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청구인
【당 사 자】
청 구 인 고금선
대리인 법무법인 해마루 종합법률사무소
담당변호사 임종인 외 10인
당해사건
서울고등법원 2003누478 과밀부담금부과처분취소
주문
수도권정비계획법(1997. 12. 13. 법률 제5454호로 개정된 것) 제2조 제3호 및 제14조 제1항ㆍ제2항은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인은 수도권 과밀억제권역 안에 있는 서울 영등포구 문래동 3가 54의 73 대지상에 업무시설로의 사용을 주용도로 하는 지하 2층, 지상 30층, 연면적 68,613.97㎡의 이 사건 건물을 건축하였다(그 용도별 면적은 업무시설 54,547.50㎡, 판매시설 1,076.35㎡, 실주차장 11,606.61㎡, 주차부대시설 700.52㎡, 기타 시설 802.99㎡ 등임).
서울특별시장은 2001. 7. 25. 이 사건 건물을 수도권정비계획법(1997. 12. 13. 법률 제5454호로 개정된 것) 제2조 제3호의 업무용건축물로 보아 법 제12조에 의하여 과밀부담금을 부과하였고 2002. 7. 10. 위 과밀부담금의 일부를 감액하였다.
청구인은 서울특별시장을 상대로 제기한 과밀부담금취소소송의 항소심(서울고등법원 2003누478)에서 법 제2조 제3호, 제14조 제1항ㆍ제2항에 대한 위헌여부심판제청을 신청하였으나(2003아159) 2004. 2. 6. 기각되자(청구인의 항소 또한 같은 날 기각되어 본안소송은 현재 상고심에 계속 중이다) 헌법재판소법 제68조 제2항에 의거하여 이 소원을 제기하였다.
나. 심판의 대상
심판대상조항은 수도권정비계획법(1997. 12. 13. 법률 제5454호로 개정된
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것, 이하 ‘법’이라 한다) 제2조 제3호와 제14조 제1항ㆍ제2항이다.
청구인은 법 제2조 제3호 전체에 대하여 위헌확인을 구하고 있으나 이 사건에서는 그 중에서 ‘업
무용건축물’부분만이 문제가 되므로 법 제2조 제3호 중 ‘업무용건축물’부분만을 판단대상으로 하여 위 조항의 위헌 여부를 판단한다.
또한 청구인은 법 제13조 제3호에 대하여도 위헌확인의 소원을 제기하고 있지만 이 조항에 대하여는 청구인이 법원에 위헌법률심판제청을 신청한 바 없고 따라서 법원도 그 위헌여부를 판단한 바가 없다. 그러므로 이 조항에 대한 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 소원은 허용될 수 없으므로 이를 심판대상에서 제외한다.
심판대상조항(아래의 밑줄 친 부분) 및 관련법률의 내용은 다음과 같다.
법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “수도권”이라 함은 서울특별시와 대통령령이 정하는 그 주변지역을 말한다.
2. 생략
3. “인구집중유발시설”이라 함은 학교ㆍ공장ㆍ공공청사ㆍ업무용건축물ㆍ판매용건축물ㆍ연수시설 기타 인구집중을 유발하는 시설로서 대통령령이 정하는 종류 및 규모 이상의 시설을 말한다.
4.～5. 생략
법 제14조(부담금의 산정기준) ① 부담금은 건축비의 100분의 10으로 하되, 지역별 여건 등을 감안하여 대통령령이 정하는 바에 따라 건축비의 100분의 5까지 조정 할 수 있다.
② 제1항의 규정에 의한 건축비는 건설교통부장관이 고시하는 표준건축비를 기준으로 산정한다.
부담금의 산정에 관한 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다.
관련법률조항
법 제6조(구역의 구분 및 지정) ① 수도권 안에서의 인구 및 산업의 적정배치를 위하여 수도권을 다음과 같이 구분한다.
1. 과밀억제권역：인구 및 산업이 과도하게 집중되었거나 집중될 우려가 있어 그 이전 또는 정비가 필요한 지역
2.～3. 생략
② 과밀억제권역ㆍ성장관리권역 및 자연보존권역의 범위는 대통령령으로
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정한다.
