[결정문]
2007헌바131 기반시설부담금에 관한 법률 제8조 제1항 등 위헌소원
2008헌바37 기반시설부담금에 관한 법률 제3조 등 위헌소원
2008헌바71 기반시설부담금에 관한 법률 제9조 제1항 등 위헌소원
2009헌바18 구 기반시설부담금에 관한 법률 제3조 등 위헌소원
2009헌바239 구 기반시설부담금에 관한 법률 제3조 등 위헌소원
2009헌바283 기반시설부담금에 관한 법률 제1조 등 위헌소원
(이상 병합)
제청법원 서울행정법원( 2009헌가1 )
제청신청인 신당제6주택재개발정비사업조합( 2009헌가1 )
대표자 조합장 직무대행자 김○훈
대리인 법무법인 수목
담당변호사 송달룡, 진영호
1. 재단법인 대한예수교장로회서울노회유지재단(2007헌바131)
대표자 이사장 안○환
대리인 법무법인 화우
담당변호사 류병채, 전종민, 오태환, 한준호
대표자 이사 신○하
대리인 변호사 홍선기( 2008헌바37 )
법무법인 우리들( 2009헌바283 )
담당변호사 박준석
3. 주식회사 ○○홈쇼핑( 2008헌바71 )
대표이사 임○학
대리인 법무법인 세종
담당변호사 조춘, 박교선, 김주현
4. 주식회사 □□( 2009헌바18 )
대표이사 김○철
대리인 변호사 전태진
5. 김○경( 2009헌바239 )
대리인 법무법인 이산
담당변호사 장훈열
서울행정법원 2007구합20027 기반시설부담금부과처분취소(2007
헌바131)
서울행정법원 2007구합36497 기반시설부담금부과처분취소(2008
헌바37)
서울행정법원 2007구합46777 기반시설부담금부과처분취소(2008 헌바71)
서울행정법원 2008구합11938 기반시설부담금부과처분취소등(2009헌바18)
서울행정법원 2007구합38578 기반시설부담금부과처분취소(2009 헌가1)
서울중앙지방법원 2009가합3291 부당이득금반환( 2009헌바239 )
부산고등법원 2009누997 기반시설부담금부과처분취소(2009헌바 283)
1. 구 ‘기반시설부담금에 관한 법률’(2006. 1. 11. 법률 제7848호로 제정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8663호로 개정되기 전의 것) 제6조 제1항, 제2항, 제7조 제1항 본문, 제8조 제1항, 제2항, 제3항, 제9조, 제10조, 제11조 제1항, ‘기반시설부담금에 관한 법률 폐지법률’(2008. 3. 28. 법률 제9051호) 부칙 제2조는 헌법에 위반되지 아니한다.
2. 청구인 김○경의 심판청구 중 구 ‘기반시설부담금에 관한 법률’(2006. 1. 11. 법률 제7848호로 제정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8663호로 개정되기 전의 것) 제3조, 제10조 부분을 각하한다.
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1)2007헌바131 사건
(가)청구인재단법인 대한예수교장로회서울노회유지재단은 2006. 12. 29. 서울 강서구청장으로부터 서울 강서구 ○○동에 있는 기존의 교회건물을 철거하고 새로운 교회건물을 건축하는 건축허가를 받았다. 서울 강서구청장은 2007. 2. 26. 위 청구인에게 기반시설부담금 1,659,697,300원을 부과하는 처분을 하였다.
(나) 위청구인은 위 부과처분의 취소를 구하는 소(서울행정법원 2007구합20027)를 제기하고 위헌법률심판제청을 신청하였으나 2007. 10. 19. 각 기각되자, 2007. 11. 29. 구 ‘기반시설부담금에 관한 법률’ 제8조 제1항,제9조 제3항 제2호 중 ‘대통령령으로 정하는 건축물별 기반시설 유발계수’ 부분에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(2) 2008헌바37 사건
(가) 청구인 재단법인 기독교대한감리회유지재단은 충정로․○○구역 주택재개발 정비사업구역 내인 서울 서대문구 ○○동 토지 및 그 지상의 구 서대문교회 건물을 소유하고 있었다. 2006. 4. 4. 위 청구인은 충정로․○○구역 주택재개발정비사업조합에게 위 구 서대문교회 건물 및 부지를 양도하고, 충정로․○○구역 주택재개발정비사업조합은 위 정비사업구역 내에 있는 서울 서대문구 ○○동 31-18 외 27필지를 위 청구인에게 교회건물 부지로 양도하고 건축비로 금 20억원을 지
급하기로 하는 내용의 교환계약이 체결되었다. 위 청구인은 2006. 12. 1. 서울 서대문구청장으로부터 위 ○○동 외 27필지 위에 교회건물을 신축하기 위한 건축허가를 받았다. 서울 서대문구청장은 2007. 4. 5. 위 청구인에 대하여 기반시설부담금 628,949,600원을 부과하는 처분을 하였다.
(나) 위 청구인은 위 부과처분의 취소를 구하는 소(서울행정법원 2007구합36497)를 제기하고 위헌법률심판제청을 신청하였으나, 2008. 4. 24. 각 기각되자, 2008. 5. 9. 구 ‘기반시설부담금에 관한 법률’ 제3조, 제6조, 제7조, 제8조, 제10조에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(3) 2008헌바71 사건
(가) 청구인 주식회사 ○○홈쇼핑은 2007. 2. 15. 서울 서초구청장으로부터 서울 서초구 방배동 2724 외 16필지 위에 있는 건물의 증축허가를 받았다. 서울 서초구청장은 2007. 9. 20. 위 청구인에게 기반시설부담금 4,780,437,500원을 부과하는 처분을 하였다.
(나) 위 청구인은 위 부과처분의 취소를 구하는 소(서울행정법원 2007구합46777)를 제기하고 위헌법률심판제청을 신청하였으나, 2008. 6. 3. 각 기각되자, 2008. 7. 15. 구 ‘기반시설부담금에 관한 법률’ 제9조 제1항, 제2항, 제3항 제1호 중 ‘대통령령으로 정하는 용지환산계수’ 부분, 제3항 제2호에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(4) 2009헌바18 사건
(가) 청구인 주식회사 □□는 서울 서대문구 □□동 지상에 주상복합건물의 신축 및 분양사업을 시행하는 회사이다. 서울 서대문구청장은 2007. 12. 21. 위 건물
의 신축과 관련하여 위 청구인에게 기반시설부담금 1,912,236,700원을 부과하였다.
(나) 위 청구인은 주위적으로 위 기반시설부담금 부과처분의 취소를 구하고 예비적으로 기반시설부담금 분납신청에 대한 거부처분의 취소를 구하는 소(서울행정법원 2008구합11938)를 제기하고 위헌법률심판제청을 신청하였다. 당해사건 법원은 2008. 12. 30. 위 청구인의 예비적 청구를 인용하였으나, 위 주위적 청구 및 위헌법률제청신청을 각 기각하였다. 이에 위 청구인은 2009. 2. 3. 구 ‘기반시설부담금에 관한 법률’ 제3조, 제4조 제1항, 제2항, 제3항, 제6조 제2항, 제9조, 제10조, 제11조 제1항, 제13조 제1항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(5) 2009헌가1 사건
(가) 제청신청인 신당제6주택재개발정비사업조합은 2007. 5. 31. 서울 중구청장으로부터 서울 중구 신당동 80-129 일대 48,272.1㎡에 사업시행인가를 받아 주택재개발사업을 진행하는 정비사업조합이다. 서울 중구청장은 2007. 7. 19. 위 사업과 관련하여 기반시설부담금 9,921,283,600을 부과하였다.
(나) 제청신청인은 위 부과처분의 취소를 구하는 소(서울행정법원 2007구합38578)를 제기하고, 구 ‘기반시설부담금에 관한 법률’ 제9조 제3항 제2호에 대하여 위헌법률심판제청 신청을 하였고(2008아448), 제청법원은 2009. 2. 20. 이를 받아들여 위헌 여부의 심판을 제청하였다.
(6) 2009헌바239 사건
(가) 청구인 김○경은 2007. 6. 14. 서울 강남구청장으로부터 서울 강남구 ∆∆동 561-31 위에 제1종, 제2종 근린생활시설, 업무시설을 건축하는 건축허가를 받았다. 서울 강남구청장은 2007. 10. 2. 위 청구인에게 납부기한을 2007. 12. 4.로 하
여 기반시설부담금 650,506,400원을 부과하는 처분을 하였다. 위 청구인은 납부기한 연기신청을 하여, 2007. 11. 9. 서울 강남구청장으로부터 2008. 12. 4.까지 금 683,041,540원을 납부하라는 고지를 받고, 2008. 12. 4. 이를 납부하였다.
(나) 위 청구인은 2009. 1. 12. 서울 강남구를 상대로 납부한 기반시설부담금을 반환하여 줄 것을 구하는 소(서울중앙지방법원 2009가합3291)를 제기하고, 위헌법률심판제청을 신청하였으나, 당해사건 법원은 2009. 8. 14. 위 부당이득금반환청구 및 위헌법률제청신청을 각 기각하였다. 이에 위 청구인은 2009. 9. 17. 구 ‘기반시설부담금에 관한 법률’ 제3조, 제10조, ‘기반시설부담금에 관한 법률 폐지법률’(2008. 3. 28. 법률 제9051호) 부칙 제2조에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(7) 2009헌바283 사건
(가) 청구인 재단법인 기독교대한감리회유지재단은 2006. 6. 28. 부산 해운대구청장으로부터 부산 해운대구 ○○동 외 2필지에 지하 4층, 지상 4층, 연면적 7,513.46㎡의 제1종, 제2종 근린생활시설(소매점, 의원) 용도 건물을 신축하기 위한 건축허가를 받았다. 위 청구인은 2007. 12. 11. 위 건축허가를 부산 해운대구 ○○동 877 외 6필지에 지상 5층, 지하 3층, 연면적 9,947.10㎡의 종교시설, 노유자시설(교회, 아동관련시설) 용도 건물을 신축하는 것으로 변경해 달라는 내용의 건축허가사항변경신청을 하였고, 위 신청에 따라 부산 해운대구청장은 2008. 1. 7. 건축허가사항변경허가를 하였다. 부산 해운대구청장은 2008. 3. 7. 위 청구인에게 위 건축허가사항변경허가에 기해 산정한 기반시설부담금 671,869,700원에서 최초 건축허가에 기해 산정한 기반시설부담금 160,433,300원을 공제한 기반시설부담금 511,436,300원을 부과하는 처분을 하였다.
(나) 위 청구인은 위 부과처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 기각되었고, 그 항소심(부산고등법원 2009누997) 계속 중 위헌법률심판제청을 신청하였으나, 당해사건 법원은 2009. 9. 16. 위 청구인의 항소 및 위헌법률심판제청신청을 각 기각하였다. 이에 위 청구인은 2009. 10. 20. 구 ‘기반시설부담금에 관한 법률’ 제1조, 제2조 제2호, 제3조, 제6조, 제9조, 제10조에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
(1)2007헌바131 사건
이 사건 심판대상은 구 ‘기반시설부담금에 관한 법률’(2006. 1. 11. 법률 제7848호로 제정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8663호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라고 한다) 제8조 제1항, 제9조 제3항 제2호 중 ‘대통령령으로 정하는 건축물별 기반시설 유발계수’ 부분이다.
(2) 2008헌바37 사건
(가)청구인 재단법인 기독교대한감리회유지재단은법 제3조, 제6조, 제7조, 제8조, 제10조를 심판대상으로 기재하고 있다.
(나) 그런데 위 청구인은 법 제7조 제2항, 제3항이 정하고 있는 조합, 상속, 법인의 합병 또는 분할, 공유자 등의 경우에 해당하는 바 없어, 법 제7조 제2항, 제3항은 당해사건에 적용되는 법률이 아니고, 위 청구인이 헌법소원심판청구서의 청구대상으로 구체적으로 기재하거나 구체적으로 위헌으로 해석되는 이유도 주장하지 아니하는 등, 재판의 전제성이 없어 부적법함이 명백하므로 이 부분 심판청구는 심판대상에서 제외하는 것이 상당하다.
한편 법 제3조는 부과․징수의 주체, 법 제6조 제3항은 기존 건축물을 철거한 경우의 부과대상, 법 제7조 제1항 단서 및 각호는 특정한 경우에 납부의무가 있는 자, 제8조 제4항, 제5항은 공제받는 금액을 규정한 조항들이다. 헌법재판소법 제68조 제2항의 규정에 의한 헌법소원의 심판청구를 할 때에는 법률이 위헌이라고 해석되는 이유를 구체적으로 기재하여야 한다(헌법재판소법 제71조 제2항, 제43조 제4호 참조). 그런데 이 사건 심판청구서 등 이 사건 기록 어디에도 법 제3조, 제6조 제3항, 제7조 제1항 단서 및 각호, 제8조 제4항, 제5항이 막연히 헌법에 위반된다고만 주장할 뿐, 이를 뒷받침할 구체적인 ‘법률이 위헌이라고 해석되는 이유’가 전혀 기재되어 있지 않으므로 위 청구인의 이 부분 심판청구는 헌법재판소법 제68조 제2항의 청구로서 부적법하다(헌재 2001. 3. 21. 99헌바107 , 판례집 13-1, 626, 632; 헌재 2003. 12. 18. 2002헌바91 등, 판례집 15-2하, 530, 546; 헌재 2005. 2. 3. 2003헌바75 , 공보 101, 220 참조).
(다) 그렇다면이 사건 심판대상은 법 제6조 제1항, 제2항, 제7조 제1항 본문, 제8조 제1항, 제2항, 제3항, 제10조로 한정함이 상당하다.
(3) 2008헌바71 사건
이 사건 심판대상은 법제9조 제1항, 제2항, 제3항 제1호 중 ‘대통령령으로 정하는 용지환산계수’ 부분, 제3항 제2호이다.
(4) 2009헌바18 사건
(가) 청구인 주식회사 □□는 법제3조, 제4조 제1항, 제2항, 제3항, 제6조 제2항, 제9조, 제10조, 제11조 제1항, 제13조 제1항을 심판대상으로 기재하고 있다.
(나)그런데 법 제4조 제1항, 제2항, 제3항은 징수된 기반시설부담금의 배분
과 특별회계의 설치․운영에 관한 규정, 법 제13조 제1항은 부과된 기반시설부담금의 납부기한을 정한 규정으로, 위 청구인에 대한 기반시설부담금 부과처분의 취소를 구하는 당해사건의 법원이 그 위헌 여부에 따라 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우가 아니다. 그렇다면 법 제4조 제1항, 제2항, 제3항, 제13조 제1항에 대한 청구는 재판의 전제성이 없어 부적법함이 명백하므로 심판대상에서 제외하는 것이 상당하다.
(다) 한편 법 제3조는 부과․징수의 주체를 규정한 조항이다. 그런데 이 사건 심판청구서 등 이 사건 기록 어디에도법 제3조에 대해서는위헌이라고 해석된다는 점을 뒷받침할 구체적인 ‘법률이 위헌이라고 해석되는 이유’가 전혀 기재되어 있지 않아 헌법재판소법 제71조 제2항, 제43조 제4호에 따라 이 부분 심판청구는 헌법재판소법 제68조 제2항의 청구로서 부적법하다(헌재 2001. 3. 21. 99헌바107 , 판례집 13-1, 626, 632; 헌재 2003. 12. 18. 2002헌바91 등, 판례집 15-2하, 530, 546; 헌재 2005. 2. 3. 2003헌바75 , 공보 101, 220 참조).
(라) 그렇다면이 사건 심판대상은 법 제6조 제2항, 제9조, 제10조, 제11조 제1항으로 한정함이 상당하다.
(5) 2009헌가1 사건
이 사건 심판대상은 법제9조 제3항 제2호이다.
(6) 2009헌바239 사건
이 사건 심판대상은 법제3조, 제10조, ‘기반시설부담금에 관한 법률 폐지법률’(2008. 3. 28. 법률 제9051호) 부칙 제2조이다.
(7) 2009헌바283 사건
(가) 청구인 재단법인 기독교대한감리회유지재단은 법제1조, 제2조 제2호, 제3조, 제6조, 제9조, 제10조를 심판대상으로 기재하고 있다.
(나)그런데 법 제1조는 법의 목적을 규정한 조항일 뿐 위 청구인에 대한 기반시설부담금 부과처분의 근거 법률이 아니다. 또한 법 제6조 제3항은 ‘기존 건축물을 철거하고 동일 용도의 범위 내에서 신축하는 경우’의 부과대상 산정방법을 규정한 것인데, 당해사건의 사실관계는 법 제6조 제3항에 해당하는 경우가 아니라 건축물을 착공하기 전에 이미 허가받은 기존 건축허가사항을 변경한 경우이다. 그렇다면 법 제1조, 제6조 제3항은위 청구인에 대한 기반시설부담금 부과처분의 취소를 구하는 당해사건의 재판에 적용되는 법률이 아니다. 그렇다면 법 제1조, 제6조 제3항에 대한 청구부분은 재판의 전제성이 없어 부적법함이 명백하므로 심판대상에서 제외하는 것이 상당하다.
