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판시사항
1. 가축전염병의 확산을 막기 위한 방역조치로서 도축장 사용정지·제한명령과 그 명령을 받은 도축장 소유자에 대한 보상금의 법적 성격
2.도축장 사용정지·제한명령을 받은 도축장 소유자에 대한 보상금 지급을 규정한 가축전염병 예방법 제48조 제1항 제5호(이하‘보상금지급조항’이라 한다)를 개정법 시행 후 최초로 도축장 사용정지 또는 사용제한의 명령을 받은 도축장의 소유자부터 적용하도록 규정한 가축전염병 예방법 부칙(2011. 1. 24. 법률 제10427호) 제2조 제3항 중“사용정지 또는 사용제한의 명령을 받은 도축장의 소유자”에 관한 부분이 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)
결정요지
1. 도축장 사용정지·제한명령은 구제역과 같은 가축전염병의 발생과 확산을 막기 위한 것이고, 도축장 사용정지·제한명령이 내려지면 국가가 도축장 영업권을 강제로 취득하여 공익 목적으로 사용하는 것이 아니라 소유자들이 일정기간 동안 도축장을 사용하지 못하게 되는 효과가 발생할 뿐이다. 이와 같은 재산권에 대한 제약의 목적과 형태에 비추어 볼 때, 도축장 사용정지·제한명령은 공익목적을 위하여 이미 형성된 구체적 재산권을 박탈하거나 제한하는 헌법 제23조 제3항의 수용·사용 또는 제한에 해당하는 것이 아니라, 도축장 소유자들이 수인하여야 할 사회적 제약으로서 헌법 제23조 제1항의 재산권의 내용과 한계에 해당한다. 따라서 이에 대한 보상금은 도축장 사용정지·제한명령으로 인한 도축장 소유자들의 경제적인 부담을 완화하고 그러한 명령의 준수를 유도하기 위하여 지급
하는 시혜적인 급부에 해당한다.
2. 시혜적인 입법조치인 보상금지급조항을 신설하면서 그 지급시기를 정하는 것은 제도의 단계적인 개선을 추진하는 경우로서, 언제, 어떤 계층을 대상으로 하여 제도를 시행할 것인지를 선택하는 것에는 입법자의 입법형성의 자유가 인정된다. 시혜적인 보상금지급조항을 과거의 어느 시점을 선택하여 소급적용하면 여전히 그 이전에 도축장 사용정지·제한명령을 받은 도축장 소유자들과의 차별취급이라는 문제가 발생하고, 최초의 도축장 사용정지·제한명령일까지 무한정 소급하면 법적 안정성과 재정능력의 한계 문제가 있으므로, 이를 고려하여 개정 법률이 시행되기 전에 도축장 사용정지·제한명령을 받은 도축장 소유자를 보상금지급조항의 적용대상에서 제외한 것이 현저히 자의적인 차별이라고 할 수 없다. 따라서 심판대상조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다.
심판대상조문
가축전염병 예방법 부칙(2011. 1. 24. 법률 제10427호) 제2조(적용례) ①~② 생략
③ 제48조 제1항의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 이동이 제한된 자 및 사용정지 또는 사용제한의 명령을 받은 도축장의 소유자부터 적용한다.
참조조문
가축전염병 예방법(2011. 1. 24. 법률 제10427호로 개정된 것) 제27조(가축집합시설의 사용정지 등) 시장·군수·구청장은 가축전염병이 퍼지는 것을 막기 위하여 필요하다고 인정하면 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 경마장, 축산진흥대회장, 가축시장, 도축장, 그 밖에 가축이 모이는 시설의 소유자등에게 그 시설의 사용정지 또는 사용제한을 명할 수 있다.
가축전염병 예방법(2011. 1. 24. 법률 제10427호로 개정된 것) 제48조(보상금 등) ① 국가나 지방자치단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 대통령령으로 정하는 바에 따라 보상금을 지급하여야 한다.
1.~4. 생략
5. 제27조에 따라 사용정지 또는 사용제한의 명령을 받은 도축장의 소유자
②~③ 생략
가축전염병 예방법 시행령(2011. 7. 22. 대통령령 제23038호로 개정된 것) 제11조(보상금 등) ① 법 제48조 제1항 및 제3항에 따른 보상금의 지급기준은 별표 1과 같다.
②~③ 생략
[별표 1]
보상금의 지급기준(제11조 제1항 관련)
1. 보상금은 다음 각 목의 범위에서 지급한다.
