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판시사항
［1］ 주민 등의 의견청취절차에 관하여 규정한 전원개발촉진법 시행 이전에 승인이 신청된 전원개발사업 실시계획에 대하여 위 의견청취절차가 승인의 요건이 아니라고 한 사례
［2］ 산업자원부장관이 구 전원개발에 관한 특례법에 따라 전원개발사업 실시계획승인을 하는 경우, 관할 행정기관과 농지전용에 관한 협의를 거쳐야 하는지 여부(소극)
［3］ 전원개발사업에 관한 환경영향평가에 다소 하자가 있다고 하더라도 그 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도에 이른다고 볼 수 없다고 한 사례
［4］ 산업자원부장관이 전원개발촉진법에 의한 전원개발사업 승인시 해당 사업구역의 안전성을 고려하여야 하는지 여부(한정 적극)
［5］ 전원개발사업의 필요성 등을 판단하는 데 객관적으로 명백한 오류가 있다고 보기 어렵다는 이유로, 전원개발사업 실시계획승인처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없다고 한 사례
판결요지
［1］ 전원개발촉진법 제5조의2 제1항 , 제2항 은 전원개발사업자가 같은 법 제5조 의 규정에 의하여 전원개발사업 실시계획의 승인을 얻고자 할 때에는 승인 신청 전에 주민 및 관계전문가 등의 의견을 들어야 하고, 청취한 주민 등의 의견이 타당하다고 인정하는 때에는 전원개발사업자가 이를 실시계획에 반영하여야 한다고 정하고 있으나, 같은 법 부칙은 제1조 단서, 제2조 제1항, 제2항에서는 제5조의2 의 개정규정이 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행되며, 같은 법 시행 당시 종전의 규정에 의하여 승인을 신청한 실시계획에 대하여는 종전의 규정에 의한다고 정하고 있으므로, 전원개발촉진법 시행 이전에 승인이 신청된 전원개발사업 실시계획에 대하여는 위 의견청취절차가 승인의 요건이 아니라고 한 사례.
［2］ 산업자원부장관이 구 전원개발에 관한 특례법(2003. 12. 30. 법률 제7016호 전원개발촉진법으로 개정되기 전의 것) 제5조 제4항 이 정한 바에 따라 관할 광역시장의 의견청취, 농림부장관을 비롯한 관계 중앙행정기관장과의 협의 및 그에 대한 전원개발사업자의 조치계획 제출, 전원개발사업추진위원회의 심의 등의 절차를 거쳐 전원개발사업 실시계획승인을 한 이상, 구 전원개발에 관한 특례법 및 전원개발촉진법의 관계 규정에 따라 농지법 제36조 의 농지전용허가를 받은 것으로 의제되는 바여서 농지전용에 관한 협의를 반드시 거쳐야 한다고 볼 수 없다.
［3］ 전원개발사업에 관한 환경영향평가에 있어서, 전원개발사업자가 전원개발사업에 관한 환경영향평가서 작성을 위한 설명회 및 공청회에 일부 주민들의 참가·출입을 제한하거나 참가 주민들의 이견 등으로 공청회 절차가 정상적으로 진행되지 않았다는 등의 하자가 있다고 하더라도, 원자력발전사업에 관해 이해관계가 대립할 수밖에 없는 지역 주민들의 의견수렴과정과 환경영향평가의 내용상 한계가 있는 과학적·기술적 특성 등을 고려할 때 의견수렴절차 및 영향평가의 내용은 어느 정도 유연하게 평가함이 상당한 점 등에 비추어, 그 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도에 이른다고 볼 수 없다고 한 사례.
［4］ 원자력발전사업 시행에 있어 그 안전성에 관한 주무 심사기관은 과학기술부장관이나, 산업자원부장관의 실시계획 승인으로 사업구역에 관한 사전승인의 효력이 의제된다는 점을 감안하면, 산업자원부장관으로서도 실시계획 승인단계에서 사회통념상 사업계획에 객관적으로 명백한 안전성 결함이 있거나 예상되는 경우에는 이를 고려함이 마땅하고, 이에 이르지 않은 채 승인을 한다면 재량권의 일탈·남용의 위법이 있다고 볼 수도 있다.
［5］ 전원개발사업의 전력수급 안정을 위한 적합성, 필요성 및 효율성 등은 장래의 에너지 수급여건, 산업구조의 변화, 전력수요 등을 감안한 전문가적 시각에서 예측, 결정되어야 하는 점, 전력수급계획을 다소 여유 있게 마련하는 것은 장래의 불확실한 사회적, 자연적 환경을 전제한다면 수긍할 수 있는 점, 전원개발사업 실시계획승인을 위해서는 중앙행정기관장과의 협의 및 전원개발사업추진위원회의 심의를 거치게 되는 점 등에 비추어, 전원사업의 필요성 등을 판단하는 데 객관적으로 명백한 오류가 있다고 보기 어렵다는 이유로, 전원개발사업 실시계획승인처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없다고 한 사례.
