대구고등법원 2018.6.22. 선고 2017누16 판결

주위적으로, 피고가 피고보조참가인 대성골재 주식회사(이하 '참가인 대성골재'라 한다)에 대하여 2012. 7. 11.에 한 농공단지입주업체선정처분과 2012. 7. 12. 체결한 B농공단지 입주계약 및 피고보조참가인 현대아스콘 주식회사(이하 '참가인 현대아스콘'이라 하고, 참가인 대성골재와 통틀어 '참가인들'이라 한다)에 대하여 2012. 8. 3.에 한 농공단지입주업체선정처분과 2012. 8. 7. 체결한 B농공단지 입주계약은 모두 무효임을 확인한다. 예비적으로, 위 각 처분을 모두 취소한다.

2. 항소취지

주문 제1항과 같다.

이유

1. 이 법원의 심판범위

원고는 ① 주위적으로, 피고가 참가인들에 대하여 한 농공단지입주업체선정처분 및 참가인들과 체결한 B농공단지 입주계약이 각 무효임을 확인하고, ② 예비적으로, 위 각 처분의 취소를 구하였다. 제1심은 피고가 참가인들에 대하여 한 농공단지입주업체선정처분의 무효확인과 취소청구 부분을 모두 각하하고, 피고가 참가인들과 체결한 각 B농공단지 입주계약에 관한 청구 중 주위적 청구인 무효확인 부분은 모두 기각하면서, 예비적 청구인 취소청구 부분은 모두 인용하였다. 이에 대하여 피고만이 자신의 패소부분에 대하여 항소하였으나, 환송전 당심은 피고의 항소를 기각하였다. 이에 대하여 피고만이 자신의 패소부분에 대하여 상고하였는데, 상고심은 피고의 상고를 받아들여 환송전 당심판결을 파기하고 환송후 당심에 환송하였다.

따라서 이 법원의 심판범위는 상고심에서 파기되어 환송된 부분, 즉 피고가 참가인들과 체결한 각 B농공단지 입주계약에 관한 청구 중 예비적 청구인 취소청구 부분에 한정된다.

2. 처분의 경위

가. 피고는 1986. 11. 3. 경상북도지사의 승인을 받아 안동시 C 일대 66,857㎡를 B농공단지(이하 '이 사건 농공단지'라 한다)로 지정하였고, 이 사건 농공단지에는 현재 기계, 전기전자 등 12개 업체가 입주해 있다. 원고는 이 사건 농공단지에 바로 연접한 D 토지의 소유자로서 그 지상 주택에 거주하고 있다.

나. 참가인들은 2012. 7.경 구 '산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률'(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 산업집적법'이라 한다) 제30조 제1항, 제38조 제1항의 관리권자(관리기관)인 피고에게 이 사건 농공단지의 입주계약체결을 각각 신청하였다. 피고는 2012. 7. 11. 참가인 대성골재에 입주업체선정통지를 한 후 2012. 7. 12. 참가인 대성골재와 사이에 B농공단지 입주계약을 체결하였고, 2012. 8. 3. 참가인 현대아스콘에 입주업체선정통지를 한 후 2012. 8. 7. 참가인 현대아스콘과 사이에 B농공단지 입주계약을 체결하였다(이하 위 각 입주계약을 통틀어 '이 사건 각 처분'이라 한다).

다. 원고는 2012. 9. 5. 이 사건 각 처분이 있은 사실을 알게 되었다. 현재 참가인들은 이 사건 농공단지 내에서 폐아스콘 등을 이용하여 아스콘을 제조하는 공장(이하 '이 사건 각 공장'이라 한다)을 운영하고 있다.

[인정근거] 다툼없는 사실, 갑 제9호증(가지번호를 포함한다. 이하 같다), 을 제1, 2, 9, 30호증의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지

3. 이 사건 각 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 각 처분은 다음과 같은 사유로 위법하므로 취소되어야 한다.

1) 이하 '①주장'이라 한다.

