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사건
93헌바20·66,94헌바4·9,95헌바6(병합) 舊 土地收用法 第46條 第2項 등 違憲訴願
[판시사항]
1. 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상의 의미
2. 구 토지수용법 제46조 제2항 및 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제1항 제1호의 위헌 여부
[결정요지]
1. 헌법 제23조 제3항이 규정하는 정당한 보상이란 원칙적으로 피수용재산(被收用財産)의 객관적(客觀的)인 재산가치(財産價値)를 완전하게 보상하는 것이어야 한다는 완전보상을 의미한다.
2. 구 토지수용법 제46조 제2항 및 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제1항 제1호가 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정을 공시지가(公示地價)를 기준으로 하되 개발이익(開發利益)을 배제하고, 공시기준일부터 재결시까지의 시점보정(時點補正)을 인근토지의 가격변동률과 도매물가상승률 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 위 각 규정에 의한 기준지가(基準地價)가 대상지역 공고일 당시의 표준지(標準地)의 객관적(客觀的) 가치(價値)를 정당하게 반영하는 것이고, 표준지와 지가산정 대상토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지(標準地)의 선정(選定)이 적정(適正)하며, 대상지역 공고일 이후 수용시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정(時點補正)의 방법(方法)이 적정(適正)한 것으로 보이므로, 헌법상의 정당보상의 원칙에 위배되는 것이 아니며, 또한 위 헌법조항의 법률유보를 넘어섰다거나 과잉금지의 원칙에 위배되었다고 볼 수 없다.
청구인
: 이○수 외 16인
청구인들 대리인 변호사 이재후 외 2인
관련사건
: 1. 서울고등법원 92구11475호
토지수용재결처분취소 등(93헌바20 관련)
2. 서울고등법원 92구19424호
토지수용재결처분취소 등( 93헌바66 관련)
3. 서울고등법원 91구25002호
토지수용재결처분취소 등( 94헌바4 관련)
4. 대법원 93누21316호
토지수용재결처분취소 등( 94헌바9 관련)
5. 서울고등법원 90구10805호, 대법원
94누1814호 토지수용재결처분취소 등
( 95헌바6 관련)
[심판대상조문]
구(舊) 토지수용법(土地收用法)(1991.12.31. 법률 제4483호로
개정되기 이전의 것) 제46조
(산정(算定)의 시기(時期) 및 방법(方法))
① 생략
② 토지(土地)에 대한 보상(補償)은 지가공시(地價公示)
및 토지(土地) 등의 평가(評價)에 관한 법률(法律)에
의한 공시지가(公示地價)를 기준(基準)으로 하되,
공시기준일(公示基準日)로부터 판결시(判決時)까지의
관계법령(關係法令)에 의한 당해 토지(土地)의
이용계획(利用計劃) 또는 당해 지역(地域)과 관계없는
인근토지(隣近土地)의
지가변동율(地價變動率)·도매물가상승률(都賣物價上 昇率) 기타 사항(事項)을
참작(參酌)하여 평가(評價)한 금액(金額)으로 행한다.
지가공시(地價公示)및토지(土地)등의평가(評價)에
관한법률(法律) 제10조
(공시지가(公示地價)의 적용(適用))
① 국가(國家)·지방자치단체(地方自治團體),
의한 정부투자기관(政府投資機關) 기타
대통령령(大統領令)이 정하는 공공단체(公共團體)가
다음 각호(各號)의 목적(目的)을 위하여 토지(土地)의
가격(價格)을 산정(算定)하는 경우에는 당해
토지(土地)와 유사한 이용가치(利用價値)를 지닌다고
인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지(標準地)의
공시지가(公示地價)를 기준(基準)으로 하여 당해
토지(土地)의 가격(價格)과 표준지(標準地)의
공시지가(公示地價)가 균형을 유지하도록 하여야 한다.
다만, 필요하다고 인정하는 때에는 산정(算定)된
지가(地價)를 다음 각호(各號)의 목적(目的)에 따라
가감조정(加減調整)하여 적용(適用)할 수 있다.