법 제12조(과밀부담금의 부과ㆍ징수) ① 과밀억제권역 안의 지역으로서 대통령령이 정하는 지역 안에서 인구집중유발시설 중 업무용건축물ㆍ판매용건축물ㆍ공공청사 기타 대통령령이 정하는 건축물을 건축(신축ㆍ증축 및 용도변경을 말한다. 이하 같다)하고자 하는 자는 과밀부담금(이하 ‘부담금’이라 한다)을 납부하여야 한다.
②～③ 생략
법 제13조(부담금의 감면) 다음 각호의 건축물에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 따라 부담금을 감면할 수 있다.
1. 국가 또는 지방자치단체가 건축하는 건축물
2. 도시재개발법에 의한 도심재개발사업에 따른 건축물
3. 건축물중 주차장 기타 대통령령이 정하는 용도로 사용되는 건축물
4. 건축물 중 대통령령이 정하는 면적 이하의 부분
2. 청구인의 주장과 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
법 제2조 제3호는 하나의 건축물 내에 인구집중유발시설이 아닌 부분이 있는 경우 이 건축물을 어떠한 시설로 볼 것인지에 대한 판단기준을 규정한 바 없이 ‘인구집중유발시설의 종류 및 규모 일체’를 대통령령이 정하도록 위임하였으므로 이는 포괄위임을 금지한 헌법 제75조를 위반한 것이다.
인구집중의 정도가 높은 도심지역에서는 표준건축비를 상회하는 건축비로 건축을 하고 고액의 과밀부담금을 납부하여도 충분히 이익을 볼 수 있지만 인구집중의 정도가 낮은 도심 외의 지역에서는 표준건축비 보다 적은 건축비로 건축을 하여도 표준건축비를 기준으로 한 고액의 과밀부담금을 물고서는 도저히 이익을 볼 수 없는 경우가 있는데 법 제14조 제1항ㆍ제2항은 이를 구별함이 없이 양자를 동일하게 표준건축비를 기준으로 하여 과밀부담금을 획일적으로 부과하도록 규정하는데 이것은 서로 다른 것을 동일하게 취급하는 것이어서 평등의 원칙에 어긋난다.
또한 과밀부담금을 부과할 경우에도 지역적 여건, 건축물의 현황, 사업지역의 위치, 규모, 특성 등에 따라 과밀부담금을 차등 부과하거나 표준건축비를 상회하는 건물에 대하여는 일정 부담금을 더 부과하고 표준건축비를 하회하는 건물에 대하여는 실제 건축비를 기준으로 부과하거나 일정 부담금을 감면해 주는 등의 대체적인 방법이 있음에도 불구하고 법 제14조 제1항ㆍ제2항은
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획일적으로 표준건축비의 100분의 10을 과밀부담금으로 부과함으로써 재산권, 직업선택의 자유 및 일반적 행동의 자유와 같은 개인의 기본권을 과도하게 침해하므로 과잉금지원칙에 위배된다.
나. 서울고등법원의 위헌제청신청 기각이유
별지 기재와 같다.
다. 건설교통부장관의 의견
별지 기재와 같다.
3. 판 단
가. 법 제2조 제3호 및 제14조 제1항에 대한 청구부분
(1) 법 제2조 제3호
법 제2조 제3호는 학교, 공장 등 인구집중을 유발하는 대표적인 중요한 시설 6가지를 열거한 후 그 외에 이에 해당할 시설의 종류와 규모를 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는데 이것은 법률이 중요한 사례들을 직접 열거하는 방법에 의하여 그들에 공통적으로 내재하는 기준 및 그 기준에 따른 범위를 제시한 것이 되고 이로써 대통령령에서 정할 사항의 한계가 이미 제시된 것으로 볼 수 있으며, 인구집중유발시설의 범위를 법률의 규정으로 완결하는 것보다는 그때그때의 사회경제적 상황에 따라 탄력적으로 그 범위와 규모를 다소 신축할 수 있도록 그 일부를 대통령령에 위임하는 것이 보다 합리적일 수 있으므로 이 규정은 헌법이 정한 위임입법의 한계를 일탈한 것이 아니다.