피고는 이 사건 각 공장이 수도법 시행령 부칙(2010. 11. 26. 제22506호) 제5조(이하 '이 사건 부칙조항'이라 한다)에서 정한 기존공장의 증설이나 업종변경에 해당한다는 전제에서 이 사건 각 처분을 하였다. 그러나 이 사건 부칙조항은 모법인 구 수도법(2013. 12. 30. 법률 제12141호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 수도법'이라 한다) 제7조의2에서 위임한 범위를 벗어난 것으로 무효이다. 즉, 구 수도법 제7조의2는 상수원보호구역의 일정지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서는 원칙적으로 공장설립을 제한하고(제1항), 다만, 제1항에도 불구하고 대통령령으로 정하는 지역에서는 예외적으로 공장설립을 승인할 수 있도록(제2항, 제3항) 규정하고 있고, 위와 같은 위임에 따라 구 수도법 시행령(2014. 6. 30. 대통령령 제25430호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 수도법 시행령'이라 한다) 제14조의2는 공장설립 제한지역의 범위를, 제14조의3은 공장설립 승인지역의 범위를 각각 정하고 있다. 그런데 이 사건 부칙조항은 구 수도법에서 위임하지도 않은 경과조치를 신설하고, 더구나 그중에는 공장설립에 해당하지도 않는 업종변경까지 가능하도록 규정함으로써 공장설립 제한지역의 예외적인 허용범위를 확대하였다. 따라서 무효인 이 사건 부칙조항에 근거한 이 사건 각 처분은 위법하다.

2) 이하 '②주장'이라 한다.

그렇지 않더라도, 이 사건 각 공장은 공장신설에 해당하여 공장증설과 업종변경만 규정하고 있는 이 사건 부칙조항의 적용대상이 되지 않는다. 즉, 이 사건 농공단지는 상수원보호구역의 경계구역으로부터 상류로 유하거리 1km 이내에 있으므로, '산업입지의 개발에 관한 통합지침'(이하 '산업입지지침'이라 한다) 제36조 제1항 제5호, 구 수도법 제7조의2 제1항, 구 수도법 시행령 제14조의2 제1호에 따라 공장설립이 제한되는 지역에 해당한다. 기존공장에 관한 경과규정인 이 사건 부칙조항은 구 수도법 시행령 시행 당시에 '실제로 가동 중인 개별 공장'에 대하여 '기존 입주계약의 변경계약을 체결하는 형식의 증설'과 '폐수발생량이 증가하지 아니하는 범위 내의 업종변경'에만 예외적으로 적용된다. 그런데 이 사건 각 공장은 신규 입주계약을 체결한 후 기존의 폐업한 공장부지에 건물을 신축한 것이다. 이는 공장신설에 해당할 뿐만 아니라, 사회통념상 상당한 양의 폐수배출이 예상되는 아스콘제조업을 영위하기 위한 것이므로, 이 사건 각 공장은 이 사건 부칙조항의 적용대상이 될 수 없다.

3) 이하 '③주장'이라 한다.

이 사건 각 공장은 구 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률'(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 국토계획법'이라 한다) 제36조 제1항 제2호 다목에서 정한 '계획관리지역' 등에 해당하는 이 사건 농공단지에 입주할 수가 없다. 즉, 구 국토계획법 시행령 제71조 제1항 제19호 [별표 20] 등에 의하면, 계획관리지역에는 이 사건 각 공장과 같은 대기 제1종 또는 제2종 사업장은 건축할 수 없을 뿐만 아니라, '(환경부) 농공단지의 개발 및 운영에 관한 통합지침'(환경부고시 제2009-218호, 2009. 8. 24., 일부개정, 이하 '농공단지지침'이라 한다) 제36조 제2항 제1호에 의하면 환경부장관이 별도 지정 · 고시하는 지역 내의 연간 대기오염물질 발생량의 합계가 20t 이상인 사업장은 농공단지에 입주할 수 없게 되어 있다. 그럼에도 이를 허용한 이 사건 각 처분은 위법하다.

4) 이하 '④주장'이라 한다.