1. 공공용지(公共用地)의 매수(買收) 및 토지(土地)의
수용(收用)·사용(使用)에 대한 보상(補償)
2.～6. 생략
② 생략
[참조조문]
[참조판례]
1990.6.25. 선고, 89헌마107 결정
1991.2.11. 선고, 90헌바17 ,18(병합) 결정
[주 문]
[이 유]
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
이 사건 심판기록에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 사건의 개요
(1) 청구인 이○수는 경기 의정부시 ○○동 532의 18 답 515평방미터의, 청구인 주식회사 ○○은 같은 번지의 1 대 309평방미터 및 같은 번지의 13 대 2,480평방미터의, 각 소유자로서 건설부의 경기 의정부시 신곡택지개발예정지구지정변경 및 같은 지구 택지개발계획승인(건설부 고시 제853호)에 기하여 위 토지들을 포함한 의정부 신곡지구 일대가 위 택지개발지구로 지정됨에 따라 중앙토지수용위원회가 1991.8.26. 위 토지들을 각 수용하는 재결을 하자 위 청구인들이 이의신청을 하였으나 위 위원회는 1992.3.27. 위 토지들에 대한 손실보상액 일부만을 증액하는 재결을 하였다. 이에 위 청구인들은 서울고등법원에 위 토지수용재결처분취소 등 청구의 소(92구11475호)를 제기하는 한편 구 토지수용법(1962.1.15. 법률 제965호로 제정되어 1989.4.1. 법률 제4120호로 개정된 것으로서 1991.12.31. 법률 제4483호로 개정되기 이전의 것, 이하 토지수용법이라 한다) 제46조 제2항 및 지가공시및토지등의평가에관한법률(이하 지가공시법이라 한다) 제10조 제1항 제1호가 헌법상 재산권보장의 원칙 및 정당보상의 원칙에 반하는 위헌적인 규정이라고 주장하면서 위 법원에 위헌법률심판제청신청(93부156호)을 하였으나 그 신청이 1993.5.14. 기각되자 1993.5.25. 위 결정을 송달받고 위 청구인들은 1993.6.7. 이 사건 헌법소원심판청구를 적법하게 하였다.
(2) 93헌바66 사건
청구인 김○안은 서울 중구 태평로1가 대332.6평방미터, 같은 번지 12 대 3평방미터 및 같은 번지 15 대 163평방미터의, 청구인 조○윤은 같은 곳 64의 14 대 59.8평방미터의, 청구외 망 윤○노의 재산상속인들인 청구인 윤○진, 홍○산, 윤□진, 윤△진, 윤○순, 윤▽진은 같은 곳 64의 12 대 62.8평방미터의 각 소유자이다. 청구외 □□주식회사와 ○○교회가 서울 종로구 신문로 구역 제1,2지구 도시재개발사업을 위하여 도시재개발법과 토지수용법에 의거하여 중앙토지수용위원회에 토지수용재결을 신청하고 위 위원회가 위 각 토지를 수용하는 재결을 하자 위 청구인들
이 이의신청을 하였으나 위 위원회는 1992.6.19. 위 보상액을 일부만을 증액하는 재결을 하였다. 이에 청구인들은 서울고등법원에 헌법에 합치하는 감정이 되어 있지 않아 위 보상금이 현저히 적게 재결되었다고 주장하여 토지수용재결의 취소와 아울러 정당한 보상을 구하는 수용재결처분취소 등 청구의 소(92구19424)를 제기하는 한편 토지수용법 제46조 제2항 및 지가공시법 제10조 제1항 제1호가 앞서 본 바와 같이 헌법에 위반된다고 하여 위 법원에 위헌법률심판제청신청(92부1034호)하였으나 그 신청이 1993.12.1. 기각되자, 1993.12.14. 위 기각결정을 송달받고, 1993.12.24. 이 사건 헌법소원심판청구를 적법하게 하였다.
(3) 94헌바4 사건
(가) 청구인 이○순, 이○재, 이□재는 경기 부천시 중구 중동 답 587 평방미터, 같은 번지의 21 잡종지 1,285평방미터, 같은 번지의 22 답 2,070평방미터, 같은 번지의 23 잡종지 474평방미터의 공동소유자, 청구인 이○순은 같은 동 561 잡종지 6,597평방미터, 같은 번지의 1 답 5,432평방미터의 소유자로서, 건설부의 부천 중동지구 택지개발예정지구 지정변경 및 동 지구 택지개발계획승인(건설부 고시 제50호)에 기해 위 토지를 포함한 부천시 중동 일대가 택지개발지구로 지정됨에 따라 중앙토지수용위원회가 1991.1.31. 위 토지에 대한 수용재결을 하자 위 청구인들이 이의신청을 하였으나 위 위원회는 같은 해 9.30. 손실보상액 일부만을 증액하는 재결을 하였다. 이에 위 청구인들은 서울고등법원에 위 토지수용재결처분취소청구의 소(91구 25002호)를 제기하는 한편 토지수용법 제46조 제2항이 앞서 본 바와 같이 헌법에 위반된다고 하여 위 법원에 위헌법률심판제청신청(92부40466호, 44507호)을 하였으나, 그 신청이 1993.12.31. 기각되자 1994.1.4. 위 결정을 송달받고 위 청구인들은 1994.1.13. 이 사건 헌법소원심판청구를 적법하게 하였다.