가. 법 제15조 제1항에 따른 검사ㆍ주사ㆍ약물목욕 또는 투약의 실시로 인하여 죽은 가축과 사산 또는 유산된 가축의 태아의 경우: 검사 등의 실시 당시의 해당 가축 및 가축의 태아의 평가액의 100분의 80
나. 법 제15조 제1항에 따른 검사ㆍ주사ㆍ약물목욕 또는 투약의 실시로 인하여 부상당한 가축: 부상당한 가축의 진료비 또는 부상당한 가축과 정상적인 가축의 출하가격의 차액(시ㆍ도지사가 지정하는 도축장에 출하하는 경우에만 해당한다)
다. 법 제20조 제1항 및 같은 조 제2항 본문(법 제28조에서 준용하는 경우를 포함한다. 이하 이 표에서 같다)에 따라 가축을 살처분한 경우 중 다음의 어느 하나에 해당하는 경우: 살처분 당시의 살처분한 가축평가액(이하 “가축평가액”이라 한다)의 전액. 다만, 병성감정 결과 브루셀라병(소에만 해당한다)ㆍ돼지열병ㆍ구제역ㆍ고병원성조류인플루엔자 감염축이 발견된 농가에 대해서는 살처분일을 기준으로 가축평가액의 100분의 80에 해당하는 금액으로 하며, 결핵병(사슴에만 해당한다) 감염축이 발견된 농가에 대해서는 살처분일을 기준으로 가축평가액의 100분의 60에 해당하는 금액으로 한다.
1) 살처분한 가축의 소유자등이 해당 가축전염병의 발병증상이 외관상 최초로 나타난 날 또는 나타나기 전에 법 제11조 제1항에 따른 신고를 하고, 법 제15조 제1항에 따른 검사 등과 관련하여 다음의 조치를 모두 이행한 경우
가) 해당 가축 및 함께 기르는 가축에 대한 검사ㆍ주사ㆍ약물목욕ㆍ투약 또는 주사ㆍ투약의 금지
나) 법 제17조 제2항에 따른 소독
다) 법 제19조 제1항(법 제28조 및 제28조의2에서 준용하는 경우를 포함한다. 이하 이 표에서 같다)에 따른 가축의 격리ㆍ억류 또는 이동제한과 가축의 소유자등, 그 동거 가족 및 해당 가축의 소유자에게 고용된 자에 대한 이동제한 또는 소독
라) 법 제20조 제1항에 따른 살처분
마) ｢소 및 쇠고기 이력관리에 관한 법률｣ 제4조 제1항에 따른 신고(소만 해당한다)
2) 살처분한 가축의 소유자등이 법 제15조 제1항에 따른 검사 등과 관련하여 다음의 조치를 모두 이행한 경우
가) 해당 가축 및 함께 기르는 가축에 대한 검사ㆍ주사ㆍ약물목욕ㆍ투약 또는 주사ㆍ투약의 금지
나) 법 제17조 제2항에 따른 소독
다) 법 제19조 제1항에 따른 가축의 격리ㆍ억류 및 이동제한과 가축의 소유자등, 그 동거 가족 및 해당 가축의 소유자에게 고용된 자에 대한 이동제한 또는 소독
라) 법 제20조 제1항에 따른 살처분
마) ｢소 및 쇠고기 이력관리에 관한 법률｣ 제4조 제1항에 따른 신고(소만 해당한다)
라. 법 제20조 제1항 및 같은 조 제2항 본문에 따라 가축을 살처분한 경우 중 다음의 어느 하나에 해당하는 경우: 다목 보상금 상당액에서 가축평가액의 100분의 20에 해당하는 금액을 감액한 금액
1) 살처분한 가축의 소유자등이 해당 가축전염병의 발병증상이 외관상 최초로 나타난 날의 다음 날부터 4일 이내에 법 제11조 제1항에 따른 신고를 하였거나, 다목 1)의 조치 중 3개[소는 다목 1)의 마)를 포함한 4개]의 조치를 이행한 경우
2)살처분한 가축의 소유자등이 법 제15조 제1항에 따른 검사 등과 관련하여 다목2)의 조치 중 3개[소는 다목 2)의 마)를 포함한 4개]의 조치를 이행한 경우
마. 법 제20조 제1항 및 같은 조 제2항 본문에 따라 가축을 살처분한 경우 중 다음의 어느 하나에 해당하는 경우: 다목 보상금 상당액에서 가축평가액의 100분의 40에 해당하는 금액을 감액한 금액
1) 살처분한 가축의 소유자등이 해당 가축전염병의 발병증상이 외관상 최초로 나타난 날부터 5일 지난 후에 법 제11조 제1항에 따른 신고를 하였거나, 다목 1)의 조치 중 2개[소는 다목 1)의 마)를 포함한 3개]의 조치를 이행한 경우
2)살처분한 가축의 소유자등이 법 제15조 제1항에 따른 검사 등과 관련하여 다목2)의 조치 중 2개[소는 다목 2)의 마)를 포함한 3개]의 조치를 이행한 경우
바. 법 제20조 제1항 및 같은 조 제2항 본문에 따라 가축을 살처분한 경우 중 다음의 어느 하나에 해당하는 경우: 다목 보상금 상당액에서 가축평가액의 100분의 60에 해당하는 금액을 감액한 금액