(다) 한편 법 제2조 제2호는 기반시설부담금의 부과대상인 건축행위를 정의한 조항, 법 제3조는 부과․징수의 주체를 규정한 조항이다. 그런데 이 사건 심판청구서 등 이 사건 기록 어디에도법제2조 제2호,제3조에 대해서는위헌이라고 해석된다는 점을 뒷받침할 구체적인 ‘법률이 위헌이라고 해석되는 이유’가 전혀 기재되어 있지 않아 헌법재판소법 제71조 제2항, 제43조 제4호에 따라 이 부분 심판청구는 헌법재판소법 제68조 제2항의 청구로서 부적법하다(헌재 2001. 3. 21. 99헌바107 , 판례집 13-1, 626, 632; 헌재 2003. 12. 18. 2002헌바91 등, 판례집 15-2하, 530, 546; 헌재 2005. 2. 3. 2003헌바75 , 공보 101, 220 참조).
(라) 따라서 이사건의 심판대상은 법 제6조 제1항, 제2항, 제9조, 제10조로 한정함이 상당하다.
(8) 그렇다면 이 사건 심판대상은 구 ‘기반시설부담금에 관한 법률’(2006. 1. 11. 법률 제7848호로 제정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8663호로 개정되기 전의 것) 제3조, 제6조 제1항, 제2항, 제7조 제1항 본문, 제8조 제1항, 제2항, 제3항, 제9조, 제10조, 제11조 제1항, ‘기반시설부담금에 관한 법률 폐지법률’(2008. 3. 28. 법률 제9051호) 부칙 제2조이고, 그 내용 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
(가) 심판의 대상
제3조 (기반시설부담금의 부과․징수) 건설교통부장관은 이 법이 정하는 바에 의하여 기반시설부담금을 부과․징수하여야 한다.
제6조 (부과 대상) ① 제3조의 규정에 의하여 건설교통부장관이 부과․징수하는 기반시설부담금의 부과 대상지역은 전국으로 한다.
② 기반시설부담금의 부과대상인 건축행위는 건축연면적이 200제곱미터(기존 건축물의 연면적을 포함한다)를 초과하는 건축물의 건축행위로 한다.
제7조 (납부의무자) ① 제6조의 규정에 의한 건축행위를 하는 자는 이 법이 정하는 바에 따라 기반시설부담금을 납부할 의무가 있다. (단서 및 각호 생략)
제8조 (부과제외 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축행위에 대하여는 기반시설부담금을 부과하지 아니한다.
1. 국가 또는 지방자치단체가 건축하는 건축물
2. 국가 또는 지방자치단체에 기부채납하는 건축물
3.「중소기업창업 지원법」에 의한 창업을 위하여 설치하는 공장
4.「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」의 규정에 의한 이주대책을 위하여 건축하는 건축물
5. 그 밖에 대통령령으로 정하는 건축물
② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역․지구․구역 또는 단지 등 안에서 국가․지방자치단체․정부투자기관 또는 지방공기업이 지구단위계획을 수립하여 개발한 토지에 신축(최초의 지구단위계획 또는 종전「도시계획법」의 규정에 의한 상세계획에서 허용한 용적률의 범위 내에서의 증축을 포함한다)하는 건축행위에 대하여는 당해 토지의 개발사업 등의 준공일부터 20년간 기반시설부담금을 부과하지 아니한다.
1.「택지개발촉진법」의 규정에 의한 택지개발예정지구
2.「산업입지 및 개발에 관한 법률」의 규정에 의한 산업단지
3.「도시개발법」의 규정에 의한 도시개발구역
4.「국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법」의 규정에 의한 국민임대주택단지 예정지구
5.「도시 및 주거환경정비법」제2조제2호 가목의 주거환경개선사업을 위한 정비구역
6.「유통단지개발 촉진법」제2조의 규정에 의한 유통단지
7. 그 밖에 대통령령으로 정하는 지역·지구 등
③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축행위에 대하여는 기반시설부담금의 100분의 50을 경감한다.
1.「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제2조의 규정에 의한 공장(제1항
제3호의 규정에 의한 공장을 제외한다).
2. 그 밖에 대통령령으로 정하는 건축물
제9조 (부담금 산정기준) ① 기반시설부담금은 기반시설 표준시설비용과 기반시설에 대한 용지비용을 합산한 금액에 200제곱미터를 초과하는 건축연면적과 부담률을 곱한 금액으로 한다.
② 제1항의 규정에 의한 기반시설 표준시설비용은 당해연도의 생산자물가상승률 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 의하여 건설교통부장관이 매년 이를 고시한다.
③ 제1항의 규정에 의한 기반시설 용지비용은 부과대상이 되는 건축행위가 이루어지는 토지를 대상으로 다음 각 호의 기준을 곱하여 산정한 가액으로 한다.
1. 지역별 기반시설의 설치정도를 고려하여 0.4 범위 내에서 대통령령으로 정하는 용지환산계수
2.「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의하여 매년 고시하는 개별공시지가의 대통령령으로 정하는 시․군․구별 평균 및 대통령령으로 정하는 건축물별 기반시설 유발계수
④ 제1항의 부담률은 100분의 20으로 하되, 특별시장․광역시장․시장 또는 군수가 건물의 규모, 당해 지역의 지가 수준, 지역특성 등을 감안하여 100분의 25 범위 내에서 부담률을 가감할 수 있다.
제10조 (부과기준시점) 기반시설부담금 부과기준시점은 납부의무자가 국가 또는 지방자치단체로부터 건축허가(다른 법률에 의한 사업승인 등 건축허가가 의제되는 경우에는 그 사업승인)를 받은 날로 한다.
제11조 (부담금의 결정․부과) ① 건설교통부장관은 부과기준시점부터 2월 이내에 기반시설부담금을 결정․부과하여야 한다.
‘기반시설부담금에 관한 법률 폐지법률’(2008. 3. 28. 법률 제9051호)
부칙 제2조 (일반적 경과조치) 이 법 시행 당시 종전의「기반시설부담금에 관한 법률」에 따라 부과하였거나, 부과 또는 환급하여야 할 기반시설부담금에 관하여는 종전의 규정에 따른다.
(나) 관련 조항
[별지 1] 기재와 같다.
2. 청구인들의 주장, 제청법원의 위헌제청 이유, 법원의 위헌제청 신청 기각 이유 및 이해관계기관 의견의 요지
[별지 2] 기재와 같다.
3. 적법요건에 대한 판단
가. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원에서는 일반법원에 계속중인 구체적 사건에 적용할 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 당해사건의 재판의 전제로 되어야 한다. 우선 그 법률이 당해 사건에 적용될 법률이어야 하고, 그 법률의 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라져야 한다.
나. 2009헌바239 사건의 청구인은 당해사건에서 서울 강남구청장이 2007. 10. 2.에 한 기반시설부담금 부과처분에 따라 납부한 기반시설부담금 상당액을 부당이득으로 반환청구하고 있다. 당해 소송사건의 재판에 직접 적용되는 법률은 민법 제741조라고 할 것이나, 당해사건의 재판에 직접 적용되지는 않더라도 그 위헌 여
부에 따라 당해사건의 재판에 직접 적용되는 법률조항의 위헌 여부가 결정되거나 당해사건 재판의 결과가 좌우되는 경우 등과 같이 양 규범 사이에 내적 관련이 있는 경우에는 간접 적용되는 법률규정에 대하여도 재판의 전제성을 인정할 수 있다(헌재 2000. 1. 27. 99헌바23 , 판례집 12-1, 62, 71; 헌재 2001. 10. 25. 2000헌바5 , 판례집 13-2, 465, 475 등). 법 제3조, 제10조는 서울 강남구청장의 위 기반시설부담금 부과처분의 근거법률이므로, 당해사건에 직접 적용되는 법률인 민법 제741조와 내적 관련이 있다고 할 것이다. 따라서 재판 계속중일 것, 당해사건 재판에 적용할 법률일 것 요건은 충족하고 있다.
다. 행정처분이 위법하더라도 하자가 중대하고 명백하여 당연무효라고 보아야 할 사유가 있는 경우를 제외하고는 그 하자를 이유로 무단히 그 효과를 부정하지 못한다. 행정처분의 하자가 취소사유에 불과한 때에는 취소되지 않는 한 그 행정처분이 계속 유효하다고 할 것이므로 민사소송절차에서 부당이득반환청구를 심리하는 법원이 행정처분의 효력을 부인하고 행정처분에 따라 부과․징수한 조세나 부담금 등의 금원을 법률상 원인 없는 이득이라고 판단할 수 없다.
행정청이 행정처분을 한 후에 헌법재판소가 그 근거법률을 위헌으로 결정한 경우에도, 결과적으로 그 행정처분은 법률의 근거가 없이 행하여진 것과 마찬가지가 되어 하자 있는 것이 되기는 하지만, 일반적으로 법률이 헌법에 위반된다는 사정이 헌법재판소의 위헌결정이 있기 전에는 객관적으로 명백한 것이라고 할 수는 없으므로 특별한 사정이 없는 한 이러한 하자는 행정처분의 취소사유에 해당할 뿐 당연무효사유는 아니다(대법원 1994. 11. 11. 선고 94다28000 판결; 대법원 1999. 8. 20. 선고 99다20179 판결; 대법원 2000. 6. 9. 선고 2000다16329 판결 참
조).
따라서 법 제3조, 제10조에 대하여 위헌결정이 선고된다 하더라도, 이는 특별한 사정이 없는 한 서울 강남구청장의 위 기반시설부담금 부과처분을 당연무효로 하는 사유가 아니고 다만 취소할 수 있는 사유에 해당한다고 보아야 할 것인데, 위 기반시설부담금 부과처분의 취소소송을 제기할 수 있는 기간은 이미 도과되어 더 이상 이를 다툴 수 없다.
라. 그렇다면 청구인 김○경이 심판청구한 2009헌바239 사건의 당해사건 법원은 법 제3조, 제10조에 대하여 위헌결정이 선고되더라도 기반시설부담금 부과처분의 효력을 부인하고 이미 납부된 기반시설부담금 상당액을 법률상 원인 없는 이득이라고 판단할 수 없으므로, 2009헌바239 사건의 당해사건은 법 제3조, 제10조의 위헌 여부에 따라 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우에 해당한다고 할 수 없다. 따라서 청구인 김○경의 심판청구 중 구 ‘기반시설부담금에 관한 법률’(2006. 1. 11. 법률 제7848호로 제정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8663호로 개정되기 전의 것) 제3조, 제10조 부분은 재판의 전제성 요건을 갖추지 못하였으므로 부적법하다(헌재 2001. 9. 27. 2001헌바38 , 공보 61, 930,932-933; 헌재 2005. 2. 24. 2004헌바24 , 공보 102, 393, 396-397).
4. 본안에 대한 판단
(1) 기반시설부담금의 개요
(가) 기반시설부담금은 건축물의 신축․증축과 같은 건축행위로 유발되는 기반
시설을 설치하거나 그에 필요한 용지를 확보하기 위하여 부과․징수하는 금액이다(법 제2조 제3호). 법 제2조 제1호는 ‘기반시설’을 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제2조 제6호에서 규정한 기반시설 중 도로, 공원, 녹지, 수도, 하수도, 학교(초․중․고등학교), 폐기물처리시설로 당해 시설 그 자체의 기능 발휘와 이용을 위하여 필요한 부대시설 및 편익시설을 포함하는 것으로, 제2호는 ‘건축행위’를 건축법 제2조 제1항 제2호의 규정에 의한 건축물의 신축․증축으로, 제3호는 ‘기반시설부담금’을 제2호의 규정에 의한 건축행위로 인하여 유발되는 기반시설을 설치하거나 그에 필요한 용지를 확보하기 위하여 이 법의 규정에 의하여 건설교통부장관이 부과․징수하는 금액으로 각 정의하고 있다.
기반시설부담금의 부과대상은 전국의 건축연면적이 200제곱미터(기존 건축물의 연면적을 포함한다)를 초과하는 건축물의 건축행위이다(법 제6조 제1항, 제2항). 기존 건축물을 철거하고 동일용도의 범위 내에서 신축하는 경우에는 기존 건축물의 건축연면적을 초과하는 건축행위에 대해서만 부과대상으로 한다(법 제6조 제3항).
기반시설부담금은 ‘기반시설 표준시설비용’과 ‘기반시설에 대한 용지비용’을 합산한 금액에 200제곱미터를 초과하는 ‘건축연면적’과 ‘부담률’을 곱한 금액으로 하는데(법 제9조 제1항), 부담률은 100분의 20으로 하되 지방자치단체장이 건물의 규모, 당해 지역의 지가 수준, 지역특성 등을 감안하여 100분의 25 범위 내에서 부담률을 가감할 수 있다(법 제9조 제4항).
징수된 기반시설부담금의 100분의 30은 국가의 국가균형발전특별회계에, 100분의 70은 지방자치단체의 기반시설특별회계에 귀속되고(법 제4조), 기반시설의 설
치 또는 그에 필요한 용지의 확보 그밖에 대통령령이 정하는 용도 등을 위하여 사용하여야 한다(법 제5조).
즉 기반시설부담금은 건축행위가 새로운 기반시설의 확충을 유발시킨 경우, 유발되는 기반시설 확충에 소요되는 비용을, 당해 건축행위의 결과로 신․증축되는 건물의 연면적과 용도에 따라 건축행위를 하는 자가 부담하는 것이다.
(나) 과거 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정된 것) 제67조 내지 제75조에서 2003. 1. 1.부터 기반시설부담구역제를 도입하여 시행한 바 있고, 법률 제9051호로‘기반시설부담금에 관한 법률’이 폐지됨에 따라 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2008. 3. 28. 법률 제9043호로 개정된 것) 제67조 내지 제70조에서 기반시설부담구역과 기반시설설치비용 제도를 규정하여 현재 시행하고 있다.
(다) 기반시설부담금은 기반시설의 설치․정비․개량행위를 유발하는 건축행위에 대하여 부과한다는 점에서 원인자부담금의 성격을 가진다(헌재 2009. 2. 26. 2007헌바112 등, 판례집 21-1상, 122, 134; 헌재 2009. 5. 28. 2007헌바26 , 판례집 21-1상, 623, 632 참조). 설치․정비․개량된 기반시설을 건축행위를 한 납부의무자가 이용하여 편익을 받을 수 있다는 점에서 수익자 부담금의 성격도 인정할 수 있다.
(라) 기반시설부담금은 기반시설의 설치 등을 위한 재원을 확보하기 위한 것이므로 재정조달목적이 강한 것으로 보인다. 다만 기반시설을 설치하고 계획적으로 조성된 택지지구 등의 부근에서 기반시설을 추가로 설치하지 않고 하는 난개발 등과 같이, 기반시설부족을 야기하고 중장기적으로 주거환경을 악화시키는 건축행
위를 할 유인을 억제한다는 측면에서 특정한 사회․경제정책을 실현하기 위한 정책실현목적 부담금의 성격도 일부 가진다. 외국의 입법례에 따라서는 기반시설을 위한 재원충당의 목적보다는 도시성장관리를 위한 개발규제적인 성격이 강한 경우도 있다.
(마) 재정조달목적 부담금은 특정한 반대급부 없이 부과될 수 있다는 점에서 조세와 매우 유사하므로 헌법 제38조가 정한 조세법률주의, 헌법 제11조 제1항이 정한 법 앞의 평등원칙에서 파생되는 공과금 부담의 형평성, 헌법 제54조 제1항이 정한 국회의 예산심의․확정권에 의한 재정감독권과의 관계에서 오는 한계를 고려하여, 헌법적으로 정당화되기 위해서는 조세에 대한 관계에서 예외적으로만 인정되어야 하며 국가의 일반적 과제를 수행하는 데에 부담금 형식을 남용하여서는 아니 되고, 부담금 납부의무자는 일반 국민에 비해 부담금을 통해 추구하고자 하는 공적 과제에 대하여 특별히 밀접한 관련성을 가져야 하며, 그 징수의 타당성이나 적정성이 입법자에 의해 지속적으로 심사되어야 한다.
부담금 납부의무자는 그 부과를 통해 추구하는 공적 과제에 대하여 ‘특별히 밀접한 관련성’이 있어야 한다. 즉 일반인과 구별되는 동질성을 지녀 특정집단이라고 이해할 수 있는 사람들이어야 하고, 부담금의 부과를 통하여 수행하고자 하는 특정한 경제적ㆍ사회적 과제와 특별히 객관적으로 밀접한 관련성이 있어야 하며, 그러한 과제의 수행에 관하여 조세외적 부담을 져야 할 책임이 인정될만한 집단이어야 하고, 만약 부담금의 수입이 부담금 납부의무자의 집단적 이익을 위하여 사용될 경우에는 그 부과의 정당성이 더욱 제고된다. 또한 부담금은 국민의 재산권을 제한하는 성격을 가지고 있으므로 부담금을 부과함에 있어서도 평등원칙이
나 비례성원칙과 같은 기본권제한입법의 한계는 준수되어야 하며, 위와 같은 부담금의 헌법적 정당화 요건은 기본권 제한의 한계를 심사함으로써 자연히 고려될 수 있다(헌재 2008. 11. 27. 2007헌마860 , 판례집 20-2하, 447, 460-461).
