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청구인
【당 사 자】
청 구 인 성○권 외 76인
청구인들 대리인 변호사 임영화 외 1인
주문
청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.
이유
1.사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인들은 모두 직장의료보험조합의 조합원들로서, 국민건강보험법(이하 “법”이라 한다)이 2000. 7. 1. 시행됨에 따라, 직장가입자와 지역가입자의 재정을 통합하여 운영한다는 법 제33조 제2항, 직장가입자와 지역가입자의 월별 보험료부과대상소득을 실질적으로 차별하는 법 제62조 제3항 및 제4항, 직장가입자와 지역가입자의 보험료산정기준이 되는 소득을 달리 규정하는 법 제63조 및 제64조, 직장가입자와 지역가입자간의 보험료부담방법을 차별하고 지역가입자에 대해서만 국가가 보험료를 분담하는 법 제67조가 청구인들의 평등권을 침해할 뿐 아니라, 또한 직장의료보험조합을 강제로 자동해산하도록 규정한 법 부칙 제6조 및 그의 재정적립금을 강제로 국민건강보험공단(이하 “공단”이라 한다)에 이전시키도록 규정한 법 부칙 제7조가 직장가입자들의 재산권을 침해한다는 이유로, 위 법률조항들에 대하여 1999. 5. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
자를 구분하여 지역가입자에게만 국고지원을 할 수 있도록 규정한 법 제67조 제3항의 위헌여부일 뿐, 제1항 및 제2항의 규정내용을 문제삼는 것이 아니므로, 이 부분 심판대상을 법 제67조 제3항으로 한정한다.
제33조(회계)②공단은 직장가입자와 지역가입자의 재정을 통합하여 운영한다.
제62조(보험료)③직장가입자의 월별 보험료액은 제63조의 규정에 의하여 산정한 표준보수월액에 제65조의 규정에 의한 보험료율을 곱하여 얻은 금액으로 한다.
④지역가입자의 월별 보험료액은 세대단위로 산정하되, 지역가입자가 속한 세대의 월별보험료액은 제64조의 규정에 의하여 산정한 부과표준소득에 따라 대통령령이 정하는 등급구분에 의하여 재정운영위원회의 의결을 거쳐 공단의 정관이 정하는 금액으로 한다.
제63조(표준보수월액)① 제62조 제3항의 규정에 의한 표준보수월액은 직장가입자가 일정기간 동안 지급받는 보수를 기준으로 하여 등급별로 산정한다.
②휴직 기타의 사유로 보수의 전부 또는 일부가 지급되지 아니하는 가입자의 보험료는 당해 사유가 발생하기 전월의 표준보수월액을 기준으로 보험료를 산정한다.
③제1항의 규정에 의한 보수는 근로자·공무원 및 교직원이 근로의 제공으로 인하여 사용자·국가 또는 지방자치단체로부터 지급받는 금품(실비변상적인 성격의 것을 제외한다)으로서 대통령령이 정하는 것을 말한다.
④제1항의 규정에 의한 등급별 표준보수월액의 산정 및 보수가 지급되지 아니하는 사용자의 표준보수월액의 산정 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제64조(부과표준소득)①제62조 제4항의 규정에 의한 부과표준소득은 지역가입자의 소득·재산·생활수준·직업·경제활동참가율 등을 참작하여 정하되, 부과표준소득의 산정방법·기준 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
②제1항의 규정에 의하여 부과표준소득의 산정방법·기준을 정함에 있어 법령에 의하여 재산권의 행사가 제한되는 재산에 대하여는 다른 재산과 달리 정할 수 있다.
제67조(보험료의 부담)③국가는 대통령령이 정하는 바에 의하여 예산의 범위안에서 지역가입자가 부담할 보험료의 일부를 부담할 수 있다.
부칙 제6조(법인의 해산)이 법 시행 당시 종전의 의료보험법에 의하여 설립된 의료보험조합 및 의료보험연합회는 이 법 시행과 동시에 각각 해산된다.
부칙 제7조(권리의 포괄승계 등)①이 법 시행 당시 종전의 의료보험법에 의한 의료보험조합 및 의료보험연합회의 권리와 의무는 공단이 포괄승계한다. 다만, 의료보험연합회의 심사업무와 관련된 권리와 의무는 심사평가원이 포괄승계한다.
②이 법 시행 당시 종전의 의료보험법에 의한 의료보험조합의 재산은 공단의 재산으로 보며, 의료보험연합회의 재산은 심사평가원의 재산으로 본다.
(2)청구인들 중 별지2. 기재 청구인 21인은 2000. 6. 21. 위 심판대상 법률조항 외에, 법 제5조, 제31조, 제32조, 제65조 제1항도 헌법에 위반된다는 청구취지를 추가하여 왔으나, 이는, 위 청구인들이, 이미 같은 달 7. 우리 헌법재판소가 변론을 종결한 뒤에, 뒤늦게 하여온 것이어서, 그 추가부분에 관하여 위 청구인들이 다시 별소로서 헌법소원심판을 청구할 수 있음은 별론으로 하고, 이 사건에서는 유효한 청구취지의 추가로 받아들이지 아니하기로 하여, 위 법 제5조, 제31조, 제32조, 제65조 제1항은 심판대상으로 삼지 아니한다.
2. 청구인들의 주장 및 이해관계인의 의견
가. 청구인들의 주장요지
(1)청구인들 중 일부의 경우 법시행으로 인하여 발생할 수 있는 보험료 인하의 가능성은 약 130여
개의 직장의료보험조합의 관리조직과 재정이 통합됨으로써 일시적으로 발생하는 현상에 불과하고, 법에 의하여 야기되는 보험료부과의 불평등과 재산권침해의 문제는 여전히 존재하는 것이다. 법 부칙 제6조 및 제7조와 관련하여 청구인들이 위 규정들의 직접 상대방이 아닌 제3자의 위치에 있다 하더라도, 제3자가 법률적으로 기본권을 침해받을 것이 분명한 이상, 자기관련성이 인정된다.
(2)법 제33조 제2항, 제62조 제3항, 제4항, 제63조, 제64조, 제67조는 모두 의료보험통합을 전제로 보험료부과체계에 있어서 직장가입자와 지역가입자를 차별적으로 규정함으로써 평등권을 침해하는 조항들이므로, 특정 규정 하나만을 따로 분리하여 직접성요건의 흠결을 문제삼을 수 없다. 설사 구체적 집행행위에 대한 구제절차가 있더라도, 권리구제의 기대가능성이 없어서 기본권의 침해를 당한 자에게 불필요한 우회절차를 강요하는 경우에 해당한다. 따라서 이 사건 심판대상규정들은 기본권침해의 직접성요건을 충족시키고 있다.
(3)법은 장래 그 실시가 확실한 법률로서 법의 시행으로 불이익을 받게 되는 것이 헌법소원청구 시점에 충분히 예측된다면, 기본권침해의 현재성이 인정되어야 한다.
(4)직장가입자와 지역가입자는 소득파악, 소득신고, 소득결정방법, 보험료부과대상소득의 발생시점에 있어서 근본적인 차이가 있으므로, 그 차이를 무시한 채, 강제로 통합관리하는 것은 직장가입자의 평등권을 침해하는 것이다.
법은 직장가입자와 지역가입자에 대하여 모두 보험료부과기준을 ‘소득’으로 규정하고 있으나, 직장가입자인 임금노동자들의 경우에는 100% 소득이 노출되고 파악되는 반면, 지역가입자인 도시자영업자 및 농어민의 경우에는 그들의 소득파악율이 각 약 23% 및 약 55%에 그치기 때문에, 직장가입자와 지역가입자 사이에 현저한 소득파악율의 차이가 존재한다. 따라서 지역가입자의 소득파악율이 직장가입자의 소득파악율에 근접하지 않는 한, 소득이 파악되는 직장가입자가 소득이 파악되지 않는 지역가입자의 보험료를 부담해야 하는 결과가 발생한다. 또한, 소득신고의 관점에서 보더라도, 직장가입자의 경우에는 사용자가 실소득을 그대로 신고하는 반면, 지역가입자의 경우에는 자영업자 스스로가 자신의 소득을 신고하므로, 이 경우 영수증제도가 아직 정착되지 않은 우리 현실에 비추어 실매출액이 제대로 파악되지도 않을 뿐 아니라, 자영업자가 실매출액을 그대로 신고하는 경우는 거의 없다. 뿐만 아니라, 소득결정의 방법에 있어서도 임금노동자의 경우에는 필요경비까지 포함된 수입에 대하여 보험료가 부과되는 반면, 자영업자의 경우에는 필요경비와 가족공제를 제외한 순소득에 대하여 보험료가 부과된다. 마지막으로 보험료부과대상소득의 발생시점이란 관점에서 보더라도, 임금근로자의 경우에는 소득이 발생한 당해 월을 기준으로 보험료를 즉시 부과하나, 자영업자의 경우에는 예컨대 1998년에 발생한 종합소득의 신고가 2000년 보험료의 부과자료로 사용되기 때문에, 결국 2년전의 소득에 대하여 보험료를 부과하게 됨으로써, 부과시점이 같더라도 소득의 발생시점의 차이로 인하여 물가상승 등 시차에 따른 소득격차를 조정할 수 없어 부담의 불평등이 발생한다.