1) 살처분한 가축의 소유자등이 법 제11조 제1항에 따른 신고를 하지 않거나 지연하여 가축방역관이 해당 가축의 가축전염병 발생사실을 스스로 발견하게 하였거나, 다목 1)의 조치 중 1개[소는 다목 1)의 마)를 포함한 2개 이하]의 조치만을 이행하거나 모두를 이행하지 않은 경우
2) 살처분한 가축의 소유자 등이 법 제15조 제1항에 따른 검사 등과 관련하여 다목 2)의 조치 중 1개[소는 다목 2)의 마)를 포함한 2개 이하]의 조치만을 이행하거나 모두를 이행하지 않은 경우
3) 법 제21조(법 제28조에서 준용하는 경우를 포함한다)에 따라 도태의 권고를 받은 가축의 소유자등이 이를 이행하지 않아 도태의 권고대상 가축이 해당 가축전염병에 걸리게 되어 살처분한 경우
사. 외국인 근로자를 고용한 가축의 소유자등이 법 제5조 제3항에 따라 외국인 근로자 고용신고를 하지 않았거나 외국인 근로자에 대한 가축전염병 예방 교육 및 소독 등 가축전염병의 발생을 예방하기 위하여 필요한 조치를 하지 않은 경우와 법 제3조의2 제3항에 따라 가축의 소유자등과 그 동거 가족, 가축의 소유자등에게 고용된 사람과 그 동거 가족이 공개된 가축전염병 발생 국가(이하 “가축전염병 발생 국가”라 한다)에 체류하거나 해당 국가를 경유하여 입국하고 신체ㆍ의류ㆍ휴대품 및 수하물에 대하여 도착 항구나 공항에서 법 제5조 제6항에 따른 농림수산검역검사본부장의 질문ㆍ검사ㆍ소독 등 필요한 조치에 따르지 않거나 그 조치를 거부ㆍ방해 또는 기피한 경우: 다목부터 바목까지의 규정에도 불구하고 가축평가액의 100분의 20에 해당하는 금액
아. 법 제20조 제1항에 따라 살처분한 가축의 사육시설 안에 있는 물건 중 법 제23조에 따라 소각 또는 매몰한 물건의 경우: 병성감정 결과 감염축이 발견된 농가에 대해서는 소각 또는 매몰한 당시의 해당 물건평가액의 100분의 40, 병성감정 결과 감염축이 발견되지 않은 농가에 대해서는 소각 또는 매몰한 당시의 해당 물건평가액의 전액
자. ｢축산물위생관리법｣에 따른 도축장ㆍ집유장ㆍ축산물가공장ㆍ식육포장처리장ㆍ축산물보관장 및 축산물판매업소와 ｢축산법｣에 따른 계란집하장 및 부화장 등에 있는 가축의 생산물 중 법 제23조에 따라 소각 또는 매몰한 물건의 경우: 소각 또는 매몰한 당시의 해당 물건평가액의 전액
차. 법 제19조 제1항 제1호에 따라 가축이 격리ㆍ억류되는 기간동안 생산된 가축의 생산물을 법 제23조에 따라 소각 또는 매몰한 경우: 소각 또는 매몰한 당시의 해당 생산물의 평가액의 전액
카. 법 제48조 제1항 제4호에 따라 이동이 제한된 자
1) 수의사인 경우: ｢공무원보수규정｣ 별표 33 제3호 나목 전문계약직공무원의 다급 상한액을 기준으로 이동제한 기간만큼 일할계산한 금액.
2) 그 밖의 축산 관계 종사자인 경우: ｢공무원보수규정｣별표 33 제3호 나목 전문계약직공무원의 마급 상한액을 기준으로 이동제한 기간만큼 일할계산한 금액
타. 법 제48조 제1항 제5호에 따라 사용정지 또는 사용제한된 도축장: 도축장 사용정지 또는 사용제한 일수 × (최근 1년간 1일 평균도축두수 - 사용정지 또는 사용제한 기간 중 1일 평균도축두수) × 해당 도축장의 최근 1년 평균 두당 도축수수료 × 70%(도축장운영경비 중 고정비용 비율)
2. 보상의 대상이 되는 가축의 사체를 법 제22조 제2항 단서에 따라 재활용하는 경우에는 그 평가액을 제1호에 따른 보상금에서 공제할 수 있다.
구제역 방역실시요령(2010. 8. 10. 농림수산식품부고시 제2010-79호) 제2조(정의) 이 요령에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각호와 같다.
1.~2. 생략
3.“위험지역"이라 함은 구제역의 확산이 우려되는 지역으로서 발생농장을 중심으로 하
여 반경 3킬로미터 이내의 지역을 말한다. 다만, 시장·군수 또는 자치구의 구청장(이하“시장·군수"라 한다)은 해당지역의 축산업 형태, 지형적 여건, 생활권, 계절적 요인 또는 역학적 특성 등을 감안하여 위험지역의 범위를 관할 특별시장·광역시장·도지사(이하“시·도지사"라 한다)와 협의를 거쳐 확대하거나 축소할 수 있다.