(4) 94헌바9 사건
청구인 주○홍은, 부천시 남구 송내동 답3,524㎡ 외 5필지 토지의 소유자로서, 위 토지들이 택지개발촉진법에 의하여 승인·고시된 사업지구에 편입되어 중앙토지수용위원회가 1991.1.31. 위 토지들에 대한 수용재결을 하자 이의신청을 하였으나 위 위원회는 1991.9.16. 위 보상액 일부만을 증액하는 재결을 하였다. 이에 같은 청구인은 서울고등법원에 토지수용재결처분취소 등 청구의 소(91구23068호)를 제기하여 일부패소판결을 선고받고 위 판결에 대하여 대법원에 상고(93누21316호)하는 한편, 토지수용법 제46조 제2항 및 지가공시법 제10조 제1항 제1호가 앞서 본 바와 같이 헌법에 위반된다고 하여 대법원에 위헌법률심판의 제청신청을 하였으나 그 신청이 1994.1.11. 기각되자 1994.1.21. 위 결정을 송달받고 1994.1.27. 이 사건 헌법소원심판청구를 적법하게 하였다.
(5) 95헌바6 사건
청구인 곽○섭, 청구외 망 마○호의 상속인인 청구인 마○, 마○진은, 경기 오산시 궐도 대 946평방미터 및 같은 동 130 대21,812평방미터의 공동소유자로서, 1987.1.9. 건설부 고시 제639호로 택지개발예정지구로 지정된 경기 오산시 수청리
및 궐리 일원의 토지에 대한 오산궐리지구 택지개발사업의 시행자가 된 청구외 한국토지개발공사가 중앙토지수용위원회에 위 택지개발사업지구에 포함된 위 청구인들의 위 대지들에 대한 토지수용재결신청을 하여 위 위원회가 1989.9.7. 위 대지들에 대한 수용재결을 하자, 이의신청을 하였으나 위 위원회는 1990.6.4. 위 보상액 일부만을 증액하는 재결을 하였다. 이에 위 청구인들은 서울고등법원에 토지수용재결처분취소 등의 소(90구10805호)를 제기하였으나 패소판결을 선고받고 위 판결에 대하여 대법원에 상고(94누1814호)하는 한편, 토지수용법 제46조 제2항 및 지가공시법 제10조 제1항 제1호가 앞서 본 바와 같이 헌법에 위반된다고 하여 대법원에 위헌법률심판제청신청을 하였으나 그 신청이 1995.1.23. 기각되자 1995.2.6. 이 사건 헌법소원심판청구를 적법하게 하였다.
나. 심판의 대상
청구인들이 이 사건 헌법소원의 대상으로 삼은 법률의 조항은 토지수용으로 인한 손실보상에 있어서 손실액의 산정시기 및 방법을 규정한 구 토지수용법(1962.1.15. 법률 제965호로 제정되어 1989.4.1. 법률 제4120호로 개정된 것으로서 1991.12.31. 법률 제4483호로 개정되기 이전의 것) 제46조 제2항과 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제1항 제1호 규정이다. 구 토지수용법 제46조 제2항이 1991.12.31. 법률 제4483호로 개정되었으나, 같은 법률(법률 제4483호를 말한다) 부칙 제2항에 의하여 그 이전에 이루어진 이 사건 토지수용으로 인한 손실액의 산정시기나 방법은 종전의 규정에 의하도록 되어 있다. 따라서 위 구 토지수용법의 조항이 이미 개정되어진 것이기는 한, 이 사건의 관련소송사건에 대하여 계속 적용되어야 하는 것이므로 이에 대하여 판단한다(헌법재판소 1989.12.18. 선고, 89헌마32 ,33 및 1990.6.25. 선고, 89헌마107 호 각 결정 참조). 심판대상법률조항의 내용은 다음과 같다.