건축물의 일부가 인구집중유발시설에 해당하는 경우 이를 어떻게 처리할 것인가 하는 것과 같은 구체적인 문제는 반드시 법률에서 이를 직접 규정하여야 하는 것은 아니다. 이러한 문제는 그 시설이 당해 건물에서 차지하는 비중 및 그 시설 자체의 면적 등을 고려하여 대통령령으로 정하면 되는 것이고 이렇게 하는 것은 법 제2조 제3호의 규정내용 및 위임의 취지에도 어긋나지 않는다.
그러므로 건축물의 일부만이 인구집중유발시설인 업무용시설에 해당하는 경우에도 그 부분이 건축물전체에서 차지하는 비중이 중요한 것이고 그 부분의 면적이 상당한 정도의 넓이를 가진 것이라면 그 건축물을, 건축물 전체가 업무용으로 사용되는 경우와 구별하여, 과밀부담금의 부과에 있어서 이를 달리 취급하여야 할 합리적인 이유는 없는 것이고 따라서 이를 구별하는 규정을 법률이 두지 않았다고 하여 평등의 원칙에 어긋나는 것은 아니다.
(2) 법 제14조 제1항
건축비의 다과와 인구집중유발정도가 항상 그리고 정확히 비례하는 것은
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아니다. 건축비의 다과와 인구집중유발정도가 어느 정도 비례의 모습을 보이는 경우도 있지만 한편 건축비를 많이 들인 건축물보다도 건축비를 적게 들인 건축물이 실제로는 더 많은 인구를 집중시키는 경우도 얼마든지 있을 수 있다. 신축 건축물의 인구집중유발정도는 그 건축물에서 영위되는 영업의 활성도 및 주변의 기존 교통체계에 의한 접근의 난이도 등과도 상당한 관계가 있음은 물론이다. 결국 신축 건축물의 인구집중유발정도는 다양한 요인에 의하여 영향을 받는다. 그러나 신축 건축물의 인구집중유발정도에 영향을 미치는 다양한 요인을 빠짐 없이 분석하여 정확히 계량화하는 것은 현재의 기술수준으로는 매우 어려운 일이다. 뿐만 아니라 거시적으로 볼 때 신축 건축물의 인구집중유발의 정도는 기본적으로는 건축물의 용도와 면적에 의하여 대체로 결정된다고 볼 수 있다. 그러므로 용도를 기준으로 하여 인구집중유발시설인지 여부를 결정하고 나아가 면적을 기준으로 하여 유발의 정도 및 그에 따른 과밀부담금을 결정하는 것은 합리적인 일에 속한다.
나아가 면적을 기준으로 하여 과밀부담금을 결정하는 방법에는 여러 가지가 있을 수 있지만 그 중에서 당해 면적을 생성하여 내는 데 소요된 건축비를 연결매개로 하여 과밀부담금을 결정하는 것도 하나의 합리적인 방법이 된다. 입법의 이러한 선택은 합리적인 재량의 범위를 넘는 것이 아니라고 보아야 한다.
그리고 건축비의 얼마 상당을 부담금으로 할 것인가 하는 부담금비율의 문제는 근본적으로 입법재량의 문제인데 이 사건에서 100분의 10이라고 하는 비율이 입법의 재량을 현저히 그르친 것이라고 볼만한 자료는 발견되지 않는다.
또한 이미 앞에서 본 바와 같이 건축물의 일부만이 업무용시설인 건축물과 건축물 전체가 업무용으로 사용되는 건축물을 구별하여 과밀부담금의 부과에 있어서 이를 달리 취급하여야 할 합리적인 이유가 없다.
그러므로 법 제14조 제1항은 과잉금지의 원칙이나 평등의 원칙을 위반한 것이 아니다.
(3) 소 결
헌법재판소는 2001. 11. 29. 선고 2000헌바23 결정에서 수도권정비계획법 제2조 제3호와 제14조 제1항(이상 1994. 1. 7. 법률 제4721호로 전문개정된 것)에 대하여 위에서 본 바와 대체로 같은 이유로 이미 헌법에 위반되지 않는다고 결정한 바 있다.