4.“경계지역"이라 함은 위험지역으로부터 구제역의 확산을 차단하기 위하여 방역조치를 하여야 하는 지역으로서 발생농장을 중심으로 하여 반경 3킬로미터를 초과하여 10킬로미터 이내의 지역을 말한다. 다만, 시장·군수는 해당지역의 축산업 형태, 지형적 여건, 생활권, 계절적 요인 또는 역학적 특성 등을 감안하여 경계지역의 범위를 관할 시·도지사와 협의를 거쳐 확대하거나 축소할 수 있다.
5.~7. 생략
구제역 방역실시요령(2010. 8. 10. 농림수산식품부고시 제2010-79호) 제21조(위험지역 방역) ①~③ 생략
④ 시·도지사 또는 시장·군수의 위험지역에 대한 방역조치는 다음 각호와 같다.
1. 모든 우제류 가축의 농장밖으로의 이동금지(제3호의 규정에 의하여 도태 또는 수매되는 가축은 제외한다) 및 위험지역밖의 우제류 가축의 위험지역안으로 반입금지
2. 가축시장 및 도축장의 폐쇄. 다만, 위험지역안의 가축의 방역과 수급을 목적으로 도태 또는 수매한 가축을 도축하기 위하여 시·도지사가 지정한 도축장(이하“지정도축장"이라 한다)은 제외
3. 이동제한 대상 가축을 도태 또는 수매하고자 하는 경우에는 발생농장의 가축에 대한 살처분이 완료된 날부터 14일이 경과한 후 임상관찰 및 혈청검사를 실시하여 이상이 없는 농장의 가축에 한하여 지정도축장에서 도축
4. 지정도축장에서 도축되는 가축의 내장, 장기, 머리, 뼈, 피 등은 소독·폐기하고, 예냉·산도 처리된 정육에 한하여 경계지역 해제일부터 유통 허용
5. 집유된 원유
가. 경계지역 해제일까지는 소독·폐기. 다만, 지정차량을 이용하여 집유한 원유에 대하여는 고온단시간살균법(72∼75℃에서 15∼20초)으로 2회이상 연속하여 처리하거나 초고온순간처리법(132℃이상에서 1초이상)으로 처리한 후 유제품 가공원료로 사용가능.
나. 경계지역 해제일부터는 방역조치 이전과 같은 유통을 허용하되, 우제류 가축의 사료로 이용은 금지
6. 우제류 가축의 자연교배 및 인공수정 금지. 다만, 경계지역 해제일부터는 구제역에 오염되지 아니한 방역지역 밖에서 생산된 정액을 이용한 인공수정 허용
7. 정액·사료·가축의 분뇨·음식물쓰레기의 위험지역밖으로 반출금지
8. 축사내·외부, 운동장, 출입구, 농장주변 도로에 대한 주기적인 소독 실시
9.우제류 가축·원유·사료·가축분뇨·식육·도축부산물·동물약품·축산기자재 수송차량의 통행차단. 다만, 제3호의 규정에 따라 가축을 지정도축장으로 출하하기 위한 차량 또는 위험지역 고정배치 차량 등으로서 가축방역관의 통행허가를 받은 차량은 소독후 통
행 허용
10. 그 밖의 사람·차량 등에 대한 소독 및 이동통제
⑤ 생략
구제역 방역실시요령(2010. 8. 10. 농림수산식품부고시 제2010-79호) 제22조(경계지역 방역) ①~③ 생략
④ 시·도지사 또는 시장·군수의 경계지역에 대한 방역조치는 다음 각호와 같다.
1. 모든 우제류 가축의 농장밖으로의 이동금지(제3호의 규정에 의하여 도태 또는 수매되는 가축은 제외한다) 및 경계지역밖의 우제류 가축의 경계지역안으로 반입금지. 다만, 자돈전문생산농장의 자돈 등 이동제한기간중 과밀사육이 우려되는 가축에 대하여는 발생농장의 살처분이 완료된 날부터 14일이 경과하고 임상관찰 및 혈청검사 결과 이상이 없는 경우에 한하여 소독 등 필요한 방역조치를 한 후 경계지역안의 비어 있는 축사로의 이동 허용
2. 가축시장 및 도축장의 폐쇄. 다만, 경계지역안의 가축의 방역과 수급을 목적으로 도태 또는 수매한 가축을 도축하는 지정도축장은 제외
3. 이동제한 대상 가축을 도태 또는 수매하고자 하는 경우에는 발생농장의 가축에 대한 살처분이 완료된 날부터 14일이 경과한 후 임상관찰 결과 이상이 없는 농장의 가축에 한하여 지정도축장에서 도축
4. 지정도축장에서 도축되는 가축의 내장, 장기, 머리, 뼈, 피 등 도축부산물은 소독·폐기하고 예냉·산도 처리된 정육에 한하여 유통허용
5. 집유된 원유는 우제류 가축의 사료로 이용을 금지
6. 우제류 가축의 자연교배는 금지하며, 인공수정은 구제역에 오염되지 아니한 방역지역 밖에서 생산된 정액을 이용하여 가축방역관의 감독하에 실시하는 조건으로 허용
7. 사료·가축분뇨는 경계지역밖으로 반출시 소독 실시
8. 축사내·외부, 운동장, 출입구, 농장주변 도로에 대한 주기적인 소독 실시
9. 우제류 가축 수송차량의 통행금지. 다만, 지정도축장 출하차량은 소독후 통행허용
10. 그 밖의 차량은 소독후 통행허용
11. 경계지역 내에서 생산되는 정액은 외부로의 반출을 금지
⑤~⑥ 생략
참조판례
헌재 2005. 9. 29. 2004헌바53 , 판례집 17-2, 174, 185
헌재 2008. 12. 26. 2008헌마419 등, 판례집 20-2하, 960, 972
헌재 2010. 2. 25. 2007헌바131 등, 판례집 22-1상, 104, 146
헌재 2011. 6. 30. 2008헌마715 등, 판례집 23-1하, 430, 438-439