(2) 재산권 침해여부
(가) 기반시설부담금은 금전적인 부담을 부과하여, 토지를 소유하거나 토지를 사용할 수 있는 권원을 가진 자들이 건축행위를 통하여 토지를 이용하는 방식과 관련된 재산권 행사를 제한하는 측면이 있다.
(나) 법 제1조는 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제67조의 규정에 따라 건축물의 건축행위로 인하여 유발되는 기반시설의 설치․정비 또는 개량행위에 필요한 재원을 확보하고 토지의 합리적인 이용을 촉진함으로써 국민의 삶의 질을 향상하게 함을 목적으로 한다고 규정하고 있다. 기반시설부담금의 구체적인 입법목적은 건축행위로 인해 유발되는 기반시설의 설치비용을 당해 건축행위자가 부담하도록 함으로써 기반시설의 설치에 드는 비용 부담의 형평성을 제고하여 수익자 부담 및 원인자 부담의 원칙을 실현하고, 기반시설 설치 재원을 확보하여 도시 및 주거환경의 수준을 향상시키며, 기반시설을 갖추지 않고공공택지개발지역 인근에서 이루어지는투기․난개발을 억제하여 토지시장 안정화를 이루는 것이다.
이러한 입법목적은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 국민의 권리를 규정한 헌법 제35조 제1항 전단, 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 국가가 노력하여야 함을 규정한 헌법 제35조 제3항, 국민생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용․개발과 보전을 위하여 필요한 제한과 의무를 과할 수 있음을 규정한 헌법 제122조 등에 비추어 볼 때 정당하다.
(다) 쾌적한 생활을 위해서는 적정한 수준의 도로, 공원, 녹지, 상․하수도 등 기반시설이 필수적이나, 지방자치단체 및 국가의 일반 재정만으로 감당하기에는 한계가 있어 적시에 적량을 공급하기가 어려우며, 기반시설과 같은 공공재에 대해서는 개인이 비용을 부담하지 않으면서 혜택만을 누리려는 외부불경제가 발생하게 된다. 따라서 개발로 혜택을 받는 사람이 개발비용인 기반시설 비용을 일부 부담하거나, 기반시설의 설치로 이익을 받는 자가 이를 지불하는 부담금제도는 입법목적 달성을 위한 합리적인 방안이다. 이는 외부비용의 내재화로 과도한 개발을 억제하여 토지시장의 안정기반 구축에도 기여하는 것이며, 건축행위로 유발되는 기반시설의 설치는 조세 이외에도 관련된 특정 집단으로부터 그 재원이 조달될 수 있는 공적 과제로, 기반시설부담금이 국가의 일반적 과제를 수행하면서 부담금 형식을 남용한 것이라고는 볼 수 없다. 또한 기반시설부담금은 구 부담금관리기본법(2006. 1. 11. 법률 제7848호로 개정되고, 2008. 3. 28. 법률 제9051호로 개정되기 전의 것) 별표 제113호에 따라 매년 부과실적 및 사용명세 등이 포함된 부담금운용보고서가 국회에 제출되어 그 징수의 타당성이나 적정성을 매년 입법자가 지속적인 심사하므로, 재정에 대한 국회의 민주적 통제체계로부터 일탈하는 수단으로 남용될 위험성도 크지 않다.
법 제9조 제1항은 기반시설부담금을 산정하는 기준으로 기반시설 표준시설비용과 기반시설에 대한 용지비용, 건축연면적을 들고 있다. 이는 건축행위가 실제로 유발하는 기반시설의 설치비용을 산정하기 위한 합리적인 기준으로, 추가로 유발되는 기반시설 비용의 원인자부담 원칙을 실현한다는 입법목적에 충실한 수단이다.
따라서 기반시설부담금은 입법목적 달성을 위한 적절한 수단이다.
(라) 재산권이 법질서 내에서 인정되고 보호받기 위해서는 입법자에 의한 형성을 필요로 하며, 다른 기본권과는 달리 그 내용이 입법자에 의하여 법률로 구체화됨으로써 비로소 권리다운 모습을 갖추게 된다. 재산권의 행사가 사회적 연관성과 사회적 기능을 가지면 가질수록 입법자는 더 광범위한 제한을 가할 수 있고 그러한 조치가 정당화된다. 재산권의 이용과 처분이 소유자의 개인적 영역에 머무르지 아니하고, 국민일반의 자유행사에 큰 영향을 미치거나 국민일반이 자신의 자유를 행사하기 위하여 문제되는 재산권에 의존하는 경우에는, 입법자가 공동체의 이익을 위하여 개인의 재산권을 제한하는 규율권한은 더욱 넓어진다. 토지는 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고 우리나라의 가용토지 면적이 인구에 비하여 부족한 반면에 모든 국민이 생산 및 생활의 기반으로서 토지의 합리적인 이용에 의존하고 있는 정황을 고려하면, 토지재산권의 행사에 대해서는 국민경제의 관점에서나 토지의 사회적 기능에 비추어 다른 재산권에 비해 더 강하게 공동체의 이익을 관철할 것이 요구된다. 또한 헌법 제122조는 재산권행사의 사회적 의무성을 강조하는 것에 더하여 토지재산권에 대한 한층 더 강한 규제의 필요성과 그에 관한 입법자의 광범위한 형성권을 표현하고 있다(헌재 1989. 12. 22. 88헌가13 , 판례집 1, 357, 372; 헌재 2003. 4. 24. 99헌바110 등, 판례집 15-1, 371, 394-395 등 참조).
즉 헌법상의 재산권은 토지소유자가 이용 가능한 모든 용도로 토지를 자유로이 최대한 사용할 권리나 가장 경제적 또는 효율적으로 사용할 수 있는 권리를 보장하는 것을 의미하지는 않는다. 입법자는 중요한 공익상의 이유와 토지가 가진 특
성에 따라 토지를 일정용도로 사용하는 권리를 제한할 수 있기 때문이다. 따라서 토지의 개발이나 건축은 합헌적 법률로 정한 재산권의 내용과 한계 내에서만 가능한 것일 뿐만 아니라, 강한 사회성 내지는 공공성으로 말미암아 토지재산권에 대하여는 다른 재산권보다 강한 제한과 의무가 부과될 수 있다(헌재 2008. 4. 24. 2005헌바43 , 판례집 20-1상, 510, 516-517; 헌재 2008. 9. 25. 2004헌마155 등, 판례집 20-2상, 528, 548-549 등).
(마) 기반시설부담금제도를 통하여 달성하려는 도시 및 주거환경의 수준 향상과 토지시장 안정은 매우 중요한 공익이다.
한편 기반시설부담금의 납부의무자들은 ‘건축연면적 200제곱미터를 초과하는 건축물의 건축행위를 하는 자’들로 다른 집단과 구별되는 집단적 동질성을 가지고 있고, 기반시설의 설치와 증축 등을 유발하므로 도시 및 주거환경 수준의 향상이라는 경제적․사회적 공적 과제와 객관적으로 밀접하게 관련되며 집단적인 책임을 진다. 개발행위로 인해 유발되는 기반시설의 설치비용을 이들이 부담하는 것은 수익자 부담 및 원인자 부담의 원칙을 실현하고, 추가적인 기반시설을 유발하지 아니한 일반 국민의 설치비용 부담을 덜어주는 것으로 비용 부담의 형평성을 제고한다. 나아가 부과된 기반시설부담금은 기반시설과 관련되어 사용되어, 설치된 기반시설로부터 납부의무자가 집단적 편익을 얻고, 건축물의 자산가치와 사회적 후생이 증대하게 된다. 또한 기반시설부담금의 부과는 재산권의 본질적 내용인 사적 이용권과 처분권을 부인하고 있지도 아니하다.
따라서 기반시설부담금의 부과로 달성하려는 공익이 부과에 따라 제한되는 재산권에 비해 결코 작다고 할 수 없으므로, 일반적으로 법익의 균형성에 반한다고
할 수 없다.
(바) 건축물이 기반시설을 유발하는 정도는 그 건축물에서 영위되는 활동 및 주변의 기존 기반시설과의 연계 등 다양한 요인에 의하여 영향을 받는다고 할 것이어서, 건축물이 기반시설을 유발하는 정도에 영향을 미치는 다양한 요인을 빠짐없이 분석하여 정확히 계량화하는 것은 매우 어려운 일이다.
법 제9조 제1항은 기반시설부담금을 산정하는 기준으로 기반시설 표준시설비용, 기반시설에 대한 용지비용, 건축연면적 등을 들고 있다. 기반시설을 설치하기 위해서는 기반시설의 건설비와 기반시설의 용지의 매입을 위한 비용이 필요하므로, 이를 기반시설부담금의 산정에 반영하는 것은 합리적인 기준이라고 할 것이다. 또한 건축물이 기반시설을 유발하는 정도는 기본적으로는 건축물의 용도와 면적, 해당지역의 특성에 의하여 대체로 결정된다고 볼 수 있다. 건축연면적이 클수록 기반시설을 유발하는 정도가 클 것이므로, 이를 산정요소로 하는 것도 기반시설 비용 부담의 형평성을 제고하고 원인자부담 원칙에 부합하는 합리적인 산정기준이라고 할 것이다. 그러므로 건축물의 용도와 면적 및 지역을 기준으로 하여 그에 따른 기반시설부담금을 결정하는 것도 합리적인 방법이다(헌재 2004. 6. 24. 2004헌바23 , 판례집 16-1, 770, 778 참조).
따라서 부담금을 산정하는 기준과 관련하여, 기반시설부담금 제도는 합리적인 입법재량의 범위를 넘지 않으며, 달성하려는 공익과 제한되는 사익 사이에 법익의 균형성을 갖추었다.
(사) 법 제2조 제1호는 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제2조 제6호 및 동법 시행령이 정하고 있는 53개 기반시설 중에서 국민들의 생활환경에 가장 필수적이
고도 밀접하며 공공의 성격이 강한 7개 시설(도로, 공원, 녹지, 학교, 수도, 하수도 및 폐기물처리시설)만을 기반시설로 정의하고, 그에 국한하여 부담금을 산출하여 납부의무자의 부담을 제한하고 있다.
또 법 제9조 제4항에서는 필요한 기반시설설치비용 중 100분의 20만을 건축행위자가 부담하도록 규정하고 있다. 기반시설부담금이 원인자부담금의 성격을 가지고 있음에 비추어 볼 때 이러한 분담비율이 지나치게 과다하다고 보기 어렵다. 건축물이 유발하는 기반시설을 위해 필요한 비용 중 100분의 80은 여전히 공공재정이 부담하고 있는 구조이기 때문이다.
총 건축비와 비교하여 기반시설부담금의 정도가 큰 경우를 상정할 수 있을 것이나, 실제로 기반시설을 유발하는 정도는 기본적으로는 건축물의 용도와 면적 및 지역에 의하여 대략 결정되고 건축비의 다과에 직접 비례하는 것은 아니다. 기반시설부담금은 기반시설을 유발한 원인에 대한 일종의 책임추궁일 뿐 실제의 건축비 투여에 의하여 얻게 되는 재산적 이익을 환수하는 조세적 부과는 아니기 때문이다(헌재 2004. 6. 24. 2004헌바23 , 판례집 16-1, 770, 780 참조).
이를 종합하면, 부담의 배분과 관련하여서도 기반시설부담금 제도는 달성하려는 공익과 제한되는 사익 사이에 법익의 균형성을 갖추었다.
(아) 다만, 지역마다 기존에 설치된 기반시설의 총량이 다르므로 건축행위가 ‘기반시설의 설치․증축 등을 유발하는 정도’가 다를 수 있다. 따라서 기반시설부담금 부과대상이더라도 실제로 기반시설의 추가 설치를 유발하지 않는 건축행위를 상정할 수 있다. 결국 건축연면적 200제곱미터를 초과하는 건축행위를 하는 자라고 하더라도 지역에 따라서는 기반시설부담금이 기반시설의 설치에 필요한 비용
보다 더 부과될 수 있고, 역으로 기반시설부담금이 기반시설의 설치에 필요한 비용을 충당하지 못할 수도 있다. 이러한 경우 달성하고자 하는 공익에 비하여 제한되는 재산권의 정도가 과도한지가 문제된다.
건축행위가 유발하는 기반시설의 양과 설치비용을 정확하게 산정하여 기반시설부담금 부과대상의 선정과 부담금 산정에 반영할수록, 재산권을 제한하는 법률의 합헌성심사에서 고려하여야 할 법익의 균형성 원칙 및 기반시설부담금 제도의 취지에 더 잘 부합한다고 할 것이다. 이렇게 기반시설을 유발하는 범위와 기반시설의 편익을 받는 범위를 더 잘 반영하여 적절한 부담금을 산정하기 위한 요소로, 국민 1인당 기반시설 용량을 기초로 하여 기초 지방자치단체별로 현재의 기반시설 총량과 지역별 개발 계획에 근거한 장래의 총량 등의 설정, 해당 건축행위가 유발시킨 기반시설 용량의 산출, 국가 또는 지방자치단체가 계획하고 있는 기반시설에 대한 장래의 일반재정, 해당 건축행위의 면적 및 특성 등을 고려할 수 있을 것이다.
그런데 지방자치단체별로 기반시설의 수요추정과 설치계획을 수립할 수 있는 기초자료가 아직 완비되지 않은 반면, 기반시설 설치비용 부담을 형평성 있게 분배하고 토지의 난개발을 억제할 사회․경제적 정책과제는 크다고 할 것이다. 이러한 경우 입법자가 많은 시간과 비용을 들여 구체적인 밀도계획과 기반시설계획을 세울 수 있을 때까지 기다려 지역의 특성을 반영하는 제도를 선택하는 대신, 다소의 지역적 특수성은 고려되지 않지만 신속하고 정형적인 행정이 가능한 기반시설부담금제를 선택하였다고 하여, 입법재량을 일탈하였다고 단정하기 어렵다. 부담금의무자가 납부한 부담금으로부터 산술적으로 등가의 효용을 얻어야만 부담금의
부과가 정당화된다는 주장은 우리 헌법의 규정과 해석으로부터 도출되는 헌법원리가 아니기 때문이다.
또한 법은 지역적 특수성을 어느 정도 반영하고 있다. 즉 법 제8조 제2항은 수용인구에 따라 토지이용계획을 수립하고 교통, 환경 등 각종 영향평가를 실시하여 그 결과에 따라 기반시설을 설치하여 개별 건축행위로 인한 필요기반시설을 완비한 지구로 판단할 수 있는 지역에 대해서는 20년간 기반시설부담금을 부과하지 아니하고 있다. 또한 법 제9조 제3항 제1호에서 지역별 기반시설의 설치정도를 고려하여 용지환산계수를 다르게 정하고, 법 제9조 제4항은 건물의 규모, 지역특성 등을 감안하여 부담률을 100분의 25 범위 내에서 가감할 수 있다고 규정하고 있어 건축물이 기반시설의 설치․증축 등을 유발하는 책임 정도를 반영할 수 있도록 하고 있기도 하다.
그렇다면, 법 제6조 제1항이 부과 대상지역을 전국으로 하여, 지역에 따라 건축행위가 유발하는 기반시설의 필요량과 부과된 기반시설부담금 사이에 다소의 과부족이 있을 수 있다는 것만으로, 기반시설부담금 제도가 이루고자 하는 공익에 비하여 제한되는 재산권의 정도가 과도하다고 볼 수 없다.
(자) 다음으로 기반시설부담금이 조세 및 다른 부담금과의 중복 부과로 과도한 부담을 납부의무자에게 부과하여 법익의 균형성을 지키고 있지 못하고 있는가에 대하여 살핀다.
우선 법 제8조 제4항, 제5항 및 ‘기반시설부담금에 관한 법률 시행령’ 제7조 제4항, 제8조 제7항은 유사한 부담금과의 중복 부과를 방지하기 위하여 다른 법률의 규정에 의한 도로, 수도, 하수도, 학교 등기반시설관련 유사 부담금을 납부하는 경
우 기반시설부담금에서 공제하도록 하고,납부의무자가 기반시설을 직접 설치하거나 또는 설치비용에상당하는 금액을 납부한 경우에도 이를 공제하도록 하여동일한 목적의 중복 부과를 방지하고 있다.
개발부담금은 ‘개발이익환수에 관한 법률’에 근거하여 일정규모 이상의 토지개발에 따른 지가차익을 준공 후에 개발이익 환수 차원에서 환수하는 부담금으로서,자신의 노력에 의하지 않은 지가 상승차익을 적정하게환수하고 아울러 토지 투기를 방지하고자 하는 것이다.반면기반시설부담금은 기반시설에 부담을 주는 건축행위에 대하여건축허가 시에 기반시설 설치비용을 원인자가 일부 부담하는 제도로서, 부동산경기나 토지시장의 변동과 상관없이 개발에 따라 반드시 설치되어야 할 기본적인 공공재인 기반시설의 설치를 위한 것으로 그 목적과 성격이 다르다. 덧붙여 개발부담금을 산정할 때 이미 납부한 기반시설부담금은 필요경비로 공제한다.
