82조의 규정에 의한 비행장 주변지역의 건축물 높이제한
3.｢군용항공기지법｣ 제8조의 규정에 의한 비행안전구역내 건축물의 높이제한
4.｢문화재보호법｣ 제74조 제2항의 규정에 의한 건설공사시 문화재보호를 위한 건축제한
5.그밖에 건축관계법률에 의한 건축제한으로 인하여 용적률의 완화적용이 불가능하다고 시장·군수가 건축위원회의 심의를 거쳐 인정하는 경우
③ 제2항의 규정에 해당하는 주택재건축사업의 임대주택의 공급비율은 증가되는 용적률의 100분의 10 이상으로서 용적률 완화가 가능한 범위까지로 하되, 용적률 완화가 가능한 범위는 건축위원회의 심의를 거쳐 시장·군수가 인정하는 범위로 한다.
부 칙
제4조(사업시행인가를 받은 주택재건축사업에 관한 특례) 개정법률 부칙 제4조 제1항에서 “대통령령이 정하는 비율”이라 함은 100분의 10을 말한다.
[관련규정]
도시 및 주거환경 정비법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제1조(목적) 이 법은 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후·불량건축물을 효율적으로 개량하기 위하여 필요한 사항을 규정함으로써 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높이는데 이바지함을 목적으로 한다.
제2조(용어의 정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
2.“정비사업”이라 함은 이 법에서 정한 절차에 따라 도시기능을 회복하기 위하여 정비구역 안에서 정비기반시설을 정비하고 주택 등 건축물을 개량하거나 건설하는 다음 각목의 사업을 말한다. 다만, 다목의 경우에는 정비구역이 아닌 구역에서 시행하는 주택재건축 사업을 포함한다.
가.주거환경개선사업：도시저소득주민이 집단으로 거주하는 지역으로서 정비기반시설이 극히 열악하고 노후·불량건축물이 과도하게 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행
하는 사업
나.주택재개발사업：정비기반시설이 열악하고 노후·불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업
다.주택재건축사업：정비기반시설은 양호하나 노후·불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업
제8조(주택재개발사업 등의 시행자) ② 주택재건축사업은 조합이 이를 시행하거나 조합이 조합원 과반수의 동의를 얻어 시장·군수 또는 주택공사 등과 공동으로 이를 시행할 수 있다.
제13조(조합의 설립 및 추진위원회의 구성) ① 시장·군수 또는 주택공사등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하여야 한다. 다만, 제8조제3항의 규정에 의하여 토지등소유자가 도시환경정비사업을 단독으로 시행하고자 하는 경우에는 그러하지 아니하다.
② 제1항의 규정에 의한 조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 조합설립추진위원회(이하 “추진위원회”라 한다)를 구성하여 국토해양부령이 정하는 방법 및 절차에 따라 시장·군수의 승인을 얻어야 한다.
③ 제23조의 규정은 제2항의 규정에 의한 추진위원회 위원에 관하여 준용한다. 이 경우 “조합”은 “추진위원회”로, “임원”은 “위원”으로, “조합원”은 “토지등소유자”로 본다.
제14조(추진위원회의 기능) ① 추진위원회는 다음 각 호의 업무를 수행한다.
1.제12조의 규정에 의한 안전진단 신청에 관한 업무
2.제69조의 규정에 의한 정비사업전문관리업자(이하 “정비사업전문관리업자”라 한다)의 선정
3.개략적인 정비사업 시행계획서의 작성
4.조합의 설립인가를 받기 위한 준비업무
5.그 밖에 조합설립의 추진을 위하여 필요한 업무로서 대통령령이 정하는 업무
제15조(추진위원회의 조직 및 운영) ④ 추진위원회는 추진위원회가 행한 업무를 제24조의 규정에 의한 총회(이하 “총회”라 한다)에 보고하여야 하며,
추진위원회가 행한 업무와 관련된 권리와 의무는 조합이 포괄승계한다.
제19조(조합원의 자격 등) ① 정비사업(시장·군수 또는 주택공사등이 시행하는 정비사업을 제외한다)의 조합원은 토지등소유자(주택재건축사업의 경우에는 주택재건축사업에 동의한 자에 한한다)로 하되, 토지 또는 건축물의 소유권과 지상권이 수인의 공유에 속하는 때에는 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 본다.
도시 및 주거환경 정비법 시행령(2005. 5. 18. 대통령령 제18830호로 개정되고, 2008. 2. 29. 대통령령 제20722호로 개정되기 전의 것) 제13조의3(주택의 규모 및 건설비율) ① 법 제4조의2 제1항 각 호 외의 부분에서 “대통령령이 정하는 범위”라 함은 다음 각 호의 범위를 말한다.
2.주택재개발사업의 경우 다음 각목의 범위
나.임대주택은 건설하는 주택 전체 세대수의 100분의 17 이하로 하되, 주거전용면적이 40제곱미터 이하인 임대주택이 전체 임대주택 세대수의 100분의 40 이하
주택법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
9.“주택조합”이라 함은 다수의 구성원이 주택을 마련하거나 리모델링하기 위하여 결성하는 다음 각목의 조합을 말한다.
가.지역주택조합：동일한 특별시·광역시·시 또는 군(광역시의 관할구역에 있는 군을 제외한다. 이하 같다)에 거주하는 주민이 주택을 마련하기 위하여 설립한 조합
나.직장주택조합：동일한 직장의 근로자가 주택을 마련하기 위하여 설립한 조합
다.리모델링주택조합：공동주택의 소유자가당해 주택을 리모델링하기 위하여 설립한 조합
주택법 시행령 제38조(조합원의 자격) ① 법 제32조에 따른 주택조합의 조합원이 될 수 있는 자는 다음 각 호의 자로 한다.
1.지역주택조합 조합원의 경우 다음 각 목의 요건에 적합한 자
가.주택조합설립인가신청일(해당 주택건설대지가 법 제41조에 따른 투기과열지구 안에 있는 경우에는 주택조합설립인가신청일 1년 전의 날을 말한다)부터 해당 조합주택의 입주가능일까지 주택을 소유(주택의 유형, 입주자 선정방법 등을 고려하여 국토해양부령이 정하는 지위에 있는 경우를 포함한다. 이
하 이 호에서 같다)하지 아니하거나 주거전용면적 60제곱미터 이하의 주택 1채를 소유한 세대주인 자[세대주를 포함한 세대원(세대주와 동일한 세대별 주민등록표상에 등재되어 있지 아니한 세대주의 배우자 및 배우자와 동일한 세대를 이루고 있는 세대원을 포함한다) 전원이 주택을 소유하고 있지 아니하거나 세대원중 1인에 한하여 주거전용면적 60제곱미터 이하의 주택 1채를 소유한 세대의 세대주를 말하며, 이에 해당하는지 여부에 관한 구체적인 기준은 국토해양부령으로 정한다]일 것
나.조합설립인가신청일 현재 법 제2조 제9호 가목의 지역에 6월 이상 거주하여 온 자일 것
2.직장주택조합 조합원의 경우 다음 각 목의 요건에 적합한 자
가.제1호 가목에 해당하는 자일 것. 다만, 법 제32조 제3항 전단의 규정에 의한 설립신고의 경우에는 무주택자에 한한다.
나.조합설립인가신청일 현재 동일한 특별시ㆍ광역시ㆍ시 또는 군(광역시의 관할구역에 있는 군을 제외한다) 안에 소재하는 동일한 국가기관ㆍ지방자치단체ㆍ법인에 근무하는 자일 것
2. 청구인들의 주장 및 이해관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장요지
(1) 2005헌마222 사건
(가) 이 사건 도시정비법 규정 중 부칙 제4조는 이미 사업시행인가를 받은 경우뿐만 아니라 관리처분계획의 인가를 받은 경우까지도 재건축 아파트 중 일부를 임대주택으로 공급하도록 하고 있는바, 이는 행정청에서 제반 관련 법령에 의하여 개발기본계획, 지구단위계획, 정비계획 등 도시계획과 각종 영향 평가 등이 완료되어 사업계획이 확정된 경우까지도 소급하여 적용하는 것으로 소급입법금지원칙 위반으로 청구인들의 재산권을 침해하고, 설사 위 규정이 소급입법금지원칙을 위반하고 있지 않다 하더라도 이 사건 규정의 임대주택공급의무규정은 재건축조합과 조합원들의 신뢰보호를 위반하여 청구인들의 재산권을 침해하고 있다.
(나) 입법자가 재산권의 내용과 한계에 관하여 입법형성권을 가지고 있다고 하더라도 이러한 입법형성권은 헌법 제37조 제2항의 한계를 지켜야 하는바, 이 사건 법률 규정의 임대주택공급의무제도는 그 규제가 지나치게 과도
하여 재건축 자체를 포기하게 하거나 무기한 연기하도록 함으로써 재건축 부동산에 대한 투기방지나 서민들 주거생활 안정에 기여하는 바가 전혀 없다. 한편, 재건축으로 인한 개발이익의 환수가 필요하다고 하더라도 이 경우 그 부담 방법은 여러 가지 방법 중에서 하나를 선택할 수 있도록 하여야 하는데, 이 사건 규정은 오로지 임대주택만을 공급하도록 하여 선택의 여지를 주지 않고 있고, 용적률의 증가가 반드시 실질적인 이익으로 이어지는 것이 아님은 물론, 이익으로 이어진다 하더라도 이러한 이득은 실현되지 않은 이득에 불과하여 그 정확한 계측이 어렵기 때문에 이를 환수하는 경우 원본잠식의 문제가 발생할 수 있음에도 불구하고 이 사건 규정은 이러한 미실현 이득에 대해 개발이익환수라는 명목으로 임대주택을 의무적으로 공급하도록 하고 있는바, 이는 기본권 침해의 최소 침해성 원칙을 위반하여 재산권을 침해하는 것이다.
(다) 헌법 제23조는 사유재산권을 보장하고 있고, 특히 제3항은 공공필요에 의해 재산권의 수용, 사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되 정당한 보상을 지급하여야 한다고 규정하고 있는데, 도시정비법 제30조의2는 임대주택공급에 대한 대가로 대지지분은 개별공시지가로, 공사비는 표준건축비로 보상한다고 규정하고, 임대주택공급을 위해 별도로 용적률을 완화 받는 경우에는 표준건축비만을 보상한다고 규정하고 있는바, 표준건축비에 개별공시지가를 더한 보상이나 용적률 완화의 경우 표준건축비를 보상하는 것은 시가에 의한 보상이 아니어서 정당한 보상이 될 수 없으므로 이는 헌법 제23조 제3항을 위반하여 재산권을 침해하는 것이다.
(라) 다수가 소유하는 토지 위에 당사자들의 합의에 의하여 아파트를 건설하는 경우에는 임대아파트의 건설이 의무가 아닌 반면, 주택재건축의 경우에는 임대아파트 건설을 의무로 하는 것은 실질적으로 같은 것을 다르게 취급하는 차별에 해당하고, 주택재개발사업은 주거환경이 열악한 일정 지역에 정비기반시설과 주택을 건설하는 사업으로 공공개발성이 강한 반면, 재건축사업은 그 본질이 집합건물의소유및관리에관한법률 등의 적용을 받는 민간자치성이 강한 사업인데, 민간자치성이 강한 주택재건축과 공공개발성이 강한 주택재개발을 같게 취급하는 것은 다른 것을 같게 취급하는 차별에 해당하므로, 이 사건 규정은 청구인들의 평등권을 침해하고 있다.
섭 없이 자유롭게 할 수 있도록 보장하고 있는바, 이에 따르면 대지소유자들은 그들의 합의 하에 법이 허용하는 범위 내에서 자유로이 재건축을 할 수 있어야 할 것인데, 이 사건 규정은 재건축 아파트의 일정 부분을 실제 공사비와 대지가격에 미치지 못하는 가격으로 또는 표준건축비만으로 공급하도록 강제함으로써 청구인들의 계약의 자유 등을 침해하고 있고, 이러한 임대주택건설의무는 재건축사업을 포기하도록 하여 거주민들이 노후, 불량한 아파트에서 계속 살 수 밖에 없도록 한다는 점에서 쾌적한 주거생활을 방해하고, 거주민들의 안전은 물론 도시미관까지도 해치게 하므로 청구인들의 환경권을 침해한다.
