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- 재건축 임대주택공급 의무규정 사건 -
(헌재 2008. 10. 30. 2005헌마222·651·755·1188(병합), 판례집 20-2상, 891)
지 성 수*1)
1. 주택재건축사업 시 증가되는 용적률의 100분의 25 범위 내에서 임대주택을 의무적으로 공급하도록 하는 ‘도시 및 주거환경정비법’(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제30조의2 제1항 본문, 제2항, 부칙 제4조, ‘도시 및 주거환경정비법 시행령’(2005. 5. 18. 대통령령 제18830호로 개정되고, 2008. 2. 29. 대통령령 제20722호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라 한다) 제41조의2 제1항, 제2항, 제3항, 부칙 제4조(이하 위 조항들을 모두 합하여 ‘이 사건 규정’이라 한다)가 과잉금지원칙을 위반하여 재산권을 침해하는지 여부
2. 이 사건 규정이 관리처분계획인가나 사업시행인가를 받은 경우까지도 임대주택공급의무를 부과하는 것이 소급입법금지원칙 또는 신뢰보호원칙을 위반한 것으로서 재산권을 침해하는 것인지 여부
3. 이 사건 규정이 임대주택공급의 대가로 표준건축비에 개별공시지가를 더한 금액만을 보상하는 것이 정당한 보상 없는 수용으로 재산권을 침해하
는 것인지 여부
4. 이 사건 규정이 사업 성격이 다른 주택재개발사업에 부과하는 임대주택공급의무를 이 사건 주택재건축사업에 부과하는 것이 평등권을 침해하는 것인지 여부
도시 및 주거환경정비법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제30조의2(주택재건축사업의 임대주택 건설의무 등) ① 수도권정비계획법 제6조 제1항 제1호의 규정에 의한 과밀억제권역에서 주택재건축사업을 시행하는 경우 사업시행자는 제30조 제4호의 규정에 의한 세입자의 주거안정과 개발이익의 조정 등을 위하여 당해 주택재건축사업으로 증가되는 용적률 중 100분의 25이하의 범위 안에서 대통령령이 정하는 비율 이상에 해당하는 면적을 임대주택(이하 “재건축임대주택”이라 한다)으로 공급하여야 하며, 건축관계 법률에 의한 건축물 층수제한 등 건축제한으로 제3항의 규정에 의한 용적률의 완화가 사실상 불가능한 경우에는 대통령령으로 임대주택 공급비율을 따로 정할 수 있다. 단서 생략
② 사업시행자는 재건축임대주택을 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 주택공사 등에게 공급하여야 한다. 이 경우 재건축임대주택의 공급가격은 재건축임대주택의 건설에 투입되는 건축비를 기준으로 건설교통부장관이 고시하는 금액에 재건축임대주택 부속토지의 가격(부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률 제11조의 규정에 의한 개별공시지가 및 지가상승률 등을 고려하여 대통령령이 정하는 기준에 따라 산정한 가격을 말한다)을 합한 가격으로 한다. 다만, 사업시행자가 재건축임대주택에 해당하는 만큼의 용적률을 완화받기로 선택한 경우에는 인수자에게 그 부속토지를 기부채납한 것으로 본다.
부칙 제4조(사업시행인가를 받은 주택재건축사업에 관한 특례) ① 이 법 시행 당시 사업시행인가(부칙 제3조 제2항의 규정에 의한 대통령령이 정하는 중요한 사항의 변경인가를 제외한다)를 받은 주택재건축사업은 제30조의2 제1항의 개정규정에 의한 재건축임대주택의 공급비율에 불구하고 재건축
으로 증가되는 용적률 중 100분의 10이하의 범위 안에서 대통령령이 정하는 비율에 해당하는 주택의 수를 재건축임대주택으로 공급한다.
② 제1항의 규정에 의하여 재건축임대주택을 공급하는 경우에는 제30조의2 제3항 및 제4항의 개정규정을 적용하지 아니한다.
③ 이 법 시행당시 제48조의 규정에 의하여 관리처분계획이 인가된 재건축사업의 경우 조합원 외의 자에게 공급계획인 주택의 수가 제1항의 규정에 의한 재건축임대주택의 공급비율에 의한 주택의 수보다 적은 경우에는 제1항의 규정에 불구하고 재건축임대주택으로 공급하는 주택의 수는 조합원 외의 자에게 공급하는 주택의 수에 의한다.
도시 및 주거환경 정비법시행령(2005. 5. 18. 대통령령 제18830호로 개정되고, 2008. 2. 29. 대통령령 제20722호로 개정되기 전의 것) 제41조의2(재건축임대주택의 비율 및 공급방법 등) ① 법 제30조의2 제1항 본문에서 “대통령령이 정하는 비율”이라 함은 100분의 25를 말한다.
② 법 제30조의2제1항 본문에서 “용적률의 완화가 사실상 불가능한 경우”라 함은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.
1. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제76조의 규정에 의한 건축물의 층수제한
2. 항공법 제82조의 규정에 의한 비행장 주변지역의 건축물 높이제한
3. 군용항공기지법 제8조의 규정에 의한 비행안전구역 내 건축물의 높이제한
4. 문화재보호법 제89조 제2항의 규정에 의한 건설공사 시 문화재보호를 위한 건축제한
5. 그 밖에 건축관계법률에 의한 건축제한으로 인하여 용적률의 완화적용이 불가능하다고 시장ㆍ군수가 건축위원회의 심의를 거쳐 인정하는 경우
③ 제2항의 규정에 해당하는 주택재건축사업의 임대주택의 공급비율은 증가되는 용적률의 100분의 10 이상으로서 용적률 완화가 가능한 범위까지로 하되, 용적률 완화가 가능한 범위는 건축위원회의 심의를 거쳐 시장ㆍ군수가 인정하는 범위로 한다.
부칙 제4조(사업시행인가를 받은 주택재건축사업에 관한 특례) 개정법률
부칙 제4조 제1항에서 “대통령령이 정하는 비율”이라 함은 100분의 10을 말한다.
청구인들은 이 사건 심판청구일 당시 재건축조합, 재건축조합설립추진위원회, 재건축조합의 조합원 등으로 재건축사업을 추진하면서 사업시행인가를 받았거나 이를 받기 위하여 준비하고 있던 자들인바, 정부가 제252회 임시국회에 ‘도시 및 주거환경 정비법 개정법률안’을 제출하고, 위 법률안이 2005. 3. 2. 국회 본회의를 통과하자, 위 법률안 제30조의2와 부칙 제2조, 제4조가 노후된 아파트를 재건축함에 있어 증가된 용적률의 최고 25% 범위 안에서 대통령령이 정하는 비율 이상을 임대주택으로 건설하도록 규정하고 있는 것이 자신들의 재산권, 평등권 등을 침해한다고 주장하면서 2005. 3. 3. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
그 후 위 법률안이 2005. 3. 18. 법률 제7392호로 공포되자, 청구인들은 2005. 3. 25. 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 헌법재판소에 제출하여 심판대상을 위 ‘도시 및 주거환경 정비법 개정법률안’ 제30조의2, 부칙 제2조, 제4조에서 ‘도시 및 주거 환경 정비법’ 제30조의2, 부칙 제2조, 제4조로 변경하였고, 2005. 11. 16.에는 ‘도시 및 주거환경 정비법시행령’ 제41조의2, 부칙 제2조, 제4조 등을 심판대상에 추가하였다.
한편, 보조참가인 ○○재건축주택정비사업조합은 2007. 12. 14. 이 사건 헌법소원 결과에 대하여 법률상 이해관계가 있다고 주장하며, 보조참가신청을 하였다.