(5)재정통합 후에도 국가가 지역가입자의 보험료에 대해서만 분담을 해주고 직장가입자의 보험료에 대해서는 분담을 해주지 않는 것은 세금을 부담하는 국민을 차별하는 조치로서 평등원칙에 위반된다. 직장의료보험조합과 지역의료보험조합의 재정통합 전이라면, 양 조합들이 각각 별도의 관리체계를 가지고 있기 때문에, 국가가 지역의료보험의 재정에 대하여 국고를 지원하는 것이 가능하였으나, 재정통합 이후에는 국가가 지역가입자에만 국고를 지원하는 것은 명백한 평등권의 침해에 해당한다.
(6)따라서 직장가입자와 지역가입자의 재정을 통합하여 운영한다는 법 제33조, 직장가입자와 지역가입자의 월별 보험료부과대상소득을 실질적으로 달리 차별하는 법 제62조 제3항 및 제4항, 직장가입자와 지역가입자의 보험료산정기준이 되는 표준보수월액을 달리 규정한 법 제63조 및 제64조, 직장가입자와 지역가입자 간의 보험료부담방법을 차별하고 지역가입자에 대해서만 국가가 보험료를 분담하는 법 제67조는 청구인들의 평등권을 침해하는 것이다. 뿐만 아니라, 법 제62조 제4항은 지역가입
자의 보험료부과기준을 공단의 정관으로 정하도록 함으로써 ‘조세의 종목과 세율은 법으로 정한다’는 조세법률주의에 위반된다.
(7)직장의료보험조합을 강제로 해산하도록 규정한 법 부칙 제6조 및 그 재산을 강제로 이전하거나 포괄승계하도록 규정한 법 부칙 제7조는 직장가입자들의 재산권을 다음과 같은 이유로 침해하는 것이다.
직장의료보험조합의 재산은 의료보험법 제52조에 의하여 피보험자를 사용하는 사용자와 피보험자가 각 절반씩을 분담하여 납입한 보험료로써 형성된다. 피보험자가 부담하는 보험료는 보수로부터 공제하여 사용자가 대신 납부하는 임금이며, 사용자가 납부하는 1/2의 보험료 역시 피보험자에 대한 사용자의 임금지원적 성격의 금원이다. 지역의료보험조합과는 달리, 직장의료보험조합의 재정에 대한 국가의 지원은 지금까지 단 한푼도 없었다. 따라서 직장의료보험조합의 재산인 재정적립금은 처음부터 직장가입자들의 의료비로 사용될 것을 전제로 하여 피보험자들의 임금으로 납부되고 축적된 재산으로서 직장의료보험조합 소속 피보험자인 임금근로자들의 총유적 재산이므로, 당해 조합이 해산되는 경우에는 민법상의 해산절차에 따라 그 청산잔여분이 직장가입자들에게 귀속되어야 한다.
나. 보건복지부장관과 법무부장관의 의견
(1)2000. 7. 1. 법시행으로 인하여, 오히려 청구인들의 보험료가 종전보다 인하될 것인지, 아니면 더 부담하게 될 것인지가 확실치 않다. 즉 심판대상규정들은 모두 그 자체가 청구인들의 기본권을 직접적으로 침해하는 조항이 아니라, 일련의 집행행위가 있어야만 그 구체적인 내용이 확정되는 것이므로, 기본권침해의 직접성요건을 결여하고 있다.
(2)직장의료보험조합은 법률에 의하여 권리능력이 인정된 법인으로서 독립된 권리와 의무의 주체이다. 그러므로 직장의료보험조합과 지역의료보험조합의 재정을 통합하거나 직장의료보험조합을 해산하고 그 권리를 포괄승계시키는 경우, 이는 독립된 기본권의 주체인 의료보험조합의 기본권과 관련되는 것이며, 청구인들에게는 단지 사실적, 간접적 이해관계만이 인정될 뿐이므로, 청구인들의 자기관련성이 부인되어야 한다.
(3)청구인들은 아직 시행되지도 않은 법률조항에 대하여 위헌여부의 판단을 구하고 있고, 법 부칙 제10조에 의하면, 법 시행일인 2000. 7. 1.부터 2001. 12. 31.까지는 직장가입자의 재정과 지역가입자의 재정을 구분하여 계리하도록 규정하고 있으므로 법 시행일로부터 1년 반 동안은 청구인들 소속 직장의료보험조합의 보험재정을 지역의료보험을 위하여 사용할 일은 없을 것이다. 따라서 청구인들에 대한 기본권의 침해가 가까운 장래에 확실히 예상된다고 볼 수 없으므로, 이 사건 심판청구는 기본권침해의 현재성이 결여되어 부적법하다.
(4)의료보험법 제14조에 의하면 의료보험조합의 법적 지위는 ‘법인’이다. 의료보험법은 공법과 사법의 중간적 지위를 가지는 사회법의 일종이며, 의료보험법상의 의료보험조합은 국가가 수행해야 할 국가적 사업을 법률에 의하여 위임받아 처리하는 특별법상의 비영리 공익법인의 일종이다. 의료보험조합의 피보험자들이 조합에 대하여 가지는 권리는 적립금 등 의료보험조합의 ‘재산을 사용·수익할 권리’가 아니라, 의료보험법에 규정된 급여의 수급권이며, 피보험자들이 조합에 대하여 가지는 주된 의무는 보험료납부의무이다. 따라서 청구인들과 같은 피보험자들의 재산적 권리는 단지 보험사고가 발생할 때 가지는 의료보험수급권일 뿐, 의료보험조합의 적립금에 대하여 재산적 권리를 가지지 않는다. 법의 시행으로 재정이 통합되는 경우, 청구인들이 가지는 재산권적 성격의 의료보험수급권은 침해되는 것이 아니라, 오히려 종전보다 확고하게 보장된다. 그러므로 개별 조합의 적립금을 하나로 통합하는 법조항이 청구인들의 재산권을 침해한다는 주장은 근거가 없다.
(5)직장가입자와 지역가입자의 보험료부과체계를 달리한다는 이유만으로 직장가입자를 지역가입자에 비하여 차별하는 것이라고 할 수 없다. 오히려 법은 직장가입자와 지역가입자 사이의 소득형태 및 소
득파악율 등에 있어서 서로 상이한 점을 고려하여 각 그 집단별로 보험료가 공평하게 부과될 수 있도록 보험료산정·부과기준을 서로 다르게 규정하였는데, 이는 합리적인 근거가 있는 차별에 해당되어 평등원칙에 위반되지 않는다. 또한 법은 제31조에서 재정운영위원회를 설치하여 위원회로 하여금 지역가입자와 직장가입자 사이의 보험료의 형평성을 조정·의결하도록 규정하여, 보험료의 형평을 보장할 수 있는 법적 장치를 두고 있다.
의료보험료는 조세와 기본적으로 성격이 다른 것으로서 조세법률주의가 적용되는 대상이 아니며, 설사 적용된다 하더라도 지역가입자의 월별보험료액을 구체적으로 얼마로 정할지 여부를 공단의 정관에 위임한 것일 뿐, 조세에 있어서 과세요건과 부과·징수절차에 해당하는 것을 모두 법률에서 규정하거나 법률에 의하여 하위법률에 위임하고 있기 때문에, 법 제62조 제4항은 조세법률주의에 위반되지 않는다.
3. 판 단
가. 심판청구의 적법성여부
(1) 기본권침해의 자기관련성
헌법재판소법 제68조 제1항에 의하면 헌법소원심판은 ‘공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 자’가 청구하여야 한다. 이 때 ‘공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권의 침해를 받은 자’라 함은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 자기의 기본권이 현재 그리고 직접적으로 침해받은 경우를 의미하므로, 원칙적으로 공권력의 행사 또는 불행사의 직접적인 상대방만이 이에 해당한다고 할 것이고, 공권력의 작용에 단순히 간접적, 사실적 또는 경제적인 이해관계에 있을 뿐인 제3자는 이에 해당하지 않는다(헌재 1994. 6. 30. 92헌마61 , 판례집 6-1, 680, 684). 그러므로 법률에 의한 기본권침해의 경우, 법률에 의하여 직접적으로 관련되어 기본권을 침해당하고 있는 자만이 헌법소원심판청구를 할 수 있다고 할 것이고 제3자는 특단의 사정이 없는 한 기본권침해에 직접 관련되었다고 볼 수 없다.