도시계획세는 도시계획사업에 필요한 비용에 충당하기 위한 목적세이나(지방세법 제235조), 현재 재산세의 부가세처럼 징수되고 있어서 기반시설부담금과 성격이 다르게 운영된다고 볼 수 있다. 원래의 취지에 따른다면 기반시설부담금과 그 목적이 일부 중복되는 측면이 있으나, 필요한 재원을 마련하기 위해 도시계획세는 도시계획사업에 드는 평균비용을 재산세 납세의무자들에게 부담시키는 반면, 기반시설부담금은 일상적인 도시계획사업과 구분하여 새로운 기반시설을 유발하는 행위의 비용 즉 도시계획사업의 한계비용을 부담시키는 것으로 그 목적에 차이를 인정할 수 있다.
또한 취득세, 등록세, 재산세 등 지방세는 그 과세대상이 기반시설부담금과 다르고, 지방정부의 일반재원으로 사용되는 것으로 그 목적도 다르다. 또한 기존 건
물의 면적 부분의 경우 동일 용도로 신축하는 경우에는 기반시설부담금의 부과대상이 되지 않으므로, 기존 건물에 대한 취득세, 등록세 등의 과세와 반드시 중복된다고 보기도 어렵다.
즉 다른 조세나 부담금은 그 목적 또는 성격과 부과의 대상을 달리하거나 중복 부분이 공제되므로, 기반시설부담금의 부과가 과도하게 건축행위자의 재산권을 제한한다고 보기 어렵다.
(차) 따라서 법 제6조 제1항, 제2항, 제7조 제1항 본문, 제9조 제1항, 제4항은 기반시설부담금 납부의무자의 재산권을 침해하지 아니한다.
(3) 평등권 침해 여부
(가) 헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙은 입법과 법의 적용에 있어서 합리적 근거 없는 차별을 하여서는 아니 된다는 상대적 평등을 뜻한다. 기반시설부담금은 건축물의 건축행위를 하는 자들이라는 특별한 의무자집단을 대상으로 특별한 재정책임을 지우고 있으므로, 일반 국민이나 다른 집단과 달리 취급하는 것에 합리적인 이유가 있는지를 살핀다(헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42 , 판례집 16-2상, 14, 27; 헌재 2007. 12. 27. 2006헌바25 , 판례집 19-2, 767, 781 참조).
(나) 법 제6조 제2항이 정하고 있는 기반시설부담금의 납부의무자들은 ‘건축연면적 200제곱미터를 초과하는 건축물의 건축행위를 하는 자’들로 건축행위를 하지 않는 다른 집단과 구별되고, 기반시설의 설치와 증축 등을 유발하므로 도시 및 주거환경 수준의 향상이라는 경제적․사회적 공적 과제와 객관적으로 밀접하게 관련된다.
법 제8조 제2항이 정하고 있는 지역 이외에는 기존에 기반시설이 잘 갖추어진
지역이라고 하더라도, 건축연면적의 증가가 유발하는 추가적인 기반시설까지 갖추어졌다고 확정할 수 없다. ‘건축연면적 200제곱미터를 초과하는 건축물의 건축행위를 하는 자’들은 추가적인 기반시설의 설치를 유발하는 원인을 제공하고, 기반시설부담금을 사용하여 설치․정비․개량된 기반시설을 이용하여 편익을 받는다. 나아가 법 제9조 제4항은 건물의 규모, 지역특성 등을 감안하여 부담률을 100분의 25 범위 내에서 가감할 수 있다고 규정하고 있어 건축물이 기반시설의 설치․증축 등을 유발하는 책임 정도를 반영할 수 있도록 규정하고 있다. 이러한 점을 종합하면 ‘건축연면적 200제곱미터를 초과하는 건축물의 건축행위를 하는 자’들은 기반시설의 설치․정비․개량에 필요한 재원 부담을 통하여 도시 및 주거환경 수준을 향상할 과제에 집단적 책임이 있다.
이렇게 징수된 기반시설부담금의 100분의 30은 국가의 국가균형발전특별회계에, 100분의 70은 지방자치단체의 기반시설특별회계에 귀속되고(법 제4조), 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보 그밖에 대통령령이 정하는 용도를 위해서만 사용된다(법 제5조). 따라서 기반시설부담금의 징수로 인한 수입은 기반시설의 확충을 위하여 쓰여 궁극적으로 ‘건축연면적 200제곱미터를 초과하는 건축물의 건축행위를 하는 자’들의 집단적 이익을 위하여 사용된다고 할 수 있다.
(다) 따라서 기반시설의 재원을 확보하고 토지의 합리적인 이용을 촉진한다는 특정한 공적과제에 대하여 ‘건축연면적 200제곱미터를 초과하는 건축물의 건축행위를 하는 자’들은 일반 국민에 비해 특별히 밀접한 관련성을 가진다. 그렇다면 기반시설의 재원을 확보하기 위한 재정조달목적 부담금의 납부의무자 집단을 선정함에 있어서 ‘건축연면적 200제곱미터를 초과하는 건축물의 건축행위를 하는
자’를 납부의무자로 정한 입법자의 선택이 현저하게 불합리하다고 볼 수는 없다.
(라) 한편 ‘건축연면적 200제곱미터를 초과하는 건축물의 건축행위를 하는 자’에게 기반시설부담금을 부과하는 것은 기반시설을 갖추지 않고 이루어지는 난개발을 억제하여 토지시장 안정화를 도모한다는 정책목적을 실현하는데 적절한 수단이다. 기반시설부담금의 납부를 통하여 건축행위를 하는 자는 새로운 건축물이 유발하는 기반시설의 설치 등에 필요한 비용을 부담하게 되므로, 이미 갖추어진 기반시설의 이용에 아무런 비용을 부담하지 아니하고 무임승차하는 방식의 토지이용을 할 유인을 감소시킨다. 따라서 정책실현목적 부담금의 납부의무자 집단을 선정함에 있어서 ‘건축연면적 200제곱미터를 초과하는 건축물의 건축행위를 하는 자’를 선별적으로 부담금의 납부의무자로 정한 입법자의 선택이 현저하게 불합리하다고 볼 수 없다.
(마) 그렇다면 건축물의 건축행위를 하는 자들에게 일반국민들과 다른 특별한 재정책임을 지우는 것은 합리적 근거가 있고, 일정한 사회․경제적 정책 목적을 실현하는데 적절한 수단이라고 할 것이므로, 기반시설부담금의 부과가 합리적 이유가 없는 차별이라고 할 수 없다. 따라서 법 제6조 제1항, 제2항, 제7조 제1항 본문, 제9조 제1항, 제4항은 기반시설부담금을 부담하는 건축행위를 하는 자들의 평등권을 침해하지 아니한다.
(4) 종교의 자유 침해 여부
기반시설부담금은 종교시설의 건축행위에 금전적인 부담을 가하여 종교적 행위의 자유를 제한하는데, 종교적 행위의 자유는 내심의 신앙의 자유와는 달리 절대적 자유가 아니라 질서유지와 공공복리를 위하여 법률로 제한할 수 있다(헌재
2001. 9. 27. 2000헌마159 , 판례집 13-2, 353, 361).
법 제6조 제1항, 제2항, 제7조 제1항 본문, 제9조 제1항, 제4항이 종교시설의 건축에 제한을 가하기 위한 입법목적으로 제정되었다거나 법문상 종교시설의 건축만을 규율하고 있는 것이 아니고, 특정한 종교를 목적으로 입법한 것이 명백하거나 실제 법 집행의 효과가 종교시설의 건축행위에만 미치는 경우도 아니다. 그렇다면, 기반시설부담금의 부과가 종교시설의 건축행위에 부담을 주었다고 하더라도, 이는 중립적이고 일반적으로 적용되는 법률이 우연히 종교시설에 적용된 것에 불과하다.
앞에서 재산권의 침해여부를 검토할 때 살핀 바와 같이 기반시설부담금의 부과를 통해 달성하고자 하는 입법목적은 종교시설의 건축행위의 경우에도 정당하고 일반적으로 그 제한이 비례원칙에서 벗어난 것으로 볼 수 없다. 그렇다면 중립적이고 일반적으로 적용되는 법률인법 제6조 제1항, 제2항, 제7조 제1항 본문, 제9조 제1항, 제4항의 적용으로 우연히 종교시설의 건축행위에 부담이 있다고 하더라도종교의 자유를 과도하게 제한한다고 할 수 없다(헌재 2000. 3. 30. 99헌바14 , 판례집 12-1, 325, 341 참조).
(5) 소결론
따라서 법 제6조 제1항, 제2항, 제7조 제1항 본문, 제9조 제1항, 제4항은 헌법에 위반되지 아니한다.
나. 법 제9조 제3항 제2호 중 “「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의하여 매년 고시하는 개별공시지가의 대통령령으로 정하는 시․군․구별 평균” 부분에 대한 판단( 2008헌바71 , 2009헌바18 , 2009헌가1 , 2009헌바283 )
(1) 개별공시지가의 대통령령으로 정하는 시․군․구별 평균은 기반시설에 대한 용지비용을 산정하기 위한 기준의 하나이다. 같은 시․군․구 안에서는 도시계획상 용도지역별 개별공시지가의 차이 또는 지역적 특성에 따른 개별공시지가의 격차 등과 무관하게 동일한 산정기준이 적용되므로, 건축행위를 하는 지역의 개별공시지가가 시․군․구별 평균보다 낮은 경우에 납부의무자는 건축행위를 하는 토지의 개별공시지가를 기준으로 한 경우보다 큰 용지비용을 부담하게 된다.
이러한 법 제9조 제3항 제2호 중 “「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의하여 매년 고시하는 개별공시지가의 대통령령으로 정하는 시․군․구별 평균” 부분이, 건축행위로 인하여 유발되는 기반시설의 설치․정비․개량에 필요한 재원확보라는 입법목적의 달성에 필요한 범위를 넘어 건축행위자에게 과도한 금전납부의무를 과하거나, 건축행위로 인한 기반시설의 유발 여부나 유발지역과 정도 등을 고려하지 아니하여, 재산권이나 평등권을 침해하는지 여부가 문제된다.
(2) 자의적이거나 불합리한 방식에 기초하여 기반시설에 대한 용지비용을 산정하여 기반시설부담금을 부과․징수하는 것은 건축행위자의 재산권을 침해할 가능성이 있다. 따라서 기반시설부담금을 산정함에 있어서 부과대상자의 건축행위가 유발하는 기반시설에 필요한 용지의 매입 또는 보상에 필요한 비용을 적정하게 산정하는 것이 중요하다. 또한 이러한 기준은 객관적이고 투명한 기준이어야 할 것이다.
입법자는 정확성과 객관성이라는 두 가지 요소를 모두 고려하여 가장 적합하다고 생각되는 기준을 선택할 수 있어야 하므로, 산정기준을 선택함에 있어서는 입법자에게 비교적 넓은 재량이 인정된다 할 것이다.
(3) 가장 이상적이고 정확한 용지비용의 산정기준은 실제로 설치되는 기반시설의 용지확보비용을 기준으로 하는 것이겠지만, 이는 건축행위와 그로 인해 유발되는 기반시설의 확충을 동시에 마련하여 기반시설 없는 난개발 등을 방지하기 위하여, 건축허가시에 기반시설 유발정도를 사전에 판단하여 부과하는 기반시설부담금 제도의 체계와 취지에 합치하지 아니한다.
또한 건축행위가 이루어지는 토지에는 기반시설을 설치할 수 없거나, 법 제8조 제5항에 따라서 설치비용을 공제받으므로, 건축행위가 이루어지는 토지의 개별공시지가를 기준으로 기반시설의 용지비용을 산정하는 것도 기반시설부담금 제도의 체계와 취지와 합치하지 아니한다.
(4) 일응 제청법원의 견해와 같이, 건축행위가 이루어지는 토지가 속한 도시계획상 용도지역별 개별공시지가 평균 또는 토지가 속한 읍․면․동 등 건축행위 주변지역의 개별공시지가 평균 등을 기준으로 하여 기반시설 용지비용을 산정하는 방법이, 기반시설의 설치․증축 등을 유발하는 책임을 더 잘 반영하고 기반시설부담금 납부의무자 사이에서도 더 형평성있게 부담을 배분할 수 있다고 볼 여지도 있을 것이다.
반면, 기반시설을 유발하는 범위가 반드시 주변지역 나아가서는 해당 시ㆍ군ㆍ구에 한정되지 아니하고, 기반시설도 해당 시ㆍ군ㆍ구 이외의 지역에 여러 시ㆍ군ㆍ구가 공동으로 설치하여 이용하거나 특별시․광역시․도․특별자치도가 설치할 수도 있으므로, 건축행위가 이루어진 시ㆍ군ㆍ구를 포함하여 건축행위를 하는 곳과 인접한 시ㆍ군ㆍ구 또는 특별시․광역시․도․특별자치도의 개별공시지가의 평균을 기준으로 하는 방법을 상정할 수도 있다.
(5) 입법자는 이러한 여러가지 산정기준 중에서, 건축행위가 이루어진 시ㆍ군ㆍ구별 개별공시지가의 평균을 기준으로 하는 방법을 선택하였는바, 이러한 산정기준의 선택이 나름의 타당성을 가지고 있어서 입법자의 재량 범위 내에 있는지를 본다.
(6) 기반시설 용지비용 산정기준의 정확성을 검토하기 위해서는 법에서 규정한 기반시설이 실제로 어떠한 부지에 설치될 것인지를 확인하여야 할 것인데, 이는 도시화 정도와 지형, 이용할 수 있는 부지의 분포상황, 다른 법률에 따라 개발이 제한되는 상황 등에 따라 다양할 것이므로 선험적으로 단정하기 어렵다.
건축행위가 반드시 건축행위가 이루어지는 토지 인근에만 추가적 기반시설의 필요를 유발한다고 볼 수 없고, 법 제2조 제1호가 정하고 있는 기반시설들이 반드시 건축행위가 이루어지는 인근지역에 설치된다고 단정할 수도 없다.도로․공원․녹지 등과 같은 기반시설은 해당 지방자치단체의 행정구역 전체에 걸쳐 보편적으로 설치되므로, 그에 필요한 용지의 확보를 위한 비용을 산정할 때 건축행위로 인한 기반시설 확충에 소요되는 당해 지역이 속한 시․군․구별 개별공시지가의 평균을 기초로 하는 것은 그 타당성이 인정된다.
또한건축행위가 이루어지는 토지가 있는 지역의 개별공시지가 평균이 시․군․구별 평균보다 낮다고 하여, 반드시 그 건축물이 유발하는 기반시설의 필요량이 적다고 볼 수도 없다. 건축행위를 하는 토지의 개별공시지가는 건축행위가 이루어지기 이전의 토지이용현황과 용도지역 등을 반영한 것으로, 건축행위 이후의 개별공시지가가 반드시 시․군․구별 평균보다 낮을 것이라고 예측할 수도 없다.
(7) 개별공시지가의 평균을 산정하는 단위인 시․군․구가 단순히 행정편의상
획정되고 생활공동체의 성격이 없다고 보기도 어렵다. 지방자치단체인 시․군․구의 명칭과 구역을 바꾸거나 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때는 법률로 정하여야 한다(지방자치법 제4조 제1항).
기반시설을 설치하고 관리하는 주체의 측면에서 보아도, 법 제2조 제1호에서 정한 기반시설들인 시군도의 신설․개수 및 유지, 상수도․하수도의 설치 및 관리, 군립공원 및 도시공원, 녹지 등 관광․휴양 시설의 설치 및 관리 사무는 지방자치단체가 처리한다(지방자치법 제9조 제2항 제4호 라목, 자목, 카목). 구체적으로 시․군․구도의 노선 인정과 도로관리, 군립공원의 지정․관리, 물 수요 관리, 마을상수도의 인가, 하수도 정비기본계획의 수립, 공공하수도의 설치와 관리 및 비용 부담, 분뇨의 처리, 폐기물의 배출 및 처리와 기본계획의 수립 등도 시․군․구 또는 시장․군수․구청장의 권한이다(도로법 제13조, 제14조, 제15조, 제20조 제1항 제3호, 자연공원법 제2조 제4호, 제4조, 제4조의4, 수도법 제6조 제1항, 제2항, 제3항, 제17조 제1항, 하수도법 제5조, 제11조 제1항, 제18조, 제41조, 제57조, 폐기물관리법 제4조 제1항, 제9조 제2항).
이처럼 법인격을 가지고 기반시설을 설치하고 관리하는 주체가 시․군․구인 경우가 많으므로, 기반시설의 설치와 유지도 시․군․구 단위로 이루어지고 그에 필요한 예산과 비용도 시․군․구 단위로 계획되고 집행되는 경우가 적지 않을 것이다. 그렇다면 용지비용의 산정기준으로 건축행위가 이루어지는 지역이 속한 시․군․구별 개별공시지가의 평균을 기초로 하는 방식을 선택한 입법의 타당성이 기반시설의 설치․관리 주체의 측면에서도 인정된다고 할 것이다.
(8) 또한 법 제9조 제4항은 특별시장․광역시장․시장 또는 군수가 건물의 규
모, 당해 지역의 지가 수준, 지역특성 등을 감안하여 100분의 25 범위 내에서 부담률을 가감할 수 있다고 규정하여, 획일적으로 시․군․구별 개별공시지가의 평균을 기준으로 기반시설 용지비용을 산정하는 것이 과다하거나 형평에 부합하지 않는 경우에는 구체적인 사정에 따라 건축물이 기반시설의 설치․증축 등을 유발하는 책임 정도를 반영할 수 있도록 하고 있다. 법 제9조 제3항 제2호도 용도지역과 지역의 특성에 따라 부담금의 형평성을 제고하기 위해서 대통령령으로 개별공시지가의 평균을 산출하는 방법을 다양하게 마련할 수 있는 여지도 남기고 있다.