피고는 이 사건 각 처분을 하기 전에 참가인들의 사업장에 대한 환경성 검토를 하지 아니함으로써 농공단지지침 제36조 제1항을 위반하였다. 즉, 농공단지지침 제36조 제1항은 농공단지 입주예정업체에 대한 환경성 검토를 실시하고 이에 적합한 업체에 한하여 입주를 허용하도록 정하고 있는데, 피고는 이러한 환경성 검토를 제대로 하지 않은 채 참가인들을 이 사건 농공단지에 입주하게 하는 내용의 이 사건 각 처분을 하였다.

5) 이하 '⑤주장'이라 한다.

피고는 이 사건 각 처분을 하기 전에 참가인들의 사업장에 대하여 대기환경보전법령에서 요구하는 비산먼지의 발생을 억제하기 위한 조치를 취하거나 이를 확인하지 아니한 위법이 있다. 즉, 구 대기환경보전법(2013. 7. 16. 법률 제11907호로 개정되기 전의 것) 제43조 제1항, 같은 법 시행령 제44조, 같은 법 시행규칙 제58조 제4항 [별표 14] 등에 의하면, 아스콘제조업과 같이 비산먼지를 발생시키는 사업은 위 [별표 14]에서 정한 바에 따라 '야적물질로 인한 비산먼지 발생억제를 위하여 물을 뿌리는 시설' 등 비산먼지 발생억제시설을 설치하고 비산먼지를 억제하기 위한 조치를 취하여야 하는데, 피고가 이 사건 각 처분을 하기 전에 이와 같은 조치를 취하거나 이를 확인하지 않았으므로, 이 사건 각 처분은 위법하다.

6) 이하 '⑥주장'이라 한다.

피고는 참가인들과 입주계약을 체결하기 전에 구 '산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령'(2013. 3. 23. 대통령령 제24442호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 산업집적법 시행령'이라 한다) 제48조의2에 따라 '공장설립 온라인지원 시스템'에 15일 이상 의무적으로 공고하여야 함에도 위와 같은 절차를 거치지 아니한 위법이 있다.

나. 관계 법령

별지 '관계 법령' 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 이 사건 농공단지의 위치 등

가) 이 사건 농공단지는 안동시 상수원보호구역의 경계구역으로부터 상류로 유하거리 1km 이내에 있어, 취수시설로부터 상류로 유하거리 10㎞ 이내인 지역을 공장설립제한지역으로 정하고 있는 구 수도법 제7조의2 제1항, 구 수도법 시행령 제14조의2 제1호에 따른 공장설립제한지역에 해당한다.

나) 원고의 거주지는 이 사건 농공단지 내 참가인 현대아스콘의 공장시설이 위치한 토지와는 직접 접해있고, 참가인 대성골재 공장시설과는 약 60m 정도 떨어져 있으며, 안동-포항 간 국도에서 이 사건 농공단지로 들어가는 도로 부근에 있다.

다) 경상북도지사는 2013. 2. 18. 이 사건 농공단지의 관리기본계획 승인 및 지형도면고시(경상북도 고시 E)를 하였는데, 위 관리기본계획에는 이 사건 농공단지 입주대상 업종에 아스콘제조업이 포함되어 있다.

2) 구 수도법 시행령 시행 당시의 이 사건 농공단지 입주현황 등

가) 구 수도법 시행령의 시행일인 2010. 11. 26. 당시 이 사건 농공단지에는 16개의 사업장이 입주하여 운영되고 있었는데, 그중 참가인 현대아스콘이 입주한 안동시 C 토지 및 참가인 대성골재가 입주한 G 토지와 관련된 입주업체 현황은 아래와 같다.