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위 선례에서 문제된 법 제14조 제1항과 이 사건의 심판대상조항인 법 제14조 제1항은 동일한 조항이다(1994. 1. 7. 법률 제4721호로 전문개정된 이 조항은 그 뒤에 개정된 바 없다). 그리고 이 사건에서 법 제14조 제1항에 대하여 위 선례와 달리 판단하여야 할 사정변경이 존재하지 않는다. 그러므로 법 제14조 제1항은 헌법상의 과잉금지의 원칙이나 평등의 원칙을 위반한 것이 아니라고 할 것이다.
또한 위 선례에서 법 제2조 제3호에 대하여 판단한 바는 판매용건축물을 대상으로 한 것이었고 이 사건에서 법 제2조 제3호에 대하여 문제를 삼은 것은 업무용건축물을 대상으로 한 것이어서 양자의 판단대상물이 비록 다르긴 하다. 그러나 둘 다 인구의 집중을 유발하는 시설인 점에서는 동일하고 그 유발의 정도에 있어서 법률상 양자를 달리 취급하여야 할 정도의 의미 있는 차이가 둘 사이에 있다고 볼 자료도 없다. 그러므로 위 선례의 판단논리는 이 사건에서도 그대로 타당하다. 그러므로 법 제2조 제3호는 헌법상의 포괄위임금지의 원칙을 위반한 것이 아니라고 할 것이다.
나. 법 제14조 제2항에 대한 청구부분
(1) 청구인은 실제의 건축비가 표준건축비를 상회하는 경우도 있고 그 반대의 경우도 있는데 이 모두를 똑같이 취급하는 것은 평등의 원칙에 어긋나고 뿐만 아니라 실제의 건축비가 표준건축비를 하회하는 경우에도 표준건축비를 기준으로 과밀부담금을 부과하는 것은 과잉금지의 원칙에 어긋난다고 주장한다.
물론 앞에서 본 바와 같이 건축비의 다과와 인구집중유발정도가 항상 그리고 정확히 비례하는 것은 아니다. 건축비의 다과와 인구집중유발정도가 어느 정도 비례의 모습을 보이는 경우도 있지만 한편 건축비를 많이 들인 건축물보다도 건축비를 적게 들인 건축물이 실제로는 더 많은 인구를 집중시키는 경우도 얼마든지 있을 수 있다. 그러나 신축 건축물의 인구집중유발정도에 영향을 미치는 다양한 요인을 빠짐 없이 분석하여 정확히 계량화하는 것은 현재의 기술수준으로는 매우 어려운 일이다. 뿐만 아니라 거시적으로 볼 때 신축 건축물의 인구집중유발의 정도는 기본적으로는 건축물의 용도와 면적에 의하여 대체로 결정된다고 볼 수 있다. 그러므로 용도를 기준으로 하여 인구집중유발시설인지 여부를 결정하고 나아가 면적을 기준으로 하여 과밀부담금을 결정하는 것
은 앞에서 이미 본 바와 같이 합리적인 일에 속한다.
이렇게 볼 때 여기서 건축비를 기준으로 하여 인구집중유발정도를 산정한
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다고 하는 것의 근본취지는 건축면적이 일반적으로 결과할 수 있는 인구집중유발의 예상치(豫想値)를 건축비를 매개로 하여 산정한다고 하는 데 있는 것이기 때문에 그 예상치를 실제의 건축비를 기준으로 하여 계산하는 것은 오히려 그 취지에 어긋난다고 할 수 있다. 건축비를 많이 들인 건물보다도 건축비를 적게 들인 건축물이 실제로는 더 많은 인구를 집중시키는 경우도 얼마든지 있을 수 있다는 점을 생각하면 이 이치는 분명하여진다. 인구집중유발의 정도는 기본적으로는 용도와 면적에 의하여 대체로 결정된다. 그러므로 실제건축비와 표준건축비의 차이가 인구집중유발의 정도에 미치는 영향은 고려하지 않아도 좋을 정도로 매우 근소하다고 할 것이다.
따라서 실제건축비의 다과에 불구하고 표준건축비를 기준으로 하여 일률적으로 과밀부담금을 부과하는 것은 합리적인 이유가 있는 것이고 따라서 평등의 원칙에 어긋나지 않는다.