(2) 2005헌마651 사건
(가) 도시정비법 제30조의2에 의하면 사업시행인가를 받지 않은 재건축조합은 용적률 완화라는 보상이라도 받게 되지만, 이미 사업시행인가를 받은 재건축조합은 부칙 제4조 규정의 적용을 받아 아무런 보상도 없이 용적률 증가율의 일정 면적에 대해 임대주택을 의무적으로 지어야 하는바, 비록 대지지분의 경우는 개별공시지가로, 공사비는 표준건축비로 보상하고, 용적률을 완화 받는 경우에는 표준건축비를 보상한다고 하더라도 이러한 표준건축비와 개별공시지가에 의한 매입은 시가에 의한 매입이 아니므로 정당한 보상이 될 수 없으며, 이와 같이 사후 입법에 의하여 아무런 보상 없이 임대주택 건설을 의무화하는 것은 헌법 제13조 제2항의 소급입법에 의한 재산권 박탈이고, 더구나 임대주택의 공급과 같은 공공사업은 특정 개인이나 집단의 사유재산 갹출로서가 아니라 국가나 지방자치단체의 부담으로 이루어져야 할 것임에도 불구하고, 이 사건 규정은 이를 개인에게 부담시키고 있으므로 이는 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙을 위반한 재산권 침해이다.
(나) 재건축으로 인한 개발이익은 부동산의 최종소유자 또는 조합원 지위의 최종양수자가 전부 향유한다고 볼 수도 없는데, 이 사건 규정은 부동산이 전전 유통된 경우라도 최종소유자에게만 그 부담을 모두 지우고 있으므로 이는 평등권을 침해하는 것이다.
(3) 2005헌마755 사건
(가) 도시정비법 제30조의2 및 시행령 제41조의2에 의한 재건축사업의 임대주택의무화는 시장에서 자가주택을 구입할 수 있는 중산층을 대상으로 하고 있어 그 공익성이 없고, 건축비 및 부속토지에 대한 정당한 보상이 이루어지지 않아 헌법 제23조 제3항에 위배된다.
(나) 위 제도는 정부의 임대주택 공급의무를 민간사업인 주택재건축사업에 전가하는 것으로써 그 목적이 정당하지 못하고, 다른 주택시장안정대책에 의해 주택시장이 안정화되었음에도 위 제도를 도입하는 것은 방법의 적정성에 반하며, 각종 부담금, 추가적인 재건축사업에 대한 억제정책, 위 제도로 인한 조합원들의 피해액 등을 고려할 때 피해의 최소성에도 반할 뿐만 아니라 위 제도로 인하여 침해되는 조합원들의 피해가 위 제도로 달성하려는 공익보다 훨씬 크므로 법익의 균형성에도 반한다.
(다) 주택재건축사업은 택지조성이 완료된 지역에서 시행하는 사업으로 개발이익이 발생하지 않으며, 미실현이익에 대한 선결문제들을 해결하기 위한 아무런 조치도 두고 있지 않으므로 위 제도는 재산권의 본질적 내용을 침해한다.
(라) 사업시행인가를 받은 재건축사업의 경우 구법상의 기대이익을 보호하여야 할 특별한 사정이 있으므로 소급입법에 의한 재산권 박탈을 해서는 안되고, 위 제도는 수도권 과밀억제권역외 지역, 일반 주택건축사업, 재개발사업과 합리적인 근거 없이 차별하고 있으며, 재건축사업내 조합원들의 쾌적한 주거생활권도 침해한다.
(4) 2005헌마1188 사건
(가) 이 사건 규정은 재건축한 아파트의 일정부분을 의무적으로 임대주택으로 공급하도록 하여 재산권을 제한하고 있는 반면, 그 공급가격은 표준건축비, 표준지의 공시지가로 한정하고 있다. 이는 정당한 보상이라고 할 수 없어서 헌법 제23조 제3항에 반한다.
(나) 이 사건 규정은 과도한 주택가격상승을 저지하고 임대주택을 공급함으로써 서민들의 주거생활의 안정을 기하기 위한 것으로 목적의 정당성을 인정할 수는 있다. 그러나 과도한 규제로 재건축이 무산되거나 연기되어 재건축아파트의 공급이 감소되고 아파트 가격 상승을 불러와 수단의 적합성이 없다. 또한 세금제도를 개편하여 부동산과다보유자나 투기세력을 통제할 수 있고, 공공택지를 개발하여 공영개발을 함으로써 주택가격을 안정시킬 수 있음에도 불구하고, 이러한 제도를 도입하는 것은 과잉금지원칙 중 침해의 최소성, 법익의 균형성에도 위반된다.
(다) 주택재건축사업은 외부적인 요인에 따른 개발이익이 발생한 것이 아니며, 개발이익 자체가 발생할 것인지 여부가 불확실한데도, 재건축에서 용적률 증가를 개발이익으로 보아 임대주택을 공급하도록 하는 것은 미실현이익
에 대한 환수로 이에 대한 선결문제들을 해결하기 위한 아무런 조치도 없으므로, 재산권의 본질적인 내용을 침해한다.
(라) 이 사건 규정은 수도권 과밀억제권역외 지역, 일반 주택건축사업, 재개발사업과 비교해 볼 때 합리적인 근거 없이 차별하여 평등권을 침해하고, 재건축사업 내 조합원들의 쾌적한 주거생활권, 행복추구권을 침해한다.
나. 보조참가인들의 주장요지
(1) 2005헌마222 사건
(가) 관리처분계획은 사업 완료 후 분양처분의 내용을 미리 정하는 성격을 가지고 있고, 그것이 시장, 군수에 의하여 인가되면 그로써 조합원들의 구체적인 권리의무 관계가 사실상 확정되어 이후의 절차는 그에 따라 그대로 진행된다. 한편, 관리처분계획에서 조합원의 부담금이나 청산금 등 재건축 사업과 관련된 조합원의 구체적인 권리의무관계가 정해지기 때문에 관리처분계획이 인가되면 조합원들의 권리의무는 사실상 확정된다고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 이 사건 임대주택공급의무 규정을 관리처분계획이 인가된 조합에 대해서도 적용하는 것은 헌법 제13조 제2항에서 금지하고 있는 소급입법에 의한 재산권 박탈에 해당한다.
(나) 설령 도시정비법 제30조의2, 부칙 제4조 등이 진정소급입법에 해당하지 않는다고 하더라도 이는 신뢰보호의 원칙을 위반하는 것으로서 헌법에 위반된다. 즉, 이미 관리처분계획이 인가되고 고시됨으로써 확정된 사업에 대해 위 도시정비법 규정들을 적용하게 되면, 조합원들은 기존에 인가 받았던 관리처분계획에서보다 훨씬 더 늘어난 분담금을 부담하게 되는데, 이러한 상황은 조합원들이 전혀 예측할 수 없었던 상황이며, 이로 인해 발생하는 조합원들의 손해는 이 사건 규정을 통해 달성하려는 공익을 고려하더라도 정당화될 수 없을 정도로 과도하기 때문이다.
(다) 한편, 이 사건 규정이 시행되기 전에 관리처분계획인가를 받은 조합이라도 일반분양이 끝나지 않은 조합의 경우에는 이 사건 규정의 내용이 포함된 관리처분계획인가를 위해 다시 조합원총회의 결의를 거쳐야 하는데, 이 때 조합원들은 그 내용이 자신의 의사에 반하더라도 이를 반대할 수 없게 된다. 그리고 관리처분계획인가 후 기존 건축물이 이미 철거된 경우에는 재건축사업의 진행을 거부하거나 조합에서 탈퇴하는 것도 불가능하다. 따라서 국가가 관리처분계획이 인가되어 기존 건축물이 철거된 사업에 대해서도 사후적으로 도시정비법 제30조의2 등을 적용하여 조합원들에게 관리처분계획을 변경하도
록 강제하는 것은 인간의 존엄과 가치를 본질적으로 훼손하는 것으로서 헌법에 위반된다.
(2) 2005헌마1188 사건
이 사건 보조참가신청인 □□주택재건축사업조합과 조합원들은 이 사건 청구가 기각될 경우 도시정비법상의 임대주택공급의무를 이행하여야 하는바, 그렇게 되면 보조참가신청인 조합 역시 재산권 등에 막대한 손해를 입게 될 것이므로 위 청구에 대하여 법률상 이해관계가 있다.
다. 건설교통부장관(현 국토해양부장관)의 의견
(1) 주택재건축 사업에 있어 사업시행자는 주택재건축조합이므로 이 사건 규정에 의한 임대아파트 건설 의무의 주체는 재건축조합이고, 따라서 그 조합원들은 이 사건 헌법소원심판청구에서 청구인 적격이 없다.
(2) 이 사건 규정의 임대주택건설의무는 재건축으로 인한 개발이익을 궁극적으로 국민 전체에 귀속시킴으로써 사회통합을 이루고자 하는 것으로 그 환수방법이 객관적이고 합리적이라 할 것이고, 대지 및 주택의 사회적 기능이나 그 의무성, 도시에서의 대지 및 주택문제의 심각성 등을 고려할 때 과잉금지원칙에 위배되어 재산권을 침해한다고 할 수 없다. 한편, 재건축 임대주택공급제도는 사업시행자가 실제로 재건축 사업을 한 결과 그 용적률 증가분에 대하여 일부를 환수하는 것이므로 이를 미실현이득에 대한 환수라고 할 수 없고, 설령 미실현이득에 대한 환수라고 하더라도 보상을 조건으로 하고 있어 주택가격이나 지가하락의 경우에도 원본잠식의 문제는 발생시키지 않는다 할 것이다.
(3) 도시정비법 부칙 제4조는 이 법 시행당시 사업시행인가를 받은 주택재건축사업의 경우에도 용적률 증가의 10%를 임대주택으로 공급하도록 정하고 있으나 이 경우에도 표준건축비와 개별공시지가에 의한 보상지급을 조건으로 하고 있고, 이러한 임대주택의무 부과가 집 값의 비정상적 상승 및 투기수요의 유입을 방지하고 심각한 주택문제 등을 해결하기 위해 부득이하게 선택한 수단이라는 점을 감안할 때, 개발이 진행중인 상태에서 의무 부과 규정이 도입되었다 하더라도 이는 부진정소급입법으로서 이로 인한 신뢰의 손상 정도는 크다고 할 수 없으므로 소급입법금지의 원칙이나 신뢰보호원칙에 위반하여 재산권을 침해한다고 할 수 없다.
(4) 헌법 제35조 제3항은 국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다고 정하여 주택개발정책에 대
한 국가의 의무를 규정하고 있는바, 도시정비법 제4조의2에서도 임대주택공급을 의무화하고 있으므로 주택재건축사업의 경우에 임대주택을 의무적으로 공급하는 것이 다른 주택건설사업과 비교하여 형평에 반한다고 할 수 없다. 또한 국가가 재건축사업 시행과정에서 재건축조합의 구성원인 조합원의 지위가 양도되고 그 매매가격이 변동하는 사례까지 감안하여 정책을 입안하는 것은 불가능한 일이라 할 것이므로 개발이익확정 시점을 기준으로 개발이익을 환수하고, 그 이전에 주택을 매도한 자들에 대해서는 환수규정을 두고 있지 않더라도 이것이 평등권을 침해하는 것이라고 볼 수 없다.
(5) 이 사건 임대주택공급제도는 기존 용적률의 침해 없이 증가되는 용적률의 25%를 임대주택으로 짓도록 하고 있고, 이에 대해서는 표준건축비와 대지비용을 보상하고 있는바, 만약 이러한 의무에서 벗어나고자 하는 경우에는 기존 용적률로 재건축하거나 리모델링을 하는 방법을 선택할 수 있으므로, 주택재건축사업에 대한 개발이익환수의 방법으로 증가되는 용적률의 일정부분을 임대주택으로 짓도록 하고 있는 것이 계약의 자유를 침해하는 것이라고 볼 수 없다.
(6) 청구인들은 이 사건 규정이 쾌적한 주거생활권 등을 침해한다고 주장하나 이 사건 규정은 집 없는 세입자들에 대한 주거생활권 보장을 목적으로 하고 있으므로 청구인들의 이러한 주장은 이유 없다 할 것이다.
3. 적법요건에 대한 판단
가. 직접성 충족 여부
헌법재판소법 제68조 제1항의 헌법소원심판청구는 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 자기의 기본권을 현재 직접적으로 침해받은 자만이 할 수 있는 것이므로 위 규정에 대하여 법령에 대한 헌법소원심판청구를 하려면 별도의 구체적인 집행행위의 매개 없이 법령 그 자체로 인하여 직접적으로 자기의 기본권을 침해당해야 한다(헌재 1994. 1. 7. 93헌마283 , 판례집 6-1, 1, 5). 그리고 법률규정이 그 규정의 구체화를 위하여 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에는 당해 법률의 직접성은 부인(헌재 1996. 2. 29. 94헌마213 , 판례집 8-1, 147, 154-155)되는 것이 일반적이다.