보건복지부장관은 법인의 해산과 권리의 포괄승계를 규정하는 법 부칙 제6조 및 제7조에 의하여 법인인 직장의료보험조합의 기본권이 침해되었을 뿐, 조합원들인 청구인들의 기본권은 침해된 바가 없다고 주장한다.
물론 법 부칙 제6조 및 제7조의 직접적인 수규자는 법인이나, 직장의료보험조합은 공법인으로서 기본권의 주체가 될 수 없을 뿐만 아니라, 법규정의 실질적인 규율대상이 수규자인 법인의 지위와 아울러 제3자인 청구인들의 법적 지위라고 볼 수 있으며, 법규정이 내포하는 불이익이 수규자의 범위를 넘어 제3자인 청구인들에게도 유사한 정도의 불이익을 가져온다는 의미에서 거의 동일한 효과를 가지고 있으므로, 법의 목적 및 실질적인 규율대상, 법규정에서의 제한이나 금지가 제3자에게 미치는 효과나 진지성의 정도, 규범의 수규자에 의한 헌법소원의 제기가능성 등을 종합적으로 고려하여 판단할 때(헌재 1997. 9. 25. 96헌마133 , 판례집 9-2, 410, 416 참조), 청구인들의 자기관련성을 인정할 수 있다.
또한 기본권침해의 자기관련성이란 심판대상규정에 의하여 청구인들의 기본권이 ‘침해될 가능성’이 있는가에 관한 것이므로, 법의 시행과 재정통합으로 인하여 청구인들의 기본권이 침해될 가능성이 존
재하는 한, 청구인들의 보험료가 법의 시행으로 인하여 인하될 것인지, 아니면 인상될 것인지가 불확실하다는 사실은 청구인들의 기본권침해의 자기관련성여부에 아무런 영향을 미치지 아니한다.
(2) 기본권침해의 현재성
보건복지부장관은 ‘청구인들이 아직 시행되지 않은 법률조항에 대하여 그 위헌확인을 구하고 있기 때문에, 이 사건 심판청구는 기본권침해의 현재성이 결여되어 있다’고 주장한다. 그러나 헌법재판소는 종래의 결정에서 기본권의 침해가 장래에 발생하더라도 그 침해가 틀림없을 것으로 현재 확실히 예측된다면, 기본권구제의 실효성을 위하여 침해의 현재성을 인정하였다(헌재 1992. 10. 1. 92헌마68 등, 판례집 4, 659, 669; 1996. 8. 29. 95헌마108 , 판례집 8-2, 167, 175 참조). 이 사건의 경우, 비록 법이 2001. 12. 31.까지 직장·지역가입자의 재정을 분리하여 계리하도록 규정함으로써 재정통합과 관련하여 청구인들의 기본권의 침해가 재정통합이 이루어지는 2002. 1. 1.에 비로소 현실적으로 발생한다고 하더라도, 법이 시행되는 2000. 7. 1.에 이미 청구인들이 소속되어 있는 직장의료보험조합이 해산될 뿐 아니라, 헌법재판소의 판례에 의하면, 법률의 시행에 유예기간을 두고 있는 경우에도 유예기간과 관계없이 법시행일에 기본권의 침해를 받는 것으로 보아야 하므로(헌재 1996. 3. 28. 93헌마198 , 판례집 8-1, 241, 251), 청구인들의 기본권이 법이 시행되는 2000. 7. 1.에 침해되리라는 것이 확실히 예상된다.
만일 청구인들이 법시행 이후에 헌법소원을 제기해야 비로소 헌법소원의 현재성이 인정된다면, 의료보험이 통합된 후에야 비로소 헌법재판소의 결정을 기대할 수 있으므로, 헌법소원제도가 일차적으로 의도하는 기본권구제의 실효성이 달성될 수 없다. 따라서 효율적인 권리구제를 위해서는 법시행 이전에 헌법재판소가 판단을 할 필요가 있고, 기본권의 침해가 구체화·현실화된 시점에서는 적시에 권리구제를 기대하는 것이 불가능하다면, 이러한 경우에는 헌법소원의 현재성을 인정해야 한다.
(3) 기본권침해의 직접성
법령 또는 법령조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면, 청구인의 기본권이 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고, 그 법령 또는 법령조항에 의하여 직접 침해받아야 한다. 여기서 말하는 기본권침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고, 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 법적 지위의 박탈이 발생하는 경우를 말하므로, 당해 법령에 근거한 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 기본권침해의 법률효과가 발생하는 경우에는 직접성의 요건이 결여된다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192 , 판례집 4, 813, 823).
심판대상규정 중 법 제33조 제2항(재정통합), 제67조(보험료의 부담), 법 부칙 제6조(법인의 해산), 제7조(권리의 포괄승계)의 경우, 기본권의 침해가 법의 집행행위란 매개행위없이 직접 심판대상규정들에 의하여 이루어지기 때문에, 직접성요건이 충족된다는 것에 대하여 의심의 여지가 없다. 그러나 보험료의 산정방법을 규정한 법 제62조 제3항 및 제4항, 제63조, 제64조의 경우에는, 청구인들이 주장하는 기본권의 침해가 위 조항들에 의하여 직접 발생하는 것이 아니라, 위 규정들을 근거로 하여 이루어진 별도의 집행행위인 보험료부과처분에 의하여 비로소 현실적으로 나타나는 것이므로, 위 규정들을 직접 심판대상으로 하는 헌법소원은 기본권침해의 직접성요건을 결여하고 있다.
그러나 이 사건의 경우에 직접성요건을 충족시키는 규정들인 법 제33조 제2항(재정통합), 제67조(보험료의 부담)와 직접성요건이 결여된 규정들인 법 제62조 제3항 및 제4항, 제63조, 제64조(보험료산정규정)가 그 내용상 서로 내적인 연관관계에 있으면서 ‘재정통합은 직장·지역가입자 사이의 보험료부담의 평등원칙에 위반된다’는 하나의 통일적인 청구취지를 구성하고 있다. 보험료산정규정의 내용을 고려하지 않고서는 재정통합의 위헌여부를 부담평등의 관점에서 판단할 수 없기 때문에, 이러한 경우에 직접성요건의 결여를 이유로 심판대상규정 중 보험료산정규정만을 분리하여 실체적 판단으로부터 배제하는 것은 적절치 않다. 따라서 이 사건의 경우에는 기본권침해의 직접성요건을 충족시키는
가의 여부에 관계없이 보험료산정규정을 함께 본안판단에 포함시킬 필요가 있다.
나. 본안에 관한 판단
(1)의료보험제도의 연혁 및 현황, 의료보험관련법의 법체계, 의료보험통합의 배경
(가)각국의 의료보장제도는 역사, 경제, 사회적 여건에 따라 다른 형태를 취하고 있다. 국가가 의료보장을 시행하는 방법은 재원을 확보하는 방법에 따라, 법률에 자격이 정해진 자가 보험료를 낼 것을 전제로 하여 보험급여를 하는 보험방식과 일반조세를 재원으로 하여 국민 또는 거주자라는 요건만 갖추면 국가가 의료서비스를 보장하는 조세방식으로 구분된다. 의료보장을 시행하고 있는 국가 중에서, 영국, 스웨덴 등과 같이 조세방식의 의료보장제도를 취하고 있는 소수의 국가를 제외한다면, 대부분의 국가는 사회보험방식의 의료보장을 택하고 있다.
1977년 의료보험의 시행 당시, 강제가입과 소득수준에 따른 보험료의 차등부과, 균등한 보험급여, 법률에 의한 보험료의 강제징수를 특징으로 하는 사회보험방식을 채택하면서, 한편으로는 국가의 재정수준이 빈약하여 전국민에 대한 의료보험을 감당할 수 없었기 때문에, 우선 지불능력이 있는 집단인 임금근로자, 공무원, 사립학교교직원부터 의료보험제도를 실시하여 차츰 농어촌 주민, 도시자영업자 등 전국민으로 의료보험의 대상자를 확대하였다.
(다)공·교 공단과 지역조합이 조직상 통합되기 전인 1998. 7. 당시 의료보험의 관리운영체계를 보면, 의료보험의 적용대상을 피용자와 자영자로 구분하여 피용자보험은 5인 이상 고용사업장의 근로자를 대상으로 하는 직장의료보험과 공무원, 군인, 사립학교 교직원을 피보험자로 하는 공·교 의료보험으로 구성되었고, 자영자보험은 시·구 지역주민을 적용대상으로 하는 도시지역 의료보험과 농어촌지역 주민을 대상으로 하는 군지역 의료보험으로 구분되었다. 1998년 7월 당시 총인구 4643만명 중 의료보험의 혜택을 입는 인구는 약 4472만명으로 96.3%에 달했는데, 이 중 직장의료보험 가입자는 1614만명으로 34.8%, 공·교 공단 가입자는 503만명으로 10.8%, 지역의료보험 가입자는 2355만명으로 50.7%(군지역 의료보험 가입자는 340만명으로 7.3%, 시지역 의료보험 가입자는 2015만명으로 43.4%)에 달하였다.