헌재 2012. 5. 31. 2009헌마553 , 판례집 24-1하, 529, 536
헌재 2014. 4. 24. 2013헌바110 , 판례집 26-1하, 88, 94
헌재 2015. 9. 24. 2013헌마384 , 공보 228, 1469, 1470
당사자
청 구 인[별지] 청구인 명단과 같음대리인 변호사 고조흥
당해사건의정부지방법원2011가합14791손실보상금
주문
‘가축전염병 예방법’부칙(2011. 1. 24. 법률 제10427호) 제2조 제3항 중“사용정지 또는 사용제한의 명령을 받은 도축장의 소유자”에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요
청구인들은 도축장을 운영하는 법인 또는 개인들이다. 구제역이 2010. 1. 경기 북부지역 및 2010. 11. 28. 경북 안동에서 발생하였고, 청구인들에게는 2010. 2.부터 2011. 3.까지 짧게는 11일에서 길게는 54일간 가축전염병 예방법 제27조 및‘구제역 방역실시요령’제22조에 따라 도축장 사용정지·제한명령이 내려졌다.
2011. 1. 24. 법률 제10427호로 개정된 가축전염병 예방법은 도축장 사용정지·제한명령을 받은 도축장 소유자에게 보상금을 지급하는 제48조 제1항 제5호(이하‘보상금지급조항’이라 한다)를 신설하였다. 다만, 같은 법 부칙 제1조와 제2조 제3항에 의하면, 보상금지급조항은 개정 가축전염병 예방법 공포 후 6개월이 지난 2011. 7. 25.부터 시행하여 그 후 최초로 도축장 사용정지·제한명령을 받은 도축장 소유자부터 적용한다. 따라서 청구인들과 같이 2011. 7. 25. 이전에 도축장 사용정지·제한명령을 받은 도축장 소유자들은 신설된 보상금을 지급받지 못하였다.
청구인들은 2011. 12. 5. 대한민국을 상대로 도축장 사용정지·제한명령으로 발생한 영업손실에 대하여 보상금 지급을 구하는 소를 제기하고(의정부지방법원 2011가합14791), 가축전염병 예방법 부칙(2011. 1. 24. 법률 제10427호) 제2조 제3항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다.
당해사건 법원이 2012. 8. 30. 위 보상금지급 청구를 기각하고 위헌법률심판제청신청을 각하하자, 청구인들은 2012. 10. 5. 가축전염병 예방법 부칙 제2조 제3항에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
심판대상조항(밑줄 친 부분) 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
가축전염병 예방법 부칙(2011. 1. 24. 법률 제10427호)
제2조(적용례) ③제48조 제1항의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로이동이 제한된 자 및사용정지 또는 사용제한의 명령을 받은 도축장의 소유자부터 적용한다.
[관련조항]
가축전염병 예방법 부칙(2011. 1. 24. 법률 제10427호)
제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제3조의2, 제5조, 제9조의2, 제19조제2항 제2호부터 제4호까지, 제31조, 제48조, 제49조의2, 제50조, 제52조의2, 제57조 및 제60조의 개정규정은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다.
제27조(가축집합시설의 사용정지 등) 시장·군수·구청장은 가축전염병이 퍼지는 것을 막기 위하여 필요하다고 인정하면 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 경마장, 축산진흥대회장, 가축시장, 도축장, 그 밖에 가축이 모이는 시설의 소유자등에게 그 시설의 사용정지 또는 사용제한을 명할 수 있다.
제48조(보상금 등) ① 국가나 지방자치단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 대통령령으로 정하는 바에 따라 보상금을 지급하여야 한다.
1.제15조 제1항에 따른 검사, 주사, 주사·면역표시, 약물목욕, 면역요법, 투약으로 인하여 죽거나 부상당한 가축(사산되거나 유산된 가축의 태아를 포함한다)의 소유자
2.제20조 제1항 및 제2항 본문(제28조에서 준용하는 경우를 포함한다)에 따라 살처분한 가축의 소유자
3. 제23조 제1항 및 제3항에 따라 소각하거나 매몰한 물건의 소유자
4.제11조 제1항에 따라 병명이 불분명한 질병으로 죽은 가축이나 가축전염병에 걸렸다고 믿을 만한 임상증상이 있는 가축을 신고한 자 중에서 병성감정 실시 결과 가축전염병으로 확인되어 이동이 제한된 자
5.제27조에 따라 사용정지 또는 사용제한의 명령을 받은 도축장의 소유자
제11조(보상금) ① 법 제48조 제1항 및 제3항에 따른 보상금의 지급기준은 별표 1과 같다.