(1) 이 사건 도시정비법 규정 중 부칙 제4조는 이미 사업시행인가를 받은
경우뿐만 아니라 관리처분계획의 인가를 받은 경우까지도 재건축 아파트 중 일부를 임대주택으로 공급하도록 하고 있는바, 이는 사업계획이 확정된 경우까지도 소급하여 적용하는 것으로 소급입법금지원칙 위반으로 청구인들의 재산권을 침해하고, 설사 위 규정이 소급입법금지원칙을 위반하고 있지 않다 하더라도 이 사건 규정의 임대주택공급의무규정은 재건축조합과 조합원들의 신뢰보호를 위반하여 청구인들의 재산권을 침해하고 있다.
(2) 이 사건 법률 규정의 임대주택공급의무제도는 그 규제가 지나치게 과도하여 재건축 자체를 포기하게 하거나 무기한 연기하도록 함으로써 재건축 부동산에 대한 투기방지나 서민들 주거생활 안정에 기여하는 바가 전혀 없다. 그리고 재건축으로 인한 개발이익의 환수가 필요하다고 하더라도 이 경우 그 부담 방법은 여러 가지 방법 중에서 하나를 선택할 수 있도록 하여야 하는데, 이 사건 규정은 오로지 임대주택만을 공급하도록 하여 선택의 여지를 주지 않고 있고, 용적률의 증가가 반드시 실질적인 이익으로 이어지는 것이 아님은 물론, 그 정확한 계측이 어렵기 때문에 이를 환수하는 경우 원본잠식의 문제가 발생할 수 있음에도 불구하고 이 사건 규정은 이러한 미실현 이득에 대해 개발이익환수라는 명목으로 임대주택을 의무적으로 공급하도록 하고 있는바, 이는 기본권 침해의 최소 침해성 원칙을 위반하여 재산권을 침해하는 것이다.
(3) 헌법 제23조 제3항은 공공필요에 의해 재산권의 수용, 사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되 정당한 보상을 지급하여야 한다고 규정하고 있는데, 도시정비법 제30조의2는 임대주택공급에 대한 대가로 대지지분은 개별공시지가로, 공사비는 표준건축비로 보상한다고 규정하고, 임대주택공급을 위해 별도로 용적률을 완화 받는 경우에는 표준건축비만을 보상한다고 규정하고 있는바, 이는 시가에 의한 보상이 아니어서 정당한 보상이 될 수 없으므로 이는 헌법 제23조 제3항을 위반하여 재산권을 침해하는 것이다.
(4) 다수가 소유하는 토지 위에 당사자들의 합의에 의하여 아파트를 건설하는 경우에는 임대아파트의 건설이 의무가 아닌 반면, 주택재건축의 경우에는 임대아파트 건설을 의무로 하는 것은 실질적으로 같은 것을 다르게 취급하는 차별에 해당하고, 주택재개발사업은 주거환경이 열악한 일정 지역에 정
비기반시설과 주택을 건설하는 사업으로 공공개발성이 강한 반면, 재건축사업은 그 본질이 민간자치성이 강한 사업인데, 민간자치성이 강한 주택재건축과 공공개발성이 강한 주택재개발을 같게 취급하는 것은 다른 것을 같게 취급하는 차별에 해당하므로, 이 사건 규정은 청구인들의 평등권을 침해하고 있다.
(5) 헌법은 전문과 제119조 제1항에서 자유시장경제를 원칙적으로 보장하고 있고, 제10조는 국민이 행복을 추구하기 위해 하는 활동을 국가권력의 간섭 없이 자유롭게 할 수 있도록 보장하고 있는바, 이에 따르면 대지소유자들은 그들의 합의 하에 법이 허용하는 범위 내에서 자유로이 재건축을 할 수 있어야 할 것인데, 이 사건 규정은 재건축 아파트의 일정 부분을 실제 공사비와 대지가격에 미치지 못하는 가격으로 또는 표준건축비만으로 공급하도록 강제함으로써 청구인들의 계약의 자유 등을 침해하고 있고, 이러한 임대주택건설의무는 재건축사업을 포기하도록 하여 거주민들이 노후, 불량한 아파트에서 계속 살 수 밖에 없도록 한다는 점에서 쾌적한 주거생활을 방해하고, 거주민들의 안전은 물론 도시미관까지도 해치게 하므로 청구인들의 환경권을 침해한다.
이 사건 규정이 시행되기 전에 관리처분계획인가를 받은 조합이라도 일반분양이 끝나지 않은 조합의 경우에는 이 사건 규정의 내용이 포함된 관리처분계획인가를 위해 다시 조합원총회의 결의를 거쳐야 하는데, 이 때 조합원들은 그 내용이 자신의 의사에 반하더라도 이를 반대할 수 없게 된다. 그리고 관리처분계획인가 후 기존 건축물이 이미 철거된 경우에는 재건축사업의 진행을 거부하거나 조합에서 탈퇴하는 것도 불가능하다. 따라서 국가가 관리처분계획이 인가되어 기존 건축물이 철거된 사업에 대해서도 사후적으로 도시정비법 제30조의2 등을 적용하여 조합원들에게 관리처분계획을 변경하도록 강제하는 것은 인간의 존엄과 가치를 본질적으로 훼손하는 것으로서 헌법에 위반된다.
(1) 주택재건축 사업에 있어 사업시행자는 주택재건축조합이므로 이 사건 규정에 의한 임대아파트 건설 의무의 주체는 재건축조합이고, 따라서 그 조합원들은 이 사건 헌법소원심판청구에서 청구인 적격이 없다.
(2) 이 사건 규정의 임대주택건설의무는 재건축으로 인한 개발이익을 궁극적으로 국민 전체에 귀속시킴으로써 사회통합을 이루고자 하는 것으로 그 환수방법이 객관적이고 합리적이라 할 것이고, 대지 및 주택의 사회적 기능이나 그 의무성, 도시에서의 대지 및 주택문제의 심각성 등을 고려할 때 과잉금지원칙에 위배되어 재산권을 침해한다고 할 수 없다. 한편, 재건축 임대주택공급제도는 사업시행자가 실제로 재건축 사업을 한 결과 그 용적률 증가분에 대하여 일부를 환수하는 것이므로 이를 미실현이득에 대한 환수라고 할 수 없고, 설령 미실현이득에 대한 환수라고 하더라도 보상을 조건으로 하고 있어 주택가격이나 지가하락의 경우에도 원본잠식의 문제는 발생시키지 않는다 할 것이다.
(3) 도시정비법 부칙 제4조는 이 법 시행당시 사업시행인가를 받은 주택재건축사업의 경우에도 용적률 증가의 10%를 임대주택으로 공급하도록 정하고 있으나 이 경우에도 표준건축비와 개별공시지가에 의한 보상지급을 조건으로 하고 있고, 이러한 임대주택의무 부과가 집 값의 비정상적 상승 및 투기수요의 유입을 방지하고 심각한 주택문제 등을 해결하기 위해 부득이하게 선택한 수단이라는 점을 감안할 때, 개발이 진행중인 상태에서 의무 부과 규정이 도입되었다 하더라도 이는 부진정소급입법으로서 이로 인한 신뢰의 손상 정도는 크다고 할 수 없으므로 소급입법금지의 원칙이나 신뢰보호원칙에 위반하여 재산권을 침해한다고 할 수 없다.
(4) 헌법 제35조 제3항은 국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다고 정하여 주택개발정책에 대한 국가의 의무를 규정하고 있는바, 도시정비법 제4조의2에서도 임대주택공급을 의무화하고 있으므로 주택재건축사업의 경우에 임대주택을 의무적으로 공급하는 것이 다른 주택건설사업과 비교하여 형평에 반한다고 할 수 없
다. 또한 국가가 재건축사업 시행과정에서 재건축조합의 구성원인 조합원의 지위가 양도되고 그 매매가격이 변동하는 사례까지 감안하여 정책을 입안하는 것은 불가능한 일이라 할 것이므로 개발이익확정 시점을 기준으로 개발이익을 환수하고, 그 이전에 주택을 매도한 자들에 대해서는 환수규정을 두고 있지 않더라도 이것이 평등권을 침해하는 것이라고 볼 수 없다.