나) 참가인 대성골재는 피고와 입주계약을 체결한 후인 2012. 7. 13. 대일기업주식회사(이하 '대일기업'이라 한다) 외 2인으로부터 위 G 공장용지 7,032m² 및 그 지상 건물 단층공장 662.4㎡ 등 건축면적 합계 1,153.8㎡를 매수한 후 그에 관한 소유권이전등기를 마쳤다. 대일기업은 농업용 기계제조업 공장을 설립하여 운영하다가 2007. 2. 5. 비주거용 건물 임대업으로 업종을 변경하고 우성전자 주식회사(이하 '우성전자'라 한다)에 위 토지 및 건물 일부를 임대하였는데, 우성전자는 2011. 11. 3. 임대기간 만료로 다른 부지로 이전하였고 위 토지에서는 폐업처리 되었다. 대일기업은 참가인 대성골재에 위 토지 및 건물을 모두 매도한 뒤 2012. 8. 9. 공장등록을 폐쇄하였다.

다) 참가인 현대아스콘은 피고와 입주계약을 체결한 후인 2012. 11. 1. 주식회사 삼성무역(이하 '삼성무역'이라 한다)으로부터 위 C 공장용지 29,000㎡ 중 16,529㎡를 매수하여 I로 분할하고, 분할 전 C 지상 건물 14,008.95m² 중 I 지상에 위치하게 된 9,770.14㎡를 매수하여 2012. 12.경 이에 관한 소유권이전등기를 마쳤다. 참가인 현대아스콘의 매수 당시 위 C 토지는 이 사건 농공단지 전체면적의 약 44%에 이르는 큰 면적으로서 삼성무역이 위 토지의 일부에서 가구제조업 등을 운영하면서 사용하지 않는 부분은 여러 업체에 임대하여 수 개의 공장이 운영되고 있었다. 참가인 현대아스콘이 매수한 부분에 해당하는 부지 일부를 임차하여 사용하던 한국벨트 주식회사와 주식회사 복주는 현대아스콘이 입주함에 따라 이 사건 농공단지 내 다른 부지로 공장을 이전하였다.

3) 참가인들의 건축물 축조 등

가) 참가인 대성골재가 입주계약 신청시 피고에게 제출한 사업계획서에는 '2012년 공장건설계획 : 제조시설 1,700㎡, 기름탱크 · 야적장 등 부대시설 1,713㎡ 합계 3,413㎡'로 기재되어 있었는데, 이는 참가인 대성골재의 입주계약신청서 입주계약신청내용란의 '제조시설면적 1,700㎡, 건축면적 3,413㎡'와 일치한다. 그리고 참가인 현대아스콘이 입주계약 신청시 피고에게 제출한 사업계획서에는 '2012년 공장건설계획 : 제조시설 650㎡, 유류탱크 · 야적장 등 부대시설 1,676.44m² 합계 2,326.44㎡'로 기재되어 있었는데, 이는 참가인 현대아스콘의 입주계약신청서 입주계약신청내용란의 '제조시설면적 650㎡, 건축면적 2,326.44㎡'일치한다.

나) 참가인 대성골재는 2012. 10. 9. 피고로부터 공작물 960㎡의 건축신고에 대한 수리통보를 받고, 2013. 2. 15. 제조시설 630㎡의 증축허가를 받아 각 건축을 완료하였으며, 이에 따라 위 토지상 건축면적(공작물 포함)은 합계 2,391.6㎡가 되었다.

다) 참가인 현대아스콘은 2012. 10. 10. 피고로부터 골재 · 폐아스콘 적재장 등으로 1,559.74m²를 증축하고 기존공장을 아스콘 생산시설에 맞게 대수선하기 위한 건축허가를 받고, 2012. 10. 16. 아스콘 제조를 위한 공장시설물 330.90㎡의 설치신고에 대한 수리통보를 받아 각 건축을 완료하였으며, 이에 따라 위 토지상 건축면적은 합계 2,725.26㎡가 되었다.

라) 참가인들은 기존에 존재하던 건물 중 사무실, 기숙사 용도의 건물 일부를 사용하거나 기존 건물의 벽체만을 남기고 허물어 골재야적장 등으로 사용하고 있을 뿐이고, 아스콘제조를 위한 공작물 등은 모두 새로이 축조되었다.

4) 환경성 검토 등

가) 피고의 일자리경제과장은 2012. 7. 6. 종합민원실장과 녹색환경과장에게 참가인 대성골재의 입주계약신청서와 사업계획서를 첨부하여 환경성 검토를 의뢰하였는데, 위 사업계획서에는 '생활용수 0.001톤/일, 공업용수 0'으로 기재되어 있다.