그런데 이 사건 규정 중 도시정비법 제30조의2 제1항 본문, 제2항, 부칙 제4조는 그 규정 자체에서 완결적으로 임대주택의 비율 등을 정하고 있는 것이 아니라, 이를 대통령령에 위임하고 있다. 따라서 임대주택건설 비율 등은 그 시행령인 대통령령에서 비로소 확정될 것이므로 이 사건 규정 중 시행령 규
정이 청구인들의 기본권을 직접적으로 침해하고 있다는 것에는 이의가 없을 것이나, 이 사건 수권법률이 직접적으로 기본권을 침해하고 있는지에 대해서는 의문을 가질 수 있다. 그러나 위 도시정비법 규정은 주택재건축사업을 시행하는 경우 임대주택을 의무적으로 공급하도록 강제하고 있는 규정으로, 비록 법률 자체에서 공급비율 등을 확정적으로 정하고 있지 않더라도 사업시행자의 임대주택공급의무 부담은 위 도시정비법 규정에서 직접적으로 나오는 것이라고 보아야 할 것이다. 만약 임대주택공급비율 등을 구체적으로 확정하고 있다는 이유로 시행령 규정만을 심판대상으로 삼는다면, 시행령 규정이 위헌이 되더라도 임대주택공급제도 자체의 효력은 여전히 유지될 것이고, 그렇게 되면 주택재건축사업시행자가 부담하게 되는 임대주택공급의무제도를 문제삼고 있는 청구인들의 심판청구 목적은 달성될 수 없을 것이다.
나. 자기관련성
(1) 도시정비법 제30조의2 제1항 본문, 제2항과 시행령 제41조의2 제1항, 제2항, 제3항 부분
헌법재판소법 제68조 제1항에 의하면 헌법소원심판은 ‘공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 자’가 청구하여야 한다. 이 때 ‘공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권의 침해를 받은 자’라 함은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 자기의 기본권이 현재 그리고 직접적으로 침해받은 경우를 의미하므로, 원칙적으로 공권력의 행사 또는 불행사의 직접적인 상대방만이 이에 해당한다고 할 것이고, 공권력의 작용에 단순히 간접적, 사실적 또는 경제적인 이해관계에 있을 뿐인 제3자는 이에 해당하지 않는다(헌재 1994. 6. 30. 92헌마61 , 판례집 6-1, 680, 684；헌재 2000. 6. 29. 99헌마289 , 판례집 12-1, 913, 933).
(가) 사업시행인가 전의 주택조합 및 조합원
도시정비법 제8조 제2항에 의하면, 주택재건축사업은 주택조합이 이를 시행하거나, 조합이 조합원 과반수의 동의를 얻어 시장·군수 또는 주택공사 등과 공동으로 시행하도록 하고 있는바, 주택재건축조합은 주택재건축사업의
시행자로서 도시정비법 제30조의2에서 정하고 있는 일정 비율의 임대주택을 건설하여야 할 의무를 부담하게 될 것이다. 따라서 주택재건축조합은 위 규정들에 대하여 기본권 침해의 자기관련성이 인정된다.
주택재건축조합의 조합원은 주택재건축 등의 사업시행자는 아니므로 위 규정들의 직접적인 적용을 받는 자에 해당하지 아니하여 자기관련성을 인정할 수 있는지에 관해 의문을 가질 수 있다. 그러나 재건축조합의 조합원들이 위 규정들의 직접적인 수규자는 아니라 하더라도 이 사건 임대주택의 의무적 건설과 관련된 실질적인 불이익은 재건축조합을 구성하고 있는 조합원들에게 미친다 할 것이므로, 임대주택 공급의무라는 위 규정들에 내포된 불이익의 실질적인 규율의 측면을 고려하면, 조합원들에게도 자기관련성을 인정할 수 있을 것이다.
(나) 재건축조합설립추진위원회
도시정비법에 의하면 시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 자가 주택재건축 사업과 같은 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자로 구성된 조합을 설립하여야 하는데, 이 조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자 과반수의 동의를 얻어 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 조합설립추진위원회를 구성하여 시장·군수의 승인을 얻어야 하고(제13조), 이 추진위원회는 주택재건축사업의 안전진단을 위한 신청 업무와 정비사업 시행계획서의 작성 및 조합의 설립인가를 받기 위한 준비업무 등을 수행하게 되며(제14조 제1항), 추진위원회가 행한 업무와 관련된 권리와 의무는 주택조합이 포괄승계(제15조 제4항)하게 된다. 결국 추진위원회는 주택조합의 전신으로서 재건축 사업 등을 추진하기 위한 실질적인 준비 업무를 수행하고, 이 위원회가 나중에 주택조합으로 이어져 사업을 계속해 나가게 될 것이므로 주택조합이 아직 설립되어 있지 않은 상태에서는 추진위원회가 재건축사업시행과 관련하여 권리, 의무의 주체가 된다고 할 것이어서 임대주택 건설 의무와 관련하여 자기관련성을 부인할 수는 없을 것이다.
(다) 사업시행인가를 받은 주택재건축조합
도시정비법 부칙 제4조와 시행령 부칙 제4조는 이 법 시행 당시에 이미 사업시행인가를 받은 주택조합에 대해서는 재건축으로 증가되는 용적률 중 100분의 10에 해당하는 주택의 수를 재건축임대주택으로 공급한다고 규정하고 있는데, 이 규정에 따르면 도시정비법 제30조의2와 시행령 제41조의2 등에서 정하고 있는 임대주택공급비율 100분의 25는 이 법 시행 당시 사업시행인가
를 받지 않는 사업시행자에게만 적용되는 규정이라 할 것이어서 청구인들 중 이 법 시행 당시 이미 사업시행인가를 받은 자는 도시정비법 제30조의2 제1항 본문이나 제2항, 시행령 제41조의2 제1항, 제2항, 제3항 등에 대해 자기관련성이 없는 것처럼 보인다. 그런데 위 부칙 규정들은 도시정비법 제30조의2 등에서 정하고 있는 임대주택공급의무제도를 전제로 하여, 이미 사업시행인가를 받은 경우에는 그 공급비율을 낮게 정하고 있는 것에 불과하므로 임대주택공급의무제도를 정한 도시정비법 제30조의2 등의 규정을 떠나서는 존재할 수 없는 규정이다. 따라서 도시정비법 제30조의2 제1항 본문, 제2항, 시행령 제41조의2 제1항, 제2항, 제3항 규정 중 임대주택공급비율 25%와 관련된 내용을 제외한 나머지 내용에 대해서는 이미 사업시행인가를 받은 주택재건축조합도 자기관련성을 가진다고 할 것이다.
(2) 도시정비법 부칙 제4조와 시행령 부칙 제4조에 대한 자기관련성 문제
위 부칙 규정들은, 이 법이 시행될 당시 사업시행인가를 받은 주택재건축사업은 재건축으로 증가되는 용적률 중 100분의 10에 해당하는 주택의 수를 재건축임대주택으로 공급하도록 하고 있으므로, 청구인들 중 이 법 시행 당시 이미 사업시행인가를 받았던 자들은 위 부칙 규정들에 대해 자기관련성을 가진다.
다. 소 결
이 사건 규정에 대한 심판청구는 직접성, 자기관련성 등을 모두 갖추고 있으므로 적법하다 할 것이다.
4. 주택재건축사업에서의 임대주택공급과 개발이익환수
가. 주택재건축사업 개발이익 환수의 필요성과 임대주택공급제도의 성격
주택재건축이란 건물 건축 후 상당한 기간이 경과되어 건물이 훼손 또는 일부 멸실되거나 그 밖의 사정에 의하여 건물의 가격에 비하여 과다한 수선·복구비나 관리비용이 소요되는 경우 또는 부근 토지의 이용상황의 변화나 그 밖의 사정에 의하여 건물을 재건축하면 그에 소요되는 비용에 비하여 현저한 효용의 증가가 있게 되는 경우 그 건물을 철거하여 그 대지 위에 새로운 건물을 건축함을 말한다.
2001년 이후 서울 지역에서 재건축이 진행중이거나 추진 예정인 주택들은 대부분 70-80년대에 토지구획정리사업으로 조성된 토지에 아파트지구개발사업 및 택지개발사업에 의해 대량으로 건축된 것들로, 특히 최초 용적률이 100% 미만으로 개발된 저밀도 지구는 재건축 사업승인으로 인해 초기 용적
률 2배 이상의 고밀도 개발이 허용되어 철거되는 기존 주택보다 그 면적을 넓혀 재건축을 하면서도 조합원 분양분을 제외한 남는 물량을 일반에게 고가로 분양함으로써 많은 이익을 취할 수 있었다. 이러한 것이 가능했던 이유는 주택재건축의 경우 기존의 용적률보다 훨씬 증가된 용적률로 사업시행인가를 받을 수 있었음은 물론, 여기에서 발생되는 이익에 대한 규제가 거의 없었기 때문이다. 그런데 주택재건축사업의 경우 만약 용적률을 늘리지 않고 기존의 용적률대로만 건축을 하게 한다면 건축비를 포함한 재건축 비용은 조합원들의 몫이 될 것이고, 사업시행자는 재건축사업으로 인해 그렇게 많은 이익을 취할 수 없을 것이다. 그러나 현실에서는 용적률을 늘려 재건축시행인가를 받기 때문에 조합원 분양에 필요한 주택수보다 훨씬 많은 주택을 건설하여 남는 물량에 대해서는 일반 분양을 함으로써 시가 상당의 분양가에서 건축비 등의 비용을 제외한 나머지 금액을 이익으로 취하는 것이 가능했던 것이다. 이와 같은 이유로 노후된 아파트 개선 목적이 아닌 증가된 용적률에 의한 재산증식이 목적인 아파트 재건축이 성행하게 되었고, 재건축 아파트에 대한 투기적 수요는 다른 주택의 가격에도 영향을 미쳐 집 값 폭등 현상을 낳았다. 그런데 주택재건축사업시 발생하는 이러한 이익은 주택재건축사업이라는 개발사업에서 용적률의 증가를 통해 발생한 이익이고, 사업자의 기여에 의한 것이 아니기 때문에 궁극적으로는 국민 모두에게 귀속되어야 할 것으로(헌재 1990. 6. 25. 89헌마107 , 판례집 2, 178, 190) 어느 정도 국가의 환수조치가 필요하다. 이러한 이익에 대한 적절한 환수는 시장경제질서의 모순과 폐해라 할 수 있는 재건축 예정 아파트의 투기적 수요와 무분별한 재건축으로 인한 자원의 낭비 등을 최소화하는 데 기여하며, 소득의 공정한 분배, 경제력의 남용방지 및 균형 있는 국민경제의 발전에 이바지하게 될 것이다.
그러나 그동안에는 주택재건축으로 인한 개발이익이 전혀 환수되지 않고 전부 사업시행자에게 사유화됨으로써 재건축을 앞둔 아파트들에 대한 투기적 수요를 낳아 부동산 시장을 교란시키고 있다는 지적이 있어 왔다. 주택재건축에 따른 개발이익을 환수하지 못한 이유는 개발이익의 환수에 있어서는 ‘개발이익 환수에 관한 법률’상의 개발부담금이 그 핵심수단이었으나, 이것은 일반적으로 신규개발사업을 대상으로 하고 있어 재개발사업의 하나인 주택재건축사업에는 이를 부과할 수 없었기 때문이다. 이에 도시정비법 제30조의2 제1항 등은 수도권 과밀억제권역에서 주택재건축사업을 시행하는 경우 사업시행자에게 주택재건축사업으로 증가되는 용적률 중 100분의 25의 면적을 임대주택
으로 공급하도록 하는 임대주택공급의무 규정을 두게 된 것이다. 이와 같은 개발이익의 환수방법은 개발이익을 금전으로 환수할 경우 발생할 수 있는 가치 산정의 부정확성을 어느 정도 해소하면서 개발이익을 환수한다는 장점과 수도권과밀지역의 세입자들을 위한 주택이 절대적으로 부족한 현실에서 이들의 주거문제를 어느 정도 해소해 줄 수 있다는 장점을 가지고 있다.