(5) 이 사건 임대주택공급제도는 기존 용적률의 침해 없이 증가되는 용적률의 25%를 임대주택으로 짓도록 하고 있고, 이에 대해서는 표준건축비와 대지비용을 보상하고 있는바, 만약 이러한 의무에서 벗어나고자 하는 경우에는 기존 용적률로 재건축하거나 리모델링을 하는 방법을 선택할 수 있으므로, 주택재건축사업에 대한 개발이익환수의 방법으로 증가되는 용적률의 일정부분을 임대주택으로 짓도록 하고 있는 것이 계약의 자유를 침해하는 것이라고 볼 수 없다.
(6) 청구인들은 이 사건 규정이 쾌적한 주거생활권 등을 침해한다고 주장하나 이 사건 규정은 집 없는 세입자들에 대한 주거생활권 보장을 목적으로 하고 있으므로 청구인들의 이러한 주장은 이유 없다 할 것이다.
1. 이 사건 재건축임대주택공급의무제도는 용적률의 증가라는 요인에 의하여 발생한 재건축사업의 개발이익의 일부를 임대주택공급이라는 형식으로 환수하여 부동산에 대한 투기를 방지하고 세입자의 주거안정을 도모하고자 도입한 제도로, 그 의무를 개발이익의 규모가 크고 집값 상승률이 높으며 임대주택의 수요가 많은 수도권 중 과밀억제권역에서 재건축사업을 하는 경우에만 부담하도록 하고 있고, 그 부담비율에 있어서도 사업의 진척 정도에 따라 차등을 두어 피해를 최소화하는 장치를 마련하고 있는 한편, 임대주택의 공급의 대가로 표준건축비와 개별공시지가를 합한 금액을 지급하도록 하고 있으므로 이는 과잉금지원칙을 위반하여 재산권을 침해하고 있다고 볼 수 없다.
2. 도시정비법 부칙 제1조와 제2조에 의하면, 이 법 시행 이전에 주택재건축 사업을 시행하여 일반분양까지 마친 사업에 대해서는 이 사건 규정이 적
용되지 않는다고 할 것인바, 그렇다면 이 사건 규정은 아직 완성되지 않은 사실관계 또는 법률관계를 규율대상으로 하는 입법으로서 헌법 제13조 제2항의 진정소급입법에 해당한다고는 볼 수 없다.
한편, 이 사건 규정은 이 법 시행 당시 재건축사업시행자가 사업시행인가를 받지 않은 경우에는 증가되는 용적률의 100분의 25를, 사업시행인가를 받은 경우에는 증가되는 용적률의 100분의 10을, 관리처분계획인가까지 받은 경우에는 증가되는 용적률의 100분의 10을 원칙으로 하되 조합원 외의 자에게 공급하고자 계획한 주택의 수가 그에 미치지 못하는 경우에는 그 수에 대해서만 임대주택으로 공급하도록 하여 재건축사업의 진척 정도에 따라 사업시행자의 피해를 최소화하기 위한 조치를 마련하고 있는바, 이 사건 임대주택공급의무제도가 재건축으로 발생하는 개발이익의 일부를 환수하여 재건축 주택에 대한 투기적 수요를 억제하고 도심지역 세입자들의 주택 부족 문제를 완화시키기 위한 제도라는 것을 감안할 때 신뢰보호원칙을 위반하고 있다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 규정은 재산권을 침해하지 않는다.
3. 한편, 이 사건 규정에서 용적률의 일부를 임대주택으로 짓게 하여 공급하도록 한 것은 개발이익의 환수차원에서 이루어지는 조치이고, 개발이익의 환수는 불로소득적인 이익의 일정부분을 공공복리를 위해 환수하는 것이므로 원칙적으로 보상을 전제로 하지 않는다 할 것이다. 따라서 이 사건 임대주택공급의무제도는 정당한 보상이 있는지 여부와 관계없이 헌법 제23조 제3항 위반의 문제를 일으키지 않는다 할 것이다.
4. 임대주택공급의무는 이 사건 재건축사업뿐만이 아니라 재개발사업에도 부과되고 있으나, 주택재개발사업에서 부과하는 임대주택공급의무는 재개발로 발생하는 세입자들의 주거문제를 해결하기 위한 제도이고, 이 사건 재건축임대주택공급제도는 개발이익의 환수차원에서 부과되는 의무라 할 것이므로 두 사업 모두에 임대주택공급의무를 부과하고 있더라도 이것이 평등권을 침해하고 있다고는 볼 수 없다.
주택재건축의 경우 건축용적률의 증가로 인하여 생기는 이익은 토지소유
자나 재건축사업자의 재산권에 당연히 귀속되는 것이 아니라 공공의 이익을 위하여 조정할 수 있다고 할 것인데, 이 사건 규정이 수도권 과밀억제권역에서 무주택자의 주거안정에 필요한 공공임대주택을 확보하기 위하여 재건축 용적률의 증가로 인하여 생긴 잉여주택(일반분양주택)의 일부를 유상으로 공공임대주택으로 제공하도록 하는 것은 재건축사업자의 잉여주택 처분의 자유를 과도하게 제한하는 것이라고 볼 수 없다.
재건축사업과 관련하여 관리처분계획의 인가 및 고시가 있으면, 당해 재건축사업을 통해 건축될 총 건축물 중 조합원에게 분양되는 물량(‘조합원 분양분’)이 확정됨에 따라 조합원 외의 자에게 분양되는 물량(‘일반 분양분’)도 확정된다. 따라서 정비사업비의 추산액에서 일반 분양분을 통한 수익으로 충당되는 부분을 제외한 나머지 금액을 기준으로 조합원의 부담금액이 관리처분계획상 정하여지고, 조합원의 종전의 토지 또는 건축물에 대한 소유권 등은 위와 같이 잠정적으로 확정된 부담금액을 지불하는 것을 조건으로 그가 분양받기로 되어 있는 대지 또는 건축물을 분양받을 수 있는 권리로 변환된다. 그런데 이 사건 규정에 의하면, ‘도시정비법 시행일 전에 관리처분계획의 인가를 받은 사업시행자’도 재건축임대주택 건설의무를 부담하게 됨으로써 관리처분계획상 일반분양분에서 도시정비법상 요구되는 임대주택수를 뺀 나머지만을 일반분양할 수밖에 없고, 그 결과 재건축사업의 비용에 충당될 분양수익이 감소함으로써 조합원들이 부담할 나머지 재건축사업비용, 즉 1인당 부담금액이 증가될 뿐만 아니라 증가된 부담금액으로는 재건축사업을 추진할 의사가 없는 경우 재건축사업의 철회라는 재건축사업 이전 상태로의 복귀도 불가능하게 된다.
그렇다면 도시정비법 제30조의2 제1항 본문이 ‘위 법 시행일 전에 관리처분계획의 인가를 받은 사업시행자’에게도 적용된다고 해석하는 것은 신뢰보호의 원칙에 위반하여 위 사업시행자 및 조합원들의 재산권을 침해하는 것으로서 헌법에 위반된다.
(1) 개발이익의 의미
(가) 개발이익이라는 용어가 법률에 처음 등장하게 된 것은 국토이용관리법(1978. 12. 5. 법률 제3139호로 개정된 것)에서였는데, 제3조의2 제2항은 ‘국가ㆍ지방자치단체 또는 정부투자기관의 개발사업이나 정비사업 등에 의하여 토지소유자가 자신의 노력에 관계없이 지가가 상승되어 현저한 이익을 받은 때에는 국가는 그 이익(이하 "개발이익"이라 한다)을 환수할 수 있다’고 규정하여 개발이익이 무엇인지와 이를 환수할 수 있는 근거 규정을 마련하였다. 이 국토이용관리법은 도시계획법과 함께 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되고 국토의계획및이용에관한법률(2002. 2. 4 법률 제6655호로 제정되어 2003. 1. 1.부터 시행됨)로 통합 대체되었으며, 이 법에서는 개발이익이 무엇인지에 대해 정의 규정을 두지 않고, 다만 제56조4)에서 개발행위의 종류만을 규정하였다.