참조조문
［1］ 전원개발촉진법 제5조의2 , 부칙(2003. 12. 30.) 제1조, 제2조 ［2］ 구 전원개발에 관한 특례법(2003. 12. 30. 법률 제7016호 전원개발촉진법으로 개정되기 전의 것) 제5조 제4항 , 제6조 , 전원개발촉진법 제5조 제4항 , 제6조 ［3］ 구 환경ㆍ교통ㆍ재해 등에 관한 영향평가법(2003. 12. 30. 법률 제7020호로 개정되기 전의 것) 제5조 , 제6조 ［4］ 구 전원개발에 관한 특례법(2003. 12. 30. 법률 제7016호 전원개발촉진법으로 개정되기 전의 것) 제5조 , 전원개발촉진법 제5조 , 제6조 제1항 , 원자력법 제11조 , 행정소송법 제27조 ［5］ 구 전원개발에 관한 특례법(2003. 12. 30. 법률 제7016호 전원개발촉진법으로 개정되기 전의 것) 제5조 , 전원개발촉진법 제5조 , 행정소송법 제27조
원고
이보근외 95인 (소송대리인 법무법인 신성 담당변호사 강동규)
피고
산업자원부장관 (소송대리인 법무법인 태평양 담당변호사 이준외 2인)
피고 보조참가인
한국수력원자력 주식회사 (소송대리인 법무법인 태평양 담당변호사 이준외 2인)
변론종결
2006. 2. 23.
주문
1. 원고들의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
청구취지
피고가 2005. 1. 11. 피고 보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)에게 한 전원개발사업 실시계획승인처분을 취소한다.
이유
1. 처분의 경위 및 원고들의 지위
다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑1, 2호증, 을1 내지 3호증의 각 1, 2, 을5호증, 을7호증의 1 내지 13, 을8호증, 을9호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정된다.
가. 한국전력공사(2000. 12. 23. 제정된 전력산업구조 개편촉진에 관한 법률에 의해 참가인이 2001. 4. 2. 한국전력공사로부터 분할·설립되었다. 이하 ‘한전’이라 한다)는 1996. 6. 17. 정부의 장기 전력수급계획에 따라 부산 기장군 장안읍 효암리 및 울산 울주군 서생면 신암리 일원(이하 ‘이 사건 사업구역’이라 한다)에 대해 전원개발사업 예정구역으로 지정·고시해 주도록 신청하였고, 당시의 통상산업부장관은 1997. 12. 19. 관계 행정기관과의 협의와 전원개발사업추진위원회의 심의를 거쳐 위 사업구역을 전원개발사업 예정구역으로 지정·고시하였다.
나. 한전은 1999. 1. 11. 기장군에, 2001. 4. 2. 울주군에 이 사건 사업에 필요한 용지매수 및 보상업무를 각 위탁하였고, 산업자원부는 2000. 1. 13. 제5차 장기 전력수급계획(1999년부터 2015년까지)에 이 사건 전원개발사업을 2009. 9.까지 모두 마친다는 내용을 포함하여 고시하였으며, 한전은 2000. 8. 25. 위 장기 전력수급계획에 따라 그 사업 실시계획을 확정하였다.
다. 참가인은 2002. 1. 29. 구 전원개발에 관한 특례법(2003. 12. 30. 법률 제7016호 전원개발촉진법으로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항 에 따라 피고에게 다음과 같은 내용의 전원개발사업 실시계획에 관한 승인을 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였다.
○ 사업의 명칭 : 신고리원자력 1, 2호기 건설사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)
○ 사업시행자 : 참가인
○ 사업의 목적 : 정부의 제5차 장기 전력수급계획에 의거 2009. 12. 및 2010. 10. 준공을 목표로 신고리원자력 1, 2호기를 건설하여 전력공급에 안정을 기하기 위함.