나. 도시정비법상 재건축 임대주택공급의 내용
도시정비법에 의하면 주택재건축의 경우 사업시행자는 재건축임대주택을 건설교통부장관, 시·도지사 또는 주택공사 등에게 공급하여야 하는데, 그 내용을 살펴보면, 우선 사업시행인가 전에는 ‘수도권정비계획법’상 과밀억제권역에서 주택재건축사업을 시행하는 경우 주택재건축사업으로 증가되는 용적률 중 100분의 25 해당 면적을 임대주택으로 공급하여야 하고, 이 때 임대주택공급으로 사업시행자가 지급받을 수 있는 금액은 재건축임대주택의 건설에 투입되는 건축비를 기준으로 건설교통부장관이 고시하는 금액(이하 ‘표준건축비’라 한다)에 재건축임대주택 부속토지의 가격 즉, 사업시행인가 고시일 전의 가장 가까운 시점에 공시된 당해 토지의 개별공시지가에 그 개별공시지가가 고시된 월부터 지급일이 포함된 월의 직전 월까지의 월별지가변동률을 곱한 금액(이하, ‘개별공시지가’라고 한다)을 합한 금액이다(도시정비법 제30조의2 제1항 본문, 제2항). 그런데 사업시행자는 위와 같은 방법에 의하지 않고 증가되는 용적률 외에 임대주택으로 공급되는 용적률만큼의 용적률을 추가로 완화받아(용적률을 더 받는 것을 의미) 표준건축비만 보상받는 방법을 선택할 수도 있는데, 이 때 그 부속토지지분은 기부채납해야 한다(도시정비법 제30조의2 제2항 단서). 만약 건축관계법률에 의한 건축제한 등으로 용적률의 완화가 불가능한 경우에는 대통령령으로 정해진 비율을 임대주택으로 공급하면 되고(도시정비법 제30조의2 제1항), 기존주택의 세대수가 50세대 미만이면 임대주택을 공급하지 아니할 수도 있다(시행령 제41조의2 제4항).
한편, 사업시행인가 후에는 재건축으로 증가되는 용적률 중 100분의 10에 해당하는 주택의 수를 임대주택으로 공급하여야 한다(도시정비법 부칙 제4조 제1항, 시행령 제4조).
그리고 이 법 시행 당시 관리처분계획이 인가된 재건축사업의 경우에도 원칙적으로는 증가되는 용적률 중 100분의 10에 해당하는 주택의 수를 임대주택으로 공급하여야 하나, 조합원 외의 자에게 공급계획인 주택의 수가 증가되는 용적률의 100분의 10보다 적은 경우에는 임대주택으로 공급하는 주택의
수는 조합원 외의 자에게 공급하는 주택의 수에 한한다(도시정비법 부칙 제4조 제3항).
5. 본안에 대한 판단
가. 재산권 침해 여부
(1) 과잉금지원칙 위반 여부
헌법 제23조 제1항은 “모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다”고 규정하고, 제2항은 “재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다”고 규정함으로써, 재산권은 법률로써 규제될 수 있고 그 행사 또한 일정한 제약을 받을 수 있다는 것을 밝히고 있고, 헌법 제122조는 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다”라고 규정함으로써 특히 토지 재산권에 대한 광범위한 입법형성권을 부여하고 있다.
헌법재판소도 “입법자는 재산권의 내용을 구체적으로 형성함에 있어서 헌법상의 재산권보장과 재산권의 제한을 요청하는 공익 등 재산권의 사회적 기속성을 함께 고려하고 조정하여 양 법익이 조화와 균형을 이루도록 하여야 한다.”(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214 등, 판례집 10-2, 927, 944-945), “토지는 원칙적으로 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고, 우리나라의 가용토지면적은 인구에 비하여 절대적으로 부족한 반면에, 모든 국민이 생산 및 생활의 기반으로서 토지의 합리적인 이용에 의존하고 있으므로 그 사회적 기능에 있어서나 국민경제의 측면에서 다른 재산권과 같게 다룰 수 있는 성질의 것이 아니므로 공동체의 이익이 보다 강하게 관철되어야 한다.”(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214 등, 판례집 10-2, 927, 946)고 판단한 바 있다.
그러나 토지와 관련된 재산권을 제한하는 입법 역시 다른 기본권을 제한하는 입법과 마찬가지로 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙을 준수하여야 하며, 사적 소유권을 근본적으로 박탈하거나 부인하는 법률은 헌법상 허용될 수 없다(헌재 2001. 5. 31. 99헌가18 등, 판례집 13-1, 1017, 1080 참조).
(가) 입법목적의 정당성
주택재건축사업은 기존의 용적률을 그대로 적용하지 않고 용적률을 증가시켜 사업을 시행하는 것이 일반적이다. 용적률을 증가시킨 주택재건축 사업시행인가는 종전 인허가에 의해 확보된 지상공간보다 훨씬 많은 지상공간에 대한 배타적인 권리를 확보해 주어 사업시행으로 많은 이익이 발생하도록 한
다. 즉, 용적률이 증가되면 조합원의 입주에 필요한 주택 수 이상을 건설할 수 있기 때문에 남는 분량에 대해 일반분양을 함으로써 이익을 취할 수 있는 것이다.
한편, 수도권 지역을 중심으로 한 세입자 문제는 심각한 사회 문제가 되고 있는데, 특히 수도권 과밀억제권역에서의 신규택지개발사업이 한계에 와 있는 현실에서 재건축 예상 공동주택에 대한 투기과열로 인한 집값의 급등은 세입자들의 주거사정을 점점 악화시키고 있다.
이에 이 사건 규정은 용적률의 증가라는 요인에 의하여 발생한 재건축사업의 개발이익의 일부를 임대주택공급이라는 형식으로 환수하여 부동산에 대한 투기를 방지하고 세입자의 주거안정을 도모하기 위하여 재건축임대주택공급의무라는 이 사건 제도를 도입하게 된 것인바, 이와 같은 이 사건 규정의 입법목적은 정당하다 할 것이다.
(나) 수단의 적절성
재건축사업의 대상이 된 주택들은 이미 아파트지구개발사업과 같은 개발사업을 거친 상태이기 때문에 정비기반시설이 잘 갖추어져 있어 주택재건축사업을 시행함에 있어서 별도의 정비기반시설 설치의 부담 없이 사업을 진행할 수 있는 입지적 장점을 누리면서도, 그 사업시행으로 주변지역의 일조권이나 조망권을 방해하고 교통체증을 유발하는 등 사회적 비용을 증가시키는 원인을 제공하게 된다. 그럼에도 불구하고 그동안에는 사회적 비용에 대한 아무런 대가의 부담 없이 주택재건축사업으로 발생하는 이익을 사업시행자가 독점할 수 있었기 때문에 재건축 대상 주택에 대한 투기적 수요를 조장하여 주택재건축사업을 재산증식의 수단으로 전락시켰고, 이와 같은 투기과열로 인한 집값의 급등은 세입자들의 주거사정을 악화시켰다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 주택재건축사업으로 발생하는 불로소득적인 개발이익에 대하여 어떠한 방식으로든 국가가 이를 환수할 필요가 있었고, 이에 이 사건 규정은 재건축 주택에 대한 투기방지와 세입자 주거 안정을 위하여 주택재건축으로 인한 개발이익을 임대주택공급이라는 방법으로 환수하고자 하는 것인바, 재건축임대주택공급제도는 위와 같은 입법목적 달성에 기여하는 적절한 수단이 될 수 있다.
(다) 피해의 최소성
① 이 사건 임대주택공급의무는 모든 주택재건축사업의 경우에 부담하게 되는 것이 아니고, 개발이익의 규모가 크고 집값 상승률이 높으며 임대주택의
수요가 많은 수도권 중 과밀억제권역에서 재건축사업을 하는 경우에만 부담하는 의무이다. 이렇게 수도권 중 과밀억제권역만으로 적용범위를 한정한 것은, 그동안의 추세에 비추어 볼 때 개발이익은 수도권 과밀억제권역에서 특히 재건축 사업과 관련하여 용적률 증가를 통해 많이 발생하였고, 이들 지역에서의 세입자들의 주거에 대한 수요가 다른 지역보다 훨씬 높다는 것이 고려되었기 때문이다.
② 나아가, 이 사건 규정은 이 사건 임대주택공급의무제도를 설정하면서 이로 인한 피해를 최소화하기 위하여 재건축사업의 진척 정도에 따라 임대주택공급비율을 달리 정하고 있다. 예컨대 이 사건 규정의 시행 당시 사업시행인가를 받지 않은 재건축사업시행자의 경우에는 증가되는 용적률의 100분의 25에 해당하는 면적을 임대주택으로 공급하여야 하나, 이미 사업시행인가를 받은 재건축사업시행자의 경우에는 용적률 증가분의 100분의 10에 해당하는 면적만을 임대주택으로 공급하면 되고, 관리처분계획인가까지 받은 경우에는 용적률 증가분의 100분의 10에 해당하는 면적을 임대주택으로 공급하도록 하되 조합원 외의 자에게 공급하고자 계획한 주택의 수가 그에 미치지 못하는 경우에는 조합원 외의 자에게 공급하는 주택, 즉 일반분양분에 한해서만 임대주택으로 공급하도록 완화하고 있다. 이와 같은 단계별 조치는 재산권 침해를 최소화하기 위한 조치에 해당한다 할 것이다.
③ 한편, 주택재건축사업의 경우 용적률이 늘어난다 하더라도 비용부담이 늘어난 경우에는 실질적인 이익이 없는 경우도 발생할 수 있는바, 그러한 경우에 이 사건과 같이 임대주택을 건설하여 공급할 의무를 부과하는 것은 원본잠식의 우려가 있는 미실현 이득에 대한 환수로서 재산권 침해가 되는 것이 아닌가 의문이 제기될 수 있다.
그런데, 이 사건 규정은 재건축 사업시 임대주택을 의무적으로 건설하여 공급하도록 하면서도 원본잠식의 문제를 원천적으로 차단하기 위하여 그 공
급을 무상으로 하도록 하지 않고 일정 비용을 보상하도록 하고 있다. 즉 이 사건 규정에 따라 수도권 중 과밀억제권역에서 주택재건축사업을 시행하여 임대주택을 공급하는 경우에는 이를 공급받은 건설교통부장관, 시·도지사 또는 주택공사는 재건축임대주택의 건설에 투입되는 건축비를 기준으로 건설교통부장관이 고시하는 금액에 재건축임대주택 부속토지의 가격을 합한 가격을 지급하도록 하고 있다. 만약 이 사건 임대주택공급의무제도에 있어 아무런 보상이 없다는 것을 가정하면, 재건축된 주택 가격이 건축에 들어간 비용 이상으로 상승하지 않은 경우 개발이익은 발생하였다고 할 수 없을 것이고, 이러한 경우에까지 개발이익환수라는 명목으로 부담을 지운다면 원본잠식의 문제가 발생할 것이므로 헌법위반 문제를 일으킬 것이나, 이 사건 규정은 재건축에 들어간 비용의 상당부분을 보상하도록 하여 재건축된 주택가격이 실제로 상승하지 않는 경우에도 원본잠식의 문제가 발생하지 않도록 배려하는 장치를 마련하고 있다. 이와 같이 임대주택공급에 소요되는 비용의 상당부분을 보상하는 제도를 두고 있는 상태에서는 이 사건 임대주택공급제도로 인한 원본잠식의 문제가 실제로 발생할 가능성은 거의 없다고 할 수 있다.
다만, 사업시행자가 본래 증가되는 용적률 외에 임대주택으로 공급되는 주택에 해당하는 만큼의 용적률을 추가로 완화받기로 선택하는 경우에는 그 부속토지지분에 대해서는 기부채납을 하고 표준건축비만 보상을 받게 되는바, 이 경우 대지지분에 대한 보상이 없다는 점에서 재산권 침해 여부를 문제삼을 수 있을 것이나, 이 경우에는 재건축사업시행자가 재건축임대주택 부속토지의 가격을 지급받는 것에 갈음하여 재건축 용적률 추가 완화의 혜택을 받기로 선택한 결과일 뿐이므로 별도의 위헌 여부 문제를 발생시키는 것이라고는 볼 수 없다.
그렇다면 주택재건축 개발이익을 임대주택공급이라는 물납의 형태로 부담하도록 함으로써 미실현 이득에 대한 개발이익환수방법을 취하고 있다고 하더라도 이것이 피해의 최소성원칙을 위반하는 것이라고는 볼 수 없다.