구 토지수용법(1962.1.15. 법률 제965호로 제정되어 1989.4.1. 법률 제4120호로 개정된 것으로 1991.12.31. 법률 제4483호로 개정되기 이전의 것, 이하 토지수용법이라 한다) 제46조 [산정의 시기 및 방법] ② 토지에 대한 보상은 지가공시및토지등의평가에관한법률에의한공시지가를 기준으로 하되, 공시기준일로부터 재결시까지의 관계법령에 의한 당해 토지의 이용계획 또는 당해 지역과 관계없는 인근토지의 지가변동률·도매물가상승률 기타 사항을 참작하여 평가한 금액으로 행한다.
지가공시및토지등의평가에관한법률(이하 지가공시법이라 한다) 제10조 [공시지가의 적용] ① 국가·지방자치단체, 정부투자기관관리기본법에 의한 정부투자기관 기타 대통령령이 정하는 공공단체가 다음 각호의 목적을 위하여 토지의 가격을 산정하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 하여 당해 토지의 가격과 표준지의 공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다. 다만, 필요하다고 인정하는 때에는 산정된 지가를 다음 각호의 목적에 따라 가감조정하여 적용할 수 있다.
1. 공공용지의 매수 및 토지의 수용·사용에 대한 보상
2. 청구인들의 주장 및 관계인들의 의견요지
가. 청구인들의 주장
(1) 헌법 제23조 제3항이 '공공필요에 의한 재산권의 수용……에 대[하여는]……정당한 보상을 지급하여야 한다'고 규정하고 있는 것은, 피수용재산의 객관적인 가치를 기준으로 하는 완전보상을 뜻하는 것으로서 그 보상의 시기나 방법에 어떤 제한이 가해져서는 아니된다는 취지이다. 토지수용법 제46조 제1항이 '손실액의 산정은 수용……재결 당시의 가격을 기준으로 하되……인근토지의 거래가격을……고려한 적정가격으로 하여야 한다'고 규정한 것은 헌법의 위와 같은 완전보상의 원칙을 구체적으로 명시한 것이다.
토지수용법 제46조 제2항과 지가공시법 제10조 제1항 제1호는 토지의 수용에 대한 손실보상액을 산정함에 있어서 피수용토지의 객관적 거래가격을 기준으로 하는 것이 아니라, 공시지가를 기준으로 하되 지가상승률·도매물가상승률 등을 참작하여 결정한다고 규정하고 있다. 이는 객관적 거래가격을 밑도는 가격을 보상금액으로 결정하도록 규정한 것으로서 헌법의 정당보상의 원칙에 반하고, 또한 원칙규정인 토지수용법 제46조 제1항을 사문화하고 헌법 제23조 제3항에 의한 법률의 유보를 넘어선 것으로 위헌무효이다.
(2) 공시지가는 건설부장관이 일방적으로 결정하는 것으로 토지를 수용당하는 사람은 사실상 공시지가의 결정과정에 참여할 길이 없다. 따라서 그러한 공시지가는 정당한 보상의 실현을 담보할 제도적 장치를 결여한 것이라 할 것이다. 그럼에도 위 법률조항들이 손실보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하라고 규정하고 있는 것은 헌법 제23조 제3항의 정당보상의 원칙에 위배되어 위헌무효이다.
(3) 토지수용법 제46조 제1항은 손실보상액 산정에 있어서 원칙규정이고, 같은 조 제2항은 예외규정이다. 그런데 공시지가는 국토이용관리법 등의 기준지가와 같이 특정지역을 대상으로 한 것이 아니라 전국에 걸쳐 모든 토지를 규율대상으로 하고 있다. 따라서, 이 공시지가를 기준으로 하여 보상액을 산정하도록 한 토지수용법 제46조 제2항은 같은 조 제1항이 적용되는 경우가 없도록 하여 사문화시키고 예외적인 조항을 원칙규정처럼 적용되게 하는 과잉입법이라 하지 않을 수 없고, 토지수용법 제46조 제2항은 같은 조 제1항의 손실보상원칙에도 위배된다.
(4) 위 헌법규정에 "……보상은 법률로써 하되……"라고 한 것은 재산권을 제한하는 법률에는 반드시 손실보상의 근거도 함께 규정하도록 한 것에 불과하고 손실보상금산정에 관한 기준까지 법률에서 규정하도록 유보한 것은 아님에도 불구하고 토지수용법 제46조 제2항이 토지수용에 따른 손실보상액의 산정기준을 지가공시법상의 공시지가에 의하도록 규정한 것은 위 헌법조항에서 정한 법률유보의 범위를 넘어선 자의적인 입법으로서 위헌무효이다.