○ 사업개요 : 100만 ㎾급 원자력발전시설 2기 및 부속장비
가압경수로형(PWR)
○ 사업시행기간 : 2005. 1.부터 2010. 10.까지(70개월)
○ 사업구역의 위치 및 면적
- 위 치
본부지 : 부산 기장군 장안읍 효암리 및 울산 울주군 서생면 신암리 일원
사택부지 : 부산 기장군 장안읍 길천리
- 면적 : 2,758,112㎡
본부지 : 2,694.625㎡(육상면적 2,480,625㎡, 매립면적 214,000㎡)
사택부지 : 63,487㎡
라. 피고는 관할 광역시장의 의견청취, 관계 중앙행정기관장과의 협의 및 그에 대한 참가인의 조치계획 제출, 전원개발사업추진위원회의 심의 등의 절차를 거쳐 2005. 1. 13. 이 사건 신청을 승인(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하고, 같은 달 15. 산업자원부 고시 제2005-5호로 위 실시계획을 고시하였다.
마. 원고들은 이 사건 사업구역의 인근인 부산 기장군의 장안읍, 일광면, 철마면 및 기장읍과 울산 울주군의 서생면에 각 거주하는 주민들이다.
2. 처분의 적법 여부
가. 원고들의 주장
이 사건 처분에는 다음과 같은 위법사유가 있으므로 취소되어야 한다.
(1) 참가인은 이 사건 신청 전에 전원개발촉진법 제5조의2 에서 정한 주민 및 관계전문가 등에 대한 의견수렴 및 실시계획 반영절차를 취하지 아니하였다.
(2) 이 사건 사업구역의 관할 행정기관인 울산광역시장과의 농지전용협의를 거치지 아니하였다.
(3) 다음과 같은 점에서 환경영향평가가 부실하다.
(가) 참가인은, 원자력발전소의 가동시 심층배수 방식의 온배수 배출과 이로 인한 해양생태계 문제의 해결 또는 그 대책수립이 환경부와의 협의내용 가운데 포함되어 있음에도, 형식적인 환경영향평가를 거쳐 이 사건 신청을 하였다.
(나) 피고도 위와 같은 심층배수 방식의 온배수 배출이 기존 표층배수 방식보다 환경피해가 적고 인근수역에 아무런 영향을 미치지 않는다는 점에 대한 명확한 근거를 제시하거나 그 영향에 대한 대책을 수립하지 않았다.
(다) 참가인은 환경영향평가서 작성 당시 주민의견수렴절차를 취하지 아니하였다.
(4) 이 사건 사업구역은, 그 인근에 이미 고리원자력발전소 4기가 가동중이고, 지진이나 해일의 피해가 충분히 예상되는 활성단층이 존재하여 그 안전성을 보장할 수 없다.
(5) 우리나라의 전력수급사정이나 적정한 설비예비율을 고려할 때, 이 사건 사업은 불필요하다.
나. 관계 법령
별지 2 기재와 같다.
다. 사실 관계
위에서 든 증거에 갑3, 4호증, 갑10호증의 1 내지 3, 갑11, 12호증, 갑14호증의 1, 2, 갑15호증의 1 내지 5, 갑21, 22호증, 을6호증의 1, 2, 을10호증의 1 내지 16, 을11호증의 1 내지 3, 을12호증의 1 내지 4, 을15호증의 1 내지 3, 을16호증의 1 내지 4, 을17호증의 각 기재를 더하여 보면, 다음 사실이 인정된다.
(1) 관할 광역시장의 의견청취 및 농지전용협의
(가) 부산광역시장은 2002. 4. 4., 울산광역시장은 같은 달 11. 각 피고에게 이 사건 신청에 따른 의견을 제출하였는데, 울산광역시장이 제출한 의견 중에는 ‘사업예정지역인 울주군 서생면 신암리 996 외 490 필지는 농지법 제36조 제1항 및 동법 시행령 제72조 에 의한 「농지전용협의」대상이므로 선협의 후 시행할 것’이라는 내용이 포함되어 있었다.
(나) 그리고 울산광역시장은 2004. 4. 12. 피고의 이 사건 사업구역에 대한 농지전용협의 요청에 대해, ‘현 상황에서 실시계획 승인으로 건설공사에 착수할 경우 현실적으로 당해 농지가 전용목적대로 이용되기는 어려울 것으로 판단되어 전용이 불가하며, 다만 국책사업으로 추진이 불가피할 경우에는 객관적으로 확인할 수 있는 다수 주민의 공감절차를 거친 후에 추진되어야 할 것’이라는 내용으로 농지전용협의 불가회신을 하였다.
(2) 환경영향평가서 작성 및 환경부장관과의 협의 경위
(가）참가인은 2001. 9. 8. 기장군수에게 이 사건 사업에 관한 환경영향평가서 초안을 제출하면서 초안의 공람 공고시 주민설명회 개최에 관한 사항도 포함하여 공고해 줄 것을 요청하였고, 이에 기장군수는 같은 해 9. 14.부터 11. 2.까지 위 초안을 공람하도록 하였다. 이어 참가인은 같은 해 9. 19. 장안읍사무소와 서생면사무소에서 위 초안에 대한 설명회를, 같은 해 12. 6. 부산 기장군 장안읍 고리원자력 본부 전시관 강당에서 환경영향평가 제1차 공청회를 각 개최한 다음, 그 내용을 이 사건 사업에 관한 환경영향평가서에 포함시켜 이를 2002. 2월경 피고에게 제출하였다.