(나) 한편, 1989. 12. 30. 법률 제4175호로 제정된 개발이익환수에관한법률도 개발이익이 무엇인지에 관해 정의 규정을 두고 있는데, 이 정의 규정은 1993. 6. 11. 법률 제4563호 개정법률에서 한 차례 개정되어 현재에 이르고 있으며, 이 법 제2조에 의하면, "개발사업"이라 함은 국가 또는 지방자치단체로부터 인가ㆍ허가ㆍ면허등(신고를 포함하며, 이하 "인가등"이라 한다)을 받아 시행하는 택지개발사업ㆍ공업단지조성사업등 제5조의 규정에 의한 사
업을 말하고(제2호), "개발이익"이라 함은 개발사업의 시행 또는 토지이용계획의 변경 기타 사회ㆍ경제적 요인에 의하여 정상지가상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자(이하 "사업시행자"라 한다) 또는 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분을 의미하는 바(제1호), 개발이익환수에관한법률에서 말하는 개발이익이란 국가 또는 지방자치단체로부터 인가ㆍ허가ㆍ면허등을 받아 시행하는 택지개발사업ㆍ공업단지조성사업등 법 제5조의 규정에 의한 사업의 시행 또는 토지이용계획의 변경 기타 사회ㆍ경제적 요인에 의하여 정상지가상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자 또는 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분을 말한다고 할 수 있다.
(다) 그런데 개발이익환수에관한법률에서 환수대상으로 하고 있는 개발이익은 택지개발사업, 공업단지조성사업, 관광단지조성사업, 유통단지조성사업, 온천개발사업, 여객자동차터미널사업 및 화물터미널사업, 골프장건설사업 등과 같이 일반적으로 신규개발사업에서 발생하는 이익을 대상으로 하는 것인바, 이 개발이익환수에관한법률에서 정하고 있지 않은 사업이라 하더라도 다른 법에서 개발사업으로 보아 그 이익에 대한 환수규정을 두고 있다면 그 경우에도 개발이익은 얼마든지 환수가 가능할 것이고, 따라서 개발이익이 개발이익환수에관한법률에서 정하고 있는 경우에 한해서만 발생한다고 볼 수는 없을 것이다. 헌법재판소는 환수대상이 되는 개발이익은 반드시 개발사업의 유형적, 물리적 시행과 직접적이고 구체적인 인과관계가 있는 이익에 한정되는 것이 아니고, 그보다는 훨씬 넓은 개념(헌재 2000. 8. 31. 99헌바104, 판례집 12-2, 233)이라고 하였다. 그러므로 개발이익은 유형적인 개발사업의 시행뿐만 아니라 그 입법목적에 비추어 이와 동일시 할 수 있는 사회ㆍ경제적 요인에 의해 발생한 것까지를 포괄하는 개념으로 공공투자로 인한 편익증진, 개발사업의 인허가에서 초래되는 계획이익, 토지개발 및 건축행위에서 발생하는 개발이익, 기타 사회, 경제적 여건의 변화로 얻은 자본이득 및 우발이익 등을 총괄하는 개념이라 할 것이고5), 개발이익환수에관한법률 제5조의 개발부담금도 이러한 개발이익 중 한 유형을 규정하고 있는 것
에 불과하다고 할 것이다.
(라) 한편, 도시정비법 제30조의2 제1항은 수도권정비계획법 제6조 제1항 제1호의 규정에 의한 과밀억제권역에서 주택재건축사업을 시행하는 경우 사업시행자는 제30조 제4호의 규정에 의한 세입자의 주거안정과 개발이익의 조정 등을 위하여 당해 주택재건축사업으로 증가되는 용적률 중 100분의 25이하의 범위 안에서 대통령령이 정하는 비율 이상에 해당하는 면적을 임대주택으로 공급한다고 규정하고 있는바, 이 규정은 재개발사업의 하나인 주택재건축사업도 개발사업의 한 유형이라는 전제하에 용적률의 증가를 통해 발생하는 이익을 개발이익으로 보고, 그 이익의 환수방법을 임대주택공급으로 부담하도록 한 규정이라 할 것이므로 위 규정에 의하면 주택재건축사업은 개발 사업에 해당하고, 이 사업으로부터 발생하는 이익은 개발이익에 해당할 것이다.
(2) 개발이익 환수를 위한 노력
(가) 우리나라는 가용 토지가 절대적으로 부족하여 공급과 수요의 균형이 불안정한 반면, 1960년 이후 급격한 도시화와 경제성장으로 토지수요 급증에 따른 지가급등을 겪게 되었다. 이 과정에서 각종 개발사업과 용도지역 변경으로 소수의 토지소유자들이 막대한 개발이익을 향유하게 되었고, 이로 인해 소득분배구조가 왜곡되고 토지 투기가 만연하였으며, 투기목적의 토지수요는 토지가격의 비정상적인 상승으로 이어져 국민의 일상생활과 경제 전반에 여러 가지 난제를 낳게 되었다. 토지로부터 발생하는 불로소득적인 이익은 이를 사회로 환수하여 소득의 불균형을 시정하고 토지의 투기적 가수요를 억제하여 지가를 안정시키는 것이 바람직하지만, 이에 대한 제도가 미비했기 때문에 불로소득을 노린 토지 투기의 악순환에 따른 지가의 앙등과 소득불균형의 심화는 계층간의 갈등으로 이어졌다6).
이에 1989. 12. 30. 토지로부터 발생하는 개발이익을 환수하여 이를 적정하게 배분함으로써 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을
촉진하여 국민경제의 건전한 발전을 도모하기 위해 개발이익환수에관한법률 및 토지초과이득세법이 도입되었으나 토지초과이득세법에 대해서는 일부 문제점이 있어 헌법재판소로부터 헌법불합치결정을 받았고(헌재 1994. 7. 29. 선고 92헌바49등), 1994. 12. 22. 개정된 토지초과이득세법은 이후 헌법재판소로부터 합헌결정을 선고받았으나(헌재 1999.4. 29. 96헌바10 등), 합헌결정을 선고받기 전 외환위기 극복과정에서 1998. 12. 28. 폐지되었다.
(나) 한편, 위에서 본 바와 같이 개발이익환수에관한법률에서 개발이익 환수를 위해 개발부담금을 징수하는 제도가 도입되었으나 외환위기로 부동산시장이 침체에 빠지자 개발부담금부과는 1999. 12. 31.까지 한시적으로 유예되었으며, 2001년에는 부담금관리기본법이 제정되어, 수도권 이외의 지역에서는 2002. 1. 1.부터 개발부담금 부과를 중지하였고, 수도권 지역에서는 2004. 1. 1. 이후에 인가 등을 받은 개발사업은 따로 법률이 정하는 시기까지 개발부담금을 징수하지 않도록 하였다7).
그런데 2003년 초부터 다시 토지 시장이 불안해지자 2003. 10. 29. 정부는 부동산종합대책을 발표하면서 개발이익환수에관한법률에 의한 개발부담금을 다시 부과하고자 하였으나 2003. 12. 9. 국회운영위원회에서 부담금관리기본법 부칙개정안이 부결되어 개발부담금부과는 잠정적으로 중지되기에 이르렀다.