(9) 기반시설 용지비용 산정기준의 객관성을 검토하여 보면, 시․군․구별 평균과 달리, 건축행위를 하는 토지와 인접하거나 생활공동체로 유사한 성격을 가진 지역별로 평균을 산정하는 경우 대상지역의 범위를 어디까지 볼 것인지도 가늠하기 어렵고, 그러한 지역을 획정하는데 재량의 여지가 많아 법 적용의 예측가능성이 낮아지고 투명성을 확보하는데 어려움이 있을 수 있다. 기반시설부담금과 같이 대량적, 획일적으로 이루어지는 부담금의 부과에 있어서는 그 산정기준의 객관성 내지 투명성을 확보하여야 할 것이다.
(10) 이와 같은 점을 종합하여 보면, 반드시 건축행위지가 속한 용도지역의 개별공시지가 평균 또는 건축행위지 부근의 개별공시지가 평균을 기준으로 하여야만 타당한 기반시설 용지비용을 산정할 수 있다고 볼 수 없고, 건축행위를 하는 지역의 개별공시지가가 시․군․구 평균보다 낮다는 것만으로 기반시설부담금 납부의무자가 자신의 부담부분을 넘어 타인이 납부해야 할 비용까지 부담한다거나 합리적 이유없이 차별취급을 받고 있다고 볼 수 없다.
그렇다면 당해 토지가 속해 있는 시․군․구별 개별공시지가 평균을 기반시설
용지비용 산정기준으로 삼은 것은 기반시설부담금의 정확한 산정과 법적용의 예측가능성, 객관성을 모두 고려하여 규정한 것으로 나름의 타당성을 가지고 합리적이라 할 것이며, 이를 입법형성권의 한계를 일탈하여 재산권이나 평등권을 침해한 것으로 볼 수 없다(헌재 2008. 5. 29. 2007헌바16 , 판례집 20-1하, 167, 175-177 참조).
(11) 따라서 법 제9조 제3항 제2호 중 “「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의하여 매년 고시하는 개별공시지가의 대통령령으로 정하는 시․군․구별 평균” 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
다. 법 제8조 제1항, 제2항, 제3항에 대한 판단(2007헌바131, 2008헌바37 )
법 제8조 제1항, 제2항, 제3항은 일정한 경우 기반시설부담금을 부과하지 아니하거나 경감하고 있는데, 종교시설의 건축행위에 대하여 부과제외나 경감규정을 두고 있지 않아서 종교의 자유 또는 평등권을 침해하는지가 문제된다.
(1) 종교의 자유 침해 여부
(가) 종교법인․종교시설․성직자 등 종교의 자유의 행사와 관련된 행위에 대한 조세나 부담금의 면제 등 각종 우대조치는 특정한 집단의 부담을 다른 일반 국민의 부담으로 떠넘기는 결과를 가져와 평등원칙과 배치되는 점이 있으므로, 특히 정책목표달성이 필요한 경우에 요건을 엄격히 하여 극히 한정된 범위에서 예외적으로만 허용되어야 한다(헌재 2000. 1. 27. 98헌바6 , 판례집 12-1, 42, 54-55 참조). 헌법 제20조 제1항이 보장하고 있는 종교의 자유는 국민을 종교와 관련된 공권력의 강제와 개입으로부터 보호하지만, 이로부터 종교를 이유로 국민이 일반적으로 적용되는 조세나 부담금을 부과하는 법률적용의 면제 등 적극적인 우대조치를 요
구할 권리가 직접 도출된다거나 적극적인 우대조치를 할 국가의 의무가 발생하는 것은 아니다.
(나) 또한 헌법 제20조 제2항은 “국교는 인정되지 아니하며, 종교와 정치는 분리된다.”라고 규정하고 있다. 국가가 오로지 종교만을 이유로 일반적이고 중립적인 법률에 따른 의무를 면제하거나 부과하는 입법을 한다면, 그러한 법률의 주요한 효과는 종교를 장려하거나 금지하는 것이 될 것이어서, 헌법 제20조 제2항과 배치된다. 모든 종교를 동등하게 보호하거나 우대하는 조치도 무종교의 자유를 고려하면 헌법이 규정하고 있는 종교와 정치의 분리원칙에 어긋난다. 앞에서 살핀 바와 같이 종교시설의 건축행위에 기반시설부담금을 부과하는 것이 종교의 자유를 침해하지 않는데도, 종교시설의 건축행위에만 기반시설부담금을 면제한다면 국가가 종교를 지원하여 종교를 승인하거나 우대하는 것으로 비칠 소지도 있다.
(다) 종교에 대한 각종 우대조치는 특히 정책목표달성이 필요한 경우에 요건을 엄격히 하여 극히 한정된 범위에서 예외적으로만 허용되어야 한다. 종교의 자유에서 직접 적극적 우대조치를 구할 권리가 도출된다고는 보기 어렵고, 중립적이고 일반적으로 적용되는 법률에 따른 기반시설부담금은 종교시설에 제한을 가하기 위한 입법목적으로 제정되었다거나 종교시설의 건축행위에만 부담을 주는 것이 아니고, 헌법 제20조 제2항에서 종교를 이유로 한 면제조항을 두지 않은 것에 대한 헌법적 정당화 사유를 찾을 수 있다.
그렇다면, 법 제8조 제1항, 제2항, 제3항이 종교시설의 건축행위에 대하여 기반시설부담금 부과를 제외하거나 감경하지 아니하였더라도, 종교의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
(2) 평등권 침해 여부
(가) 입법목적, 과세공평 등에 비추어 조세감면의 혜택을 부여하는 입법의 범위를 결정하는 것은 입법자에게 광범위한 재량이 인정되고, 입법재량의 범위를 뚜렷하게 벗어난 것으로 볼 수 없는 한 이를 위헌이라고 단정할 수 없다. 오늘날 입법자는 조세의 부과를 통하여 재정수입의 확보라는 목적 이외에 국민경제․재정정책․사회정책적 목적달성을 위하여 여러 가지 관점을 고려할 수 있기 때문이다(헌재 2008. 7. 31. 2007헌바21 , 판례집 20-2상, 192, 201-202).
또한 조세우대조치의 남발은 그에 의하여 조세감면을 받는 특정한 납세자군의 조세부담을 다른 납세자군에게 전가하는 결과를 가져와 조세평등의 이념에 반하고 일반 납세자들의 납세의식을 저하시킬 수 있기 때문에, 입법자가 조세감면 대상을 설정할 때 되도록 신중하게 조세감면이 가장 절실하거나 시급하다고 생각되는 집단으로 그 범위를 한정하고 사회․경제적 상황의 변화에 따라 그 범위를 조절하는 것이 허용된다. 그러므로 비록 면세규정의 기본 취지에 비추어 볼 때에는 면세대상이 과소포함되었다 하더라도, 입법자가 자신의 재량 범위 내에서 합리적인 기준에 의하여 면세대상을 선정하고 있는 이상, 이는 정당화된다(헌재 2005. 2. 24. 2003헌바72 , 판례집 17-1, 228, 238).
(나) 이러한 조세감면과 조세평등주의에 관한 헌법재판소의 입장은 특별한 사정이 없는 한 부담금을 감면하는 입법이 평등권을 침해하는지 여부에 대한 심사기준으로 원용할 수 있다 할 것이다. 따라서 일정한 건축행위에 대해서는 기반시설부담금을 면제하거나(법 제8조 제1항), 20년간 면제하거나(법 제8조 제2항), 100분의 50을 경감하고(법 제8조 제3항) 있는 차별을 정당화할 합리적인 이유가 있는지
를 살핀다.
(다) 국가 또는 지방자치단체는 기반시설을 설치하는 주체로 기반시설부담금을 면제한다고 하더라도 국고재산의 증감을 가져오거나 국가 등이 기반시설을 설치하지 않고 난개발 등을 하게 된다고 보기 어려우므로, 직접 건축하거나 기부채납받는 건축물을 면제대상으로 선정하는데 합리적인 이유가 있다(헌재 1996. 8. 29. 93헌바57 , 판례집 8-2, 46, 57 참조). 그 외에도 중소기업 창업지원으로 경제 활성화를 고려하는 등 법 제8조 제1항에서 기반시설부담금 부과제외 대상을 선정하는 것에는 합리적 이유가 있다.
또한 법 제8조 제2항이 국가․지방자치단체 등 공적 주체가 지구단위계획을 수립하여 개발한 토지에 이루어지는 건축물의 건축행위에 20년간 기반시설부담금을 부과하지 않는 이유는 공공성이 확보되고 기반시설이 완비된 지구이기 때문이다. 공공 부문에서 시행하는 택지지구 등은 대지조성 사업을 할 때 법 제8조 제2항 각호에 규정되어 있는 개별법상 기반시설을 조성하게 되어 있고, 수용인구에 따라 토지이용계획을 수립하고 교통․환경 등 각종 영향평가를 실시하여 그 결과에 따라 기반시설을 설치하므로, 필요한 기반시설을 완비한 지구로 판단할 수 있다. 준공일부터 20년이 경과하면 기반시설 노후화로 인한 개량․대체가 필요하고, 지구단위계획변경이 가능하여 부과제외 기간은 준공일부터 20년간으로 정한 것이다. 그렇다면 법 제8조 제2항이 20년간 기반시설부담금을 부과하지 아니하는 대상을 선정함에 있어서도 합리적인 이유가 있다.
기반시설부담금을 100분의 50 경감하는 법 제8조 제3항의 대상을 선정함에 있어서도, 제조업에 대한 배려등 합리적인 이유가 있다.
(라) 이를 종합하면, 법 제8조 제1항, 제2항, 제3항이 규정하고 있는 내용들은 정책 목표 및 행위를 유도하거나 일정한 사회․경제정책을 실현하기 위한 것으로, 그 대상 선정에 합리적인 이유가 있다. 또한, 법 제8조 제1항, 제2항, 제3항이 기반시설부담금의 면제 또는 감경 대상을 한정하면서 종교시설 또는 다른 정책적 목적이 있는 건축행위들을 이에 포함시키지 않았다 하더라도, 이는 입법자에게 주어진 합리적 재량의 범위 내의 것으로 보이고, 달리 입법자가 그 재량을 행사함에 있어서 헌법재판소가 개입하여야 할 정도로 현저히 불합리하거나 자의적으로 행사함으로써 불완전하거나 불충분한 입법에 이른 것으로 보기 어렵다(헌재 2009. 2. 26. 2007헌바27 , 판례집 21-1상, 61, 74-75 참조).
그렇다면, 법 제8조 제1항, 제2항, 제3항은 평등권을 침해하지 아니한다.
(3)소결론
따라서 법 제8조 제1항, 제2항, 제3항은 헌법에 위반되지 아니한다.
라. 법 제9조 제2항, 제3항 제1호, 제3항 제2호 중 “대통령령으로 정하는 건축물별 기반시설 유발계수” 부분에 대한 판단(2007헌바131, 2008헌바71 , 2009헌바18 , 283)
(1) 포괄위임입법금지원칙
(가) 법률의 위임은 반드시 구체적이고 개별적으로 한정된 사항에 대하여 행해져야 한다. 그렇지 아니하고 일반적이고 포괄적인 위임을 한다면 이는 사실상 입법권을 백지위임하는 것이나 다름없어 의회입법의 원칙이나 법치주의를 부인하는 것이 되고 행정권의 부당한 자의와 기본권행사에 대한 무제한적 침해를 초래할 위험이 있기 때문이다. 헌법 제75조는 위임입법의 근거조문임과 동시에 그 범위와
한계를 제시하고 있는데 ‘법률에서 구체적인 범위를 정하여 위임받은 사항’이란 법률에 이미 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 하위법규에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다(헌재 1996. 8. 29. 95헌바36 , 판례집 8-2, 90, 99; 헌재 1999. 1. 28. 97헌바90 , 판례집 11-1, 19, 28-29 등 참조).
(나) 위임입법의 구체성․명확성 내지 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적․체계적으로 종합하여 판단하여야 하고 위임된 사항의 성질에 따라 구체적․개별적으로 검토하여야 할 것이다(헌재 1996. 6. 26. 93헌바2 , 판례집 8-1, 525, 533; 헌재 2002. 3. 28. 2001헌바24 등, 판례집 14-1, 174, 183 등 참조). 위임의 구체성․명확성의 요구 정도는 그 규율대상의 종류와 성격에 따라 달라질 것이지만 특히 처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성․명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면에, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성․명확성의 요건이 완화되어야 할 것이다(헌재 1997. 2. 20. 95헌바27 , 판례집 9-1, 156, 164 등 참조).
(2) 법 제9조 제2항의 포괄위임입법금지원칙 위반 여부
(가) 법 제9조 제2항은 기반시설 표준시설비용을 당해연도의 생산자물가상승률 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 의하여 건설교통부장관이 매년 이를 고시하도록 하고 있다.
법 제2조 제4호는 “기반시설 표준시설비용이라 함은 기반시설 조성을 위해 일반적으로 소요되는 단위당 시설비로서 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관이 매년 고시하는 금액을 말한다.”라고 정의하고 있다. 또한 법 제2조 제1호는 기반시설을 도로, 공원, 녹지, 수도, 하수도, 학교, 폐기물처리시설로 규정하고 있다. 따라서 건설교통부장관이 고시할 기반시설 표준시설비용은, 건축행위에 따라 유발될 도로, 공원, 녹지, 수도, 하수도, 학교, 폐기물처리시설의 조성을 위하여 일반적으로 소요되는 단위당 시설비가 될 것임을 예견할 수 있다. 또한 법 제9조 제2항에서 ‘당해연도의 생산자물가상승률 등을 고려하여’ 고시한다고 규정하고 있으므로, 해마다 생산자물가상승률에 대응하여 변동할 것임을 예견할 수 있다.
이와 같이 법 제9조 제2항과 관련 규정을 종합적으로 고려하면, 법에서 건설교통부장관이 고시할 ‘기반시설 표준시설비용’의 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정하고 있어서 건설교통부장관이 고시할 내용의 대강을 예측할 수 있다.
(나) 또한 기반시설 표준시설비용은 기반시설 조성을 위해 실제로 소요되는 단위당 시설비이므로 그 상한을 미리 확정하기 어렵다고 할 것이다. 법 제2조 제1호가 정하고 있는 기반시설들의 조성비용이 각각 다른 점, 지역에 따라 추가로 필요한 기반시설이 다양한 점, 기반시설이 설치될 장소의 지형과 지질 등에 따라 시설비용이 달라지는 점 등에 비추어 볼 때 규율대상이 다양하거나 수시로 변화하는 성질인 점도 법에서 미리 기반시설 표준시설비용의 상한을 규정하기 부적절하게 만든다. 경제상황의 변동에 따른 시설비용의 변동, 사회적으로 적정하다고 생각되는 기반시설 용량의 변화, 기술의 발달 등을 반영하여 행정입법으로 탄력적으로 규율할 필요성도 인정된다.
(다) 그렇다면 법 제9조 제2항은 규율 대상의 전문성 및 다양성으로 인해 위임의 필요성이 인정되며, 법의 입법목적과 다른 규정 등을 유기적, 체계적으로 종합하여 판단하여 보았을 때 하위법규에 규정될 내용의 대강이 예측 가능하므로 포괄위임입법금지원칙에 위반되지 않는다.
(3) 법 제9조 제3항 제1호의 포괄위임입법금지원칙 위반 여부
법 제9조 제3항 제1호는 ‘지역별 기반시설의 설치정도를 고려하여’ 용지환산계수를 정하도록 하고, 그 상한을 0.4로 정하고 있어 대통령령으로 정하여질 용지환산계수의 내용 및 범위에 대한 기본사항을 구체적으로 규정하고 있다. 또한 법 제9조 제1항, 제3항 본문의 내용을 종합하면 이러한 용지환산계수는 건축행위로 유발하는 기반시설의 설치를 위한 용지비용의 산정기준임을 알 수 있다.기반시설부담금의 목적과 관련규정을 유기적․체계적으로 종합하여 보면, 법 제9조 제3항 제1호의 위임에 따라대통령령으로 정하여질 내용의 대강을 예측할 수 있다.
또한 건축행위가 이루어지는토지의 이용용도와 위치 등을 적절히 반영하기 위하여행정입법을 통해 탄력적으로 규율할위임의 필요성도 인정된다.
그렇다면 법 제9조 제3항 제1호는 포괄위임입법금지원칙에 위반되지 않는다.
(4) 법 제9조 제3항 제2호 중 “대통령령으로 정하는 건축물별 기반시설 유발계수” 부분의 포괄위임입법금지원칙 위반 여부
(가) ‘건축물별 기반시설 유발계수’는 건축물의 용도별로 기반시설 유발정도가 다르기 때문에 이를 보정하기 위한 계수로, 기반시설 유발량을 건축연면적 기준으로만 산정한다면 건축물 용도에 따른 기반시설 유발량을 고려하지 못하게 되는 문제점을 보완하는 계수이다.