[별표 1] 보상금의 지급기준
1. 보상금은 다음 각 목의 범위에서 지급한다.
타.법 제48조 제1항 제5호에 따라 사용정지 또는 사용제한된 도축장(법 제13조 제3항에 따른 역학조사에 협조하지 않거나 법 제17조 제2항에 따른 소독을 하지 아니한 도축장과 법 제48조 제1항 제5호의 사용정지 또는 사용제한 명령을 위반한 도축장은 제외한다): 도축장 사용정지 또는 사용제한 일수 × (최근 1년간 1일 평균도축두수 - 사용정지 또는 사용제한 기간 중 1일 평균도축두수) × 해당 도축장의 최근 1년 평균 두당 도축수수료 × 70%(도축장운영경비 중 고정비용 비율)
3. 청구인들의 주장
심판대상조항은 보상금지급조항을 개정된 가축전염병 예방법이 시행된 후 최초로 도축장 사용정지·제한명령을 받은 자부터 적용하므로, 그 전에 도축장 사용정지·제한명령을 받은 청구인들에게는 보상금을 지급할 근거규정이 없게 된다. 청구인들은 도축장 사용정지·제한명령 때문에 일정 기간 동안 도축 등의 영업활동을 할 수 없게 되어 재산상 손실을 입었음에도 보상금을 지급받지 못하므로, 심판대상조항은 재산권을 침해한다.
청구인들은 개정된 법률 시행일 이후 도축장 사용정지 또는 사용제한명령을 받은 도축장 등의 소유자들이 보상금을 지급받을 수 있는 것에 비하여 부당하게 차별 취급을 받게 되므로, 심판대상조항은 평등원칙에 위배된다.
4. 판 단
가. 가축전염병에 대한 방역조치와 보상금지급조항의 신설
시장·군수·구청장은 가축전염병이 퍼지는 것을 막기 위하여 가축의 살처
분과 가축 이동제한명령을 비롯한 여러 가지 방역조치를 취할 수 있다. 가축전염병 예방법 제27조는 방역조치의 하나로 도축장 사용정지·제한명령을 규정하고 있는데, 시장·군수·구청장은 경마장, 축산진흥대회장, 가축시장, 도축장 그 밖에 가축이 모이는 시설의 소유자등에게 그 시설의 사용정지 또는 사용제한을 명할 수 있다.
구제역에 대한 구체적인 방역조치는‘구제역 방역실시요령’에 의하여 실시한다. 당시 청구인들에게 적용되던‘구제역 방역실시요령(2010. 8. 10. 농림수산식품부고시 제2010-79호)’에 따르면 시·도지사 또는 시장·군수는 구제역 발생 농장을 중심으로 반경 3㎞ 이내에 위치한 위험지역과 반경 3㎞∼10㎞ 이내의 경계지역에 소재한 도축장을 폐쇄할 수 있으며(제2조 제3호·제4호, 제21조 제4항, 제22조 제4항), 예방접종 완료 후 1월이 경과하거나 구제역 발생농장의 살처분 대상가축에 대한 살처분이 끝난 날부터 3주가 지난 후 가축에 대한 임상검사 및 혈청검사 결과 정상으로 판정된 경우 도축장 폐쇄조치를 해제한다(제21조 제5항, 제22조 제5항).
이에 따라 보상금지급조항이 시행된 이후의 도축장 소유자는 도축장 사용정지·제한명령을 받을 경우 보상금을 지급받을 수 있게 되었다.
나.도축장사용정지·제한명령에 따른 보상금의 법적 성격
(1)도축장 사용정지·제한명령의 성질에 따라 그 보상금의 법적 성격이 규명될 것이므로, 도축장 사용정지·제한명령이 헌법 제23조 제3항의 공용수용·사용 또는 제한에 해당하여 그 보상금이 정당한 보상의 성격을 지닌 것인지, 아니면 헌법 제23조 제1항·제2항의 재산권의 내용·한계에 해당하여 수인하여야 할 사회적 제약이므로 그 보상금이 시혜적인 것인지를 살펴본다.
(2)전염병에 걸린 가축은 함께 사육하고 있는 가축, 농장에 출입하는 사람, 그리고 농장을 출입하는 야생동물 등을 통하여 인근 농장의 가축과 야생동물, 나아가 인근 주민과 일반 국민에게 전염병을 전파시킬 수 있어, 일반 국민의
생명과 건강 그리고 재산에 큰 영향을 미칠 수 있다(헌재 2014. 4. 24. 2013헌바110 ).