(나) 피고는 2002. 2. 4. 환경부장관에게 참가인이 제출한 환경영향평가서에 대한 협의 요청을 하였다. 그런데 환경부장관은 2002. 2. 18. 참가인이 개최한 위 공청회에 대해 사업자측의 주민 참여제한과 공청회장 출입제한 등을 이유로 현지주민들이 무효임을 주장하고 있고 환경부도 위와 같은 현지주민들의 주장내용 중 상당부분이 사실인 것으로 확인하였으므로, 주민공청회를 다시 개최하여 그 결과가 반영된 환경영향평가서를 작성한 뒤 협의하라는 이유로 위 요청을 반려하였다.
(다) 참가인은 2002. 3. 12. 울산 울주군에 있는 원자력교육원에서 제2차 공청회를 개최한 후 같은 달 20. 피고를 통해 환경부장관에게 다시 환경영향평가서를 제출하였으나, 환경부장관은 공청회 일자 및 장소 등에 관해 관할 지방자치단체와 공식적인 사전협의가 없었다는 이유로 재차 반려하였다.
(라) 이에 참가인은 2002. 4. 30. 울주군 서생면사무소에서 제3차 공청회를 개최하였으나 부산 기장군 장안읍 이장단이 그 개최장소에 대해 이견을 보이는 등으로 위 공청회가 무산되자 주민들에게 의견을 서면으로 제출하도록 요청하였고, 이에 따라 주민들이 서면으로 제출한 의견을 반영한 환경영향평가서를 피고에게 제출하였다. 피고는 2002. 5. 16. 환경부장관에게 다시 협의를 요청하였다.
(마) 환경부장관은 2002. 7. 29. 추가 공청회 개최 및 환경영향평가서 내용의 보완을 또다시 요청하였는데, 이에 참가인은 같은 해 8. 16. 부산 기장군 장안읍사무소에서 제4차 공청회를 개최하여 그곳에서 공술 신청된 내용에 관한 검토의견과 환경부장관이 보완 요청한 항목에 관한 검토의견을 포함하는 환경영향평가서(보완자료)를 작성하여 피고에게 제출하고, 피고는 같은 해 10. 25. 환경부장관에게 위 보완자료를 제출하였다.
(바) 그러나 환경부장관은 2002. 12. 16. 피고에게, 울주군 주민공청회 개최 여부 및 그 결과, 매립 관련 관계부처 협의내용 및 결과서류, 하천이설에 관한 울산광역시와의 협의결과서류, 심층배수로 공사착공 및 완공시점, 적조 유발 플랑크톤 증가에 대한 원인 분석 등의 항목에 대한 재보완 요청을 하고, 2003. 7. 31. 이 사건 사업 사택지역의 지형·지질, 토지이용현황, 공사 또는 이용시 소음영향 및 저감방안 제시 등의 추가보완을 요청하였다. 이에 참가인은 2002. 12. 27. 고리원자력본부 전시관 강당에서 제5차 공청회를 개최하여, 그곳에서 공술 신청된 내용에 관한 검토의견과 환경부장관의 재보완 및 추가보완요청사항 등에 관한 검토의견을 포함하는 환경영향평가서(재보완자료)를 작성하여 피고를 통해 환경부장관에게 제출하였다. 그런데 환경부장관은 2003. 2. 21. 해양수질조사와 관련하여 총유기탄소(TOC ; Total Oganic Carbon) 항목에 대한 추가조사가 반영되지 않았다며 반려하자, 참가인은 2003. 8. 9. 다시 위 항목에 대한 추가조사 내용을 포함하는 재보완자료를 피고를 통해 제출하였다.
(사) 환경부장관은 이어 2003. 9. 30. 심층배수로 인한 온배수 확산예측에 사용된 모델의 신뢰성이 부족하다며 3차 보완을 요청하였고, 참가인은 이 사건 사업으로 인한 온배수로 배수구 인근의 제한된 범위 내에서 생물의 종조성 및 출현종 변화 등을 예상할 수 있으나 그 이외의 지역에서는 영향이 미미할 것이고, 심층배수로 건설로 온배수 배출에 따른 영향력은 최소화될 수 있으며, 방류구 위치의 최적화로 온배수 확산범위는 충분히 저감될 것으로 예상되어 추가적인 저감대책은 고려하지 않아도 될 것으로 판단된다는 내용의 환경영향평가서(3차 보완자료)를 피고에게 제출하였고, 피고는 같은 해 11. 11. 위 3차 보완자료를 환경부장관에게 제출하였다.