④ 다른 한편, 국민의 주거생활 안정과 주거수준의 향상을 도모할 의무는 국가에게 있고, 특히 무주택자의 주거안정을 위한 임대주택 건설 의무 또한 국가에게 있다고 할 것인바, 이 사건 규정과 같이 민간 사업시행자에게 임대주택 공급의무를 부담케 하는 것은 근본적으로 문제가 있을 뿐만 아니라, 임대주택공급의무를 부과하는 대신에 주택재건축사업으로 발생하는 이익 중 일
부를 금전으로 환수하여 국가가 직접 임대주택을 건설하는 등의 방법을 사용하면 재건축 사업시행자의 기본권을 덜 침해할 것인데도, 이러한 대체적 방법을 택하지 않고 오로지 당해 재건축 건물의 일부를 임대주택으로 공급하도록 하는 것은 피해의 최소성원칙에 반한다는 주장이 있을 수 있다.
그러나 국가가 임대주택을 직접 건설하는 경우에는 주택을 건설할 수 있는 부지가 우선적으로 확보되어야 하는바, 수도권 과밀억제권역과 같이 개발사업이 포화상태에 있는 기성시가지에서 임대주택건설에 필요한 부지를 매입한다는 것은 매우 어려운 일이다. 결국 도심지에서는 국가가 임대주택을 직접 건설하는 방법으로 세입자들의 주거 수요를 충족시키는 데는 한계가 있을 수밖에 없다. 그럼에도 불구하고 수도권 지역은 그 면적이 제한되어 있는 반면, 그곳에 생활기반을 두고 생활하는 인구는 전체 인구의 절반에 이를 정도로 많아서 주택에 대한 수요가 그 공급을 훨씬 초과하여 세입자들을 위한 대책이 절실한 실정이다. 이에 이 사건 규정은 주택을 재건축하는 사업시행자에게 증가된 용적률의 일정 비율을 임대주택으로 공급하도록 하는 개발이익환수 방법을 택하여 세입자들의 주거안정을 도모하고 있는 것이므로, 이러한 수단의 선택이 최소침해성 원칙을 위반하는 것이라고 볼 수 없다.
⑤ 이상에서 본 바와 같이 이 사건 규정이 주택재건축에서 발생하는 개발이익환수방법으로 선택하고 있는 임대주택공급이라는 수단은 입법목적 달성에 필요한 수단으로서 과도하다고 볼 수 없고, 따라서 최소침해성 원칙에 반한다고 볼 수 없다.
(라) 법익균형성
재건축사업시행자가 이 사건 규정의 임대주택을 의무적으로 공급하게 되면, 이것을 일반분양하였을 경우에 받게 되는 시가 상당액에서 표준건축비와 대지지분의 공시지가를 뺀 금액만큼의 재산적 이익을 상실하는 것이라 볼 수 있으나, 위와 같은 이익은 재건축사업시행자의 노동력이나 자본 투자와 같은 현실적인 기여에 의하여 발생하는 것이 아니라 용적률을 증가시킨 재건축사업의 승인이라는 행정청의 수익적 행위에 의하여 발생하는 것이므로 그 보호가치는 그렇게 크다고 할 수 없다. 반면에, 주택재건축의 경우 그로 인하여 발생하는 개발이익을 임대주택공급이라는 방법으로 환수하지 않고 전부 사업시행자의 이익으로 돌린다면, 인구에 비하여 국토가 좁은 우리나라의 상황에서 주택 재건축과 관련하여 투기적 수요로 인한 집 값 앙등의 문제를 해결할 수 없을 것이고, 세입자들의 주거안정을 위한 임대주택공급에도 차질을 빚게
될 것이다. 그러므로 이 사건 임대주택공급제도의 도입으로 침해받는 사익보다는 이를 통해 달성하려는 공익이 훨씬 크다고 할 것이므로 이 사건 규정은 법익균형성 원칙도 준수하고 있다고 할 것이다.
(마) 소 결
그렇다면 이 사건 규정은 과잉금지원칙을 위반하여 재산권을 침해하고 있다고 볼 수 없다.
(2) 이 사건 규정이 소급입법에 해당하여 재산권을 침해하는지 여부
헌법 제13조 제2항은 “모든 국민은 소급입법에 의하여 참정권의 제한을 받거나 재산권을 박탈당하지 아니한다”고 규정함으로써 소급입법에 의한 재산권의 박탈을 금지하고 있다.
그런데 과거의 사실관계 또는 법률관계를 규율하기 위한 소급입법의 태양에는 이미 과거에 완성된 사실·법률관계를 규율의 대상으로 하는 진정소급효의 입법과 이미 과거에 시작하였으나 아직 완성되지 아니하고 진행과정에 있는 사실·법률관계를 규율의 대상으로 하는 부진정소급효의 입법이 있다. 헌법 제13조 제2항이 금하고 있는 소급입법은 이 중에서 전자, 즉 진정소급효를 가지는 법률만을 의미하므로 후자, 즉 부진정소급효의 입법은 원칙적으로 허용된다. 다만 부진정소급효를 가지는 입법에 있어서도 소급효를 요구하는 공익상의 사유와 신뢰보호의 요청 사이의 비교형량 과정에서 신뢰보호의 관점이 입법자의 형성권에 제한을 가하게 된다(헌재 1989. 3. 17. 88헌마1 , 판례집 1, 9, 17-18；헌재 1996. 2. 16. 96헌가2 등, 판례집 8-1, 51, 84-89；헌재 2002. 7. 18. 99헌마574 , 판례집 14-2, 29, 43).
먼저 이 사건 규정이 진정소급효를 가진 입법에 해당하는지를 살펴본다. 도시정비법 부칙 제1조와 제2조는 제30조의2의 시행 시기에 대하여 규정하고 있는데, 이에 의하면 제30조의2는, 이 법 시행 후 2월이 지난 후 최초로 조합원 외의 자에게 주택을 공급하기 위하여 주택법 제38조의 규정에 의하여 입주자 모집승인을 신청하는 분부터 적용하도록 하고 있다. 이는 도시정비법 제30조의2 시행 이전에 주택재건축 사업을 시행하여 일반분양까지 마친 사업에 대해서는 이 사건 규정이 적용되지 않고, 다만 이 법 시행 당시 사업시행인가를 받기는 했지만 아직 일반분양을 마치지 않았거나(부칙 제4조), 주택재건축사업을 추진 중에 있지만 사업시행인가를 받지 않았거나 또는 앞으로 재건축사업을 추진할 예정인 자에게만(제30조의2) 적용된다는 것을 의미한다. 따라서 이 사건 규정은 아직 완성되지 않은 진행과정에 있는 사실관계 또는 법률
관계를 규율대상으로 하는 부진정소급효를 가진 입법에 해당한다고 할 것이므로 헌법 제13조 제2항에서 말하는 진정소급입법에 의한 재산권 박탈 문제는 발생하지 않는다고 할 것이다.
다만 이 사건 규정의 시행 당시에 이미 관리처분계획인가를 받은 조합의 경우 조합원 사이의 권리의무 관계가 확정되었기 때문에 이들에게도 이 사건 규정을 적용하는 것은 진정소급입법에 해당한다는 주장이 있을 수 있으나, 관리처분계획인가를 받은 경우에도 아직까지는 조합원들 사이에 권리의무 관계가 확정되었다고 볼 수 없고, 일반분양을 완료하고 청산절차를 종료하기까지는 계속해서 권리의무 관계에 변동이 생길 수 있는 상태라고 할 것이므로, 관리처분계획인가를 받은 조합에 대하여 이 사건 규정을 적용한다고 하더라도 이것이 이미 완성된 사실관계 또는 법률관계를 규율대상으로 하는 것이라고는 볼 수 없다.
결국 이 사건 규정은 진행중인 사안을 규율대상으로 하는 부진정소급효를 가진 입법에 해당한다고 할 것이므로, 아래에서는 신뢰보호원칙의 위반 여부에 대하여 검토하기로 한다.
(3) 신뢰보호원칙의 위반 여부
① 법률의 개정시 구법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고도 정당하며, 법률의 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰의 파괴를 정당화할 수 없다면 새로운 입법은 신뢰보호의 원칙상 허용될 수 없다. 다만 사회환경이나 경제여건의 변화에 따른 필요성에 의하여 법률은 신축적으로 변할 수밖에 없고, 변경된 새로운 법질서와 기존의 법질서 사이에는 이해관계의 상충이 불가피하므로 국민이 가지는 모든 기대 내지 신뢰가 헌법상 권리로서 보호될 것은 아니고, 그 보호 여부는 기존의 제도를 신뢰한 자의 신뢰를 보호할 필요성과 새로운 제도를 통해 달성하려고 하는 공익을 비교형량하여 판단하여야 할 것이다(헌재 1995. 6. 29. 94헌바39 , 판례집 7-1, 896, 910；헌재 2002. 2. 28. 99헌바4 , 판례집 14-1, 106, 116 참조).
② 먼저 이 사건 재건축임대주택공급의무와 관련하여, 주택재건축사업을 추진 중이던 사업시행자가 이 사건 규정의 임대주택공급제도가 도입될 당시 아직 사업시행인가를 받지 않은 상태였다면 증가되는 용적률의 100분의 25에 해당하는 면적을 임대주택으로 공급하여야 한다. 그런데 주택재건축 사업시행인가 전에는 아직 사업의 실시 여부가 확실하다고 할 수 없으므로 이러한
상태에서는 재건축사업으로 인한 이익이 확정적으로 발생하였다고 할 수 없고, 따라서 비록 재건축사업을 추진하는 자들이 기존의 제도를 신뢰하여 재건축사업을 추진해 왔다고 하더라도 이것만으로 그 신뢰이익이 크다고 할 수는 없다.
③ 다음으로, 이미 사업시행인가를 받은 사업시행자의 경우 사업시행자는 증가되는 용적률의 100분의 10에 해당하는 면적을 임대주택으로 공급하여야 하는 부담을 지게 되므로, 그 부분까지 모두 일반분양하였을 경우에 취할 수 있었던 이익의 일부를 취할 수 없게 되어 사업시행을 통하여 얻을 수 있을 것이라고 신뢰하였던 이익의 일부를 새로운 제도의 도입으로 침해당하게 되었다고 주장할 수 있다.
그러나 일반분양을 완료하고 청산절차를 종료하기 전까지는 재건축사업으로 인하여 발생하는 비용이나 수익의 규모가 확정되었다고 할 수 없으므로, 비록 사업시행인가를 받았다 하더라도 그로 인한 기대이익 내지 신뢰이익이 확정적인 것이라고 할 수 없다. 다만 이 경우에는 사업시행인가를 받기 전보다 사업시행으로 인한 비용이나 그 수익이 좀더 구체화될 수 있다는 점에서 사업시행인가를 받기 전에 가졌던 신뢰이익보다는 보호의 필요성이 좀더 크다고 할 수도 있는데, 이 때문에 도시정비법은 사업시행인가를 받기 전의 사업시행자에 비하여 그 의무 부담의 정도를 완화시키고 있는 것이다. 즉, 사업시행인가를 받기 전에는 증가되는 용적률의 100분의 25의 면적을 임대주택으로 공급하도록 하고 있지만, 사업시행인가를 받은 경우에는 100분의 10의 면적만을 공급하도록 하고 있다. 따라서 이 경우에도 기존 제도에 대한 신뢰이익이 크다고는 볼 수 없다.
④ 나아가 이 사건 규정은 관리처분계획인가를 받은 조합의 경우에도 임대주택을 의무적으로 공급하도록 하고 있는바, 관리처분계획인가를 받은 단계에서는 기대이익 내지 신뢰이익의 보호 필요성이 좀 더 크다고 볼 수 있는 측면이 있다.
그런데 도시정비법 부칙 제4조는 제1항에서, 이 법 시행 당시 사업시행인가를 받은 주택재건축사업은 재건축으로 증가되는 용적률 중 100분의 10 이하의 범위 안에서 대통령령이 정하는 비율에 해당하는 주택의 수를 재건축임대주택으로 공급하도록 규정한 다음, 제3항에서는 이 법 시행 당시 제48조의 규정에 의하여 관리처분계획이 인가된 재건축사업의 경우 조합원 외의 자에게 공급계획인 주택의 수가 제1항의 규정에 의한 재건축임대주택의 공급비율에
의한 주택의 수보다 적은 경우에는 제1항의 규정에 불구하고 재건축임대주택으로 공급하는 주택의 수는 조합원 외의 자에게 공급하는 주택의 수에 의하도록 규정하고 있다.
이는 관리처분계획인가를 받은 조합의 경우에 임대주택으로 공급하여야 할 주택수가 증가되는 용적률의 100분의 10에 미달되더라도 조합원에게 분양하고자 계획된 주택 물량에 대하여는 임대주택공급의무를 부담하게 하지 않는다는 것으로서, 재건축사업의 진척 정도를 고려하지 않고 임대주택 공급의무 규정을 일률적으로 적용할 경우 생길 수 있는 불측의 손해를 감안하여 각 단계별로 침해를 최소화함으로써 조합원들의 신뢰를 보호하고자 한 조치로 보인다.