게다가 구제역과 같은 가축전염병이 발생하면 축산물의 소비 감소 및 구제역에 감염되어 사망하는 가축의 증가를 유발하여 도축장을 비롯한 축산업계에 심각한 경제적 손해를 입힐 수 있다. 실제로 소·돼지의 구제역이 빈번하게 발생한 2010년 가운데 2010. 11. 발생한 구제역은 2011. 5. 까지 총 11개 시·도, 75개 시·군·구에서 발생하여 역대 구제역 중 가장 대규모의 피해를 발생시켰다. 2010년 당시 구제역 때문에 이동제한된 가축은 2010. 11. 30. 기준으로 약 1,100만 두이고, 2011. 6. 까지 살처분되어 매몰된 것으로 추산되는 돼지는 2,103개 농장에서 3,318,202두, 소는 3,750개 농장에서 150,864두에 이른다(한국농촌경제연구원이 발간한‘2010∼2011 구제역백서’참조).
따라서 국가는 가축전염병이 발생한 경우 그 위험의 원인과 정도에 따라 사회·경제적인 여건 및 재정사정 등을 감안하여 적절하고 효율적인 입법·행정상의 조치를 취하여야 한다. 이는 헌법 제36조 제3항이 강조하는 생명·신체의 보호 등 국민의 보건에 관한 국가의 보호의무를 다하기 위함이다(헌재 2008. 12. 26. 2008헌마419 등; 헌재 2015. 9. 24. 2013헌마384 참조).
도축장 사용정지·제한명령은 위와 같은 이유로 행해지는 것으로서 그 목적은 구제역과 같은 가축전염병의 발생과 확산을 막기 위한 것이지, 국가가 도축장 영업권을 강제적으로 취득하기 위한 것이 아니다. 또한 도축장 사용정지·제한명령이 내려지면 도축장을 일정기간 동안 사용하지 못하는 것에 불과할 뿐이고 국가가 도축장을 공익 목적으로 사용하는 것이 아니다. 따라서 추구하는 목적이나 재산권 제한의 형태에 비추어 볼 때, 도축장 사용정지·제한명령은‘공익목적을 위하여 개별적·구체적으로 이미 형성된 구체적 재산권을 박탈하거나 제한하는 헌법 제23조 제3항 소정의 수용·사용 또는 제한’에 해당하지 아니한다.
(3)구제역이 발생한 농장 인근에 위치한 도축장은 구제역 전파의 통로가 될 위험성이 높기 때문에, 그러한 도축장의 영업을 방역조치 해제일까지 한시적으로 정지하는 것은 재산권을 공공복리에 적합하도록 행사할 것을 규정한 헌법 제23조 제2항에 부합한다. 가축전염병에 걸린 가축 및 가축전염병이 퍼지거나 퍼질 것으로 우려되는 지역에 있는 가축에 대한 살처분 명령이 그러한 가축의 소유자가 수인해야 하는 사회적 제약인 것(헌재 2014. 4. 24. 2013헌바110 )과 마찬가지로, 도축장 사용정지·제한명령은 구제역이라는 가축전염병의
확산을 방지한다는 중대한 공익을 위하여 수인하여야 하는 헌법 제23조 제1항의 재산권의 내용과 한계에 해당한다.
도축장 운영에 있어서 영업이익의 감소는 육류소비의 감소, 가축전염병의 발생 등 도축환경의 변화에 의하여 일어날 수 있으므로 가축전염병으로 인한 도축장의 손해는 도축업에 내재하는 위험의 하나로 보아야 한다.
(4) 그렇다면 도축장 사용정지·제한명령은 헌법 제23조 제1항·제2항의 재산권의 내용·한계에 해당하여 수인하여야 할 사회적 제약의 성격을 지니고 있으므로 그에 따른 보상금은 도축장 소유자들의 경제적인 부담을 완화하고 도축장 사용정지·제한명령의 준수를 유도하기 위하여 지급하는 것으로서 시혜적인 입법조치에 해당한다.
다. 평등원칙 위배 여부
(1)심판대상조항은 보상금지급조항에 따른 보상금 지급에 관하여 2011. 7. 25. 이전에 도축장 사용정지·제한명령을 받은 도축장 소유자들과 그 이후 도축장 사용정지·제한명령을 받은 도축장 소유자들을 차별취급하고 있다. 이처럼 도축장 사용정지·제한명령이 내려진 시기가 2011. 7. 25. 이전인 경우 보상금을 지급받지 못하는 차별취급은, 국가가 수혜적인 입법을 새로 마련하면서 그 적용 시점을 개정된 법률 공포 후 6개월이 지난 날부터로 한정함으로써 발생한다.
(2)헌법상 평등원칙은 국가가 언제 어디에서 어떤 계층을 대상으로 하여 기본권에 관한 사항이나 제도의 개선을 시작할 것인지를 선택하는 것을 방해하지 않는다. 말하자면 국가는 합리적인 기준에 따라 능력이 허용하는 범위 내에서 법적 가치의 상향적 구현을 위한 제도의 단계적인 개선을 추진할 수 있는 길을 선택할 수 있어야 한다. 그것이 허용되지 않는다면 모든 사항과 계층을 대상으로 하여 동시에 제도의 개선을 추진하는 예외적인 경우를 제외하고는 어떠한 제도의 개선도 평등원칙 때문에 그 시행이 불가능하다는 결과에 이르게 되어 불합리할 뿐만 아니라 평등원칙이 실현하고자 하는 가치에도 어긋나기 때문이다(헌재 2005. 9. 29. 2004헌바53 ; 헌재 2011. 6. 30. 2008헌마715 등).