(아) 결국, 환경부장관은 2004. 1. 14. 이 사건 처분에 있어 심층배수방식에 관한 배수터널길이, 최종배출구의 수심, 방류지점, 해저교란 최소화 방안 등에 관한 추가적인 검토 및 온배수가 해양생태계에 미치는 영향을 저감하기 위한 방안을 적극 수립하여야 한다는 협의내용을 피고에게 보냈고, 참가인은 2004. 1. 20. 위와 같은 환경영향평가 협의내용에 대한 사업계획서를 피고에게 제출하였다.
(3) 이 사건 사업구역의 안전성
(가) 이 사건 사업구역 반경 8㎞ 내에는 양산단층계의 일원으로 알려진 일광단층이 통과하고 있고, 그 양산단층계 인근에는 이미 고리원자력발전소의 원자로 4기와 월성원자력발전소의 원자로 4기가 가동되고 있다.
(나) 국내 일부 지질학자들은 1990년대에 들어와 양산단층대의 활동성 논란을 제기하였고, 이에 한국자원연구소는 1995. 6월경부터 1998. 6월경까지 양산단층계에 대한 조사를 거쳐 1998. 6. 30. 그 주단층인 양산단층은 과거 35,000년 전 이후 1회 또는 과거 500,000년 전 이후 2회 이상 반복 운동한 지표단층으로서의 활성단층이 아니고, 확률론적인 지진재해도 평가 결과 미국 원자력규제위원회의 설계기준 지진 초과확률 허용범위 내에 포함된다는 내용의 보도자료를 배포하였다. 그러나 이후에도 양산단층계가 활성단층으로 의심된다는 국내 지질학자들의 지적과 그에 관한 언론보도가 있었다.
(다) 참가인은 2004년경 이 사건 사업 건설허가 심사를 위해 이 사건 사업구역의 예비안전성분석에서 이 사건 사업구역 인근에 일광단층이 존재하고 있음을 확인하고 2004. 5월경 일광단층 특성 규명을 위한 추가정밀조사를 실시하였는데, 일광단층 상부에는, 지진이 발생할 가능성이 높은 것으로 평가되는 제4기층의 발달이 미약하거나 분포하지 않고, 조사지역에 따라 제4기에 단층운동이 있었다는 뚜렷한 증거가 없거나 120만 년 전에 활동한 단층운동을 볼 수 있을 뿐이라는 결론을 내렸다.
(라) 국무총리 소속 원자력위원회는, 위와 같은 참가인의 예비안정성분석보고서 및 추가정밀조사 결과를 바탕으로 일광단층은 활동성 단층이 아니고 이 사건 사업구역 및 그 주변 지역에 원자력발전의 안전성에 위해요인이 될 만한 지질 및 지진학적 현상은 없는 것으로 평가되었으나 부지 굴착시 현장 확인조사를 통하여 부지에 대한 지질안전성 조사 결과의 타당성을 재확인할 예정이라는 검토의견을 내고, 2005. 6. 28. 이 사건 사업의 건설허가안을 제출하였고, 과학기술부장관은 같은 날 이 사건 사업의 건설을 허가하였다.
(4) 산업자원부의 전력수급계획
(가) 산업자원부는 2000. 1. 13. 국내외 에너지 수급여건, 전력수요의 지속적 성장, 전력설비 확충여건 악화, 국내외 환경규제의 강화, 전력산업 구조개편 및 경쟁체계 도입 등의 여러 요소 및 전망을 바탕으로 제5차 장기 전력수급계획을 세웠다. 이 장기 전력수급계획에는, 정부계획치(단기) 및 한국개발연구원(KDI)의 잠재성장률(장기)을 바탕으로 전력 최대수요가 연 평균 4.3% 증가할 것으로 예상되고 전력설비예비율은 중장기적으로 16% ~ 18% 수준을 유지할 것이라는 전망이 포함되어 있고, 이 사건 사업 역시 발전설비 건설계획에 포함되어 있다.
(나) 한편, 전기사업법이 2000. 12. 23. 개정됨에 따라, 산업자원부는 2002. 8. 17. 제1차 전력수급기본계획을 확정·고시하였다. 이 전력수급기본계획에는 2001년부터 2015년까지 국내 경제성장률이 연 평균 4.9%에 이를 것이라는 한국개발연구원의 의견을 바탕으로 2015년까지 연 평균 3.4%의 최대전력 수요가 증가할 것이라는 전망과, 설비예비율은 단기적으로 13.7% ~ 15.1%를 유지하고 중장기적으로 13.7% ~ 25.3%를 유지하며, 2015년에는 원자력 발전에 의한 전원구성비율을 37.4%로 증대시킬 것이라는 내용이 포함되어 있다.