위 토지수용법의 조항과 지가공시법 제10조 제1항 제1호는, 정부의 과세기준으로 사용하기 위한 것으로서 실제의 객관적인 거래가격과는 일치하지 아니할 뿐만 아니라 개별지가결정에 대한 불복방법도 마련되어 있지 아니한 공시지가를 손실보상의 기준으로 사용하도록 함으로써, 헌법 제23조 제3항의 완전보상의 원칙에 위배되어 위헌무효이다.
나. 관계인들의 의견
(1) 서울고등법원의 위헌제청신청기각 이유
(가) 93헌바20 사건
지가공시법 제10조 제1항 제1호에 의한 공시지가는 그 평가의 기준이나 절차에 비추어 대상토지가 공시기준일 당시에 갖는 객관적 가치를 평가하기 위한 것으로서 부적절한 것으로 볼 수 없고, 또한 공익사업의 공고나 시행으로 인하여 토지소유자가 자신의 노력과 관계없이 지가가 상승함으로 받게 되는 이른바 개발이익은 궁극적으로 국민 모두에게 지속될 성질의 것으로서 완전보상의 범위에 포함되는 피수용자의 손실이라고 볼 수 없어, 당해 사업과 관계없는 인근지역의 지가변동률 등을 참작하여 시점 수정을 함으로써 개발이익을 배제하여야 하는 만큼, 토지수용법 제46조 제2항과 지가공시법 제10조 제1항 제1호에 의하여 산정한 수용당시의 보상금액이 개발이익이 포함된 인근지역의 지가수준에 미치지 아니한다 하여 위 각 법률의 조항이 헌법상의 정당보상의 원칙에 위배된다거나 국민의 기본권제한에 관한 과잉금지의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.
(나) 93헌바66 사건
헌법 제23조 제3항은 "공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다"라고 규정하고 있는바, 이 헌법의 규정은 보상청구권의 근거에 관하여서 뿐만 아니라 보상의 기준과 방법에 관하여서도 법률의 규정에 유보하고 있는 것으로 보아야 하고, 이 사건 심판대상인 토지수용법과 지가공시법의 각 규정들은 바로 헌법에서 유보하고 있는 그 법률의 규정들이고, 여기서 "정당한 보상"이라 함은 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하여야 한다는 완전보상을 뜻하는 것이라 할 것이나, 투기적인 거래에 의하여 형성되는 가격은 정상적인 객관적 재산가치로는 볼 수 없으므로 이를 배제한다고 하여 완전보상의 원칙에 어긋나는 것은 아니며, 또한 해마다 구체적으로 공시되는 공시지가가 공시기준일의 적정가격을 반영하지 못하고 있다면, 고가로 평가되는 경우 뿐만 아니라 저가로 평가되는 경우에도 이는 모두 잘못된 제도의 운영으로 보아야 할 것이고, 그와 같이 제도가 잘못 운영되는 경우에는 지가공시법 제8조의 이의신청절차에 의하여 시정할 수 있는가 하면, 수용보상액을 평가함에 있어 인근유사토지의 정상거래가격 참작 등 위 토지수용법조항 소정의 기타사항 참작에 의한 보정방법으로 조정할 수도 있는 것이므로 공시지가에 의하여 보상액을 산정한다고 하여 헌법 제23조 제3항에 위배되는 것은 아니다.
(다) 94헌바4 사건
대체로 (가),(나)항에서 설시한 바와 같다.
(2) 대법원의 위헌제청신청기각이유(94헌바9, 95헌바6 사건)
지가공시법 제7조는 건설부장관이 지가를 공시한 때에는 일반에 열람시키게 하고, 제8조 제1항은 공시지가에 대하여 이의가 있는 자는 건설부장관에게 이의를 신청할 수 있다고 규정하고 있으므로 수용대상토지의 소유자나 이해관계인이 표준지의 공시지가결정 자체를 다툴 방법이 없다 할 수 없고, 한편 수용대상토지의 보상액을 산정함에 있어서도 표준지의 공시지가가 인근의 지가동향을 제대로 반영하고 있지 아니한 경우에는 표준지의 공시지가 자체를 상향조정하거나 기타 사항의 보정을 통하여 보상액을 상향 조정할 수도 있으므로, 토지수용법 제46조 제2항 및 지가공시법 제10조 제1항 제1호의 규정은 헌법 제23조 제1항, 제3항의 규정에 의거한 것이며 그 내용이 정당한 보상에 합치되는 것이므로 위헌이라고 볼 수 없다.