법과 관련 법률의 규정들을 종합적으로 고려하면, 법률에서 ‘건축물별 기반시설 유발계수’의 내용 및 범위의 기본사항을 규정하고 있고, 기반시설부담금을 부담하는 건축행위자는 대통령령에 규정될 ‘건축물별 기반시설 유발계수’의 내용의 대강을 예측할 수 있다.
(나) 우선 법 제9조 제1항, 제3항 본문에서 ‘건축물별 기반시설 유발계수’는 당해 건축물이 유발하는 기반시설의 확보를 위한 용지비용을 산정하기 위한 기준임을 명확히 하고 있고, ‘건축물별 기반시설 유발계수’라는 법문 자체에서 건축물이 도로와 상하수도 등 법 제2조에 규정된 기반시설의 수요를 증대시키는 정도에 따라 유발계수가 정해질 것임을 예정하고 있다.
즉 법에서 기반시설부담금의 요소 중 하나인 용지비용을 산정하기 위하여 ‘용지환산계수, 개별공시지가의 시․군․구별 평균, 건축물별 기반시설 유발계수’라는 내용을 직접 규정하고, 규율대상이 지극히 다양함에 따라 ‘건축물별 기반시설 유발계수’의 구체적이고 기술적인 부분만을 대통령령에 위임하고 있는 경우라고 할 것이다.
(다) 또한, 법 시행당시의 구 건축법(2005. 11. 8. 법률 제7696호로 개정되고, 2008. 3. 21. 법률 제8974호로 전부개정되기 전의 것, 이하 ‘구 건축법’이라 한다) 제2조 제1항 제2호의2에서 「“건축물의 용도”라 함은 건축물의 종류를 유사한 구조․이용목적 및 형태별로 묶어 분류한 것을 말한다.」라고 정의하고, 제2항에서 「제1항 제2호의2의 규정에 의한 건축물의 용도는 다음 각 호와 같이 구분하되, 각 용도에 속하는 건축물의 세부용도는 대통령령으로 정한다.」라고 규정한 다음 단독주택, 공동주택 등 28개 건축물의 용도를 법에서 직접 규정하고 있다(2008. 3.
21. 법률 제8974호로 전부개정된 현행 건축법 제2조 제1항 제3호, 제2항도 동일하게 규정하고 있다). 구 건축법에 따른 건축물의 용도는 건축허가 절차(제8조), 건축물의 설계를 건축사에 제한할지 여부(제19조), 공사감리의무 여부(제21조), 대지의 안전기준(제30조), 공개공지 확보의무 여부(제32조의2), 건축물의 피난시설․용도와 구조제한(제39조), 대지안의 공지(제50조) 등의 기준이 된다.
따라서 기반시설부담금을 부과받는 건축행위를 하는 자는 건축물의 구조․이용목적 및 형태별로 분류한 구 건축법 상의 용도 구분을 명확히 알고 있으며, ‘건축물별 기반시설 유발계수’도 구 건축법 상의 용도구분과 같거나 유사한 기준에 따라 달라질 것임을 예상할 수 있다.
(라) 건축허가를 받기 위하여 준수하여야 할 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제56조 제1항 제1호는 건축물의 건축행위를 개발행위의 하나로 규정하고 있다. 개발행위를 하고자 하는 자는 당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 제출하여야 하고(제57조 제1항), 허가권자는 당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있으며(제57조 제4항), 용도지역별 특성을 감안하여 대통령령이 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것과 당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보계획이 적정할 것을 개발행위허가의 기준으로 삼는다(제58조 제1항 제1호, 제5호). 또한 특별시장․광역시장․시장 또는 군수는 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보를 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 이의 이행을 담보하기 위하여 개발행위허가를 받는 자로 하여금 이행보증금을 예치하게 할 수 있다(제
60조 제1항).
‘도시 및 주거환경정비법’에서도 주택재개발사업과 주택재건축사업에서 사업시행자인 조합 등(제8조)은 정비기반시설 및 공동이용시설의 설치계획을 포함한 사업시행계획서를 작성하여 사업시행인가를 받아야 하고(제28조 제1항, 제30조 본문 및 제2호), 사업시행자는 관할지방자치단체장과의 협의를 거쳐 정비구역안에 정비기반시설을 설치하여야 한다(제64조 제1항)고 규정하고 있다.
따라서 기반시설부담금을 부과받는 건축물의 건축행위를 하는 자는 건축허가(건축허가가 의제되는 다른 법률에 의한 사업승인)를 받는 과정에서 건축하고자 하는 건축물이 도로, 상․하수도 등 법 제2조에 규정된 기반시설을 유발하는 정도에 따라서 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보 등에 관한 부담이 커질 것임을 법률에서 명확히 알고 예상할 수 있다. 따라서 건축행위자는 건축하고자 하는 건축물이 도로, 상․하수도 등 법 제2조에 규정된 기반시설을 유발하는 정도에 따라서 기반시설 유발계수가 정하여 질 것이라는 점을 예상할 수 있다.
(마) 한편 건축물의 용도가 건축법 제2조 제2항 자체에서 28 종류로 구분되고 그 세부용도는 대통령령에서 더 상세히 구분하고 있어 건축물의 종류가 다양한 점, 기반시설을 유발하는 정도가 다른 새로운 건축물의 용도가 나타날 경우 이를 반영할 필요가 있는 점, 건축물별로 기반시설을 유발하는 상대적 관계는 매우 기술적인 것인 점 등에 비추어 볼 때 규율대상이 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것이므로, 법에서 ‘건축물별 기반시설 유발계수’를 직접 규정하기 보다는 경제상황과 건축물 이용상황의 변화에 대응하여 탄력적으로 규율할 필요성도 있다.
(바) 그렇다면, 법 제9조 제3항 제2호 중 “대통령령으로 정하는 건축물별 기반시
설 유발계수” 부분은 규율 대상의 전문성 및 다양성으로 인해 위임의 필요성이 인정되며, 법의 입법목적과 관련된 법률 등을 유기적, 체계적으로 종합하여 판단하여 보았을 때 하위법규에 규정될 내용의 대강이 예측 가능하므로 포괄위임입법금지원칙에 위반되지 않는다.
(5) 소결론
따라서 법 제9조 제2항, 제3항 제1호, 제3항 제2호 중 “대통령령으로 정하는 건축물별 기반시설 유발계수” 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
(1) 법 제10조는 기반시설부담금의 부과기준시점을 건축허가 등을 받은 날로 하고, 법 제11조 제1항은 부과기준시점부터 2월 이내에 기반시설부담금을 결정․부과하도록 규정하고 있다. 이러한 규정이 기반시설의 부족 등이 현실화하기 전에 기반시설부담금을 미리 결정하고 부과하여 재산권을 과도하게 제한하는지가 문제된다.
(2) 기반시설부담금은 기본적이고 필수적인 공공재인 기반시설을 건축물의 건축행위가 완료되기 전에 설치하여 지역주민의 편의를 제공하기 위한 부담금이다. 따라서 토지개발에 따른 지가차익을 환수하는 차원에서 준공 후에 부과하는 개발부담금과 목적과 성격이 다른 제도이므로, 그와 같이 준공인가 등 후에 부과하여야 하는 것으로 볼 수 없다. 건축물의 준공인가 등 이후에 기반시설부담금을 부과한다면 건축물의 준공으로 이미 추가적인 기반시설을 유발하는 영향이 나타난 다음에야 기반시설을 설치할 재원을 계획하게 된다.
따라서 건축허가 등을 받은 날을 기준으로 장차 건축행위에 따른 기반시설 유
발정도를 사전에 판단하여 기반시설부담금을 결정․부과하는 법 제10조, 제11조 제1항의 입법목적의 정당성과 방법의 적절성이 인정된다.
(3) 법 제15조 제1항에서는 “납부의무자가 재해 또는 도난으로 재산에 심한 손실을 받은 때, 사업에 현저한 손실을 받은 때, 사업이 중대한 위기에 처한 때, 납부의무자 또는 그 동거가족의 질병이나 중상해로 장기치료를 요하는 때” 등의 사유로 기반시설부담금을 납부하기 곤란하다고 인정되는 때에는 1년 이내의 범위 내에서 납부기일을 연기하거나, 2년의 범위 내에서 분할납부를 인정할 수 있도록 하고, 법 제17조는 건축허가면적이 감소된 경우에는 환급하도록 하고 있어서 납부의무자의 부담을 덜어 주고 있다.
따라서 건축허가 등을 받은 날을 부과기준시점으로 하고 그로부터 2월 이내에 기반시설부담금을 결정․부과하더라도, 구체적인 사유에 따라 달성하려는 공익과 제한되는 납부의무자의 사익을 형량할 수 있도록 하고 있어서, 재산권을 과도하게 제한한다고 볼 수 없다.
(4) 또한 법 제10조, 제11조 제1항이 건축물의 건축행위를 하고자 건축허가를 받는 사람들의 예측가능성을 해친다거나 행정기관의 자의가 개재될 소지를 허용하는 것도 아니고, 달리 그 기준시기의 설정이 현저히 불합리하다고 볼 수도 없으므로 입법재량의 범위를 벗어난 것이라고 볼 수도 없다.
수도권정비계획법 제15조 제1항에서도 건축물의 건축허가일, 건축신고일 또는 용도변경일을 기준으로 과밀부담금을 산정하고 있고, ‘대도시권 광역교통관리에 관한 특별법’ 제11조의4 제1항에서도 광역교통시설부담금은 사업의 승인 또는 인가 등을 받은 날부터 60일 이내에 부과한다고 규정하고 있는 등, 다른 부담금의
경우에도 건축허가 등을 받은 날을 기준으로 하여 그로부터 일정한 기간 이내에 부담금을 결정․부과하는 방식을 채택하고 있다.
(5) 따라서 법 제10조, 제11조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다.
바. ‘기반시설부담금에 관한 법률 폐지법률’(2008. 3. 28. 법률 제9051호) 부칙 제2조에 대한 판단( 2009헌바239 )
(1) ‘기반시설부담금에 관한 법률 폐지법률’(2008. 3. 28. 법률 제9051호) 부칙 제2조는 일반적 경과조치로 종전의 ‘기반시설부담금에 관한 법률’에 따라 부과하였거나, 부과 또는 환급하여야 할 기반시설부담금에 관하여는 종전의 규정에 따른다고 규정하고 있다. 이에 따라 폐지 이전의 법에 따라 이미 부과한 기반시설부담금의 효력에 영향을 미치지 않도록 함으로써, 같은 건축행위를 하는 경우에도 건축허가를 받은 날에 따라 기반시설부담금을 부담하거나 부담하지 않게 되는바, 평등권 침해 여부가 문제된다.
(2) 정책의 변경에 따라 조세법규가 개정된 경우라도 그 법령에서 정한 과세요건이 개정 전에 완성되었다면 법령에 특별한 규정이 없는 한 그에 대하여 개정 전의 법령을 적용하는 것이 당연하다. 법규가 개정된 결과 그 개정전후의 납세의무자 사이에 불균형한 결과가 초래된다고 하더라도 이를 평등의 원칙에 어긋난다고 할 수는 없다. 과세요건의 완성 전에 법률조항이 개정ㆍ시행되고 그 시행 전후의 요건 충족 여부에 따라 납세의무자 사이에 불균형한 결과가 초래된다고 하더라도, 이는 법 개정으로 인하여 수반되는 당연한 결과로서 차별취급 자체가 존재하지 않는다(헌재 1995. 2. 23. 93헌바24 등, 판례집 7-1, 188, 208; 헌재 2008. 5. 29. 2006헌바99 , 판례집 20-1하, 142, 162).
이는 부담금의 근거법규의 개정의 경우에도 다르지 않다고 할 것이므로,‘기반시설부담금에 관한 법률 폐지법률’의 시행일을 기준으로 그 이전에 사유가 발생한 자와 그 이후에 사유가 발생한 자가 부담금을 달리 부담하는 것은 법률의 개정에 따른 당연한 결과일 뿐, 위 부칙 제2조에 의한 차별취급의 결과라고 볼 수 없다.
(3) 사안의 경우에 차별취급이 존재한다고 보더라도, 헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등원칙은 결코 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것은 아니고, 불합리한 차별을 하여서는 아니 된다는 상대적․실질적 평등을 뜻하는 것이므로, 합리적 이유가 있는지 여부를 본다.
헌법은 종래의 법률을 적용하는 경우보다 새로운 법률을 적용하는 것이 유리한 경우, 법률의 개정 전에 요건이 완성된 부담금 납부의무자에게도 경과규정을 통하여 신법을 적용할 것인지 여부에 관하여 일반적인 규정을 두고 있지 아니하고, 법치국가원리로부터 도출되는 법적 안정성 측면에서 법규범은 현재와 장래에 효력을 가지는 것이기 때문에 소급입법은 제한된다. 다만, 신법이 피적용자에게 유리한 경우에는 이른바 시혜적인 소급입법이 가능하지만, 그러한 소급입법을 할 것인가의 여부의 일차적인 판단은 입법기관에 맡겨져 있다. 입법자는 입법목적, 사회실정이나 국민의 법감정, 법률의 개정이유나 경위 등을 참작하여 시혜적 소급입법을 할 것인가 여부를 결정할 수 있고, 합리적 재량의 범위를 벗어나 현저하게 불합리하고 불공정한 것이 아닌 한 입법자의 판단은 존중되어야 하며 헌법에 위반된다고 할 수는 없다(헌재 1995. 12. 28. 95헌마196 , 판례집 7-2, 893, 899-900; 헌재 2002. 2. 28. 2000헌바69 , 판례집 14-1, 129, 139; 헌재 2008. 10. 30. 2005헌바32 ,
판례집 20-2상, 750, 762 등).
국회의 심사과정에서 법의 폐지안은 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’의 개정안과 동시에 의결될 것을 전제로 하고 있었고, 이와 같이 법의 폐지와 동시에 개정된 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2008. 3. 28. 법률 제9043호로 개정된 것) 제67조 내지 제70조는 기반시설부담구역과 기반시설설치비용 제도를 규정하여 현재 시행되고 있다. 이러한 입법과정을 종합하여 보면, 입법자는 부동산시장과 건축경기의 변동 등을 반영한 입법 정책적 판단에 따라, 건축행위가 유발하는 기반시설에 필요한 비용을 부과하는 대상지역을 기반시설부담구역으로 축소한 것으로 보이고, 종전 규정의 위헌성을 제거하거나 반성적 고려에서 법을 폐지한 것으로는 보이지 아니한다.
입법자는 부동산시장과 건축경기의 변동 등 사회변화를 반영하는 한편, 이미 법에 따라 기반시설부담금을 성실하게 납부한 자와의 형평성 문제, 이미 확정된 법률관계를 번복하게 됨으로써 법적 안정성을 해치는 문제, 부담금을 환급할 경우의 재원의 확보 문제 등을 고려하여, ‘기반시설부담금에 관한 법률 폐지법률’(2008. 3. 28. 법률 제9051호)을 시혜적으로 소급 적용하지 않는 내용으로 부칙 제2조를 입법한 것으로 보인다. 이러한 입법자의 판단은 입법목적, 사회실정, 법률의 개정이유나 경위 등을 참작하여 볼 때 합리적 입법재량의 범위를 현저히 벗어나 불합리하고 불공정하다고 할 수 없으므로, 존중되어야 할 것이다. 그렇다면 사안의 경우에 차별취급이 존재한다고 보더라도, 차별취급에 합리적인 이유가 있는 경우라고 할 것이어서 평등권을 침해하지 아니한다.
(4) 따라서 ‘기반시설부담금에 관한 법률 폐지법률’(2008. 3. 28. 법률 제9051호)
부칙 제2조는 헌법에 위반되지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 구 ‘기반시설부담금에 관한 법률’(2006. 1. 11. 법률 제7848호로 제정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8663호로 개정되기 전의 것) 제6조 제1항, 제2항, 제7조 제1항 본문, 제8조 제1항, 제2항, 제3항, 제9조, 제10조, 제11조 제1항, ‘기반시설부담금에 관한 법률 폐지법률’(2008. 3. 28. 법률 제9051호) 부칙 제2조는 헌법에 위반되지 아니하고, 청구인 김○경의 심판청구 중 구 ‘기반시설부담금에 관한 법률’(2006. 1. 11. 법률 제7848호로 제정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8663호로 개정되기 전의 것) 제3조, 제10조 부분은 부적법하므로 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
2010. 2. 25.
재판장 재판관 이강국
재판관 조대현
재판관 김희옥
재판관 김종대
재판관 민형기
재판관 이동흡
재판관 목영준
재판관 송두환
[별지 1]
관련 조항
제1조 (목적) 이 법은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제67조의 규정에 따라 건축물의 건축행위로 인하여 유발되는 기반시설의 설치․정비 또는 개량행위에 필요한 재원을 확보하고 토지의 합리적인 이용을 촉진함으로써 국민의 삶의 질을 향상하게 함을 목적으로 한다.
제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “기반시설”이라 함은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제6호에서 규정한 기반시설 중 다음 각 목의 시설(당해 시설 그 자체의 기능 발휘와 이용을 위하여 필요한 부대시설 및 편익시설을 포함한다)을 말한다.