(다) 또한, 산업자원부가 2004. 12월경 확정·고시한 제2차 전력수급기본계획에는 2017년까지 최대전력 소비량이 연 평균 2.7% 증가하고, 설비예비율은 2006년까지 16% ~ 17%, 2007년 이후에는 20% 이상으로 유지될 전망이라는 내용이 포함되어 있다.
(라) 그런데 학자 가운데는 제2차 전력수급기본계획에 대해 전력정책상 설비예비율은 10% ~ 15%가 적정수준이고, 경제 성장도 연 3% ~ 4% 정도의 추세가 지속될 것이라는 전제에서 나온 위 계획의 달성을 위해 초기 비용이 과다하게 드는 원자력 발전소 건설은 타당성이 없으며, 이러한 공급 중심의 전원계획이 대체에너지 개발에 장애가 된다는 취지의 의견을 표명하는 경우도 있다.
라. 판 단
(1) 위 가. (1) 주장에 관한 판단
(가) 전원개발촉진법(이하 ‘촉진법’이라 한다) 제5조의2 제1항 , 제2항 은 전원개발사업자가 같은 법 제5조 의 규정에 의하여 실시계획의 승인을 얻고자 할 때에는 승인 신청 전에 주민 및 관계전문가 등의 의견을 들어야 하고, 청취한 주민 등의 의견이 타당하다고 인정하는 때에는 전원개발사업자가 이를 실시계획에 반영하여야 한다고 정하고 있으나, 같은 법 부칙은 제1조 단서, 제2조 제1항, 제2항에서는 제5조의2 의 개정규정이 공포 후 1년이 경과한 날부터 시행되며, 같은 법 시행 당시 종전의 규정에 의하여 승인을 신청한 실시계획에 대하여는 종전의 규정에 의한다고 정하고 있다. 그런데 구 전원개발에 관한 특례법(이하 ‘특례법’이라 한다)에는 위 제5조의2 와 같은 내용의 규정을 두고 있지 않다.
(나) 이러한 관계 법령의 규정과 위에서 살핀 사실관계를 종합하여 보면, 이 사건 신청은 개정된 촉진법이 시행되기 전인 2002. 1. 29.에 이루어졌으므로 종전의 특례법의 관계 규정이 적용되고, 그 경우 주민 등의 의견을 반드시 들어야 한다는 강제 규정이 없으므로 그러한 절차가 승인의 요건이 된다고 볼 수 없다.
(다) 한편, 참가인은 환경부장관의 요청에 따라 5차에 걸친 공청회 등을 개최한 사실은 위에서 살핀 바와 같고, 위에서 든 증거에 의하면 그 과정에서 주민들의 거센 반발이나 방해로 인해 원만히 진행되지 아니한 사정 등도 인정되긴 하지만, 환경영향평가서에 주민들이 제출한 의견을 반영하는 등 나름의 노력을 기울인 사정도 알 수 있어 주민 등의 의견을 수렴하는 절차를 이행한 것으로 볼 수도 있다.
(라) 따라서 이 부분 주장은 이유 없다.
(2) 위 가. (2) 주장에 관한 판단
(가) 특례법 제5조 제4항 은 피고가 같은 조 제1항 에 의한 실시계획의 승인을 하고자 할 때에는 미리 당해 전원개발사업구역을 관할하는 광역시장의 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 및 촉진법 제6조 제1항 은, 전원개발사업자가 제5조 의 규정에 의하여 실시계획의 승인을 얻은 때에는 농지법 제36조 의 규정에 의한 농지전용의 허가를 받은 것으로 본다고 규정( 제10호 )하고 있다. 한편, 농지법 제36조 제1항 , 제2항 은 농지를 전용하고자 하는 자는 원칙적으로 농림부장관의 농지전용허가를 받아야 하고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의해 지정·결정된 지역 등에 농지가 포함된 때에는 전용에 관한 협의를 하여야 한다고 규정하고 있다.