다만 이 경우 조합원들의 분담금이 예상했던 것보다 더 증가할 가능성이 있는데, 이와 관련하여 이미 조합원들의 권리의무 관계가 확정된 상태에서 예기치 않은 임대주택공급으로 분담금이 증가하도록 하는 것은 신뢰원칙위반이라는 주장이 있을 수 있다. 그러나, 관리처분계획인가를 받았다 하더라도 조합 및 조합원들의 권리의무 관계가 확정된 것은 아니고, 이 사건 임대주택공급제도와는 무관한 사정으로 건축비가 예상보다 많이 소요되거나 기타 다른 비용의 증가로 인하여 조합원들이 애초의 관리처분계획인가 당시 예상하였던 분담금보다 더 많은 분담금을 부담하는 경우도 발생할 수 있다. 그리고, 재건축사업을 시행하는 조합의 경우 재건축사업에 소요되는 비용은 본래 조합원들이 전적으로 부담하여야 할 비용인데, 다만 용적률이 증가됨으로써 일반분양이 가능하게 되어 그러한 일반분양에서 발생하는 이익으로 자신들이 부담하여야 할 비용의 일부를 충당하려는 예상 하에 관리처분계획인가 당시 조합원들의 분담금을 산정하였다가 이 사건 규정의 적용으로 인하여 감소될 것으로 기대하였던 비용의 일부가 감소되지 아니하게 된 것에 불과하므로, 이것이 신뢰보호를 받아야 할 확고한 이익이라고 볼 수도 없다.
결국 관리처분계획인가를 받은 경우에도 일반분양이 완료되고 청산절차가 종결되기까지는 주택재건축사업과 관련한 모든 권리의무 관계가 확정, 종결되었다고 볼 수 없으므로, 그 신뢰이익이 절대적인 것이라고는 볼 수 없다.
⑤ 반면에, 이 사건 재건축임대주택공급의무제도는 재건축으로 발생하는 사업시행자의 개발이익의 일부를 임대주택으로 공급하게 함으로써 재건축 주택에 대한 투기적 수요를 억제하여 주택의 가격을 안정시키고, 수도권 지역을 중심으로 사회 문제가 되고 있는 세입자들의 주택 부족 문제를 완화시킬 수
있다는 점에서, 그 달성하려는 공익이 위에서 살펴본 재건축사업시행자의 신뢰이익에 비해 매우 크다고 할 것이다.
⑥ 그렇다면 이 사건 규정이 신뢰보호의 원칙을 위반하여 재산권을 침해하고 있다고 할 수 없다.
(4) 임대주택공급제도가 정당한 보상 없는 수용으로서 재산권을 침해하는지 여부
헌법 제23조 제3항은 “공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다”고 규정하여 재산권행사의 사회적 의무성의 한계를 넘는 재산권의 수용·사용·제한과 그에 대한 보상의 원칙을 규정하고 있다. 일반적으로 재산권의 수용이란 공공필요에 의한 재산권의 공권력적, 강제적 박탈을 의미하고, 강제적 박탈이란 국민의 재산권을 그 의사에 반하여 취득하는 것을 의미한다(헌재 1998. 3. 26. 93헌바12 , 판례집 10-1, 226, 243；헌재 2000. 6. 1. 98헌바34 , 판례집 12-1, 607, 617).
이 사건 규정은 법률에서 정한 일정한 금액을 보상하면서 임대주택을 의무적으로 공급하도록 하고 있으므로 이는 보상을 전제로 대지지분과 건물에 대한 소유권을 강제로 박탈하는 것처럼 보이는 측면이 있다. 그러나 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 규정에서 용적률의 일부를 임대주택으로 짓게 하여 공급하도록 한 것은 개발이익의 환수차원에서 이루어지는 조치이다. 즉, 재건축사업의 승인이라는 행정청의 수익적 처분에 의하여 발생한 용적률의 증가라는 사정에 기인하여 주택의 가치가 상승한 경우 그 상승분 중에서 일정비율을 국가가 강제적으로 환수하는 것이다. 그런데, 개발이익의 환수는 불로소득적인 개발이익의 일정부분을 공공복리를 위해 환수하는 것이므로 원칙적으로 보상을 전제로 하지는 않는다(헌재 1990. 6. 25. 89헌마107 , 판례집 2, 178, 190-191；헌재 1995. 4. 20. 93헌바20 등, 판례집 7-1, 519, 533；헌재 1999. 12. 23. 98헌바13 등, 판례집 11-2, 721, 729-730；헌재 2005. 4. 28. 2002헌가25 , 판례집 17-1, 461, 475-476 등 참조). 따라서 이 사건 임대주택공급의무제도를 보상을 전제로 하는 수용과 동일한 차원에서 비교할 수는 없다.
청구인들은 개발이익이라 함은 그 대상이 토지로서 외적 요인(토지형질변경이나 대규모 개발사업 등)에 의한 자본이득이어야 하는데, 이 사건 재건축사업은 토지만을 대상으로 하는 것이 아니라 주로 건물부분을 대상으로 하고 있고, 조합원들이 그 비용을 부담하여 사업을 시행한다는 점에서 개발이익이
라 할 수 없으며, 재건축사업을 개발사업에 당연히 포함시켜 시가에 훨씬 못 미치는 가격으로 임대주택공급을 강제하는 것은 정당한 보상 없는 수용이라고 주장한다.
그러나 개발이익이란 유형적인 개발사업의 시행뿐만 아니라 그 입법목적에 비추어 이와 동일시 할 수 있는 사회·경제적 요인에 의해 발생한 것까지를 포괄하는 개념으로, 공공투자로 인한 편익증진, 개발사업의 인허가에서 초래되는 계획이익, 토지개발 및 건축행위에서 발생하는 개발이익, 기타 사회, 경제적 여건의 변화로 얻은 자본이득 및 우발이익 등을 총괄하는 개념이라 할 것이고, 재건축 사업시 용적률이 증가됨으로써 발생하는 이익도 개발이익에 포함된다고 할 것이므로, 이 중 일부를 개발이익으로 환수하더라도 정당한 보상 여부는 문제된다고 볼 수 없다.
다만 이 사건 규정이 임대주택을 공급받는 대가로 표준건축비와 개별공시지가를 보상하도록 하고 있는데, 이것이 수용에 대한 대가가 아닌가 하는 의문을 제기할 수 있으나, 위에서 본 바와 같이 이것은 미실현 이득에 대한 개발이익 환수의 경우에 나타날 수 있는 원본잠식의 문제를 해결하기 위한 제도적 장치에 해당한다 할 것이므로 이를 수용에 대한 보상으로 볼 것은 아니다.
결국 개발이익환수 차원에서 이루어지는 이 사건 규정의 임대주택공급의무는 수용에 해당한다고 볼 수 없으므로, 정당한 보상 여부에 관계없이 헌법 제23조 제3항 위반의 문제는 일으키지 않는다고 할 것이다.
나. 평등권 침해 여부
(1) 헌법 제11조 제1항이 규정하고 있는 평등의 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 합리적인 근거가 없는 차별을 하여서는 아니 된다는 상대적 평등을 뜻하고, 따라서 합리적인 근거가 있는 차별 또는 불평등은 평등의 원칙에 반하는 것이 아니다(헌재 1998. 9. 30. 98헌가7 등, 판례집 10, 504；헌재 1998. 11. 26. 97헌바31 , 판례집 10, 660；헌재 1999. 5. 27. 98헌바26 , 판례집 11-1, 622, 627-628).
(2) 청구인들은 다수가 소유하는 토지 위에 당사자들이 합의에 의하여 아파트를 건설하는 경우에는 임대주택의 공급이 의무가 아닌 반면, 주택재건축의 경우에는 임대주택 공급을 의무로 하는 것은 불합리한 차별에 해당한다고 주장한다.
주택법상의 주택조합은 다수의 구성원이 주택을 마련하거나 리모델링하기 위해 결성한 조합으로서, 동일한 특별시·광역시·시 또는 군에 거주하는 주민이 주택을 마련하기 위하여 설립한 지역주택조합, 동일한 직장의 근로자가 주택을 마련하기 위하여 설립한 직장주택조합, 공동주택의 소유자가 당해 주택을 리모델링하기 위하여 설립한 리모델링주택조합이 여기에 속한다(주택법 제2조 제9호). 이 중에서 이 사건 주택재건축조합과 비교 대상이 되는 주택조합은 지역주택조합과 직장주택조합을 꼽을 수 있다. 그런데 이들 주택조합은 기본적으로 무주택자들이 자신들이 거주할 주택을 짓기 위해 결성한 조합으로 이들이 하는 주택건축은 신규주택개발사업이라는 성질을 가진다. 이들 지역주택조합이나 직장주택조합의 조합원은 조합설립인가신청일 현재 동일한 특별시·광역시·시 또는 군에 6개월 이상 거주하거나 동일한 특별시·광역시·시 또는 군 안에 소재하는 동일한 국가기관·지방자치단체·법인에 근무하는 자로서 조합설립인가신청일부터 당해 조합주택의 입주가능일까지 주택을 소유하지 아니하거나 주거전용면적 60제곱미터 이하의 주택 1채를 소유한 세대주여야 한다(주택법시행령 제38조 제1항). 이와 같은 주택개발사업으로 개발이익이 발생하는 일은 드물다고 한다.
이에 비하여 도시정비법에서 규율하고 있는 주택재건축사업은 정비기반시설은 양호하나 노후·불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 재정비 사업으로서 기존 토지 등의 소유자들이 조합원이 되어 재건축조합을 설립하고 기존 건물을 철거한 후 주택을 건설하는 정비사업의 일종이다. 정비기반시설이 비교적 양호한 지역에서 기존의 주택을 철거하고 주택을 건설하게 되는 주택재건축사업은 기존의 용적률에 비해 훨씬 증가된 용적률로 주택을 건설함으로써 많은 개발이익을 얻게 되는데, 특히 이러한 개발이익은 이 사건 규정의 규율을 받는 수도권 과밀억제권역의 주택재건축사업에서 주로 발생한다. 이에 주택재건축사업에서 발생하는 개발이익을 임대주택공급이라는 방법으로 환수하여 재건축주택에 대한 투기적 수요를 방지하고, 세입자들의 주거안정을 꾀하기 위해 이 사건 임대주택공급제도를 도입한 것이다.
그러므로 주택법상의 주택조합에게는 부과하지 않는 임대주택공급의무를 주택재건축사업에만 부과하고 있다고 하더라도 이것이 합리적인 이유 없는 차별이라고는 볼 수 없다.
(3) 한편, 청구인들은 사업성격이 전혀 다른 주택재건축사업에 주택재개발
사업시 부과되는 임대주택공급의무를 똑같이 부과하는 것은 평등권을 침해하는 것이라고 주장한다.
주택재개발사업과 주택재건축사업의 성격이 서로 다르다는 청구인의 주장은 타당하다. 주택재개발사업은 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후·불량건축물을 효율적으로 개량하기 위해 시행하는 공익사업으로 주택재개발사업의 시행자인 주택재개발조합의 조합원은 사업에 동의하지 않더라도 조합 설립 당시 사업 시행구역 안에 있는 토지나 건축물의 소유자 또는 그에 관한 지상권자이면 그 가입이 강제되며(도시정비법 제19조 제1항), 낡고 오래된 주택밀집지역에 도로·상하수도·공원 등 공공시설을 새로 설치하고, 기존 주택을 헐어 새로운 주택을 건설하는 주거환경 개선 사업으로서 어느 정도 강제성을 띠고 국가 등이 관여하지 않으면 그 사업 실시 자체가 이루어질 수 없는 경우가 많다.
이에 비하여 주택재건축사업은 정비기반시설이 양호한 지역에서 노후·불량한 주택을 소유한 사람들이 재건축에 일정비율 이상 동의한 후 조합설립인가를 받아서 사업을 진행하는 방식으로 이루어지며, 이 재건축조합은 사업 시행에 동의하는 자로 구성되고 가입이 강제되는 경우가 없다는 점에서(도시정비법 제19조 제1항) 재개발조합보다 임의적 단체의 성격이 좀더 강하고, 사업 실시 자체도 자발적으로 이루어진다는 점에서 주택재개발사업과 차이가 있다.
그런데 문제는 위와 같이 성격이 서로 다른 주택재개발사업과 주택재건축사업에 대하여, 과연 청구인들의 주장과 같이 이 사건 규정이 위 양자의 차이를 무시하고 동일한 성격과 내용의 임대주택공급의무를 부과하고 있는가 하는 것이므로, 이를 검토해 본다.