(라)1997. 12. 31. 제정되어 1998. 10. 1.부터 시행된 ‘국민의료보험법’에 의하여 공·교 공단과 227개의 지역조합이 조직상 통합되어 ‘국민의료보험관리공단’이 단일보험자로서(제9조) 전국민의 약 60%에 해당하는 2800만명의 공무원·교직원 피보험자와 지역피보험자의 의료보험을 관리하게 되었다. 그러나 국민의료보험법은 공무원·교직원 피보험자와 지역피보험자의 재정을 구분하여 계리하도록 규정하였기 때문에(제69조), 국민의료보험법에 의한 통합의 의미는, 종래 다수의 지역조합을 하나로 통합하여 공단을 보험자로 하면서 공단에 공·교 공단을 포함시키는 ‘조직의 통합’에 있다고 할 것이다. 국민의료보험법이 공·교 공단과 지역가입자의 재정을 분리하도록 한 것은, 국민의료보험법에 의한 통합이 직장가입자까지를 포함하는 국민건강보험법에 의한 통합을 위한 잠정적인 조치에 해당하기 때문이다.
정통합을 규정하고 있다(법 제33조 제2항). 한편, 국민건강보험법은 부칙에 경과규정을 두어, 2000. 12. 31.까지는 직장가입자 중 사업장 근로자 및 그 사용자인 직장가입자와 공무원 및 교직원인 직장가입자의 재정을 분리하여 계리하도록 하고(법 부칙 제10조 제2항), 2001. 12. 31.까지는 직장가입자와 지역가입자의 재정을 각각 구분하여 계리하도록 규정하고 있으며(부칙 제10조 제1항), 이 기간 동안 지역가입자의 보험료는 종전의 ‘국민의료보험법’의 규정에 의하여 산정하도록 규정하였다(부칙 제10조의2). 국민건강보험법 시행령은 아직 제정되지 않은 상태이다.
(바)1997년 말 현재 누적적립금은 직장의료보험 25,050억원(연간 보험급여비의 116.9%), 지역의료보험 8,850억원(연간 보험급여비의 30.2%), 공·교 공단 3970억원(연간 보험급여비의 54.1%)으로 총 37,875억원에 달한다. 그러나 1996년 이후 직장조합 및 공·교 공단의 경우에는 급여비의 급격한 증가에 비례하는 적정한 보험료의 인상조치가 이루어지지 않음에 따라 계속 재정적자를 기록하고 있기 때문에, 적립금의 규모가 2002년 재정통합시까지 매년 현저하게 축소될 것으로 예상된다. 2000년도 세대당 보험료는 직장가입자 약 4만원(그 중 본인부담 보험료 약 2만원), 지역가입자 약 3만원, 지역가입자에 대한 국고지원 약 1만원으로 예상되고 있다.
(사)정부는 현행 조합방식으로는 사회보장제도로서의 의료보장의 기본기능인 위험의 분산, 소득의 재분배, 국민연대기능이 제한되어 있을 뿐 아니라, 조합간 부담의 형평성 결여, 급여의 차등, 관리운영비의 과다 등의 구조적 문제가 있다는 이유로 의료보험의 통합을 추진하고 있다. 정부의 견해에 따르면, 경제적 능력에 격차가 있는 국민이 조합의 형태로 계층적으로 조직될 경우에, 경제적 능력이 부족한 조합의 구성원은 자기능력에 비하여 과도한 부담을 할 수 밖에 없고, 또한, 지역의료보험의 경우에 조합별로 운영되기 때문에 동일한 소득과 재산을 보유하고 있더라도 조합마다 부과되는 보험료가 상이하며, 피용자보험의 경우에도 총소득 중 보험료부과비율이 대규모사업장이 소규모사업장보다 낮고 고소득층이 저소득층보다 낮은 현상이 나타나는바, 조합방식의 의료보험제도가 가지고 있는 가장 큰 문제점은 국민계층 간의 재정부담이 형평에 맞지 않는다는 것이다. 특히, 가입자 개인이 의료보험의 혜택을 받는 과정을 보더라도, 젊고 소득활동이 활발할 때에는 직장조합에 가입하였다가, 노령이 되어 상대적으로 발병율이 높고 소득이 없을 때에는 지역조합에 가입하게 되므로, 직장과 지역의 의료보험을 분리하는 경우에 청·장년층과 노년층의 세대별분리와 함께 소득활동이 있는 자와 없는 자의 경제적 분리가 발생하게 되는데, 지역과 직장을 통합함으로써 이러한 경제적 계층의 형성을 제거하여 소득재분배의 효과를 높이고자 하는 것도 정부가 의료보험통합에 대하여 기대하는 효과이다.
이에 대하여, 통합반대론자들은 사회보험의 성패는 공정한 부과체계에 달려 있는데, 소득의 형태와 소득의 파악방법 등이 본질적으로 상이한 집단들을 통합하는 경우에 공평한 부담이 불가능할 뿐 아니라, 조직의 대규모화에 따르는 관료화와 조직내부의 경직성으로 인하여 의료비의 효율적인 통제가 조합관리방식보다 더욱 어려워 궁극적으로 보험급여의 비용이 급격히 증가할 것이며, 관리비용의 절감을 이유로 관리체계를 통합하는 경우는 세계 어느 나라에도 없었고, 관리체계의 통합과 관리비용의 절감은 아무런 상관관계가 없다고 주장한다.
(2) 사회보험으로서의 현행 의료보험제도
의료보험의 형태는 사회보험과 사보험으로 구분되는데, 사보험에서는 보험가입의 여부가 계약자유의 원리에 따라 당사자간의 자유로운 의사결정에 의하여 이루어지며, 보험법적 관계가 민법상의 계약에 의하여 성립되는 반면, 사회보험에서는 법이 정하는 요건을 충족시키는 국민에게 가입의무가 부과됨
으로써 사회보험에의 가입이 법적으로 강제되며, 이로써 보험법적 관계가 당사자의 의사와 관계없이 법률에 의하여 성립한다. 사회보험에서는 보험가입의무가 인정되면서 보험료납부의무가 발생하고, 동시에 보험법적 보호관계가 성립하며, 피보험자는 사회적 위험의 발생시 법에 규정된 급여청구권을 가진다.
사보험에서는 상업적·경제적 관점이 보험재정운영의 결정적인 기준이 되지만, 사회보험에서는 사회정책적 관점이 우선하기 때문에, 사회보험의 이러한 성격은 특히 보험료의 산정에 있어서 뚜렷하게 표현된다. 보험료의 산정에 있어서 사보험에서는 성별, 연령, 가입연령, 건강상태 등의 피보험자 개인이 지니는 보험위험, 즉 위험발생의 정도나 개연성에 따라 보험료가 산정되지만, 사회보험에서의 보험료는 피보험자의 경제적 능력, 즉 소득에 비례하여 정해진다. 즉 사보험의 보험료는 보험료와 보험급여간의 보험수리적인 개인별 등가원칙에 의하여 산정되는 반면, 사회보험의 목적은 사회연대의 원칙을 기반으로 하여 경제적인 약자에게도 기본적인 사회보험의 급여를 주고자 하는 것이므로, 보험료의 산정에 있어서 개인별 등가의 원칙이 철저히 적용되지 아니한다. 사회보험의 목적은 국민 개개인에게 절실히 필요한 의료보험을 제공하고 보험가입자간의 소득재분배 효과를 거두고자 하는 것이며, 이러한 목적은 동일위험집단에 속한 구성원에게 법률로써 가입을 강제하고 소득재분배를 하기에 적합한 방식으로 보험료를 부과함으로써 달성될 수 있는 것이다.
(3) 보험료의 법적 성격 및 사회보험료 형성의 원칙
사회보험료란, 피보험자 또는 그 사용자가 보험자의 보험급여를 위한 재정을 충당할 목적으로 법률에 근거하여 납부하는 공과금이다. 사회보험의 주된 재원은 보험료이며, 세금에 의한 국가의 지원은 단지 보충적으로 사회보험재정의 보조적인 역할을 수행한다.
사회보험료는 기존의 공과금체계에 편입시킬 수 없는 독자적 성격을 가진 공과금이다. 특정의 반대급부없이 금전납부의무를 부담하는 세금과는 달리, 보험료는 반대급부인 보험급여를 전제로 하고 있으며, 한편으로는 특정 이익의 혜택이나 특정 시설의 사용가능성에 대한 금전적 급부인 수익자부담금과는 달리, 급여혜택을 받지 못하는 제3자인 사용자에게도 보험료 납부의무가 부과된다는 점에서 수익자부담금과 그 성격을 달리 한다.