(다) 개발이익환수에관한법률은 2005. 12. 7. 법률 제7709호로 개정되었는데, 부칙 제2조는 개발부담금의 징수에 관한 특례 규정에서, 국가는 제3조의 규정에 불구하고 제5조의 규정에 의한 개발부담금 부과대상사업이 시행되는 서울특별시ㆍ인천광역시ㆍ경기도 지역 외의 지역에서 발생하는 개발이익에 대하여는 2002년 1월 1일부터 2005년 12월 31일까지, 서울특별시ㆍ인천광역시ㆍ경기도 지역에서 발생하는 개발이익에 대하여는 2004년 1월 1일부터
2005년 12월 31일까지 각각 인가등을 받은 사업은 개발부담금을 징수하지 아니한다고 규정하였고, 부칙 제3조에서는 법률 제6589호의 부담금관리기본법 부칙 제2조(개발부담금에 관한 특례)를 삭제한다는 규정을 둠으로써 개발부담금 부과는 2006년 1월 1일부터 다시 가능하게 되었다.
주택재건축이란 건물 건축 후 상당한 기간이 경과되어 건물이 훼손 또는
일부 멸실되거나 그 밖의 사정에 의하여 건물의 가격에 비하여 과다한 수선ㆍ복구비나 관리비용이 소요되는 경우 또는 부근 토지의 이용상황의 변화나 그 밖의 사정에 의하여 건물을 재건축하면 그에 소요되는 비용에 비하여 현저한 효용의 증가가 있게 되는 경우 그 건물을 철거하여 그 대지 위에 새로운 건물을 건축함을 말한다.
2001년 이후 서울 지역에서 재건축이 진행중이거나 추진 예정인 주택들은 대부분 70-80년대에 토지구획정리사업으로 조성된 토지에 아파트지구개발사업 및 택지개발사업에 의해 대량으로 건축된 것들로, 특히 최초 용적률이 100% 미만으로 개발된 저밀도 지구는 재건축 사업승인으로 인해 초기 용적률 2배 이상의 고밀도 개발이 허용되어 철거되는 기존 주택보다 그 면적을 넓혀 재건축을 하면서도 조합원 분양분을 제외한 남는 물량을 일반에게 고가로 분양함으로써 많은 이익을 취할 수 있었다. 이러한 것이 가능했던 이유는 주택재건축의 경우 기존의 용적률보다 훨씬 증가된 용적률로 사업시행인가를 받을 수 있었음은 물론, 여기에서 발생되는 이익에 대한 규제가 거의 없었기 때문이다.
그런데 주택재건축사업의 경우 만약 용적률을 늘리지 않고 기존의 용적률대로만 건축을 하게 한다면 건축비를 포함한 재건축 비용은 조합원들의 몫이 될 것이고, 사업시행자는 재건축사업으로 인해 그렇게 많은 이익을 취할 수 없을 것이다. 그러나 현실에서는 용적률을 늘려 재건축시행인가를 받기 때문에 조합원 분양에 필요한 주택수보다 훨씬 많은 주택을 건설하여 남는 물량에 대해서는 일반 분양을 함으로써 시가 상당의 분양가에서 건축비 등의 비용을 제외한 나머지 금액을 이익으로 취하는 것이 가능했던 것이다. 이와 같은 이유로 노후된 아파트 개선 목적이 아닌 증가된 용적률에 의한 재산증식이 목적인 아파트 재건축이 성행하게 되었고, 재건축 아파트에 대한 투기적 수요는 다른 주택의 가격에도 영향을 미쳐 집 값 폭등 현상을 낳았다. 그런데 주택재건축사업시 발생하는 이러한 이익은 주택재건축사업이라는 개발사업에서 용적률의 증가를 통해 발생한 이익이고, 사업자의 기여에 의한 것이 아니기 때문에 이러한 이익에 대한 적절한 환수는 재건축 예정 아파트의 투기적 수요와 무분별한 재건축으로 인한 자원의 낭비 등을 최소
화하는 데 기여하며, 소득의 공정한 분배, 경제력의 남용방지 및 균형 있는 국민경제의 발전에 이바지하게 될 것이라는 지적에도 불구하고, 그동안에는 주택재건축으로 인한 개발이익이 전혀 환수되지 않고 전부 사업시행자에게 사유화되었다. 주택재건축에 따른 개발이익을 환수하지 못한 이유는 개발이익의 환수에 있어서는 ‘개발이익 환수에 관한 법률’상의 개발부담금이 그 핵심수단이었으나, 이것은 일반적으로 신규개발사업을 대상으로 하고 있어 재개발사업의 하나인 주택재건축사업에는 이를 부과할 수 없었기 때문이다. 이에 도시정비법 제30조의2 제1항 등은 수도권 과밀억제권역에서 주택재건축사업을 시행하는 경우 사업시행자에게 주택재건축사업으로 증가되는 용적률 중 100분의 25의 면적을 임대주택으로 공급하도록 하는 임대주택공급의무 규정을 두게 된 것이다. 이와 같은 개발이익의 환수방법은 개발이익을 금전으로 환수할 경우 발생할 수 있는 가치 산정의 부정확성을 어느 정도 해소하면서 개발이익을 환수한다는 장점과 수도권과밀지역의 세입자들을 위한 주택이 절대적으로 부족한 현실에서 이들의 주거문제를 어느 정도 해소해 줄 수 있다는 장점을 가지고 있다.
주택건설촉진법은 1970년대 도시로 몰려드는 인구의 주택 문제를 해결하기 위해 주택건설의 촉진을 목적으로 1972년 제정된 법률인바, 이 법에서는 무주택자로 결성된 주택조합, 즉 지역조합이나 직장조합이 사업시행자가 되어 주택을 건설할 수 있도록 하였다9). 이 당시의 주택조합은 그 사업 과정에서 특별한 행정처분이 필요하지 않은 사업주체였고, 토지소유권을 확보한 후에 사업을 진행하는 것을 원칙으로 하였다. 또한 완성된 건축물은 무주택자에게 공급하여야 했으므로 관리처분계획과 같은 복잡한 행정처분은 필요치 않았다. 한편, 1980년대 후반, 지역조합, 직장조합 외에 노후ㆍ불량한 주
택을 철거하고 그 철거한 대지 위에 주택을 건설하기 위해 기존주택의 소유자로 결성된 재건축조합이 주택조합에 추가되어 주택건설촉진법의 규율을 받게 되었는데, 주택건설촉진법상의 주택조합의 주택건설사업은 신규개발사업으로서의 성격을 가지고 있었기 때문에 기존에 있던 주택을 정비하는 사업인 재건축 사업과는 그 성격이 상이하여 주택조합에 적용되는 주택건설촉진법을 그대로 재건축조합에 적용하는 것은 권리배분문제 등과 관련해서 적절치 않은 측면이 있었다10). 재건축사업은 그 실질이 주택재개발사업11)과 매우 유사한 것이었음에도 주택건설촉진법상의 주택조합의 일종으로 왜곡되어 제도화됨으로써 주택재건축사업의 시행주체인 재건축조합은 조합원에 대해 강력한 처분권을 보유할 수가 없었던 것이다. 즉, 주택재건축 사업의 원활한 시행을 위해서는 그 권리배분을 위한 합의와 그에 대한 구속력의 확보 필요성이 높았음에도 불구하고 관리처분계획과 같은 구속력 있는 행정처분이 가해질 수가 없었다12). 그리하여 불가피하게 토지소유권의 확보는 집합
건물의소유및관리에관한법률상의 매도청구소송으로, 권리배분에 대해서는 공법적 효력이 없는 사실상의 관리처분계획을 사용하는 등으로 제도 운영을 변칙적으로 하는 수밖에 없었다. 그러나 주택재건축사업은 주택재개발사업과 비슷한 구조의 사업이므로 이를 통일적으로 규율할 필요성이 있었고, 이에 도시정비법이 제정되기에 이른 것이다. 이 법은 2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정되었는데, 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후ㆍ불량 건축물을 효율적으로 개량하여 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높이기 위해 제정된 법으로(법 제1조), 주택재개발을 규율하던 도시재개발법13)과 주거환경개선사업을 규율하던 도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법14)을 폐지하여(부칙 제2조) 그 내용을 통합하고, 여기에 주택건설촉진법에서 규율되던 재건축사업을 통합함으로써 별개의 법에서 따로 규율되던 정비사업을 하나의 규율체계 안으로 통합하였다. 이로써 1970년대 이후 산업화와 도시화 과정에서 대량 공급된 주택의 노후, 불량화에 따른 관리를 체계적이고 효율적으로 할 수 있게 되었고, 주택재정비사업의 일관되고 종합적인 관리가 가능하게 되었다. 이제 주택재건축사업에도 주택재개발조합에만 인정되었던 관리처분계획과 이전고시(분양처분)제도가 마련됨에 따라 권리배분을 둘러싼 각종 이견이 하나의 행정처분으로 해결되는 효율성이 확보되기에 이른 것이다.