먼저 주택재개발사업의 경우, 주택재개발지구로 지정된 지역에는 일반적으로 저소득층의 세입자들이 많이 거주하고 있어 재개발이 실시되면 이들은 기존 지역에서의 임대보증금으로 다른 지역으로 이주하는 것이 어려운 실정에 있다. 따라서 이러한 세입자들에 대한 문제를 해결하지 않고서는 재개발사업 자체가 시행될 수 없는 경우가 대부분이다. 그리하여 주택재개발사업의 경우에는 개발사업으로 발생하는 세입자에 대한 주거대책이 필요하며, 그 대책의 일환으로 세입자들에게는 공공임대주택의 입주권이 주어지게 된다. 주택재개발사업에서는 건설하는 전체 주택 세대수의 100분의 17 이하를 임대주택으로 지어야 하며, 이 중 주거전용면적이 40제곱미터 이하인 임대주택이 전체 임대
주택 세대수의 100분의 40 이하가 되도록 건설하여야 한다(도시정비법 시행령 제13조의3 제1항 제2호 나목). 이렇게 지어진 임대주택에 입주하게 되는 세입자는 당해 주택재개발사업을 위한 정비구역 또는 다른 주택재개발사업을 위한 정비구역 안에 거주하는 세입자이거나, 당해 주택재개발사업을 위한 정비구역 안에 주택이 건설될 토지 또는 철거예정인 건축물을 소유한 자로서 주택분양에 관한 권리를 포기한 자 등이다. 결국 주택재개발사업에서의 임대주택공급은 주택재개발사업으로 발생하는 세입자 등의 주거문제 해결을 위해 그 대책의 일환으로 고안된 제도라는 특성을 갖는다.
반면에, 주택재건축사업의 경우에는 이 사건 규정이 신설되기 전까지는 임대주택공급과 관련하여 아무런 부담도 지우지 않았었다. 2002년 도시정비법에서 주택재건축사업을 정비사업으로 규정하면서도 이 사업과 관련하여 임대주택공급의무 규정은 두지 않았던 것이다. 주택재건축사업 대상 주택의 세입자들은 어느 정도 경제적 여력을 가진 도시 중산층인 경우가 대부분이어서 세입자보호 문제가 그리 심각하지 않아 국가의 적극적인 구조가 재개발사업의 경우에 비해 그렇게 절실하게 요구되지 않았기 때문이다. 그런데 수도권 과밀억제권역에서 재건축아파트에 대한 투기적 수요의 엄청난 증가로 집 값이 폭등하여 주택재건축에 대한 개발이익환수의 필요성이 높아지자 2005년 개정법을 통해 용적률의 증가로 발생하는 개발이익을 환수하기 위해 그 환수방법으로 이 사건 임대주택공급의무제도를 도입하게 되었다. 개발이익을 금전 대신 임대주택으로 환수방법을 선택한 이유는 재건축사업으로 인한 세입자의 문제는 그리 심각하게 나타나지 않지만 수도권 과밀억제권역에서의 세입자에 대한 주거안정 대책은 절실히 요구되었기 때문이다. 다만 재건축사업에서 부담하는 임대주택공급은 개발이익의 환수차원에서 이루어지는 것이라는 것을 분명히 하기 위하여 임대주택의 공급 비율을 주택재개발사업의 경우와는 달리 건설되는 전체 주택수에 대한 비율이 아니라 증가되는 용적률의 비율로 정하고 있다. 그리고 재건축사업에서 공급받은 임대주택에 입주할 수 있는 자격도 재건축사업으로 발생한 세입자만이 아니라 재건축사업지구가
위치하는 자치구 내의 세입자로서 재개발사업의 경우보다 그 범위를 넓혀 놓았다.
이상 살펴본 바와 같이 주택재건축사업의 임대주택공급의무는 기본적으로 주택재건축사업에서 발생하는 개발이익을 환수하는 차원에서 부과되는 의무라는 점에서, 주택재개발사업이 재개발사업지구내의 세입자들의 주거안정을 직접적 목적으로 임대주택공급의무를 부과하고 있는 것과 차이가 있다.
그렇다면 주택재건축사업과 주택재개발사업에 각각 부과되어 있는 임대주택공급의무는 그 취지와 목적 및 내용이 서로 다르다고 할 것이므로, 임대주택공급의무와 관련하여 서로 다른 것을 같게 취급하고 있다는 청구인들의 주장은 이유 없다 할 것이다.
(4) 청구인들은 재건축으로 인한 개발이익은 부동산의 최종소유자 또는 조합원 지위의 최종양수자가 전부 향유한다고 볼 수도 없는데, 이 사건 규정은 부동산이 전전 유통된 경우라도 최종소유자에게만 그 부담을 모두 지우고 있으므로 이는 평등권을 침해하는 것이라고 주장한다.
그러나 주택이 노후·불량하여 재건축이 예상되어 있는 지역이라 하더라도 재건축사업의 실시는 사업시행인가가 나야 가능한 것이며, 사업시행인가에서 용적률이 결정되어야 비로소 개발이익이 발생하였다고 볼 수 있다. 아무리 주택재건축사업의 실시가 예상되는 경우라 하더라도 사업시행이 인가되기까지는 많은 절차가 예정되어 있고, 그 과정에서 주택재건축을 포기하거나 사업시행인가가 나지 않는 경우도 발생할 수 있으므로 사업시행인가가 나기 전까지는 개발이익의 발생 여부가 불확실하다고 할 것이다. 주택재건축사업에서 개발이익 발생은 일반적으로 용적률의 증가에서 비롯되는 것으로 보고 있는데, 사업시행인가가 나기 전에는 용적률의 증가라는 것이 있을 수 없으므로 비록 사업시행인가가 나기 전에 기대되는 미래의 가치를 일부 가격에 반영하여 주택을 매도하였다고 하더라도 단지 그 이유로 개발이익환수의 부담을 지울 수는 없는 것이다. 결국 용적률의 증가로 직접적인 혜택을 받게 되는 것이 재건축사업시행자인 재건축조합이라고 보고 이들에게 그 개발이익의 환수차원에서 임대주택을 의무적으로 공급하도록 하는 것은 합리적인 이유 있는 차별이라 할 것이다.
(5) 또한 청구인들은 용적률의 증가 및 이에 따른 개발이익은 재건축의 경우에 일반적으로 발생하는 것이고 도시정비법 제30조의2의 적용을 받는 지역, 즉 수도권 과밀억제지역에서만 특별히 개발이익이 발생하는 것이 아닌데도
이 지역에서의 재건축의 경우만 임대주택을 의무적으로 공급하도록 하는 것은 평등권을 침해하는 것이라고 주장한다. 그런데 지금까지의 재건축으로 인한 집값 폭등은 도시정비법 제30조의2 적용을 받는 수도권 과밀억제지역을 중심으로 있어 왔고 그에 대처하고자 하는 것이 이 사건 규정의 입법목적인 이상, 위 지역에서만 임대주택공급의무를 부과하고 있다고 하더라도 이것이 다른 지역과 수도권 과밀억제지역을 합리적인 이유 없이 자의적으로 차별하는 것이라고 볼 수 없다.
(6) 이상에서 본 바와 같이 이 사건 규정은 청구인들의 평등권을 침해하고 있다고 할 수 없다.
다. 기타 기본권 침해 여부
(1) 청구인들은 이 사건 규정이 주택재건축사업을 시행하는 경우 재건축 아파트의 일정 부분을 법령에서 정하고 있는 가격에 임대주택으로 공급하도록 하는 것은 계약의 자유를 침해하는 것이라고 주장한다.
자유시장경제질서 하에서 국민은 계약의 체결에서부터 종결에 이르기까지 모든 단계에서 자신의 자유의사에 따라 계약관계를 형성할 자유를 가진다. 그러나 이러한 계약의 자유도 절대적인 것은 아니므로 약자 보호, 독점 방지, 실질적 평등, 경제정의 등의 관점에서 법률상 제한될 수 있는바, 이미 앞에서 본 바와 같이 이 사건 임대주택공급의무제도는 주택재건축으로 발생하는 개발이익을 환수하여 부동산에 대한 투기를 억제하고 세입자의 주거를 안정시키기 위해 마련한 제도인 만큼, 그 입법목적이 정당함은 물론, 그 수단 또한 적합하며, 침해의 최소성이나 법익균형성에도 위배된다고 할 수 없으므로 청구인들의 계약의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
(2) 청구인들은 임대주택을 공급하기 위하여 용적률을 더 늘리게 되면, 결국에는 이것이 과밀화를 가져와 환경권을 침해하게 된다고 주장한다.
그러나 임대주택 건설을 위한 용적률의 증가가 언제나 무한정 가능한 것이 아니다. 도시정비법 제30조의2 제3항은 사업시행자가 용적률을 완화받기로 선택한 경우 용적률과 세대수 기준을 완화하도록 하면서도, 도시정비법 제30조의2 제1항 본문 후단에서 ‘건축관계 법률에 의한 건축물 층수제한 등 건축제한으로 제3항의 규정에 의한 용적률의 완화가 사실상 불가능한 경우에는 대통령령으로 임대주택 공급비율을 따로 정할 수 있다’고 하여 다른 법령과의 조화를 도모하고 있다. 따라서 용적률의 증가가 재건축사업시행 지역 주변의 환경이나 교통문제를 과도하게 유발하여 환경권이 침해될 것이라는
청구인들의 주장은 이유 없다 할 것이다.
그리고 청구인들은 이 사건 임대주택공급의무제도는 그 부담이 지나치게 과하여 결국 주택재건축을 포기하도록 하는 결과를 가져와 조합원들이 노후, 불량한 아파트에서 그대로 살 수 밖에 없도록 하고 있으므로 주거환경권을 침해한다고 주장하나, 기존의 아파트를 재건축하는 것이 단지 주거환경을 개선하기 위한 것이라면 기존의 용적률 그대로 재건축을 하거나 리모델링 방법을 선택함으로써 임대주택 공급의무에서 벗어날 수 있다. 그럼에도 불구하고 용적률을 늘려 재건축을 하면서 임대주택공급제도가 재건축사업을 포기하도록 하여 주거환경권을 침해한다는 주장은 이유 없다고 할 것이다.
(3) 한편, 관리처분계획인가를 받은 재건축조합의 경우 재건축사업의 진행을 중단할 수도 없는 상태에서 이 사건 규정이 적용됨으로 인하여 임대주택을 의무적으로 공급하여야 하는 내용의 조합원총회 결의를 강제 당하게 되는바, 이는 헌법이 보장하는 인간의 존엄과 가치를 침해당하는 것이라고 주장하나, 이러한 현상은 이 사건 재건축사업 규제 법령의 시행과 관련해서만 나타나는 현상이 아니라 새로운 제도가 시행되는 경우에 정도의 차이는 있지만 어쩔 수 없이 수반되는 현상이라고 할 것인바, 이 사건 규정을 통해 달성하려는 입법목적에 비추어 보면 위와 같은 부담이 수인할 수 없는 정도의 과도한 것이라고는 볼 수 없다.
라. 소 결
이상에서 본 바와 같이 이 사건 규정은 청구인들의 재산권이나 평등권 등 헌법상의 기본권을 침해한다고 볼 수 없다.
6. 결 론
그렇다면 청구인들의 이 사건 심판청구는 모두 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 재판관 조대현의 아래 7.과 같은 다수의견에 대한 보충의견, 재판관 이공현, 재판관 김종대, 재판관 민형기, 재판관 목영준의 아래 8.과 같은 반대의견이 있다.
7. 재판관 조대현의 보충의견
이 사건 심판대상 규정들이 헌법에 위반되거나 청구인들의 기본권을 침해한다고 보기 어렵다는 다수의견에 동의하면서, 다음과 같은 의견을 보충하고자 한다.
도시정비법에 의하여 주택재건축사업 시행자에게 부과되는 임대주택공급의무는 무주택자(세입자)의 주거안정을 도모하기 위하여 재건축 용적률의 증
가로 인하여 늘어난 주택 중 조합원에게 공급되고 남은 잉여주택(剩餘住宅)의 일부를 공공임대용으로 공급하도록 하는 것이다. 그래서 무주택자의 주거안정정책이 절실한 수도권 중 과밀억제권역에서 재건축사업을 하는 경우에만 적용되고, 임대주택을 공급받을 수 있는 자격이 건설교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 주택공사 등의 공공기관으로 제한된다. 그리고 재건축사업 자체를 건드리는 것이 아니라 잉여주택의 처분만 일부 제한하는 것이기 때문에, 재건축 용적률 증가로 인하여 생긴 잉여주택 중에서 일반분양되는 주택의 한도에서만 적용되고, 잉여주택의 일반분양이 종료되기 전에만 적용되며, 잉여주택의 처분(일반분양)이 끝나기 전에는 재건축사업의 진행정도를 묻지 않고 관리처분계획이 인가된 단계에서도 적용되는 것이다.