사회보험료를 형성하는 2가지 중요한 원리는 ‘보험의 원칙’과 ‘사회연대의 원칙’이다. 보험의 원칙이란 소위 등가성의 원칙이라고도 하는데, 이는 보험료와 보험급여간의 등가원칙을 말한다. 물론, 사회보험에서는 사보험에서와 달리 각 피보험자에 대한 개별등가원칙이 적용되는 것은 아니지만, 사회보험 또한 보험료를 주된 재원으로 하는 보험의 성격을 가지고 있기 때문에, 보험자의 전체적 재정과 관련하여 보험자의 수입이 보험급여를 포함한 전체 지출을 충당할 수 있도록 개인의 보험료가 산정되어야 한다.
한편 사회보험은 사회국가원리를 실현하기 위한 중요한 수단이라는 점에서, 사회연대의 원칙은 국민들에게 최소한의 인간다운 생활을 보장해야 할 국가의 의무를 부과하는 사회국가원리에서 나온다. 보험료의 형성에 있어서 사회연대의 원칙은 보험료와 보험급여 사이의 개별적 등가성의 원칙에 수정을 가하는 원리일 뿐만 아니라, 사회보험체계 내에서의 소득의 재분배를 정당화하는 근거이며, 보험의 급여수혜자가 아닌 제3자인 사용자의 보험료 납부의무(소위 ‘이질부담’)를 정당화하는 근거이기도 하다. 또한 사회연대의 원칙은 사회보험에의 강제가입의무를 정당화하며, 재정구조가 취약한 보험자와 재정구조가 건전한 보험자 사이의 재정조정을 가능하게 한다.
(4) 직장의료보험조합 및 공단의 법적 성격
험자를 조합원으로 한다’고 규정하여(제13조 제1항) 조합에의 가입이 법률에 의하여 강제된다는 것을 밝히고 있다. 강제가입이란, 국가가 법에 정해진 기준에 따라 설정된 인적 집단을 구성원으로 하여 법인을 설립하고, 그로 하여금 특정한 행정과제를 자치적으로 이행하도록 하기 위한 법적 수단으로서, 강제가입을 통하여 행정과제가 부과되는 단체가 결성된다. 뿐만 아니라, 의료보험법은 “법 제4조 제1항의 규정에 의한 당연적용피보험자를 사용하는 사업장의 사용자는 ……조합을 설립해야” 한다는 내용의 ‘조합의 당연설립’ 규정(제16조 제1항) 및 보건복지부장관은 필요하다고 인정할 때에는 조합의 설립을 명령할 수 있는 규정(제17조 제1항)을 둠으로써 조합이 국가에 의하여 설립된다는 것을 규정하고 있다. 조합의 해산과 관련해서도, 법은 강제합병(제17조 제2항)과 강제해산(제23조)에 관한 규정을 두고 있다.
또한, 의료보험법의 목적이 보험급여의 실시(제1조), 즉 의료보험사업이고, 의료보험사업은 보건복지부장관이 이를 관장하도록 규정함으로써(제2조), 법인설립의 목적이자 법인의 과제는 국가행정의 과제인 의료보장임을 밝히고 있다. 뿐만 아니라, 보험료를 피보험자와 그 사용자에게 각각 1/2씩 부과하여 징수하며(제49조, 제52조), 보험료의 체납시 국세체납처분의 예에 의하여 보험료를 강제로 징수할 수 있는 등(제56조), 조합은 그의 과제수행을 위하여 공권력을 행사할 수 있는 권한을 부여받는다. 의료보험법 제80조는 ‘조합에 대한 국가의 감독권’을 규정하고 있다.
따라서 의료보험법상의 조합은 국가에 의하여 설립되어, 공권력을 행사할 수 있는 권한을 부여받아, 위임받은 국가행정의 과제를, 국가의 감독하에서 이행하는 법인이므로, 공법상의 사단법인에 해당한다. 법에 의하여 신설되는 공단도 마찬가지로 공법인이다. 국가가 의료보장이라는 공적 과제를 직접 관리운영의 주체가 되어 수행하는 방법도 있으나, 우리의 사회보험식 의료보장제도에서는 국가가 의료보험조합과 같은 공법상의 법인을 설립하여, 그로 하여금 어느 정도 자치적으로 의료보험사업을 이행하도록 위임하는 것이다.
(5)공단에 의한 조합적립금 승계가 재산권 또는 평등권을 침해하는가의 여부(법 부칙 제6조 및 제7조의 위헌여부)
법 부칙 제6조는 ‘의료보험법에 의하여 설립된 의료보험조합은 이 법 시행과 동시에 해산된다’고 하여 조합의 강제해산을 규정하고 있다. 법 부칙 제6조에 의하여 강제해산되는 조합은 공법인이다. 국가가 사회보험의 형태로서 공법인인 조합을 보험자로 하여 의료보험을 시행하는 경우에 조합원을 강제로 조합에 가입시키는 것이 기본권침해의 관점에서 헌법적으로 문제될 수 있으나, 일단 설립된 개별조합의 해산·통합과 관련하여, 입법자는 의료보험관리체계에 관한 광범위한 입법형성권을 가진다. 더욱이 해산되는 조합에 소속된 조합원에 있어서는 강제가입의 의무를 부과하던 조합의 해산으로 인하여 오히려 기본권적 제한이 제거되므로, 공법인의 해산으로 인하여 조합원의 기본권이 침해되는가의 문제는 발생하지 아니한다.
공법인의 해산과 통합의 경우, 헌법재판소의 판단대상은 의료보험조직체계의 변환이 보다 합목적적이고 이상적인가의 여부가 아니라, 단지 조합의 해산과 의료보험통합이 법치국가적 절차에 따라, 특히 국민의 기본권을 존중하여 이루어졌는가 하는 것이다.
법 부칙 제7조 제1항에 의하여 공단이 의료보험법에 의하여 설립된 직장의료보험조합의 권리와 의무를 포괄승계하게 되고, 이로써 직장의료보험조합의 적립금 또한 공단이 승계하게 된다. 아래에서는, 공단이 조합적립금을 승계함으로써 청구인들의 재산권이 침해되는지에 관하여 살펴본다.
(가) 적립금의 의의 및 목적
우선 적립금에 관한 법규정을 살펴보면, 국민의료보험법 시행령 제39조 및 제40조, 의료보험법 시행령 제46조 및 제47조에서 ‘공단이나 조합은 매 회계연도의 결산상 잉여금 중에서 그 전에 3년 동안 보험급여에 소요된 평균연액의 5/100 이상의 금액을 매년 적립하여 적립금이 평균연액의 1/2(공단의
경우) 또는 평균연액의 1배(조합의 경우)에 이를 때까지 준비금으로 적립해야 한다’고 규정하면서, ‘준비금은 단지 보험급여에 소요되는 비용의 부족액을 충당하거나 또는 현금의 지출에 부족이 생긴 경우에만 사용할 수 있고, 그 외의 경우에는 보건복지부장관의 승인을 얻어야만 준비금의 사용이 가능하다’고 하여 준비금의 사용용도를 정하고 있다. 앞으로 시행되는 국민건강보험법에서는 준비금에 관하여 시행령이 아니라, 법이 직접 정하고 있는데, 법 제36조 또한 거의 동일한 내용을 규정하고 있다. 따라서 의료보험관련 법의 규정내용으로 보아, 적립금의 주된 목적은 보험자의 의료급여능력이 예기치 못한 갑작스런 급여의 증가로 인하여 위협받을 수 있기 때문에, 적정한 수준의 적립금의 조성을 통하여 보험자의 급여능력을 보장하고자 하는 것이다. 법에서 적립금의 상한을 정한 것은 보험료수입이 적정한 보험급여의 수준으로 지출되지 않으면서 적립금이 불필요하게 과다히 누적되는 것을 막고자 하는 것이다.
(나) 재산권의 침해여부
1) 재산권으로서의 ‘공법상의 권리’의 요건
재산권보장은 헌법상의 기본권체계 내에서 각 개인이 자신의 생활을 자기 책임하에서 형성하도록 그에 필요한 경제적 조건을 보장해 주는 기능을 한다. 즉 재산권은 자유의 실현과 물질적 삶의 기초이고, 자유실현의 물질적 바탕을 보호하는 재산권의 자유보장적 기능으로 말미암아 자유와 재산권은 불가분의 관계이자 상호보완관계에 있다. 자본주의적 산업사회의 발전과 함께 개인의 경제적 생활기반이 더 이상 소유물이 아니라, 임금이나 그에서 파생하는 연금과 같이 사회보장적 성격의 권리 등이 되었고, 이로써 필연적으로 헌법 제23조의 재산권의 개념은 자유실현의 물질적 바탕이 될 수 있는 모든 권리로 점점 더 확대되었다. 따라서 헌법 제23조의 재산권은 민법상의 소유권뿐만 아니라, 재산적 가치있는 사법상의 물권, 채권 등 모든 권리를 포함하며, 또한 국가로부터의 일방적인 급부가 아닌 자기 노력의 댓가나 자본의 투자 등 특별한 희생을 통하여 얻은 공법상의 권리도 포함한다.