에서 주택재개발사업과 함께 규율하게 됨으로써 그 규율상의 문제점을 해결할 수 있게 되었다15).
도시정비법에 의하면 주택재건축의 경우 사업시행자는 재건축임대주택을 건설교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 주택공사 등에게 공급하여야 하는데, 그 내용을 살펴보면, 우선 사업시행인가 전에는 ‘수도권정비계획법’상 과밀억제권역에서 주택재건축사업을 시행하는 경우 주택재건축사업으로 증가되는 용적률 중 100분의 25 해당 면적을 임대주택으로 공급하여야 하고, 이 때 임대주택공급으로 사업시행자가 지급받을 수 있는 금액은 재건축임대주택의 건설에 투입되는 건축비를 기준으로 건설교통부장관이 고시하는 금액(이하 ‘표준건축비’라 한다)에 재건축임대주택 부속토지의 가격 즉, 사업시행인가 고시일 전의 가장 가까운 시점에 공시된 당해 토지의 개별공시지가에 그 개별공시지가가 고시된 월부터 지급일이 포함된 월의 직전 월까지의 월별지가변동률을 곱한 금액(이하, ‘개별공시지가’라고 한다)을 합한 금액이다(도시정비법 제30조의2 제1항 본문, 제2항). 그런데 사업시행자는 위와 같은 방법에 의하지 않고 증가되는 용적률 외에 임대주택으로 공급되는 용적률만큼의 용적률을 추가로 완화받아(용적률을 더 받는 것을 의미) 표준건축비만 보상받는 방법을 선택할 수도 있는데, 이 때 그 부속토지지분은 기부채납해야 한다(도시정비법 제30조의2 제2항 단서). 만약 건축관계법률에 의한 건축제한 등으로 용적률의 완화가 불가능한 경우에는 대통령령으로 정해진 비율을 임대주택으로 공급하면 되고(도시정비법 제30조의2 제1항), 기존주택의 세대수가
50세대 미만이면 임대주택을 공급하지 아니할 수도 있다(시행령 제41조의2 제4항).
한편, 사업시행인가 후에는 재건축으로 증가되는 용적률 중 100분의 10에 해당하는 주택의 수를 임대주택으로 공급하여야 한다(도시정비법 부칙 제4조 제1항, 시행령 제4조).
그리고 이 법 시행 당시 관리처분계획이 인가된 재건축사업의 경우에도 원칙적으로는 증가되는 용적률 중 100분의 10에 해당하는 주택의 수를 임대주택으로 공급하여야 하나, 조합원 외의 자에게 공급계획인 주택의 수가 증가되는 용적률의 100분의 10보다 적은 경우에는 임대주택으로 공급하는 주택의 수는 조합원 외의 자에게 공급하는 주택의 수에 한한다(도시정비법 부칙 제4조 제3항).
헌법재판소는 재판관 5(합헌) : 4(한정위헌)의 의견으로, 주택재건축사업의 경우 증가되는 용적률의 100분의 25 면적의 범위 내에서 임대주택을 의무적으로 공급하도록 하는 도시정비법 제30조의2 제1항 본문 등에 대해 이 규정들이 재건축사업시행자의 재산권 등을 침해하지 않는다는 기각결정을 선고하였다. 아래에서는 이 사건 결정의 각 의견들에 대해 살펴본다.
(1) 이 사건 헌법소원심판청구는 법령 규정 그 자체를 대상으로 하고 있다. 따라서 이 경우에는 별도의 구체적인 집행행위의 매개 없이 법령 그 자체가 직접적으로 기본권을 침해하고 있어야 하므로(헌재 1994. 1. 7. 93헌마283, 판례집 6-1, 1, 5). 법률규정이 그 규정의 구체화를 위하여 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에는 당해 법률의 직접성은 부인(헌재 1996. 2. 29. 94헌마213, 판례집 8-1, 147, 154-155)되는 것이 일반적이다. 따라서 이 사건 규정 중 시행령 규정은 모르되 도시정비법 규정은 임대주택공급비율을 시행령 규정에 위임하고 있으므로 그 규정 자체에서 규율내용을 완결적으로 정하고 있지 않아 기본권을 직접 침해하고 있다고 보기 어려운 측면이 있다.
(2) 한편, 이 사건 청구인들은 재건축조합 이외에 조합원들도 포함되어 있는바, 건설교통부장관은 주택재건축 사업에 있어 사업시행자는 주택재건축조합이므로 조합원들은 이 사건 헌법소원심판청구에서 청구인 적격이 없다고 주장한다. 그런데 헌법재판소는 주택재건축사업에 있어 임대주택공급의무를 부담하는 자는 재건축조합이지만 이 사건 임대주택의 의무적 건설과 관련된 실질적인 불이익은 재건축조합을 구성하고 있는 조합원들에게 미친다 할 것이므로, 임대주택 공급의무라는 위 규정들에 내포된 불이익의 실질적인 규율의 측면을 고려하면, 조합원들에게도 자기관련성을 인정할 수 있다고 하여 건설교통부장관의 주장을 배척하였다.
(1) 다수의견
(가) 재산권 침해 여부
① 과잉금지원칙 위반 여부
다수의견은 과잉금지원칙 위반 여부를 판단함에 있어 이 사건 규정의 재건축임대주택공급의무가 토지 재산권과 관련된 규율이라는 점에 착안하고 있다. 특히 토지 재산권에 대한 규율은 입법권자에게 광범위한 입법형성권이 부여되어 있다는 것이다. “토지는 원칙적으로 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고, 우리나라의 가용토지면적은 인구에 비하여 절대적으로 부족한 반면에, 모든 국민이 생산 및 생활의 기반으로서 토지의 합리적인 이용에 의존하고 있으므로 그 사회적 기능에 있어서나 국민경제의 측면에서 다른 재산권과 같게 다룰 수 있는 성질의 것이 아니므로 공동체의 이
익이 보다 강하게 관철되어야 한다.”(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214등, 판례집 10-2, 927, 946)고 한 기존 헌법재판소의 판단을 다시 확인하고 있다.