이 사건 규정에 의한 임대주택의 공급은 개발이익의 환수와 달리 유상(有償)으로 이루어진다. 다만 건설교통부장관이 고시하는 표준건축비와 부속토지의 개별공시지가를 임대주택의 대가로 법정(法定)하고 있기 때문에, 임대주택의 대가가 일반분양가격보다 적게 될 가능성이 크다. 이 점에서 재산권을 침해할 가능성이 있지만, 2006. 5. 24. 법률 제7959호로 제정된 ‘재건축 초과이익 환수에 관한 법률’이 도시정비법에 의한 주택재건축사업에서 발생되는 초과이익을 환수하도록 하면서 제11조 제1항 제4호로 이 사건 규정에 의한 재건축임대주택 건설에 따른 부담액을 개발비용으로서 재건축이익에서 공제하도록 하였기 때문에, 위와 같은 위헌성은 해소되었다고 할 것이다.
결국 이 사건 규정에 의한 임대주택 공급의무는 수도권 과밀억제권역에서 재건축사업자에게 건축용적률의 증가로 인하여 생긴 잉여주택(일반분양주택)의 일부를 유상으로 공공임대용으로 제공하게 함으로써 잉여주택 처분의 자유를 일부 제한하는 것에 불과하다.
그런데 수도권 과밀억제권역에서는 도시기능의 구비와 조화를 위하여 건축용적률을 합리적으로 규제할 수 있다고 할 것이고, 주택재건축의 경우에 건축용적률의 증가로 인하여 생기는 이익도 토지소유자나 재건축사업자의 재산권에 당연히 귀속되는 것이 아니라 공공의 이익을 위하여 조정할 수 있다고 할 것이다. 이 사건 규정들이 수도권 과밀억제권역에서 무주택자의 주거안정에 필요한 공공임대주택을 확보하기 위하여 재건축 용적률의 증가로 인하여 생긴 잉여주택(일반분양주택)의 일부를 유상으로 공공임대주택으로 제공하도록 하는 것은 재건축사업자의 잉여주택 처분의 자유를 과도하게 제한하는 것이라고 볼 수 없다.
따라서 이 사건 규정들은 헌법에 위반되거나 청구인들의 재산권 기타의 기본권을 침해하는 것이라고 볼 수 없다.
8. 재판관 이공현, 재판관 김종대, 재판관 민형기, 재판관 목영준의 반대의견
우리는 도시정비법 제30조의2 제1항 본문이 ‘위 법 시행일 전에 관리처분계획의 인가를 받은 사업시행자’에게도 적용된다고 해석하는 한 헌법에 위반된다고 판단하므로, 아래와 같이 반대의견을 밝힌다.
가. 부진정소급입법과 신뢰보호의 원칙
이 사건 규정이 아직 완성되지 않은 진행과정에 있는 사실관계 또는 법률관계를 규율하는 것으로서 부진정소급입법인 점과, 이러한 경우 구법 질서에 대한 당사자의 기대 내지 신뢰를 헌법상 보호할 것인지 여부는 기존의 제도에 대한 신뢰를 보호할 필요성과 새로운 제도를 통해 달성하려고 하는 공익을 비교ㆍ형량하여 판단하여야 하는 점은 다수의견과 견해를 같이 한다.
즉, 새로운 입법으로 말미암아 기존의 법질서에 대한 당사자의 합리적이고도 정당한 신뢰가 무너져 당사자가 큰 손해를 입는 경우에 새로운 입법이 목적으로 하는 공익이 당사자가 입는 손해를 정당화할 수 없다면 그러한 새 입법은 허용될 수 없고, 새로운 입법이 이러한 신뢰보호의 원칙을 위배한 것인지 여부를 판단하기 위하여는 침해받은 이익의 보호가치, 침해의 정도, 신뢰의 손상 정도, 신뢰침해의 방법 등을 새 입법이 목적으로 하는 공익과 종합적으로 비교ㆍ형량하여야 한다(헌재 2001. 2. 22. 98헌바19 , 판례집 13-1, 212, 219-220).
나. 관리처분계획의 인가
재건축사업의 사업시행자인 주택재건축사업조합은 조합원들로부터의 분양신청절차가 완료되면(법 제46조), 그 분양신청의 현황을 기초로 분양설계, 분양대상자의 주소 및 성명, 분양대상자별 분양예정인 대지 또는 건축물의 추산액, 정비사업비의 추산액 및 그에 따른 조합원 부담규모 및 부담시기 등이 포함된 관리처분계획안을 작성한 뒤(법 제48조 제1항) 조합원총회의 결의(법 제24조 제3항 제10호)를 통해 관리처분계획을 수립하고, 이에 대한 시장ㆍ군수의 인가를 받아야 하며(법 제48조 제1항), 시장ㆍ군수는 관리처분계획을 인가하는 때 그 내용을 당해 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다(법 제49조 제3항).
관리처분계획에 대한 인가는 사업시행자의 관리처분계획에 대한 법률상의
효력을 완성시키는 보충행위로서의 행정행위인바, 관리처분계획이 인가되면, 사업시행자는 비로소 기존의 건축물을 철거하여(법 제48조 제1항) 새로운 건축물을 건축할 수 있고, 분양예정 건축물의 잔여분이 있는 경우에는 정관등 또는 사업시행계획이 정하는 목적을 위하여 보류지(건축물을 포함한다)로 정하거나 조합원 외의 자에게 분양할 수 있다(법 제48조 제3항).
이처럼 관리처분계획의 인가 및 고시가 있으면 당해 재건축사업을 통해 건축될 총 건축물 중 조합원에게 분양되는 물량(‘조합원 분양분’)이 확정됨에 따라 조합원 외의 자에게 분양되는 물량(‘일반 분양분’)도 확정되고, 따라서 정비사업비의 추산액에서 일반 분양분을 통한 수입으로 충당되는 부분을 제외한 나머지 금액을 기준으로 조합원의 부담금액이 관리처분계획상 정하여진다. 물론 조합원의 권리관계는 대지 및 건축물에 대한 이전고시와 권리확정(법 제54조, 제55조), 등기절차(법 제56조), 청산절차(법 제57조)에 의하여 최종적으로 확정되지만, 특별한 사정변경이 없는 한 인가된 관리처분계획이 크게 변경되지 아니하므로, 관리처분계획의 인가 및 고시에 의해 조합원의 종전의 토지 또는 건축물에 대한 소유권 등은 위와 같이 잠정적으로 확정된 부담금액을 지불하는 것을 조건으로 그가 분양받기로 되어 있는 대지 또는 건축물을 분양받을 수 있는 권리로 변환된다고 할 것이다.
다. 재산권의 침해
조합원의 위와 같은 권리는 원칙적으로 처분가능할 뿐 아니라 실제로도 그 상태로 거래되고 있으므로, 이는 사적유용성 및 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적인 권리로서 헌법상 보장되는 재산권에 해당한다고 할 것이다.
물론 도시정비법이 관리처분계획이 인가된 재건축사업의 경우 특별히 재건축으로 증가되는 용적률의 100분의 10에 해당하는 주택의 수만을 재건축임대주택으로 공급하도록 하고, 조합원 외의 자에게 공급계획인 주택의 수가 재건축으로 증가되는 용적률의 100분의 10에 해당하는 주택의 수보다 적은 경우에는 재건축임대주택으로 공급하는 주택의 수는 조합원 외의 자에게 공급하
는 주택의 수에 의하도록 규정함으로써(법 부칙 제4조 제1항, 제3항) 도시정비법 시행 이전에 관리처분계획을 인가받은 사업시행자의 임대주택공급비율이 법 시행 이후에 관리처분계획을 인가받은 사업시행자의 임대주택공급비율 보다 적어지지만, 사업시행자와 조합원들의 관리처분계획인가에 대한 신뢰의 정도를 고려할 때, 이러한 완화조치만으로는 사업시행자와 조합원들의 신뢰에 대한 침해를 정당화할 수 없다고 할 것이다. 나아가 이 사건 규정이 재건축임대주택에 대해서 공사비는 표준건축비로, 부속토지는 개별공시지가로 보상하도록 하고 있으나(제30조의2 제2항), 현실적으로 표준건축비는 실제 건축비보다 낮고 개별공시지가와 지가상승률을 기준으로 하는 토지의 가액이 실제 시가에 못 미치므로, 조합원들은 이 사건 규정으로 인하여 관리처분계획상의 부담금액보다 많은 부담금액을 지불하게 될 수 밖에 없다.
결국 이 사건 규정은 사실상 완성된 조합원의 법적 지위를 변경하여 사업시행자 및 조합원들에게 재산상 손해를 가하는 것이다.
라. 신뢰보호의 필요성
도시정비법 시행일 전에 관리처분계획의 인가를 받은 사업시행자 및 그 조합원들은 위와 같이 잠정적으로 확정된 조합원 부담금액으로 분양예정인 대지 또는 건축물의 소유권을 취득할 수 있다는 신뢰를 가지게 되는데 이는 합법적이고 정당한 것이므로 보호가치 있는 신뢰에 해당한다. 더구나 사업시행자 및 조합원들은 관리처분계획인가라는 행정행위에 의해 위와 같은 신뢰를 형성하게 된 것이므로 그 신뢰에 대하여는 특히 그 보호의 정도가 크다고 할 수 있다.
한편 조합원들은 이 사건 규정이 적용되기 전의 조합원 부담금액을 전제로 관리처분계획안에 대하여 동의하였던 것인데(법 제24조 제3항 제10호), 만일 이 사건 규정이 적용됨으로써 증가된 조합원 부담금액을 전제로 한 관리처분계획안에는 반대하고자 하는 경우에도 그러한 동의결정을 변경할 기회도 없게 된다. 또한 조합원들이 위와 같이 증가된 부담금액으로는 재건축사업을 추진할 의사가 없는 경우에도, 관리처분계획이 인가 및 고시되면 기존 건축물을 철거하고 새로운 건축물의 건축에 착수하게 되므로 재건축사업의 철회라는 재건축사업 이전 상태로의 복귀는 불가능하게 되므로, 신뢰보호에 대한 필요성은 더욱 증가된다.
반면 이 사건 조항이 추구하는 공익은 주택재건축사업으로 발생하는 개발이익을 환수하고 세입자의 주거안정을 도모하고자 하는 것이다. 그러나 재건
축사업에서 발생하는 개발이익은 용적률의 증가를 통해 발생하는 이익으로 사업자의 기여에 의한 것은 아니지만 용적률 증가로 건축밀도가 높아져 주거의 쾌적성이 떨어짐으로써 조합원에게도 불이익이 발생하는 점 및 세입자의 주거안정은 원칙적으로 국가가 임대주택공급의 확대 등을 통하여 해결해야 할 정책적 과제로서 이 사건 규정만으로 충분히 해결될 수 있는 것이 아니라는 점 등을 고려할 때, 이 사건 규정이 추구하는 목적이 관리처분계획의 인가 및 고시를 통해 이미 조합원으로서의 재산권의 내용이 거의 확정된 경우에까지 조합원들의 신뢰를 무시하면서 추구해야 할 긴밀하거나 중대한 공익목적을 구성한다고 보기는 어렵다.
마. 결 어
그렇다면 이 사건 규정이 추구하는 개발이익의 환수 및 세입자의 주거안정이라는 공익과 도시정비법 시행일 전에 관리처분계획의 인가를 받은 사업시행자 및 조합원들의 종전 법에 대한 신뢰의 보호가치 및 이 사건 규정으로 인해 초래되는 신뢰침해의 정도를 비교ㆍ형량할 때, 도시정비법 제30조의2 제1항 본문이 ‘위 법 시행일 전에 관리처분계획의 인가를 받은 사업시행자’에게도 적용된다고 해석하는 것은 신뢰보호의 원칙에 위반하여 위 사업시행자 및 조합원들인 청구인들(보조참가인 포함)의 재산권을 침해하는 것으로서 헌법에 위반된다고 할 것이다.
재판관
재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환
별지
[별지 1] 청구인 목록(2005헌마222)：생략
[별지 2] 청구인 목록( 2005헌마755 )：생략