가. 도로
나. 공원
다. 녹지
라. 수도
마. 하수도
바. 학교(초·중·고등학교)
사. 폐기물처리시설
2. “건축행위”라 함은「건축법」제2조 제1항 제2호의 규정에 의한 건축물의 신축․증축을 말한다.
4. “기반시설 표준시설비용”이라 함은 기반시설 조성을 위해 일반적으로 소요되는 단위당 시설비로서 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관이 매년 고시하는 금액을 말한다.
제4조 (기반시설부담금의 배분) ① 제3조의 규정에 의하여 징수된 기반시설부담금은 국가에 100분의 30이, 지방자치단체에 100분의 70이 각각 귀속된다.
② 제1항의 규정에 의한 기반시설부담금의 국가 귀속분은「국가균형발전 특별법」에 의한 국가균형발전특별회계에 귀속된다.
③ 지방자치단체의 장은 제1항의 규정에 의한 기반시설부담금의 지방자치단체 귀속분을 관리하기 위하여 기반시설특별회계를 설치․운영하여야 한다.
제5조 (기반시설부담금의 사용) 제3조의 규정에 의하여 징수된 기반시설부담금은 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보 그 밖에 대통령령이 정하는 용도 등을 위하여 사용하여야 한다.
제6조 (부과 대상) ③ 제2항의 규정에 불구하고 기존 건축물을 철거하고「건축법」제2조제2항의 규정에 의한 각 용도의 건축물을 대통령령이 정하는 동일 용도의 범위 내에서 신축하는 경우에는 기존 건축물의 건축연면적을 초과하는 건축행위에 대해서만 기반시설부담금의 부과대상으로 한다.
제7조 (납부의무자) ① (본문 생략) 다만, 다음 각 호의 어느 하나의 경우에는 그에 해당하는 자가 기반시설부담금을 납부할 의무를 진다.
1. 건축행위를 위탁 또는 도급한 경우에는 그 위탁이나 도급을 한 자
2. 타인 소유의 토지를 임차하여 건축행위를 하는 경우에는 당해 행위자
3. 건축행위를 완료하기 전에 건축주의 지위나 제1호 또는 제2호에 해당하는 자
의 지위를 승계하는 경우에는 그 지위를 승계한 자
② 기반시설부담금을 납부하여야 할 자가 대통령령이 정하는 조합인 경우로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 조합원(조합이 해산된 경우에는 해산 당시의 조합원을 말한다)이 기반시설부담금을 납부하여야 한다.
1. 조합이 해산된 경우
2. 조합의 재산으로 그 조합에 부과되거나 그 조합이 납부할 기반시설부담금·가산금 등에 충당하여도 부족한 경우
③ 기반시설부담금의 납부의무의 승계, 연대납부의무 및 제2차 납부의무에 관하여는「국세기본법」제23조 내지 제25조의 규정을 준용한다.
제8조 (부과제외 등) ④ 제7조의 규정에 의한 기반시설부담금 납부의무자(이하 “납부의무자”라 한다)가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 부담금을 납부하는 경우에는 기반시설부담금에서 당해 부담금에 해당하는 금액을 공제한다.
1.「지방자치법」제129조에 의한 공공시설분담금
2. 그 밖에 다른 법률에 의하여 부담금을 납부하는 경우로서 대통령령으로 정하는 부담금
⑤ 납부의무자가 다른 법률의 규정에 근거하여 도시계획시설 결정절차 또는 개발행위허가를 거쳐 직접 기반시설을 설치하고 그 기반시설이 국가 또는 지방자치단체의 소유로 되는 경우에는 기반시설부담금에서 당해 설치비용에 해당하는 금
액을 공제한다.
제13조 (납부) ① 납부의무자는 부과일로부터 2월 이내에 기반시설부담금을 납부하여야 한다. 다만, 납부기일보다 준공일이 먼저 도래하는 건축행위의 경우에는 준공검사 신청 전까지 기반시설부담금을 납부하여야 한다.
제2조 (기반시설 표준시설비용의 고시) 건설교통부장관은「기반시설부담금에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제2조제4호 및 법 제9조제2항에 따라 매년 1월 1일을 기준으로 한 기반시설 표준시설비용을 매년 6월 10일까지 고시한다.
제8조 (기반시설부담금의 산정 기준) ① 법 제9조제3항제1호에서 “대통령령으로 정하는 용지환산계수”라 함은 지역별로 기반시설이 설치된 정도를 고려하여 산정된 기반시설 필요 면적률(해당지역의 전체 토지면적 중 기반시설이 필요한 토지면적의 비율을 말한다)을 건축연면적당 기반시설 필요 면적으로 환산하는데 사용되는 다음 각 호의 구분에 따른 계수를 말한다. 다만, 주거지역 또는 공업지역에서 「건축법 시행령」 별표 1 제3호 또는 제4호에 해당하는 시설의 건축행위를 하는 경우에는 제1호 가목 및 다목에 불구하고 용지환산계수는 0.1로 한다.
1. 도시지역 : 다음 각 목의 구분에 따른 계수
가. 주거지역 : 0.3
나. 상업지역 : 0.1
다. 공업지역 : 0.2
라. 녹지지역 : 0.4
2. 도시지역 외의 지역 : 0.4
② 법 제9조제3항제2호에 따른 개별공시지가의 시․군․구별 평균은 도시지역과 도시지역 외의 지역으로 나누어 적용하되, 기반시설부담금 부과 당시에 제3항 및 제4항에 따라 산정․고시된 개별공시지가의 시․군․구별 평균을 적용하여야 한다.
③ 제2항에 따른 개별공시지가의 시․군․구별 도시지역의 평균과 개별공시지가의 시․군․구별 도시지역 외의 지역의 평균은「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따라 시장․군수 또는 구청장이 매년 공시하는 개별공시지가 중 별표 1에서 정하는 개발행위가 제한되는 지역 등에 해당하는 필지를 제외한 토지의 개별공시지가에 대하여 도시지역 및 도시지역 외의 지역별로 각각 해당지역의 필지별 면적을 가중하여 산정한 평균을 말한다.
⑤ 법 제9조 제3항 제2호에서 “대통령령으로 정하는 건축물별 기반시설 유발계수”라 함은 별표 2의 기반시설 유발계수를 말한다.
⑥ 건설교통부장관은 건축허가사항 등의 변경으로 건축연면적이 증가되거나 용도가 변경되어 기반시설부담금의 증가사유가 발생한 경우에는 변경 후 건축허가사항 등에 대하여 변경허가 등을 받은 날을 기준으로 산정한 기반시설부담금에서 변경 전 건축허가사항 등에 대하여 변경허가 등을 받은 날을 기준으로 산정한 기반시설부담금을 뺀 금액을 추가로 부과하여야 한다.
[별표 2]
건축물별 기반시설 유발계수(제8조제5항 관련)
건축물별 기반시설유발계수는 다음 각 호의 구분에 따른다.
1. 단독주택 : 1.0
2. 공동주택 : 1.0
3. 제1종 근린생활시설 : 1.9
4. 제2종 근린생활시설 : 2.4
5. 문화 및 집회시설 : 2.1
6. 종교시설 : 2.1
7. 판매시설 : 2.0
8. 운수시설 : 2.1
9. 의료시설 : 1.3
10. 교육연구시설 : 1.0
11. 노유자시설 : 1.1
12. 수련시설 : 1.1
13. 운동시설 : 1.0
14. 업무시설 : 1.0
15. 숙박시설 : 1.4
16. 위락시설 : 3.2
17. 공장 : 다음 각 목의 구분에 따른 기반시설 유발계수
가. 목재 및 나무제품 제조공장(가구제조공장을 제외한다) : 3.2
나. 펄프, 종이 및 종이제품 제조공장 : 3.8
다. 비금속 광물제품 제조공장 : 1.9
라. 코크스, 석유정제품 및 핵연료 제조공장 : 3.2
마. 가죽, 가방 및 신발제조공장 : 1.4
바. 전자부품, 영상, 음향 및 통신장비 제조공장 : 1.0
사. 음·식료품 제조공장 : 0.7
아. 화합물 및 화학제품 제조공장 : 0.8
자. 섬유제품 제조공장(봉제의복 제조공장을 제외한다) : 0.5
차. 봉제의복 및 모피제품 제조공장 : 1.0
카. 가구 및 기타제품 제조공장 : 0.4
타. 기타 전기기계 및 전기 변환장치 제조공장 : 0.5
파. 조립금속제품 제조공장(기계 및 가구공장을 제외한다) : 0.5
하. 출판, 인쇄 및 기록매체 복제공장 : 0.6
거. 의료, 정밀, 광학기기 및 시계 제조공장 : 0.6
너. 제1차 금속 제조공장 : 0.5
더. 컴퓨터 및 사무용기기 제조공장 : 0.5
러. 재생용 가공원료 생산공장 : 0.5
머. 고무 및 플라스틱 제품 제조공장 : 0.6
버. 기타 운송장비 제조공장 : 0.5
서. 기타 기계 및 장비 제조공장 : 0.5
어. 자동차 및 트레일러 제조공장 : 0.5
저. 담배제조공장 : 0.5
18. 창고시설 : 0.8
19. 위험물저장 및 처리시설 : 1.0
20. 자동차관련시설 : 1.0
21. 동물 및 식물관련시설 : 1.0
22. 분뇨 및 쓰레기처리시설 : 2.1
23. 교정 및 군사시설 : 1.0
24. 방송통신시설 : 1.1
25. 발전시설 : 1.0
26. 묘지관련시설 : 1.0
27. 관광휴게시설 : 2.9
[별지 2]
가. 청구인들의 주장
(1) 2007헌바131
(가) 법 제9조 제3항 제2호는 부담금액의 결정에 중요한 요소인 건축물별 기반시설 유발계수의 한도를 정하지 아니하고 이를 대통령령으로 정하도록 포괄적으로 위임하고 있어 위임입법의 한계를 위반하였다. 이는 용지환산계수의 경우에는 법 제9조 제3항 제1호에서 0.4 범위 내에서 대통령령으로 정하도록 위임하는 것과도 대비된다.
(나) 기반시설의 설치는 국민 모두를 위한 기본적이고 일반적인 공익사업이므로 그 비용은 일반재정인 조세에 의하여 충당하여야 하며, 건축물을 건축하는 자 특히 종교단체가 경제적 부담을 져야 할 의무가 없다. 지방세법은 취득세, 등록세, 재산세 등을 종교시설에 대하여 면제하고 있다. 종교단체에 세금 등의 재산적 부담을 지우는 것은 특별한 사정이 없는 한 종교의 자유를 침해한다. 법 제8조 제1항에서는 다양한 건축행위에 대하여 부과제외를 규정하고 있지만, 공익성이 적지 않은 종교시설에 대해서는 부과제외 대상으로 규정하고 있지 않는바, 이는 종교시설의 건축행위를 하는 자와 법 제8조 제1항에 따른 건축행위를 하는 자를 불합리하게 차별하는 것이다.
(다) 법은 폐지되었으나 부칙에 따라서 종전에 부과된 기반시설부담금에 대해서는 종전의 규정에 따르도록 하였다. 결국 2006. 7.부터 2008. 3.까지 건축허가를 받은 건축주만 기반시설부담금을 납부하여 막대한 경제적 부담을 져야 하는 바, 이는 헌법 제11조의 평등의 원칙에 어긋난다.
(2) 2008헌바37
(가) 지방세법, 종합부동산세법 등은 취득세, 등록세, 재산세 등을 종교시설에 대하여 면제하고 있다. 이와 달리 종교시설에 과중한 금액의 기반시설부담금을 부과하여 종교시설을 건축할 수 없거나 극히 제한하도록 하는 결과를 야기하는 법률은 과잉금지원칙에 위배되어 재산권, 종교의 자유를 과도하게 침해한다.
법 제8조는 다양한 건축행위에 대하여 부과제외나 경감을 규정하고 있지만, 공익성이 적지 않은 종교시설에 대해서는 부과제외 대상으로 규정하고 있지 않아, 종교시설의 건축행위를 하는 자를 불합리하게 차별한다.
(나) 법은 폐지되었으나, 부칙에 따라서 부과된 기반시설부담금에 대해서는 종전의 규정에 따르도록 하였다. 결국 특정한 시기에 건축허가를 받은 건축주만 기반시설부담금을 납부하여 막대한 경제적 부담을 져야 하는 바, 이는 헌법 제11조의 평등의 원칙에 어긋난다.
(3) 2008헌바71
(가) 기반시설의 설치․정비․개량은 국가가 국민 모두를 위하여 수행하는 가장 기본적이고 일반적인 공익사업이며, 납부의무자들이 200제곱미터를 초과하는 건축행위를 한다는 점 이외에는 동질성도 존재하지 아니한다. 법 제9조 제1항, 제2항, 제3항은 당해 건축행위가 기반시설의 설치 등을 유발하는지 여부나 소요되는 재원의 과다에 대한 구체적인 고려도 없이, 건축연면적 200제곱미터를 초과하는 건축물의 모든 건축행위에 대해 획일적으로 부담금을 부과하도록 규정한다. 따라서 기반시설부담금은 평등원칙, 과잉금지원칙에 반하여
재산권을 침해한다.
(나) 법 제9조 제2항의 ‘기반시설 표준시설비용’, 제3항 제1호의 ‘용지환산계수’, 제2호의 ‘건축물별 기반시설 유발계수’는 각 부담금 납부액을 결정하는 데 필수적인 요소로 국민의 재산권과 관련된 중요한 사항 내지 본질적인 내용들로 법률에서 구체적이고도 명확하게 규정되어야만 한다. 그런데 법 제9조 제2항, 제3항은 위 각 사항에 관한 기본사항을 구체적이고 명확하게 규정하지 아니한 채 시행령에 포괄적으로 위임하여 위임입법의 한계를 위반하였다.
(다) 기반시설부담금 산정기준의 하나인 용지비용은 지역적 특성을 잘 반영할 수 있도록 기반시설의 설치가 문제되는 당해 지역의 공시지가를 기준으로 해야 할 것이나, 법 제9조 제3항 제2호는 ‘개별공시지가의 대통령령으로 정하는 시․군․구별 평균’에 따라 산정하도록 하고 있어, 해당지역의 개별공시지가가 평균보다 낮은 경우 납부의무자는 자신의 부담부분을 넘어 타인이 납부해야 할 비용까지 부담하게 한다. 이는 건축행위로 인하여 유발되는 기반시설의 설치, 정비, 개량에 필요한 재원확보라는 입법목적의 달성에 필요한 정책 수단의 범위를 넘어 건축행위자에게 과도한 금전납부의무를 부과하는 것이다. 따라서 평등원칙 및 과잉금지의 원칙에 반하여 청구인의 재산권을 침해한다.
(4) 2009헌바18
(가) 기반시설의 설치․정비․개량은 국가가 국민 모두를 위하여 수행하는 가장 기본적이고 일반적인 공익사업이며, 납부의무자들이 200제곱미터를 초과하는 건축행위를 한다는 점 이외에는 동질성도 존재하지 아니한다. 기반시설부담금의 30%는 국가균형발전특별회계에 70%는 지방자치단체의 기반시설특
별회계에 귀속시키는 바, 납부의무자 이외의 국민들에게 혜택이 돌아가고 있다. 기반시설부담금은 당해 건축행위가 기반시설의 설치 등을 유발하는지 여부나 소요되는 재원의 과다에 대해 구체적인 고려도 없이, 획일적으로 부담금을 부과하도록 규정한다. 법은 폐지되었으나, 부칙에 따라서 부과된 기반시설부담금에 대해서는 종전의 규정에 따르도록 하였다. 결국 특정한 시기에 건축허가를 받은 건축주만 기반시설부담금을 납부하여 막대한 경제적 부담을 지게 되었다. 기반시설부담금은 도시계획세, 건축행위와 관련하여 부과되는 개발부담금, 재건축부담금, 공공시설분담금, 교통유발부담금, 광역교통시설부담금, 과밀부담금, 도로법․수도법․하수도법 등의 원인자부담금, 학교용지부담금, 환경개선부담금 등 수많은 기반시설 조성과 관련된 부담금과 중복 부과되고 있다. 따라서 기반시설부담금은 평등원칙, 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해한다.
(나) 법 제10조는 기반시설부담금의 부과기준시점을 건축허가를 받은 날로 하고, 법 제11조는 부과기준시점부터 2월 이내에 기반시설부담금을 결정․부과하도록 규정하고 있는데, 이는 기반시설의 부족 등이 현실화하지도 않은 상태에서 기반시설부담금을 미리 책정하여 징수하는 것으로, 향후 실제 기반시설을 유발하는 정도와 차이가 있을 수 있고 행정편의만을 우선한 것으로 비례원칙에 어긋난다.
(5) 2009헌바239
(가) 기반시설부담금은 투자심리를 위축시키고 분양가 상승을 유발하고 조세와 이중부과의 소지가 있는 등 부당한 것이므로 재산권과 경제적 자유를 과
도하게 침해한다.