위와 같은 전제에서 다수의견은 이 사건 규정은 용적률의 증가라는 요인에 의하여 발생한 재건축사업의 개발이익의 일부를 임대주택공급이라는 형식으로 환수하여 부동산에 대한 투기를 방지하고 세입자의 주거안정을 도모하기 위하여 재건축임대주택공급의무 제도를 도입한 것으로, 개발이익의 규모가 크고 집값 상승률이 높으며, 임대주택의 수요가 많은 수도권 중 과밀억제권역에서 재건축사업을 하는 경우에만 부담하도록 하고 있고, 그 부담비율에 있어서도 사업의 진척 정도에 따라 차등을 두어 피해를 최소화하는 장치를 마련하고 있는 한편, 임대주택 공급의 대가로 재건축임대주택의 건설에 투입되는 건축비를 기준으로 건설교통부장관이 고시하는 금액에 재건축임대주택 부속토지의 가격을 합한 가격을 지급하도록 함으로써 미실현 이득에 대한 개발이익환수의 경우 발생할 수 있는 원본잠식의 문제를 해결하고 있고, 사업시행자가 본래 증가되는 용적률 외에 임대주택으로 공급되는 주택에 해당하는 만큼의 용적률을 추가로 완화받기로 선택하는 경우에는 그 부속토지지분에 대해서는 기부채납을 하고 표준건축비만 보상을 하도록 하고 있지만, 이것은 재건축사업시행자가 재건축임대주택 부속토지의 가격을 지급받는 것에 갈음하여 재건축 용적률 추가 완화의 혜택을 받기로 선택한 결과일 뿐이므로 별도의 위헌 문제가 발생하고 있다고 볼 수 없다는 등의 이유를 들어 이 사건 규정은 과잉금지원칙을 위반하지 않는다고 보았다.
② 소급입법으로 인한 재산권 박탈인지 여부
헌법 제13조 제2항은 소급입법에 의한 재산권의 박탈을 금지하고 있다. 그런데 여기에서 금지하는 것은 이미 과거에 완성된 사실ㆍ법률관계를 규율의 대상으로 하는 진정소급입법에 의한 재산권 박탈이고 과거에 시작하였으나 아직 완성되지 아니하고 진행과정에 있는 사실ㆍ법률관계를 규율의 대상으로 하는 부진정소급입법에 의한 재산권 제한까지 금지하는 것은 아니다.
분양까지 마친 사업에 대해서는 적용되지 않고, 다만 이 법 시행 당시 사업시행인가를 받기는 했지만 아직 일반분양을 마치지 않았거나(부칙 제4조), 주택재건축사업을 추진 중에 있지만 사업시행인가를 받지 않았거나 또는 앞으로 재건축사업을 추진할 예정인 자에게만(제30조의2) 적용된다는 것이다. 따라서 이 사건 규정과 관련해서는 진정소급입법에 의한 재산권 박탈 문제는 발생하지 않는다고 하였다. 다만 이 사건 규정의 시행 당시에 이미 관리처분계획인가를 받은 경우가 문제될 수 있는데, 다수의견은 이 경우에도 아직까지는 조합원들 사이에 권리의무 관계가 확정되었다고 볼 수 없고, 일반분양을 완료하고 청산절차를 종료하기까지는 계속해서 권리의무 관계에 변동이 생길 수 있는 상태라고 할 것이므로 이미 완성된 사실관계 또는 법률관계를 규율대상으로 하는 것이라고는 볼 수 없다고 하였다.
③ 신뢰보호원칙 위반 여부
한편, 부진정소급효를 가지는 입법에 있어서도 소급효를 요구하는 공익상의 사유와 신뢰보호의 요청 사이의 비교형량 과정에서 신뢰보호의 관점이 입법자의 형성권에 제한을 가하게 되는데(헌재 1989. 3. 17. 88헌마1, 판례집 1, 9, 17-18；헌재 2002. 7. 18. 99헌마574, 판례집 14-2, 29, 43), 다수의견은 이 사건에서 신뢰이익의 보호를 후퇴시켰다.
이 사건 규정의 임대주택공급제도가 도입될 당시 사업시행자가 아직 사업시행인가를 받지 않은 상태였다면, 이러한 상태에서는 재건축사업으로 인한 이익이 확정적으로 발생하였다고 할 수 없으므로 비록 재건축사업을 추진하는 자들이 기존의 제도를 신뢰하였다고 하더라도 그 신뢰이익이 크다고 할 수는 없고, 이미 사업시행인가를 받은 사업시행자의 경우에도 일반분양을 완료하고 청산절차를 종료하기 전까지는 재건축사업으로 인하여 발생하는 비용이나 수익의 규모가 확정되었다고 할 수 없으므로 그 기대이익 내지 신뢰이익이 확정적인 것이라고 할 수 없으며, 다만 이 경우 사업시행인가를 받기 전보다는 사업시행으로 인한 비용이나 그 수익이 좀 더 구체화될 수 있다는 점에서 그 보호의 정도를 증가되는 용적률의 100분의 25가 아닌 100분의 10에 해당하는 면적을 임대주택으로 공급하도록 하는 의무를 부담하게 함으로써 기존 제도 신뢰에 대한 보호 정도를 강화하고 있고, 문제는 이 사건 규정
시행 당시 관리처분계획인가를 받은 경우인데, 이 단계에서는 앞의 두 경우보다 기대이익 내지 신뢰이익의 보호 필요성이 좀 더 크다고 볼 수 있는 측면이 있지만, 도시정비법 부칙 제4조에서는 재건축으로 증가되는 용적률 중 100분의 10의 범위 안에서 임대주택을 공급하도록 하면서 만약 조합원 외의 자에게 공급계획인 주택의 수가 위 재건축임대주택의 공급비율에 의한 주택의 수보다 적은 경우에는 조합원 외의 자에게 공급하는 주택만큼만 공급하도록 함으로써 재건축사업의 진척 정도를 고려하지 않고 임대주택 공급의무 규정을 일률적으로 적용할 경우 생길 수 있는 불측의 손해를 감안하여 각 단계별로 침해를 최소화하는 조치를 하고 있다는 이유를 들어 그 신뢰보호의 필요성이 높지 않다는 점을 확인하고 있다. 물론 관리처분계획인가 단계에서는 다른 단계의 경우보다 신뢰보호의 필요성이 더 높다는 지적이 있을 수 있으나, 이러한 지적에 대해 다수의견은 재건축사업을 시행하는 조합의 경우 재건축사업에 소요되는 비용은 본래 조합원들이 전적으로 부담하여야 할 비용인데, 다만 용적률이 증가됨으로써 일반분양이 가능하게 되어 그러한 일반분양에서 발생하는 이익으로 자신들이 부담하여야 할 비용의 일부를 충당하려는 예상 하에 관리처분계획인가 당시 조합원들의 분담금을 산정하였다가 이 사건 규정의 적용으로 인하여 감소될 것으로 기대하였던 비용의 일부가 감소되지 아니하게 된 것에 불과하므로, 그 신뢰이익이 확고한 것이라고 볼 수 없다는 입장을 견지하였다.
반면에 이 사건 재건축임대주택공급의무제도는 재건축으로 발생하는 사업시행자의 개발이익의 일부를 임대주택으로 공급하게 함으로써 재건축 주택에 대한 투기적 수요를 억제하여 주택의 가격을 안정시키고, 수도권 지역을 중심으로 사회 문제가 되고 있는 세입자들의 주택 부족 문제를 완화시키기 위한 것이므로 이 제도를 통해 달성하려는 공익은 매우 중대하다고 보았다.
결론적으로 다수의견은 이 사건 규정이 신뢰보호의 원칙을 위반하지 않는다고 보고 있다.
④ 정당한 보상 없는 수용으로서 재산권 침해인지 여부
헌법 제23조 제3항은 재산권행사의 사회적 의무성의 한계를 넘는 재산권의 수용ㆍ사용ㆍ제한과 그에 대한 보상의 원칙을 규정하고 있다. 일반적으
로 재산권의 수용이란 공공필요에 의한 재산권의 공권력적, 강제적 박탈을 의미하고, 강제적 박탈이란 국민의 재산권을 그 의사에 반하여 취득하는 것을 의미한다. 그런데 다수의견은 이 사건 규정에서 용적률의 일부를 임대주택으로 짓게 하여 공급하도록 한 것은 개발이익의 환수차원에서 이루어지는 조치로서 보상을 전제로 하는 수용과는 본질적으로 다른 것이라고 보고 있다. 즉, 재건축사업의 승인이라는 행정청의 수익적 처분에 의하여 발생한 용적률의 증가라는 사정에 기인하여 주택의 가치가 상승한 경우 그 상승분 중에서 일정비율을 국가가 강제적으로 환수하는 것은 개발이익의 환수로서 이는 보상을 전제로 하지 않는다(헌재 1990. 6. 25. 89헌마107, 판례집 2, 178, 190-191；헌재 2005. 4. 28. 2002헌가25, 판례집 17-1, 461, 475-476 등 참조)는다는 것이다.