(3) 건설부장관의 의견
(가) 지가공시법 제2조 제2호는 공시지가의 성격을 당해 토지가 자유로운 거래가 이루어지는 경우 합리적으로 성립한다고 인정되는 가격이라고 규정하고 있으며, 제5조는 국가의 의뢰를 받은 전문 감정평가사가 인근 유사토지의 거래가격·임료 등을 종합적으로 참작하고 그 지역의 사정에 밝은 시장·군수·구청장의 의견을 들어 공시지가를 평가하도록 하고 있으므로, 위 법률의 규정에 의한 공시지가는 지가공시일 당시의 객관적 지가를 나타내는 것이다. 뿐만 아니라 같은 법 제8조의 규정에 의하여 토지의 소유자 또는 법률상 이해관계인은 공시지가에 대하여 이의를 제기할 수 있으며, 공시지가를 매개로 하여 이루어지는 구체적인 행정처분이 있을 경우 그 행정처분에 대한 불복과 동시에 공시지가 자체에 대하여 이의를 제기할 수 있으므로, 객관적 지가를 공시할 제도적 장치가 되어 있다.
(나) 원래 토지가격은 토지시장이 불완전하기 때문에 시장경제의 원리가 그대로 적용되는 것은 아니며, 또한 토지거래의 관행상 실제의 거래가격이 노출되지 않기 때문에, 토지의 '시가'를 포착하는 것은 매우 어렵다. 더구나 토지소유자가 '시가'라고 주장하는 것에는 공익사업의 공고나 시행으로 발생한 개발이익을 포함하고 있거나 가수요에 의한 일시적 지가상승분을 포함하고 있는 경우가 많은데, 이를 두고 헌법상의 정당한 보상의 대상이 되는 적정가격 즉 당해 토지에 대하여 자유로운 거래가 이루어지는 경우 합리적으로 성립한다고 인정되는 가격이라고 할 수 없다. 따라서 토지수용법 제46조 제2항과 지가공시법 제10조 제1항 제1호가 공익사업의 공고나 시행으로 인하여 지가가 상승함으로써 발생한 개발이익을 배제하기 위하여 공시기준일로부터 수용재결시까지 지가변동률을 인근토지의 지가변동률이 아닌 당해 지역과 관계없는 인근토지의 지가변동률을 참작하여 보상액을 산정하게 한 것이 헌법상의 재산권 보장과 정당보상의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.
(다) 토지수용법 제46조 제2항은 토지에 대한 보상액의 산정시 표준지의 공시지가를 그대로 적용하는 것이 아니라 표준지의 공시지가를 기준으로 하여 공시기준
일로부터 재결수용시까지의 관계법령에 의한 당해 토지의 이용계획 또는 당해 지역과 관계없는 인근토지의 지가변동률·도매물가상승률·당해 토지와 공시지가표준지간의 지역요인 및 개별요인과 인근 토지의 거래사례 등 지가에 영향을 미치는 사항을 종합적으로 감안하여 산정하도록 하고
있다. 따라서 위 조항은 정당한 보상을 규정한 헌법 제23조 제3항 및 이에 따른 토지수용법 제46조 제1항의 손실보상의 원칙을 실현하기 위한 구체적 수단을 규정한 것이므로, 토지수용법 제46조 제2항이 같은 조 제1항의 손실보상의 원칙에 위배된다거나 헌법의 법률의 유보를 넘어선 것으로 위헌무효라고 할 수 없다.
(3) 중앙토지수용위원회, 한국토지개발공사 및 의정부시장의 의견요지
(가) 공시지가제도는 종래 평가목적에 따라 건설부의 기준지가, 내무부의 과세지가 표준액, 국세청의 기준시가, 감정원의 감정가액으로 다원화되어 있던 지가를 일원화하여 이들 행정목적에 공통적으로 사용하기 위하여 지가공시법에서 도입한 것이다. 같은 법 제2조 제2호는 공시지가의 성격을 당해 토지가 자유로운 거래가 이루어지는 경우 합리적으로 성립한다고 인정되는 가격이라고 규정하고 있으며, 같은법 제5조는 공시지가의 평가는 전문감정평가자가 인근유사토지의 거래가격, 임료 등을 종합적으로 참작하고 그 지역의 사정에 밝은 시장·군수·구청장의 의견을 듣도록 하고 있으므로, 지가공시법에 의한 공시지가는 지가공시일 당시의 객관적인 지가를 나타내고 있다. 공시지가는 철저한 조사, 심의, 품등비교, 의견수렴 등 여러 단계를 거쳐 적정가격으로 결정하게 되어 지가공시일 당시의 객관적 지가를 나타내며 토지수용법 제46조 제2항과 지가공시법 제10조 제1항 제1호에서 공시지가를 손실보상액의 산정기준으로 삼도록 한 것은 토지의 특성, 공시지가의 입법취지, 행정적·제도적 기술 및 운용, 경제정의 등 어느 모로 보나 합리적이고 적정한 것으로 헌법상의 재산권보장과 정당보상의 원칙에도 부합된다는 등 대체로 건설부장관의 의견과 비슷하다.