헌법재판소는 종래의 결정에서 군인연금법상의 연금수급권(헌재 1994. 6. 30. 92헌가9 , 판례집 6-1, 543, 550), 공무원연금법상의 연금수급권(헌재 1995. 7. 21. 94헌바27 등, 판례집 7-2, 82, 90; 1996. 10. 4. 96헌가6 , 판례집 8-2, 308, 329; 1999. 4. 29. 97헌마333 , 판례집 11-1, 503, 513), 국가유공자의 보상수급권(헌재 1995. 7. 21. 93헌가14 , 판례집 7-2, 1, 22)을 헌법상의 재산권에 포함시켰다. 특히 구 공무원연금법 제64조 제1항에 대한 위헌소원사건에서 헌법재판소는 공법상의 권리가 재산권보장의 보호를 받기 위해서는 ‘개인의 노력과 금전적 기여를 통하여 취득되고 자신과 그의 가족의 생활비를 충당하기 위한 경제적 가치가 있는 권리’여야 한다고 판시하였다(헌재 1995. 7. 21. 94헌바27 등, 판례집 7-2, 82, 90).
공법상의 권리가 헌법상의 재산권보장의 보호를 받기 위해서는 다음과 같은 요건을 갖추어야 한다. 첫째, 공법상의 권리가 권리주체에게 귀속되어 개인의 이익을 위하여 이용가능해야 하며(사적 유용성), 둘째, 국가의 일방적인 급부에 의한 것이 아니라 권리주체의 노동이나 투자, 특별한 희생에 의하여 획득되어 자신이 행한 급부의 등가물에 해당하는 것이어야 하며(수급자의 상당한 자기기여), 셋째, 수급자의 생존의 확보에 기여해야 한다. 이러한 요건을 통하여 사회부조와 같이 국가의 일방적인 급부에 대한 권리는 재산권의 보호대상에서 제외되고, 단지 사회법상의 지위가 자신의 급부에 대한 등가물에 해당하는 경우에 한하여 사법상의 재산권과 유사한 정도로 보호받아야 할 공법상의 권리가 인정된다. 즉 공법상의 법적 지위가 사법상의 재산권과 비교될 정도로 강력하여 그에 대한 박탈이 법치국가원리에 반하는 경우에 한하여, 그러한 성격의 공법상의 권리가 재산권의 보호대상에 포함되는 것이다.
2) 적립금이 헌법상 재산권에 해당하는지의 여부
공법상의 재산적 가치있는 지위가 헌법상 재산권의 보호를 받기 위하여는, 우선 입법자에 의하여 수
급요건, 수급자의 범위, 수급액 등 구체적인 사항이 법률에 규정됨으로써 구체적인 법적 권리로 형성되어 개인의 주관적 공권의 형태를 갖추어야 한다. 따라서 사회보험법상의 지위는 청구권자에게 구체적인 급여에 대한 법적 권리가 인정되어 있는 경우에 한하여 재산권의 보호대상이 된다.
그러나 이 사건 적립금에 관하여는 법률이 조합의 해산이나 합병시 적립금을 청구할 수 있는 조합원의 권리를 규정하고 있지 않을 뿐만 아니라, 공법상의 권리인 사회보험법상의 권리가 재산권보장의 보호를 받기 위해서는, 법적 지위가 사적 이익을 위하여 유용한 것으로서 권리주체에게 귀속될 수 있는 성질의 것이어야 하는데, 적립금에는 사법상의 재산권과 비교될 만한 최소한의 재산권적 특성이 결여되어 있다. 적립금은 조합원 개인에 귀속되어 사적 이익을 위하여 사용될 수 있는 재산적 가치가 아니라, 의료보험이라는 공적 기능을 보장하고 원활하게 하고자 조성되는 기금이기 때문이다. 따라서 의료보험조합의 적립금은 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권의 보호대상이라 보기 어렵다.
3)적립금의 통합이 재산권인 ‘의료보험 수급권’을 제한하는가의 여부
일단 법률로써 규정된 사회보험법상의 권리가 비용절감의 이유 등 국가의 정책적 필요에 의하여 사후적으로 축소되거나 제거되는 때에는 헌법상 보장된 재산권에 대한 제한이 문제될 수 있다. 의료보험법 제47조의 보험급여를 받을 권리인 의료보험수급권은 의료보험법상 재산권의 보장을 받는 공법상의 권리이다. 그러나 적립금의 통합이 의료보험 수급권의 존속을 위태롭게 하거나 의료보험법 제29조 내지 제46조에 규정된 구체적인 급여의 내용을 직장가입자에게 불리하게 변경하는 것이 아니므로, 적립금의 통합에 의하여 재산권인 의료보험 수급권이 제한되는 것은 아니다.
(다) 평등권 위반여부
다음으로, 통합되는 보험자 사이에 통합시 적립금의 보유에 있어서 현저한 차이가 있다면, ‘부담의 평등’이란 관점에서 평등원칙에 위반되는지의 여부를 살펴본다.
적립금은 비록 조합원에게 재산권의 형태로서 귀속되지는 않지만, 직장조합 조합원인 임금근로자와 사용자가 절반씩 납부한 보험료(의료보험법 제13, 52조)로써 형성된 재원이라는 점에서, 통합시 보험료부담의 평등이 보장되기 위해서는 통합 이후 보험가입자에게 합리적인 보험료 부과기준에 의한 공평한 부담이 보장되어야 할 뿐만 아니라, 통합 전에 형성된 보험자의 적립금 상태가 ‘장기적으로 조합의 보험료인상을 완화하고 급여의 확대를 가능하게 하는 요소’로서 함께 고려되어야 하는가 하는 문제가 제기된다.
그러나 국민의료보험법 시행령 제39조 및 제40조, 의료보험법 시행령 제46조 및 제47조, 국민건강보험법 제36조에서 ‘준비금은 단지 보험급여에 소요되는 비용의 부족액을 충당하거나 또는 현금의 지출에 부족이 생긴 경우에만 사용할 수 있다’고 밝히고 있는 바와 같이, 적립금의 목적이나 성격이 장기적으로 보험료인상을 막거나 급여의 확대를 가능하게 하기 위한 데 있는 것이 아니라, 각 회계년도 내에서 수입과 지출의 불균형을 조정함으로써 보험자의 의료급여능력을 보장하고자 하는 것이다. 법정 상한선까지 적립금이 형성되는 때에 발생할 수 있는 보험료인하의 효과 또는 보험료인상의 저지효과는 적립금의 목적이 아니라, 단지 적립금의 누적이 가져오는 간접적·부수적인 효과일 뿐이다.
즉, 적립금의 목적이 보험자의 급여능력의 보장을 통하여 사회보험의 일환인 의료보험의 기능을 보장하고자 하는 객관적 목적에 있기 때문에, 설사 의보통합시 통합되는 보험자와 통합하는 보험자 사이의 적립금형성에 있어서 차이가 있다고 할지라도, 적립금의 차이가 통합 후 보험료부담의 평등에 영향을 미칠 수 없으며, 이에 따라 적립금의 통합으로 인하여 청구인들의 평등권이 침해될 수 없다고 할 것이다.
더욱이, 의료보험법 제48조는 “국고는 조합의 의료보험사업의 운영에 필요한 비용의 일부를 부담할 수 있다”고 규정하고 있는데, 이는 조합재정이 적자인 경우에는 국가가 지원할 수 있다는 것을 밝힌 것으로서, 이 규정을 통해서도 적립금의 공적 기능이 간접적으로 표현되고 있다. 국가가 조합재정의
부족분에 대하여 국고지원을 할 수 있다면, 조합재정의 잉여금에 해당하는 적립금 또한 각 조합에 소속된 조합원의 사적 이익을 위한 재원의 성격이 아니라, 공기금으로서의 성격이 강하기 때문이다.