(2) 또한 앞에서 본 바와 같이 비록 건축비를 적게 들인 경우에도 실제로 인구집중을 유발하는 정도는 건축비를 많이 들인 경우보다 오히려 크거나 같은 경우도 있다. 인구집중유발의 정도는 기본적으로는 용도와 면적에 의하여 대략 결정되고 건축비의 다과에 직접 비례하는 것은 아니기 때문이다. 과밀부담금은 인구집중유발에 대한 일종의 책임추궁일 뿐 실제의 건축비투여에 의하여 얻게 되는 실제의 재산적 이익을 일부 환수하는 조세적 부과는 아니다. 그러므로 실제건축비가 표준건축비를 하회하는 경우에도 표준건축비를 기준으로 한 과밀부담금을 일률적으로 부과하거나 일정한 감액조치를 하지 않는다고 하여 이를 재산권에 대한 과잉의 제한이라고는 할 수 없다.
(3) 표준건축비의 개념이 모호한 데다가 법률이 그 산정방법과 기준을 정하지 아니한 채 건설교통부장관의 고시로 이를 결정하도록 위임한 것은 포괄위임금지의 원칙에 어긋난다는 취지로 청구인은 주장한다.
그러나 건축비를 구성하는 여러 요소의 내용과 범위에 관하여는 관계부처나 업계에서 대체로 통용되는 기준이 존재하고 있고 그 요소의 가격, 예컨대 건축자재, 노동력, 시공방법 등에 대한 시장가격이나 업계의 일반적인 통용가격이 대체로 드러나 있어 이해관계인들이 별다른 어려움 없이 그 가격의 추급이 가능한 데다가 건설교통부장관이 정하여 고시하는 표준건축비라는 것도 결국은 위와 같은 시장가격 등을 기초로 하여 산정되는 몇 가지 방법 중의 하나에 해당될 것이므로 표준건축비의 개념이 모호하여 그 내용을 예상하기 어렵다거나 건설교통부장관의 산정이 자의적인 것이 되리라고 단정할 수는 없
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다. 또한 표준건축비를 법률에서 직접 규정하는 것보다는 인구의 유동상황, 건축물의 수요ㆍ공급 상황, 건축기술의 변화, 시장의 동향 등이 적시에 표준건축비산정에 반영되도록 그 결정을 건설교통부장관에게 맡기는 것이 오히려 합리적이다. 그러므로 표준건축비의 산정을 건설교통부장관의 고시에 위임하는 것은 헌법 제75조가 정하는 포괄위임금지의 원칙에 어긋나지 않는다.
(4) 소 결
그렇다면 법 제14조 제2항은 헌법상의 과잉금지의 원칙, 평등의 원칙 및 포괄위임금지의 원칙에 어긋나지 않는다고 할 것이다. 다만, 건축물의 신축에 의한 인구집중유발의 정도를 보다 정확히 계량하는 과학적 접근기법을 개발하고 이를 기초로 하여 건축물의 용도와 면적의 차이에 따라 실제로 발생하는 인구집중유발정도의 편차(偏差)를 합리적으로 과밀부담금의 산정에 다양하게 반영하는 보다 세련된 입법이 앞으로 필요할 것이다.
4. 결 론
따라서 법 제2조 제3호 및 제14조 제1항ㆍ제2항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 윤영철(재판장) 김영일 권 성(주심) 김효종 김경일
송인준 전효숙 이상경
[별 지]
나. 서울고등법원의 위헌제청신청 기각이유
법 제2조 제3호는 집행당국에 자의적 해석의 여지를 주거나 수범자의 예견가능성을 해할 정도로 불명확하다고 볼 여지가 없다. 학교ㆍ공장ㆍ공공청사ㆍ업무용건축물ㆍ판매용건축물ㆍ연수시설 등을 열거하면서 ‘인구집중을 유발하는 시설’이라는 기준을 정하여 법의 규제대상에 관한 세부적인 내용을 시행령에서 정하도록 위임하고 있고 이에 따라 법 시행령 제3조는 법 제2조 제3호의 위임범위 내에서 그 규제대상이 되는 학교ㆍ공장ㆍ공공청사ㆍ업무용건축물ㆍ판매용건축물ㆍ연수시설
등에 한하여 세부적인 내용을 규정하고 있고 그 내용은 법 제2조 제3호에서 정하고 있는 학교 등의 의미를 구체화하고 있는 것에 불과하며, 그 구체화된 내용 또한 법 제2조 제3호에서 예정하고 있지
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아니한 별도의 새로운 내용이나 기준을 제시하고 있는 것은 아니라고 할 것이다. 따라서 법 제2조 제3호가 헌법 제75조에서 정한 포괄위임금지의 원칙에 위반되거나 위임입법의 한계를 벗어난 것은 아니다.