(나) 이러한 관계 법령과 위 다. (1)항 및 1.항에서 살핀 사실관계를 종합하여 보면, 특례법 제5조 제4항 에 근거한 피고의 관할 광역시장들에 대한 의견청취 과정에서, 울산광역시장이 이 사건 사업구역 가운데 울주군 내 구역이 농지전용협의 대상이라는 의견을 제출하고 피고의 농지전용협의 요청에 대해서도 그 전용이 불가하다는 취지의 회신을 한 바 있으나, 피고가 특례법 제5조 제4항 이 정한 바에 따라 관할 광역시장의 의견청취, 농림부장관을 비롯한 관계 중앙행정기관장과의 협의 및 그에 대한 참가인의 조치계획 제출, 전원개발사업추진위원회의 심의 등의 절차를 거쳐 이 사건 처분을 한 이상, 특례법 및 촉진법의 관계 규정에 따라 농지법 제36조 의 농지전용허가를 받은 것으로 의제되는 바여서 농지전용에 관한 협의를 반드시 거쳐야 한다고 볼 수 없다.
(다) 따라서 울산광역시장의 농지전용에 관한 부정적인 의견표명에도 불구하고 이 사건 처분은 위법하다고 볼 수 없으므로, 이에 관한 주장도 이유 없다.
(3) 위 가. (3) 주장에 관한 판단
(가) 구 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법(2003. 12. 30. 법률 제7020호로 개정되기 전의 것) 제4조 는 이 사건 사업과 같은 에너지개발 사업을 영향평가실시사업의 대상으로 정하고 있고, 같은 법 제6조 는 사업자가 평가서를 작성함에 있어서 설명회 또는 공청회 등을 개최하여 대상사업의 시행으로 인하여 영향을 받게 되는 지역 안 주민들의 의견을 듣고 이를 평가서의 내용에 포함시켜야 하며, 대통령령이 정하는 범위의 주민의 요구가 있는 때에는 공청회를 개최하여야 한다고 규정하고 있다.
(나) 환경영향평가 대상사업에 관한 처분에 있어 환경영향평가 절차를 거쳤다면, 비록 그 환경영향평가의 내용이 다소 부실하다 하더라도 그 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이 아닌 이상 그 부실은 당해 승인 등 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있는지 여부를 판단하는 하나의 요소로 됨에 그칠 뿐, 그 부실로 인하여 당연히 당해 승인 등 처분이 위법하게 되는 것이 아니다( 대법원 2001. 6. 29. 선고 99두9902 판결 참조).
(다) 이러한 관계 법령의 내용 및 법리에 위 다. (2)항 및 1.항에서 살핀 사실관계를 종합하여 보건대, 위에서 든 증거에 의하면 참가인이 이 사건 사업에 관한 환경영향평가서 작성을 위한 설명회 및 공청회에 일부 주민들의 참가·출입을 제한하거나 참가 주민들의 이견 등으로 공청회 절차가 정상적으로 진행되지 않고, 또 최종 환경영향평가내용에서도 심층배수방식을 위한 시설의 구체화된 최적조건과 해저교란의 최소화 방안 등 환경부장관이 추가 수립하라는 협의내용이 포함되지 않은 사실은 알 수 있으나, 원자력발전사업에 관해 이해관계가 대립할 수밖에 없는 지역 주민들의 의견수렴과정과, 환경영향평가는 일종의 예측을 전제로 한 것이어서 그 내용상 한계가 있는 과학적·기술적 특성 등을 고려할 때 의견수렴절차 및 영향평가의 내용은 어느 정도 유연하게 평가함이 상당한 점, 위 환경영향평가서에는 환경부장관과의 협의 과정에서 이루어진 5차례 공청회 등의 과정, 주민들의 공술 내용, 공청회 등의 결과 등이 포함되어 있는 점, 환경부장관은 주민들의 공술 내용과 제출된 의견내용을 바탕으로 피고와 참가인에게 환경영향평가의 내용을 3차례에 걸쳐 추가 제출하도록 하는 등 내용보완이 상당 부분 이루어진 점, 위 환경영향평가서에는 기존 원자력발전소에서 사용되는 표층배수로 방식이 아닌 심층배수로 방식의 온배수 확산예측과 그 최적조건에 관한 내용이 포함되어 있고 환경부장관의 최종 협의내용을 반영한 사업계획서가 이 사건 신청시 제출된 점 등의 여러 사정을 감안하면, 참가인측이 이행한 환경영향평가에 다소 하자가 있다 하더라도 그 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도에 이른다고 볼 수 없을 뿐만 아니라 이로 인해 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 단정할 수도 없다.
(라) 따라서 이 부분 주장 역시 이유 없다.