(6)의료보험통합이 직장·지역가입자간의 ‘보험료부담의 평등’을 보장할 수 있는지의 여부(법 제33조 제2항, 제62조 제3항 및 제4항, 제63조, 제64조, 제67조 제3항의 평등권 위반여부)
직장가입자와 지역가입자 사이에는 소득파악율, 소득신고의 방법, 소득결정방법, 보험료 부과대상소득의 발생시점 등에서 근본적인 차이가 있다. 특히 직장가입자의 소득은 100% 파악되는데 반하여, 지역가입자의 소득은 도시자영업자 및 농어민의 경우 각 23% 및 55%, 전체평균으로 약 28%에 그치기 때문에, 소득파악율(과세자료 보유율)에 있어서 직장가입자와 지역가입자 사이에 현저한 차이가 있다. 이러한 관점에서 소득파악율과 소득형태에서 현저한 차이가 나는 직장가입자와 지역가입자를 하나의 의료보험으로 통합하는 것이 보험료부담의 형평을 보장할 수 있는가 하는 의문이 제기된다.
(가)보험료산정규정(제62조 제3항 및 제4항, 제63조, 제64조)의 위헌여부
사회보험법상의 보험료부과에 있어서의 평등원칙의 요청은 경제적 능력, 즉 소득에 따른 부담의 원칙으로 구체화된다. 입법자는 원래의 재정통합의 취지를 살리기 위하여 소득을 기준으로 직장가입자와 지역가입자에 대한 부과기준을 단일화하는 ‘소득비례 단일부과체계’가 소득·재산 등을 부과기준으로 하는 ‘국민의료보험법상의 부과체계’에 비하여 보험료부과기준의 차이에서 야기되는 구조적 불형평성을 해소하고 전국민을 대상으로 동일한 기준을 적용함으로써 형평성을 확보할 수 있다고 판단하였고, 이러한 취지에 따라 임금근로자 및 자영자에 대하여 단일기준인 소득에 의하여 보험료를 부과하도록, 직장가입자의 경우 법 제62조 제3항, 제63조에 의하여 표준보수월액에 제65조의 규정에 의한 보험료율을 곱하여 월별 보험료액을 산정하고, 지역가입자의 경우에도 1999. 12. 31. 개정되기 전의 법 제 62조 제4항, 제64조에 의하여 그의 소득인 표준소득월액에 제65조의 규정에 의한 보험료율을 곱하여 월별 보험료액을 산정하도록 규정하였다.
그러나 자영자의 소득파악이 어렵고 소득만을 근거로 하는 소득추정치가 부정확할 가능성이 크기 때문에, 입법자는 1999. 12. 31. 법을 개정하여 직장가입자의 경우에는 표준보수월액을, 지역가입자의 경우에는 부과표준소득을, 즉 직장·지역가입자 모두에 대하여 소득을 기준으로 보험료를 산정하도록 규정하면서, 한편으로는 임금근로자와 자영자 사이의 소득형태와 소득파악율의 차이를 감안하여 임금근로자와 자영자의 보험료 부과체계를 이원화하도록 규정하였다(법 제62조 제3항 및 제4항, 제63조, 제64조). 즉 보험료의 산정에 있어서 직장근로자의 경우에는 소득이 100% 파악되므로 소득만을 기준으로 하지만(제63조), 소득 파악이 어려운 지역가입자의 경우에는 소득뿐만 아니라 재산, 생활수준, 직업, 경제활동참가율 등 다양한 변수를 참작하여 소득을 추정하여 그 추정소득을 기준으로 하도록 정하였다(제64조). 결국, 법상의 보험료부과체계는 형식적으로는 소득을 단일기준으로 하는 부과체계임에도 불구하고, 실질적으로는 직장가입자의 경우에는 파악된 실소득에 대하여, 지역가입자의 경우에는 추정소득에 대하여 보험료를 부과하는 이원적인 부과체계인 것이다. 따라서 법 제62조 제3항, 제4항, 제63조, 제64조는 지역가입자와 직장가입자의 본질적인 차이를 고려하여 그에 상응하게 달리 규정한 법률조항으로서 그 자체로서는 평등원칙의 관점에서 헌법적으로 하자가 없다.
64조 제1항에서 추정소득인 부과표준소득을 구하는 기준을 스스로 정하였고, 단지 제62조 제4항에서 등급구분과 등급별 금액을 대통령령과 정관이 정하도록 위임하고 있는데, 등급구분과 등급별 금액은 직장가입자의 보험료액을 산정하는 경우의 보험료율(제65조)에 해당하는 것이다. 행정부에 입법을 위임하는 수권법률의 명확성에 대한 요구는 규율대상의 특수성에 따라 달라질 수 있으며, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성과 명확성의 요건이 완화된다고 할 것이다(헌재 1991. 2. 11. 90헌가27 , 판례집 3, 11, 30). 매년 달라지는 보험급여비에 상응하는 보험료를 징수하기 위해서는 매 회계년도마다 등급구분과 등급별 금액의 새로운 조정이 예상되므로, 규율대상이 상황에 따라 자주 변화하리라고 예상된다는 사실관계의 특성에 비추어 보험료율 또는 등급구분·등급별금액의 규율을 대통령령과 정관에 위임하는 것은 위임입법의 한계를 넘는 것이 아닐 뿐더러, 또한 불가피하다고 판단된다.
(나) 법 제67조 제3항의 위헌여부
법 제67조 제3항은 재정통합 후에도 지역가입자에 대해서만 국가가 보험료의 일부를 부담할 수 있도록 규정함으로써, 직장가입자와 지역가입자를 달리 취급하고 있다.
직장가입자에 비하여, 지역가입자에는 노인, 실업자, 퇴직자 등 소득이 없거나 저소득의 주민이 다수 포함되어 있고, 이러한 저소득층 지역가입자에 대하여 국가가 국고지원을 통하여 보험료를 보조하는 것은, 경제적·사회적 약자에게도 의료보험의 혜택을 제공해야 할 사회국가적 의무를 이행하기 위한 것이다. 사회보험의 목적이 모든 국민에게 최소한의 인간다운 생활을 보장하고자 하는 데 있으므로, 사회보험은 국가의 사회국가적 의무를 이행하기 위한 주요수단이다. 사회국가원리는 소득의 재분배의 관점에서 경제적 약자에 대한 보험료의 지원을 허용할 뿐만 아니라, 한걸음 더 나아가 정의로운 사회질서의 실현을 위하여 이를 요청하는 것이다. 따라서 국가가 저소득층 지역가입자를 대상으로 소득수준에 따라 보험료를 차등지원하는 것은 사회국가원리에 의하여 정당화되는 것이다. 결국, 국고지원에 있어서의 지역가입자와 직장가입자의 차별취급은 사회국가원리의 관점에서 합리적인 차별에 해당하는 것으로서 평등원칙에 위반되지 아니한다.
(다) 법 제33조 제2항의 위헌여부
법 제33조 제2항은 “공단은 지역가입자와 직장가입자의 재정을 통합하여 운영한다”고 하여 재정통합을 규정하고 있다. 재정통합이란, 지역가입자와 직장가입자의 각 적립금을 통합하여 신설되는 공단의 기금으로 조성하고, 지역가입자와 직장가입자에 대하여 소득에 비례하여 보험료를 부과함으로써 지역가입자와 직장가입자 전체에 대하여 보험료수입 및 급여비·관리운영비의 지출을 통합하여 운영하는 것을 말한다. 직장가입자와 지역가입자의 재정통합은 보험료부담의 평등이 보장되는 경우에만 헌법적으로 허용된다.
1) 공과금부과에서의 평등원칙의 요청
조세를 비롯한 공과금의 부과에서의 평등원칙은, 공과금 납부의무자가 법률에 의하여 법적 및 사실적으로 평등하게 부담을 받을 것을 요청한다. 즉 납부의무자의 균등부담의 원칙은, 공과금 납부의무의 규범적 평등과 공과금의 징수를 통한 납부의무의 관철에 있어서의 평등이라는 두 가지 요소로 이루어진다. 만일 입법자가 규범적으로만 국민에게 균등한 부담을 부과하는 것에 그치고, 납부의무의 관철에 있어서 국민간에 현저한 차이가 발생하도록 방치한다면, 납부의무자간의 균등부담의 원칙, 즉
공과금부과에서의 평등은 실현될 수 없다. 따라서 납부의무를 부과하는 실체적 법률은 ‘사실적 결과에 있어서도 부담의 평등’을 원칙적으로 보장할 수 있는 절차적 규범이나 제도적 조치와 결합되어서 납부의무자간의 균등부담을 보장해야 한다.
그러나 유감스럽게도 영수증제도가 정착되지 않는 등 자영자의 소득파악이 제대로 되지 않아, 자영자에 대한 납세의무의 관철이 제대로 이루어지고 있지 않는 것이 오늘의 상황이다. 세금이 원천징수되지 아니하고, 그 확정이 납세자의 신고에 달려 있는 자영자의 소득에 있어서, 이를 파악할 수 있는 사회적·제도적 장치가 마련되어 있지 아니하고 납세신고에 대한 확인·조사가 사실상 거의 이루어지지 않는 상황에서는, 오로지 납세자의 정직성이 부담평등의 달성여부를 좌우하는 결정적인 요인이 된다. 전적으로 납세자의 신고에 의존하는 조세부담에 있어서, 국가는 제대로 신고하지 않는 납세자에게 자동으로 면세혜택을 부여해서는 아니된다. 국가는 세법에서의 평등원칙의 관점에서 납세자간의 균등한 부담이 실현되도록, 영수증제도 및 금융실명제의 정착을 통한 거래의 투명성 및 소득신고자의 정직성을 제고하기 위한 조치 등 자영자소득의 파악을 위한 다양하고 합리적인 방안을 장기적으로 강구해야 할 의무가 있다.