3. 판단
가. 토지수용에 따른 손실보상액의 산정방법에 관하여 우리 헌법재판소는 헌법 제23조 제2항이 규정하는 '정당한 보상'이란 원칙적으로 피수용재판의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 것이어야 한다는 완전보상을 의미하며 토지의 경우에는 그 특성상 인근유사토지의 거래가격을 기준으로 하여 토지의 가격형성에 미치는 제 요소를 종합적으로 고려한 합리적 조정을 거쳐서 객관적인 가치를 평가할 수밖에 없는데 이 때, 소유자가 갖는 주관적인 가치, 투기적 성격을 띠고 우연히 결정된 거래가격 또는 흔히 불리우는 호가, 객관적 가치의 증가에 기여하지 못한 투자비용이나 그 토지 등을 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 가격 등에 좌우되어서는 안되며, 개발이익은 그 성질상 완전보상의 범위에 포함되지 아니한다는 것을 밝힌 바 있다.
또한, 이 사건 토지수용법 이전의 구 토지수용법(1989.4.1. 법률 제4120호로 개정되기 이전의 것) 제46조 제2항 및 구 국토이용관리법(1989.4.1. 법률 제4120호로
삭제되기 이전의 것) 제29조 내지 제29조의6의 규정이 토지에 대한 보상을 기준지가를 기준으로 하여 평가하도록 한 것의 위헌여부에 관한 판단에서, 첫째, 기준지가가 대상지역 공고일 당시의 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이고(기준지가의 산정의 적정성), 둘째, 표준지와 지가산정 대상토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하고(표준지의 선정의 적정성), 셋째, 대상지역 공고일 이후 수용시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법이 적정하다면(시점보정의 기준의 적정성), 기준지가를 기준으로 한 보상금액의 산정은 피수용토지의 수용당시의 객관적인 가치를 반영할 수 있다고 판시한 바 있다(헌법재판소 1990.6.25. 선고, 89헌마107 결정; 1991.2.11. 선고, 90헌바17 ,18(병합) 결정 참조).
따라서, 이 사건 토지수용법 제46조 제2항 및 지가공시법 제10조 제1항 제1호의 규정에 의하여 토지의 수용에 대한 보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하도록 한 것이 헌법에 위배되는지의 여부는 위 각 법률의 규정이 과연 피수용토지의 객관적인 가치를 적절히 반영할 수 있도록 표준지의 선정과 그 공시지가의 산정 및 시점보정의 기준의 적정성을 보장하고 있는지 여부에 따라 판단할 수 있다 할 것이므로 다음에서 순차로 살핀다.
나. 공시지가 산정의 적정성 여부
공시지가는 지가공시법의 규정에 의한 절차에 따라 건설부장관이 조사·평가하여 공시한 표준지의 단위면적당 가격이다(지가공시법 제2조 제1호). 지가공시법에 의하면, 건설부장관은 토지이용상황이나 주변환경 기타 자연적·사회적 조건이 유사하다고 인정되는 일단의 토지 중에서 선정한 표준지에 대하여 매년 공시기준일 현재의 적정가격, 즉 당해 토지에 대하여 자유로운 거래가 이루어지는 경우 합리적으로 성립한다고 인정되는 가격을 조사·평가하여야 하며(제4조, 제2조 제2호), 이렇나 표준지의 적정가격을 조사·평가하는 경우에 인근 유사토지의 거래가격·임료 및 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 토지의 조성에 필요한 비용추정액 등을 종합적으로 참작하도록 규정하여(제5조 제1항), 공시지가가 대상지역공고일 당시 표준지의 시가로서 당해 표준지의 객관적 가치를 반영하는 가격이어야 함을 명시하고 있다.