따라서 제도의 단계적 개선을 추진하는 경우에 언제 어디에서 어떤 계층을 대상으로 하여 기본권에 관한 사항이나 제도의 개선을 시작할 것인지를 선택하는 것에는 입법형성의 자유가 인정된다.
(3)보상금지급조항의 신설은, 이전에는 살처분된 가축 소유자에게만 보상금을 지급할 뿐 사용정지·제한명령을 받은 도축장 소유자에 대하여 애초에
아무런 지원을 하지 아니하던 것을 2011. 7. 25.부터는 도축수수료의 일부를 지급하는 것으로 개선한 것이므로, 제도의 단계적인 개선에 해당한다.
입법자는 구제역 발생농장 주변 지역에 위치한 도축장이 사용정지·제한된 경우에도 보상금을 지급하면 도축장 소유자들의 도축장 사용정지·제한으로 인한 경제적인 부담을 완화하고, 도축장 사용정지·제한명령을 준수하지 않고 음성적으로 가축을 도축하는 문제를 막을 수 있다는 정책적인 판단에 따라, 도축장 사용정지·제한명령이 재산권의 사회적 제약의 범위 내에 속함에도 불구하고 보상금지급조항을 신설하여 보상범위를 확대하기로 한 것이다.
이처럼 도축장 사용정지·제한명령에 따라 영업이익이 감소된 도축장 소유자들에게 보상을 하여 주는 제도를 도입하는 것은 시혜적인 개선입법이므로, 이를 소급할 것인지의 여부 역시 입법재량의 문제로서 그 판단은 일차적으로 입법기관에 맡겨져 있다. 따라서 입법목적, 사회실정, 법률의 개정이유나 경위 등을 참작하여 시혜적 소급입법을 할 것인지 여부에 관하여 입법자가 한 판단은 존중되어야 하기에 그 결정이 합리적 재량의 범위를 벗어나 현저하게 불합리하고 불공정한 것이 아닌 한 헌법에 위반된다고 할 수 없다(헌재 2010. 2. 25. 2007헌바131 등; 헌재 2012. 5. 31. 2009헌마553 ).
(4) 시혜적인 보상금지급조항을 과거의 어느 시점을 선택하여 소급적용하면 여전히 그 이전에 도축장 사용정지·제한명령을 받은 도축장 소유자들과의 차별취급이라는 문제가 발생하고, 도축장 사용정지·제한명령이 최초로 발령된 날까지 무한정 소급하면 법적 안정성과 국가 및 지방자치단체가 부담해야 할 재정능력의 한계라는 문제가 발생한다. 입법자는 위와 같은 문제를 고려하여 개정된 법률이 시행되기 전에 사용정지·제한명령을 받은 도축장 소유자를 보상금지급조항의 적용대상에서 제외하기로 하는 입법정책적 결단을 내린 것이고, 보상금의 액수 등 보상금지급조항을 구체적으로 시행하기 위한 준비에 시간이 필요하므로 보상금지급조항을 개정 법률 공포 후 6개월이 지난 날인 2011. 7. 25. 이후에 도축장 사용정지·제한명령을 받은 자부터 적용하기로 정한 것이다.
(5)보상금지급조항을 개정 법률 공포 후 6개월이 지난 날 이후 도축장 사용정지·제한명령을 받은 도축장 소유자부터 적용하도록 하고, 유리하게 개정된 신법을 청구인들에게 소급적용하지 않았다고 하여 입법재량의 한계를 벗어난 현저히 자의적인 차별이라고 할 수 없으므로, 심판대상조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다.
5. 결 론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종(해외출장으로 행정전자서명 불능) 안창호 강일원 서기석
별지
[별지] 청구인 명단
1. ○○농축산 주식회사공동대표이사 김○규, 허○영
2. 이○희
3. 사단법인 ○○기업대표자 이사 엄○호
4. 주식회사 ○○축산대표이사 권○순
5. 주식회사 ○○산업대표이사 신○호
6. ○○실업 주식회사대표이사 장○례
7. 주식회사 ○○식품대표이사 김○환
8. 주식회사 □□식품대표이사 최○남
9. 주식회사 ○○대표이사 임○경
10. ○○식품 주식회사대표이사 방○무
11. ○○축산 주식회사대표이사 민○천
12. 주식회사 ○○한우
대표자 사내이사 우○구
13. 주식회사 □□축산대표이사 김○기
14. ○○ 영농조합법인대표이사 김○호
15. 주식회사 △△축산대표이사 선○규
16. 주식회사 ▽▽축산대표이사 이○래
17. 주식회사 □□산업대표자 사내이사 유○열