(나) 사용승인이 되지 않은 건축물은 사용 전이어서 기반시설을 아직 유발하지 않는데도 법 제10조는 기반시설부담금의 부과기준시점을 건축허가를 받은 날로 정하고 있고, 법이 폐지되었으나 부칙에 따라서 부과된 기반시설부담금에 대해서는 종전의 규정에 따르도록 하여, 재산권 등 기본권을 과도하게 침해한다.
(6) 2009헌바283
(가) 기반시설부담금은 이미 기반시설이 갖추어진 지역에 대해서도 부과되고, 개발부담금과 중복으로 부과되고, 사용승인이 되지 않은 건축물은 사용 전이어서 기반시설을 아직 유발하지 않는데도 기반시설부담금의 부과기준시점을 건축허가를 받은 날로 정하고 있는 등 재산권을 과도하게 침해한다.
(나) 종교시설에 과중한 금액의 기반시설부담금을 부과하여 종교시설을 건축할 수 없거나 극히 제한하도록 하는 결과를 야기하는 법률은 과잉금지원칙에 위배되어 재산권, 종교의 자유를 과도하게 침해한다. 법 제8조 제1항에서는 다양한 건축행위에 대하여 부과제외를 규정하고 있지만, 공익성이 적지 않은 종교시설에 대해서는 부과제외 대상으로 규정하고 있지 않는바, 이는 종교시설의 건축행위를 하는 자와 부과제외되는 건축행위를 하는 자를 불합리하게 차별하는 것이다.
나. 제청법원의 위헌제청 이유
기반시설부담금 산정기준의 하나인 용지비용은 지역적 특성을 잘 반영할 수 있도록 기반시설의 설치가 문제되는 당해 지역의 공시지가를 기준으로 해야
할 것이나, 법 제9조 제3항 제2호는 ‘개별공시지가의 대통령령으로 정하는 시․군․구별 평균’에 따라 산정하도록 하고 있어, 해당지역의 개별공시지가가 시․군․구별 평균보다 낮은 경우 납부의무자는 자신의 부담부분을 넘어 타인이 납부해야 할 비용까지 부담하게 한다. 이처럼 건축행위로 인한 기반시설의 유발 여부, 유발 지역과 정도 등을 고려하지 아니하고 획일적으로 시․군․구별 개별공시지가의 평균을 적용하는 것은, 같은 구 안에서 건축행위를 하는 자들 사이에 오히려 낮은 가격의 토지에서 건축행위를 하는 자에 대하여는 부당하게 높은 기반시설부담금을 부과하는 한편 높은 가격의 토지에서 건축행위를 하는 자에 대하여는 부당하게 낮은 기반시설부담금을 부과하게 되어 합리적인 근거없이 차별을 가하는 것으로 볼 여지가 있다( 2009헌가1 ).
다. 법원의 위헌제청 신청 기각 이유
(1) 기반시설부담금은 건축물의 신축․증축과 같은 건축행위로 유발되는 기반시설(도로, 공원, 녹지, 수도, 하수도, 초․중․고등학교, 폐기물처리시설)을 설치하거나 그에 필요한 용지를 확보하기 위하여 부과․징수하는 금액으로, ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제67조의 규정에 따라 건축행위로 유발되는 기반시설의 설치, 정비, 개량행위에 필요한 재원을 확보하고 토지의 합리적인 이용을 촉진함으로써 국민의 삶의 질을 향상하기 위한 것이다.
기반시설부담금의 부과는 목적의 정당성과 수단의 적절성이 인정되고, 지가의 차이를 반영하고 부담률을 25% 범위 내에서 가감할 수 있도록 하고, 용지환산계수를 적용하여 용도지역 별로 차등을 두었으며, 건축물 용도별로 기반시설의 유발정도를 반영한 유발계수를 도입하고, 학교용지부담금 등 이중부과
성격의 부담금은 공제하도록 하는 등 다양한 제도적 보완책을 마련하고 있으며, 달성되는 공익과 침해되는 재산권을 형량해 보아도 부과를 통하여 수행하고자 하는 특정한 경제적 사회적 과제에 대하여 특별히 밀접한 관련이 있는 특정집단에 국한하여 부과하고 있고, 그러한 특정한 과제의 수행을 위하여 별도로 지출 관리되고, 일정 규모 이상의 건축행위만을 부과대상으로 삼고 있으므로 법익의 균형성을 일탈하였다고 볼 수 없다. 따라서 기반시설부담금이 재산권을 과도하게 침해하고 있다고 볼 수 없다.
(2) 기반시설부담금은 건축행위로 인하여 유발되는 기반시설을 설치하거나 필요한 용지를 확보하기 위하여 원인유발자에게 부과하는 금전적 부담으로, 종교시설도 기반시설 수요를 유발한다는 객관적인 측면이 동일하고, 국민 일반에게 부담을 지우는 경우 부담을 예외적으로 감경․면제하는 대상에 대해서는 입법자에게 광범위한 입법형성의 자유가 있으며, 이미 지방세법․종합부동산세법 등에서 각종 조세를 감면하는 혜택을 부여하고 있는 마당에 반드시 기반시설부담금까지 면제되어야만 종교의 자유나 종교단체의 재산권이 비로소 보장된다거나, 종교단체는 법률에 따른 일체의 금전적 부담으로부터 해제되어야 한다는 주장에는 아무런 논리적 근거가 없고, 건축비용이 증가할 뿐이지 종교시설의 건축이 불가능하거나 현저히 곤란하게 된다고 볼 수 없다. 따라서 법 제8조 제1항, 제2항, 제3항은 평등권 및 종교의 자유 등을 침해한다고 볼 수 없다.
(3) 법 제9조 제3항 제1호는 용지환산계수를 정하면서 ‘지역별 기반시설의 설치정도를 고려하여 0.4 범위 내에서’라고 구체적으로 범위를 한정하여 하위
법규인 대통령령에 위임하고 있어, 기반시설부담금에 관한 법률의 입법취지와 관련규정을 유기적․체계적으로 종합하여 보면 위임입법의 대강을 예측할 수 있다.
(4) 기반시설부담금은 건축행위로 인하여 유발되는 기반시설을 설치하거나 필요한 용지를 확보하기 위한 목적으로 부과․징수되는데, 건축행위가 이루어지는 해당지역 공시지가가 시·군·구별 평균보다 낮다고 하더라도, 반드시 유발되는 기반시설 정도가 낮다고 보기 어렵고, 도로․공원․녹지 등과 같은 기반시설은 시·군·구별로 광범위하게 설치되므로 건축행위로 인한 기반시설 확충에 소요되는 당해 지역이 속한 시·군·구별 개별공시지가의 평균을 기초로 하는 법 제9조 제3항 제2호의 타당성이 인정된다.
(5) 법 제9조 제3항 제2호는 건축물별 기반시설 유발계수의 한도를 정하지 아니하고 이를 대통령령으로 정하도록 하고 있으나, “계수”라는 용어는 관계적 비례상수를 의미하는 것으로 그 해석에 내재적 한계가 있다. 관련 법조항을 종합적, 체계적으로 검토하면 기반시설 용지비용을 건축물별로 달리 정하는 것을 전제로, 구체적인 건축물별 기반시설 유발계수만을 위임하고 있고, 그와 같은 유발계수는 구체적인 건축물의 종류에 따라서 달라질 수밖에 없는데 건축물의 종류가 시행령 별표 2.에 나타난 바와 같이 매우 다양하고, 유발계수는 건축행위로 인하여 유발되는 기반시설의 설치비용 정도에 따라 달리 정해질 것이라는 점이 충분히 예측 가능하고, 유발계수는 상황변화에 따라 유동적이어서 이를 모두 법률로 규정하는 것이 입법기술적으로 불가능해 보이며, 하위법령에 대한 사법적 통제가 구체적 사안마다 이루어질 수 있으므로 헌법 제
75조의 위임입법의 한계를 일탈하였다고 볼 수 없다.
(6) 법 제10조가 건축허가를 받은 날로부터 2월 이내에 기반시설부담금을 부과하도록 하는 것은 입법자의 폭넓은 입법형성 재량에 속하는 영역이고, 법 제17조가 건축허가의 취소나 건축계획의 변경 등의 경우 환급을 규정하고 있어, 재산권 등을 침해한다고 볼 수 없다. 폐지된 법의 적용에 관하여 경과규정을 두는 것은 입법자의 폭넓은 입법재량 사항이다.
라. 국토해양부장관, 서울 강서구청장, 서울 서대문구청장, 서울 강남구청장, 부산 해운대구청장의 의견
(1) 다수의 사람들이 도시에 모여 쾌적한 정주생활을 하기 위해서는 도로, 상하수도, 공원, 녹지 등이 충분히 갖춰져야 할 것이나, 대규모 택지개발사업 등을 제외한 대부분의 경우에는 추가로 기반시설을 설치하지 않고 기존의 기반시설을 그대로 이용하는 무임승차행위가 계속되고 있다. 한편 국민들의 삶의 질에 관한 욕구는 높아지는 반면 국가나 지방자치단체의 일반재정만으로는 기반시설을 충분히 공급하기 어려운 실정에 이르렀다. 기반시설부담금은 이러한 문제점을 해결하고, 건축행위로 기반시설 설치를 유발한 원인자 및 수익자 부담의 원칙을 실현하기 위한 것이다.
기반시설부담금의 지역별 차이는 대체로 지가 차이에서 비롯되는데, 지가에는 해당 토지의 용도지역․이용용도․위치 등 다양한 변수가 반영되어 있다. 이를 정확히 반영하기 위하여 해당 토지의 용도지역을 용지환산계수로, 해당 건축물의 용도를 기반시설 유발계수로 충분히 반영하고 있으므로 개별 건축행위의 구체적인 사정에 따라 실질적으로 부과되고 있다.
(2) 기반시설부담금과 유사한 성격을 가진 광역교통시설부담금, 도로법 등의 원인자 부담금 등은 기반시설부담금에서 공제하고 있어서 이중부과의 문제가 없다. 개발부담금은 ‘개발이익환수에 관한 법률’에 근거하여 일정규모 이상의 토지개발에 따른 지가차익인 불로소득을 개발이익 환수 차원에서 환수하는 부담금으로서 기반시설부담금과 중복 부과되지 않는다. 도시계획세는 지방세법에 근거하여 도시계획구역안의 토지․건축물 또는 주택을 과세대상으로 한 재산세의 성격을 지니고 있는 조세로서, 과세 목적에 비추어 볼 때 기반시설부담금과의 중복 부과 소지가 없다.
(3) 기반시설은 그 특성상 행위의 영향의 범위가 당해 토지에 한정되는 것이 아니라, 해당 시·군·구 전체에 영향이 미치고, 도로, 공원, 녹지 등의 기반시설은 해당 지방자치단체의 행정구역 전체에 걸쳐 보편적으로 설치되므로 토지가격도 해당 지방자치단체의 토지 가격을 평균하여 적용하는 것이 타당하다. 이 경우에도 부담금의 형평성을 제고하기 위하여 도시지역 평균과 도시지역 외의 지역 평균을 구분하여 달리 적용하고 있다.
(4) 법 제9조 제2항의 기반시설 표준시설비용에 대해서 법 제2조 제4호는 “기반시설 표준시설비용이라 함은 기반시설 조성을 위해 일반적으로 소요되는 단위당 시설비로서 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관이 매년 고시하는 금액을 말한다.”라고 직접 정의하고 있다. 또한 법 제2조 제1호는 기반시설을 도로, 공원, 녹지, 수도, 하수도, 학교, 폐기물처리시설로 규정하고 있다. 따라서 법률의 전반적인 내용을 종합하면 기반시설 표준시설비용의 대강을 충분히 예측할 수 있다. 한편 기반시설 표준시설비용은 지형, 지세, 지역에 따라
다르게 산출되기 때문에 전국적인 표준을 도출하기가 거의 불가능한 것으로, 기반시설을 체계적으로 설치하는 전국 57 곳의 택지개발사업지구를 대상으로 하여 실제로 공사에 투입한 비용 등을 종합적으로 분석하여 표준시설비용을 산정하였으며, 생산자물가지수 등을 고려하여 정기적으로 조정․보완하는 기술적인 것이다.
(5) 기반시설의 사용․유발량은 건축물의 연면적 이외에도 용도에 따라 다르므로 이를 보정하기 위하여 건축물별 기반시설 유발계수를 도입한 것으로, 이는 기준이 되는 건축물의 종류에 따라 달라지는 유동적이며 기술적이고 복잡한 계수이므로 그 상한을 법률에서 정할 수 없는 내재적 한계를 가지고 있다. 관련법령을 체계적, 종합적으로 살피면 건축물별 기반시설 유발계수는 용지비용을 계산하기 위한 것이다.
법의 입법목적과 규율대상, 기반시설부담금의 일반적 의미, 법 제9조의 내용 등 관련법 조항 전체를 유기적․체계적으로 종합하여 판단하면 법 제9조 제3항 제2호 중 ‘대통령령으로 정하는 건축물별 기반시설 유발계수’ 부분이 대통령령에 위임할 대강의 내용을 예측할 수 있고, 다양하거나 수시로 변화하는 대상을 규율하고 있으므로 포괄위임입법금지원칙에 위반되지 않는다.
(6) 법의 폐지는 그 적용대상을 축소하여 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’에 근거한 기반시설부담구역제도로 운영하기로 한 입법정책에 따른 결정이다. 건축행위가 완성되어 기반시설에 대한 영향이 나타나기 이전에 기반시설을 설치하여 국민의 이용불편을 줄이고자 건축허가 시점에 기반시설부담금을 부과한 것이므로, 법률 폐지 당시에 건축물이 아직 사용승인이 되지 않았다는
사유만으로 장차 건축물 준공 후에 유발할 기반시설에 미치는 영향이 소멸되지 않는다. 법률을 개정이나 폐지하는 경우 이를 소급적용할 것인지, 법률의 시행시기를 언제로 할 것인지는 입법정책적 판단으로 폭넓은 입법형성의 영역에 속하는 것이므로, 건축허가 등을 받은 시기에 따라 기반시설부담금 부과여부가 달라진 것만으로는 헌법상의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.
(7) 그 외에는 당해사건 법원들의 위헌제청신청 기각이유와 대체로 같다.
마. 서울 중구청장의 의견
시․군․구별 개별공시지가의 평균을 기준으로 용지비용을 산정하는 것은 최도심부의 높은 개별공시지가와 구릉지 주거지역의 낮은 개별공시지가가 혼재한 시․군․구인 경우 건축행위자가 이익 또는 불이익을 받는 불합리가 발생하고 있다. 이는 정비기반시설이 부족하고 노후․불량주택이 밀집한 공시지가가 낮은 구역에서의 사업에서 토지 소유자 등에게 매우 큰 경제적 부담을 준다. 2009헌가1 의 제청신청인의 경우 당해 사업지 부근의 개별공시지가 평균을 적용하였다면 기반시설부담금의 부과대상이 되지 아니하였을 것이다.
바. 제청신청인의 의견
제청신청인이 속한 서울 중구 신당동 80 부근의 개별공시지가 평균은 금 1,700,000원/㎡에 불과하고 위 신당동 80 부근과 연접하고 있는 지역의 개별공시지가 평균도 서울 동대문구-2,280,000원/㎡, 서울 성동구-2,440,000원/㎡, 서울 종로구-3,300,000원/㎡, 서울 성북구-1,870,000원/㎡로 서울 중구의 개별공시지가 평균인 금 6,380,000원/㎡에 훨씬 미치지 못한다. 재산이나 소득이 적은 조합원들로 구성된 제청신청인이 신당동 개별공시지가 평균의 약 30배에
해당하는 금액인 금 51,000,000원/㎡이 개별공시지가인 충무로 1가, 명동 등과 같은 구에 속해 있다는 우연한 사정 때문에 서울 강남구(6,310,000원/㎡)나 서울 서초구(4,640,000원/㎡)의 경우보다 높은 기반시설부담금을 부담하는 것은 형평에 맞지 아니한다. 개정된 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제68조 제4항 제2호는 ‘기반시설부담구역 내 개별공시지가 평균’에 기초하여 용지비용을 결정하고 있다. 이는 아무런 합리적 근거없이 행정편의에 따른 차별로 주거환경이 열악한 지역에 거주하는 자들에게 지나치게 과도한 부담을 주고 있다.
서울특별시의 자치구는 행정편의상 획정된 것에 불과하고 생활공동체의 성격이 거의 없어, 같은 구라도 동에 따라 생활환경의 차이가 많이 나는 경우, 서로 다른 구라고 하더라도 연접해 있는 동이 생활공동체적 성격이 더 짙은 경우 등이 있다. 당해 토지가 속한 동의 개별공시지가 평균에 의하는 방법 등이 있음에도 불구하고 시․군․구별 개별공시지가의 평균을 기초로 용지비용을 산정하여, 제청신청인의 건축행위가 이루어지는 지역의 개별공시지가 평균보다 3.75배에 달하는 개별공시지가를 기준으로 용지비용을 산출하는 것은 차별의 정도가 적정한 것이라고 할 수도 없다. 이와 달리 법 제8조 제5항에서 공제하는 설치비용을 산출할 때에는 토지의 가격을 감정평가에 의하여 결정하도록 하고 있다. 따라서 법 제9조 제3항 제2호는 평등원칙 및 과잉금지의 원칙에 반하여 청구인의 재산권을 침해한다. 끝.