다만, 문제는 실제의 조사 및 평가업무가 위 법률의 규정에 부합되게 공정하고 신중한 절차에 의하여 이루어질 수 있는 제도적 뒷받침이 마련되어 있는지의 여부이다. 이에 관하여 지가공시법은 감정평가사제도를 두고, 그 자격요건을 엄격히 제한하여 소정의 자격을 갖춘 자에 대하여만 감정평가사의 자격을 부여하고(제14조, 제15조), 그 직무상의 공정성을 담보하기 위한 손해배상책임(제26조), 성실의무(제27조) 등을 규정하고 있으며, 건설부장관이 표준지의 적정가격을 조사·평가하고자 할 때에는 둘 이상의 감정평가업자에게 이를 의뢰하도록 하고 있다(제5조 제2항).
뿐만 아니라, 건설부장관이 공시지가를 공시하기 위하여는 사전에 토지평가위원회의 심의를 거쳐야 하며(제4조 제1항, 제12조), 건설부장관이 공시지가를 공시한
이후에도 일반에게 열람할 기회를 주어 이의신청에 따라 당해 공시지가를 조정할 수 있도록 하고 있다(제7조, 제8조).
따라서 지가공시법의 규정에 의한 공시지가는 그 평가의 기준이나 절차로 미루어 대상토지가 대상지역공고일 당시 갖는 객관적 가치를 평가하기 위한 것으로서 적정성을 갖고 있다고 볼 것이다(다만 공시지가를 기준으로 산정한 보상금액이 사실상 실제의 거래가격보다 지나치게 적은 사례가 전혀 없다고 단정할 수는 없으나 이러한 사례는 제도의 적정한 운영으로 방지할 수 있다 할 것이므로 이 점만으로 제도의 부적정성을 탓할 수는 없다 할 것이다).
다. 표준지 선정의 적정성 여부
지가공시법은 토지이용상황이나 주위환경 기타 자연적·사회적 조건이 일반적으로 유사하다고 인정되는 일단의 토지 중에서 토지평가위원회의 심의를 거쳐 표준지를 선정하도록 하고(제4조 제1항, 제12조 제1항 제2호), 표준지의 선정에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다(제4조 제2항). 이에 따른 같은 법률시행령은 일단의 토지 중에서 당해 일단의 토지를 대표할 수 있는 필지의 토지를 선정하여야 한다고 규정하고 있는데(제3조 제1항), 이를 위하여 구체적으로는 같은 법률 제12조 제1항 제2호의 규정에 의한 표준지의 선정 및 관리지침을 두고 이에 따르도록 하고 있으며 표준지 및 관리지침에 의하면, 당해 지역을 시·군·구 행정단위별로 도시계획구역(세분하여 주거지역·상업지역·공업지역·녹지지역) 및 도시계획구역 외의 지역(세분하여 주거지·상업지·공업지·농경지·임야·기타 토지)으로 구분하여 지역분석을 실시하고(제3조), 표준지를 선정함에는 대표성·중용성·안정성·확정성의 원칙에 따라야 하며(제6조), 특별한 사유가 있는 경우에 한하여 표준지를 교체, 추가 또는 삭제할 수 있도록(제10조) 규정하고 있다.
따라서 표준지와 지가선정 대상토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지 선정의 적정성이 보장된다고 할 것이다.
라. 시점보정 기준의 적정성 여부
토지수용법 제46조 제2항은 인근토지의 지가변동률과 도매물가상승률을 시점보정의 기준으로 삼고, 여기에 기타의 사항을 참작하여 평가하도록 규정하고 있다. 위 두개의 기준은 우리 헌법재판소가 89헌마107 호 사건 결정시에 지적한 바와 같이 지가변동을 추정하는데 가장 중요한 요소라 할 수 있으므로, 위 규정에 의한 시점보정의 방법은 보정결과의 적정성에 흠을 남길 만큼 중요한 기준이 누락되었다거나 적절치 아니한 기준을 적용한 것으로 판단되지는 아니한다.
4. 결론
그러므로, 토지수용법 제46조 제2항과 지가공시법 제10조 제1항 제1호가 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하되, 개발이익을 배제하고, 공시기준일로부터 재결시까지의 시점보상을 인근토지의 가격변동률과 도매물가
상승률 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 헌법 제23조 제3항에 규정한 정당보상의 원리에 위배되는 것이 아니며, 또한 위 헌법 조항의 법률유보를 넘어섰다거나 과잉금지의 원칙에 위배되었다고는 볼 수 없다.
5. 그렇다면 이 사건 심판청구는 이유가 없으므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판장 재판관 김용준
재판관 김진우
재판관 김문희
재판관 황도연
재판관 이재화
주심재판관 조승형
재판관 정경식
재판관 고중석
재판관 신창언