(4) 위 가. (4) 주장에 관한 판단
(가) 특례법 제5조 제3항 제7호 , 같은 법 시행령 제15조 제3항 제5호 는 발전용 원자로 및 관계시설을 건설하고자 하는 경우 그 부지에 관한 사항을 승인된 실시계획에 포함시키도록 규정하고 있고, 같은 법 및 촉진법 제6조 제1항 은, 전원개발사업자가 제5조 의 규정에 의하여 실시계획의 승인을 얻은 때에는 원자력법 제11조 제3항 의 규정에 의한 부지 사전승인을 받은 것으로 본다고 규정( 제19호 )하고 있다. 한편, 원자력법 제11조 제3항 , 제5항 은 발전용 원자로 및 관계시설을 건설하고자 하는 자가 건설허가신청 전에 부지에 대한 사전승인을 신청하는 경우에는 과학기술부장관이 검토한 후 승인할 수 있는데, 이때 부지승인을 얻고자 하는 자는 승인신청서에 방사선환경영향평가서·부지조사보고서 기타 과학기술부령이 정하는 서류를 첨부하여 과학기술부장관에게 제출하여야 한다고 규정하고, 같은 법 제11조 제1항 , 제2항 은, 발전용 원자로 및 관계시설을 건설하고자 하는 자는 과학기술부장관의 허가를 받아야 하고, 이 허가를 받고자 하는 자는 허가신청서에 방사선환경영향평가서·예비안전성분석보고서 및 건설에 관한 품질보증계획서 기타 과학기술부령이 정하는 서류를 첨부하여 과학기술부장관에게 제출하여야 한다고 규정하고 있다.
(나) 이러한 관계 법령의 내용에 비추어 보면, 원자력발전사업 시행에 있어 그 안전성에 관한 주무 심사기관은 과학기술부장관이나, 피고의 실시계획 승인으로 사업구역에 관한 사전승인의 효력이 의제된다는 점을 감안하면, 피고로서도 실시계획 승인단계에서 사회통념상 사업계획에 객관적으로 명백한 안전성 결함이 있거나 예상되는 경우에는 이를 고려함이 마땅하고, 이에 이르지 않은 채 승인을 한다면 재량권의 일탈·남용의 위법이 있다고 볼 수도 있다.
(다) 이에 따라 위 다. (3)항에서 살핀 사실관계를 보건대, 이 사건 사업구역 인근에 지진위험이 있다는 학계와 언론의 지적이 있기는 하였으나, 참가인이 이 사건 신청 후 이 사건 사업의 건설허가를 위해 그 사업구역의 예비안전성분석 및 추가정밀조사를 벌여 위 구역 및 그 주변 지역에 원자력발전의 안전성에 위해요인이 될 만한 지질 및 지진학적 현상은 없는 것으로 평가되는 결과를 얻음으로써 과학기술부장관으로부터 그 건설허가까지 받은 점 등에 비추어 보면, 이 사건 사업에 객관적으로 명백한 안정성 결함이 있다고 볼 수 없을 뿐만 아니라 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 안정성을 전혀 고려하지 않았다고 볼 수 없어 재량권의 범위를 벗어나거나 이를 남용한 위법이 있다고 볼 수 없다.
(라) 따라서 이 부분 주장도 이유 없다.
(5) 위 가. (5) 주장에 관한 판단
(가) 특례법이 전원개발사업을 효율적으로 추진함으로써 전력수급의 안정을 도모하고, 국민경제의 발전에 기여하는 것을 목적으로 하고 있는 것( 제1조 )과 전원개발사업으로 인해 주변 주민들에게 미치는 영향을 고려할 때, 해당 사업의 전력수급 안정을 위한 적합성, 필요성 및 효율성 등이 없음에도 같은 법 제5조 제1항 에 의한 실시계획을 승인하는 경우에는 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 것이지만, 그러한 필요성 등은 장래의 에너지 수급여건, 산업구조의 변화, 전력수요 등을 감안한 전문가적 시각에서 예측, 결정되어야 하는 점, 전력수급계획을 다소 여유 있게 마련하는 것은 장래의 불확실한 사회적, 자연적 환경을 전제한다면 수긍할 수 있는 점, 특례법 제5조 제1항 에 따른 승인을 위해서는 관계 중앙행정기관장과의 협의 및 재정경제부·행정자치부·국방부·과학기술부·농림부·산업자원부·정보통신부·환경부·건설교통부·해양수산부·산림청 소속의 2급 또는 3급 공무원들로 구성된 전원개발사업추진위원회의 심의를 거치게 되는 점 등에다가 위 다. (4)항 및 1.항에서 살핀 사실관계를 아울러 감안하면, 학술적 의견상 이견이 없는 것은 아니지만, 이 사건 사업의 필요성 등을 판단하는 데 객관적으로 명백한 오류가 있다고 보기 어려운 터여서 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없다.
(나) 따라서 이에 관한 주장도 이유 없고, 이 사건 처분은 적법하다.
3. 결 론
그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.