과밀부담금 제도의 취지 및 입법(부과)목적의 정당성과 부과방법 및 산정기준의 적절성 등 제반 사정에 비추어 볼 때 주거시설을 포함한 오피스텔 전체를 과밀부담금의 부과대상으로 본다고 하더라도 법 제2조 제3호가 이를 가리켜 과잉금지의 원칙인 목적의 정당성, 방법의 적정성, 법익균형성, 피해의 최소성의 원칙에 위반되는 것으로 헌법 제37조에 의하여 국민의 재산권을 침해한다고 할 수 없다.
과밀부담금을 연면적에 따라 표준건축비의 일정비율의 범위 내에서 부과하도록 한 것은 과밀부담금제도의 목적과 취지에 부합하는 적절한 방법이라고 판단될 뿐만 아니라 수도권 과밀해소 및 국토의 균형적 발전이라는 정책적 목적을 추구하면서도 개인의 권리에 대한 침해가 최소화되도록 하는 방법이라고 할 수 있으며 과밀부담금 부과대상자를 합리적 근거 없이 차별하는 것이라고 할 수도 없으므로 건축물의 구조나 일부 용도의 혼재, 실제 소요된 건축비를 고려하지 않고 표준건축비의 일정비율에 의하여 과밀부담금을 산정하도록 규정한 법 제14조 제1항, 제2항은 헌법 제10조의 행복추구권, 헌법 제11조 제1항의 평등권, 헌법 제15조의 직업수행의 자유, 헌법 제37조 제2항의 과잉금지의 원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
다. 건설교통부장관의 의견
법 제14조 제1항은 과밀부담금 부과요율의 일반적인 기준을 제시하고 위임입법에서 지역별 여건이나 기타 건축물 규모 등에 따라 부과요율을 조정함으로써 보다 효과적으로 제도를 운영하고 급변하는 행정환경에 단계적으로 대처할 수 있도록 한 것이고 본 조항의 형식도 “～해야 한다”라는 강행규정이 아니라, “～할 수 있다”라는 임의규정인 것이 명백하므로 지역별 여건의 반영여부는 사회ㆍ행정ㆍ경제여건을 종합적으로 고려한 행정청의 정책적 판단에 관한 사항이므로 지역별 여건에 따라 과밀부담금요율을 조정할 수 없도록 규정하였다는 청구인의 주장은 타당하지 않다.
청구인은 실제 건축에 소요되는 비용 즉 실제건축비에 따라 과밀부담금을 차등화하지 않는 것이 위법하다고 주장하나 인구집중유발효과는 실제건축비와 무관하다는 것은 지극히 상식적이며 자명한 것이다. 이는 오히려 당해 건축물의 용도 및 규모와 관련이 있는 것으로 예를 들어 초호화 건축재료를 사
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용해 지은 건물에 중소기업이 입주하여 사용하는 것과 값싼 재료를 사용해 지은 건물에 여러 민간기관과의 업무연관성이 많은 정부중앙부처가 입주하여 사용하는 것을 비교해 볼 때 인구흡인 효과 등을 감안하면 후자가 훨씬 더 많은 인구집중을 유발한다는 것은 자명한 사실이다. 요컨대 인구집중유발효과는 실제건축비와 관련된 것이 아니라 당해 건물을 사용하는 기관의 업무성격이나 사용면적과 비례하는 것이다.
그 밖의 건설교통부장관의 의견은 서울고등법원의 위헌제청신청 기각이유와 대체로 같다.