(나) 평등권 침해 여부
다수의견은 이 사건 규정이 평등권을 침해하지 않는다고 보았다.
먼저 이 사건 재건축조합과 주택법상의 지역주택조합, 직장주택조합의 차별 여부에 관하여, 주택법상의 주택조합들이 무주택자들을 위한 신규 주택개발사업이라는 성질을 가지는 반해, 재건축조합의 주택재건축은 정비기반시설은 양호하나 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 정비사업의 일종으로서 기존의 용적률에 비해 훨씬 증가된 용적률로 주택을 건설함으로써 많은 개발이익이 발생한다는 점에 차이가 있으므로 주택법상의 주택조합에게는 부과하지 않는 임대주택공급의무를 주택재건축사업에만 부과하고 있다고 하더라도 이것이 합리적인 이유 없는 차별이라고는 볼 수 없다고 하였고,
다음으로 주택재건축사업에서 주택재개발사업시 부과하는 임대주택공급의무를 부과하는 것과 관련해서는, 주택재개발사업은 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후ㆍ불량건축물을 효율적으로 개량하기 위해 시행하는 공익사업으로서 이 경우 부과되는 임대주택공급의무는 개발사업으로 발생하는 세입자에 대한 주거대책을 위한 것이고, 재건축사업의 임대주택공급제도는 용적률의 증가로 발생하는 개발이익을 환수하기 위해 그 환수방법으로 도입하게 된 제도인바, 이 두 제도는 그 취지와 목적 및 내용이 서로
다르다고 할 것이므로 평등권 침해 문제는 발생하지 않는다고 보았다.
한편, 이 사건 규정이 최종소유자에게만 이 사건 임대주택공급의무를 부담시키고 있는 것과 관련해서는 재건축 사업시행인가가 나기 전에는 용적률의 증가라는 것이 있을 수 없으므로 비록 사업시행인가가 나기 전에 기대되는 미래의 가치를 일부 가격에 반영하여 주택을 매도하였다고 하더라도 단지 그 이유로 개발이익환수의 부담을 지울 수는 없다고 할 것이어서 용적률의 증가로 인한 직접적인 혜택은 재건축사업시행자인 재건축조합에게 주어진다고 보고 이들에게 개발이익의 환수차원에서 임대주택을 의무적으로 공급하도록 하는 것은 재건축대상 부동산의 최종소유자와 그 전 소유자를 불합리하게 차별하는 것이 아니라고 하였다.
결국 평등권 침해 주장에 대해서도 다수의견은 이유 없다는 판단이다.
(2) 보충의견16)
보충의견에서는 주택재건축의 경우에 건축용적률의 증가로 인하여 생기는 이익은 토지소유자나 재건축사업자의 재산권에 당연히 귀속되는 것이 아니라 공공의 이익을 위하여 조정할 수 있고, 이러한 차원에서 이 사건 규정이 수도권 과밀억제권역에서 무주택자의 주거안정에 필요한 공공임대주택을 확보하기 위하여 재건축 용적률의 증가로 인하여 잉여주택(일반분양주택)의 일부를 유상으로 공공임대주택으로 제공하도록 하는 것은 재건축사업자의 잉여주택 처분의 자유를 과도하게 제한하는 것이 아니라고 보고 있다. 이 보충의견은 재건축 임대주택공급의무제도가 재건축 용적률의 증가로 생긴 잉여주택에 대한 처분의 자유를 제한하는 제도라는 관점에 착안하고 있다.
(3) 한정위헌 의견17)
가 의견은 재건축사업과 관련하여 관리처분계획의 인가 및 고시가 있으면, 정비사업비의 추산액에서 일반 분양분을 통한 수익으로 충당되는 부분을 제외한 나머지 금액을 기준으로 조합원의 부담금액이 정하여진다는 점을 중
시하고 있다.
그런데 이 사건 규정에 의하면, ‘도시정비법 시행일 전에 관리처분계획의 인가를 받은 사업시행자’도 재건축임대주택 건설의무를 부담하게 됨으로써 조합원 1인당 부담금액이 증가되고, 증가된 부담금액으로는 재건축사업을 추진할 의사가 없는 경우 재건축사업의 철회라는 재건축사업 이전 상태로의 복귀도 불가능하게 되는바, 그럼에도 불구하고 도시정비법 제30조의2 제1항 본문이 ‘위 법 시행일 전에 관리처분계획의 인가를 받은 사업시행자’에게도 적용된다고 해석하는 것은 신뢰보호원칙을 위반하여 청구인들의 재산권을 침해하는 것이라고 보고 있다. 관리처분계획인가 획득으로서 조합원들 사이의 권리의무 관계는 확정되는데, 이 경우까지 임대주택공급의무를 부담시키는 것은 과도한 신뢰이익의 침해라는 것이다. 이 의견과 다수의견의 다른 점은 관리처분계획인가를 받은 경우의 신뢰보호의 필요성에 관한 부분이다. 다수의견은 이 경우에도 그 보호가치가 크지 않다고 판단한 반면, 한정위헌의견은 그 보호가치가 크다고 판단한 것이다.
가 결정에서 헌법재판소는 사유재산 중 적어도 토지를 포함한 부동산에 대해서는 국가가 다양한 형태로 규제할 수 있다는 점을 확인하고 있다. 특히 개발 사업으로 발생하는 개발이익에 대한 그동안의 환수조치는 주로 조세나 부담금 형식으로 이루어졌지만, 이 사건에서 개발이익을 현물의 형태로 환수하는 것에 대해 합헌성을 인정한 것은 나름대로 의미가 있다고 할 것이다.
한편, 이 사건 규정은 합헌결정이 선고되었지만, 위에서 본 바와 같이 2009. 4. 22. 도시 및 주거환경 정비법 개정으로 삭제되었다. 합헌 결정을 받은 상태에서도 주택재건축 사업의 경우에 임대주택공급을 의무화하고 있는 것에 대해 여전히 논란이 많았고, 이후 부동산 경기가 위축되어 재건축 대상 아파트의 가격이 하락하는 추세에 있었음은 물론, 재건축사업을 시행하더라도 임대주택의무공급으로 인해 그 이익이 적다는 이유로 재건축사업을 꺼리던 분위기가 이 제도 폐지에 영향을 주었던 것으로 보인다.
국토해양위원회는 2009년 1월 7일 김성태 의원 등 17인이 발의한 도시 및
주거 환경 정비법 일부 개정 법률안과 2009년 1월 23일 공성진의원 등 10인이 발의한 같은 법 일부 개정 법률안 등을 각각 본회의에 부의하지 아니하고, 통합·조정하여 위원회 안건으로 제안하게 되었는바, 그 제안에서 재건축사업에 부과되는 임대주택 건설 의무 규정을 폐지하는 내용과 재건축사업시 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 용적률의 상한까지 용적률을 완화하고 이 중 일정 비율을 소형주택으로 환수하도록 하는 내용을 포함하였다. 그 결과 이 사건 규정은 폐지되고 소형주택공급 의무규정이 신설되기에 이른 것이다. 다만 주택재건축시 소형주택 건설을 의무화하고 이를 공급하도록 하고 있는 것에 대해서는 여전히 논란이 많고, 주택 건설 경기를 악화시킨다는 이유로 폐지를 주장하는 의견이 있다.