2)직장·지역가입자간 보험료 납부의무의 관철에 있어서의 본질적 차이
소득파악이 가능한 보험가입자와 소득파악이 제대로 되지 않는 보험가입자를 단일의료보험자의 관리하에 두고 그 재정을 통합하는 경우에 보험가입자간의 소득파악율의 차이, 즉 ‘보험료 납부의무의 관철에 있어서의 차이’는 공과금부과의 평등의 관점에서 헌법적으로 간과할 수 없는 본질적인 차이이다. 물론, 법 제62조 제4항 및 제64조는 소득파악이 어려운 지역가입자의 경우에는 다양한 기준을 적용하여 소득을 추정하고, 그 추정소득에 대하여 보험료를 부과하도록 규정함으로써, 소득추정을 통하여 보험료 납부의무를 관철하고자 시도하고 있다. 그러나 지역가입자에 대한 소득추정이 합리적이고 신뢰할 만한 기준에 근거하고 있지 않다면, 추정소득에 대한 보험료부과는 보험가입자 사이의 부담의 평등을 제대로 실현할 수 없다. 직장가입자와 지역가입자 사이의 ‘보험료 납부의무의 관철’에 있어서의 본질적인 차이가 현존하는 상황에서 직장·지역가입자의 재정을 통합하여 보험료를 부담시키는 경우에는 가입자간의 보험료부담의 형평이 이루어지지 않고, 지역가입자가 부담해야 할 보험료의 일부분을 직장가입자가 부담해야 할 가능성이 있다. 따라서 직장가입자와 지역가입자간의 보험료부담의 평등이 보장되지 않는 한, 의료보험의 재정통합은 헌법적으로 허용되지 아니한다.
보험료부담의 평등이 보장되지 않는 상황에서의 재정통합은 사회보험의 중요한 형성원칙인 사회연대의 원칙에 의해서도 정당화하기 어렵다. 사회연대의 원리에 따라 소득에 비례하여 보험료를 산정함으로써, 소득이 많은 자가 소득이 적은 자에 비하여 보다 많은 보험료를 부담해야 하는 것은 사회보험의 성격상 당연하고, 이에 대하여 아무도 이의를 제기하지 않는다. 여기서 문제되는 것은, 소득이 있는 자가 단지 소득파악이 제대로 되지 않는다는 이유로 마땅히 내야 할 보험료를 내지 않는다는 것인데, 이는 사회연대의 원리에 의하여 정당화되지 않음은 물론이고, 오히려 사회보험에 내재된 소득재분배의 정신에 반한다고 할 수 있다.
뿐만 아니라, 전국민을 대상으로 보험가입자를 확대함으로써 사회적 위험의 분산효과나 소득재분배의 효과를 제고하려는 의도로도 재정통합을 정당화하기 어렵다. 전국민을 대상으로 하는 소득의 재분배는 원칙적으로 조세방식을 통해서 이루어지는 것이 바람직하며, 사회보험을 통한 소득의 재분배는 보험료부담의 평등이 보장되는 동질성을 가진 집단내에서 더욱 효과적으로 이루어질 수 있다.
3)법 제31조의 재정운영위원회를 통한 법 제33조 제2항의 합헌적 운용 가능성
소득과 연관되어 부과되는 모든 유형의 공과금에 있어서, 소득파악은 납부의무자간의 부담의 평등을 보장하기 위하여 전제되어야 하는 중요한 현실적 기반이다. 보험료의 부과에 있어서도 부담의 평등이 이루어지기 위해서는, 직장가입자와 지역가입자의 재정통합에 앞서 규범적용의 평등을 보장할 수 있
는 소득파악이란 현실적 기반이 마련되어야 한다.
따라서 자영자의 소득파악이 제대로 이루어지고 있지 않는 상황에서 본질적으로 이질적인 두 집단을 하나로 묶고자 하는 의료보험통합의 가장 큰 난제는 재정통합의 문제이고, 통합 이후 보험료를 어떻게 형평에 맞게 직장가입자와 지역가입자에게 나누어 부담시킬 것인가의 문제라고 할 수 있다.
입법자 스스로도 이러한 문제를 깊게 인식하여 2001. 12. 31.까지는 직장가입자와 지역가입자의 재정을 분리하여 계리하도록 규정함으로써(법 부칙 제10조 제1항), 재정이 통합될 때까지 1년 반의 경과기간을 두고 있다. 이는 재정통합시까지의 경과기간 동안 자영자에 대한 소득파악의 가능성을 확대하고, 적어도 소득파악이 안되는 자영자에 대하여는 합리적이고 납득할 수 있는 방안을 통하여 소득을 객관적으로 추정하려고 함으로써 재정통합을 규정하는 법 제33조 제2항을 합헌적으로 운용하려는 입법자의 의지를 표현한 것이다.
또한, 법은 제31조 제1항, 제32조에서 직장가입자, 지역가입자, 공익을 대표하는 각 10인의 위원으로 구성된 재정운영위원회로 하여금 보험재정에 관한 주요사항을 심의·의결하도록 규정하고 있다. 재정운영위원회는 피보험자의 대의기관에 해당하는 것으로서 민주적 의사결정절차에 따라 건강보험사업의 재정운영 전반에 관하여 결정할 수 있는 의결기구이다. 보험료 납부의무의 관철에 있어서 현저한 차이가 나는 양 집단을 단일보험자의 관리하에 통합하는 경우에 지역가입자에 대한 소득파악이나 또는 합리적이고 신뢰할 만한 기준에 의한 객관적인 소득추정이 이루어질 때까지, 보험료부담의 형평성은 직장가입자 및 지역가입자의 양 집단에 대하여 전체보험료를 형평에 맞게 배분하여 분담시킴으로써 실현될 수 있을 것이다. 즉 자영자의 소득파악시까지 또는 객관적인 소득추정이 가능할 때까지 재정운영위원회의 결정을 통하여 직장가입자와 지역가입자 사이의 보험급여비 구성비율 등과 같은 객관적인 기준에 따라 직장가입자와 지역가입자 사이의 적정분담비율을 정함으로써 보험료를 분담토록 한다면, 부담의 형평성이 보장될 수 있다.
그렇다면 재정이 통합되는 2002. 1. 1. 이후에도, 지역가입자의 소득이 합리적이고 신뢰할 만한 방안을 통하여 파악 또는 추정될 때까지, 직장가입자와 지역가입자 모두의 이익을 함께 적절하게 고려하는 재정운영위원회의 민주적 운영을 통하여 직장·지역가입자 사이의 보험료 분담율을 조정할 수 있고, 이로써 보험료를 직장가입자에게 불리하지 않도록 정할 수 있으므로, 법 제33조 제2항은 헌법에 위반되지 아니한다.
다만 보험료부담의 평등을 보장할 수 있는 현실적 기반인 소득파악이 확보되지 않은 상태에서 법이 시행되고 재정통합이 예정되고 있다는 점에 비추어, 국가는 재정운영위원회에서의 조정가능성에 만족해서는 아니 된다. 입법자는 보험료부담의 평등과 나아가 조세부과에서의 평등을 근본적으로 보장할 수 있도록 자영자의 소득파악율을 높이기 위한 모든 절차법적, 제도적 방안을 강구해야 하며, 이에 병행하여 소득파악이 안되는 지역가입자에 대하여는 모든 국민, 특히 직장가입자가 납득할 수 있는 객관적이고 합리적인 방법에 의한 소득추정이 가능하도록 부단한 노력을 기울여야 한다.
4) 소결론
소득형태와 소득파악율에 있어서 본질적으로 이질적인 직장·지역가입자 집단의 통합에도 불구하고, 법은 지역가입자의 소득파악 또는 객관적인 소득추정을 위하여 1년 반의 유예기간을 둠과 아울러 직장·지역가입자 사이의 부담의 평등을 보장할 수 있는 법적 제도장치(법 제31조)를 두고 있으므로, 직장가입자와 지역가입자의 재정통합을 규정하는 법 제33조 제2항은 헌법에 위반되지 아니한다.
4. 결 론
따라서 청구인들의 심판청구는 이유없어 이를 모두 기각하기로 하여, 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 김용준(재판장) 김문희 정경식 고중석
신창언 이영모 한대현 하경철 김영일(주심)