나) 피고의 일자리경제과장은 2012. 7. 31. 종합민원실장과 녹색환경과장에게 참가인 현대아스콘의 입주계약신청서와 사업계획서를 첨부하여 환경성 검토를 의뢰하였는데, 위 사업계획서에는 '일일 폐수발생량이 12.0㎥/일이나 전량 재이용하므로, 폐수배출량은 없음'으로 기재되어 있다.

다) 피고의 종합민원실장은 2012. 7. 9. 참가인 대성골재에 대하여 '연료사용량이 시간당 30kg 이상이거나 용적이 3㎡ 이상인 건조시설, 선별시설, 혼합시설, 용융 ·용해시설에 대하여 대기환경보전법 제23조의 규정에 의거 대기배출시설 설치신고를 하여야 함'이라는 검토의견을, 2012. 7. 31. 참가인 현대아스콘에 대하여 '㉮ 건조시설, 선별시설, 계량시설, 혼합시설에 대하여 대기환경보전법 제23조에 따라 대기배출시설 설치신고를 하여야 함. ㉯ 세륜시설에 대하여 수질수생태계법 제33조에 따라 폐수배출시설 설치신고를 하여야 함'이라는 검토의견을 각 회신하였다.

라) 피고의 녹색환경과장은 2012. 7. 10. 참가인 대성골재에 대하여 '㉮ 농공단지지침 제36조에 따라 농공단지 내 입주가 가능함. ㉯ 입주계약 후 시설설치 등 일련의 공사로 5톤 이상의 폐기물 발생시 건설폐기물 재활용촉진에 관한 법률 제17조에 따른 건설폐기물처리계획서 제출 후 적정처리 하여야 함'이라는 검토의견을, 2012. 7. 31. 참가인 현대아스콘에 대하여 '농공단지지침 제36조에 따라 농공단지 내 입주가 가능함'이라는 검토의견을 각 회신하였다.

마) 참가인 대성골재의 공작물축조신고와 참가인 현대아스콘의 건축허가신청에 대한 건축복합민원 일괄협의회 개최에 따라, 피고의 종합민원실장은 2012. 10. 8. '㉮ 참가인 대성골재의 폐수배출량을 산정한 결과 용수사용량(폐수발생량)은 0.08㎡이므로 폐수배출시설에 해당하지 않을 뿐만 아니라, 증발량이 0.032㎡이고 나머지 0.048㎡는 전량 재이용되므로 폐수배출량은 없고, ㉯ 참가인 현대아스콘의 폐수배출량을 산정한 결과 용수사용량(폐수발생량)은 12㎡나 전량 재이용되므로 폐수배출량은 없다'는 의견을 회신하였다.

[인정근거] 다툼없는 사실, 갑 제1 내지 3, 9 내지 16, 22, 24 내지 26호증(가지번호를 포함한다. 이하 같다), 을 제1 내지 5, 7 내지 9, 11, 14, 16, 17, 19 내지 26, 29, 30, 32 내지 51호증의 각 기재 및 영상, 환송후 당심증인 P, Q의 각 증언, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) ①주장에 대한 판단

가) 관련 법리

특정 사안과 관련하여 법률에서 하위 법령에 위임을 한 경우에 모법의 위임범위를 확정하거나 하위 법령이 위임의 한계를 준수하고 있는지 여부를 판단할 때에는, 하위 법령이 규정한 내용이 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 본질적 사항으로서 의회유보의 원칙이 지켜져야 할 영역인지, 당해 법률 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 고려하여야 하고, 위임규정 자체에서 의미 내용을 정확하게 알 수 있는 용어를 사용하여 위임의 한계를 분명히 하고 있는데도 문언적 의미의 한계를 벗어났는지나, 하위 법령의 내용이 모법 자체로부터 위임된 내용의 대강을 예측할 수 있는 범위 내에 속한 것인지, 수권 규정에서 사용하고 있는 용어의 의미를 넘어 범위를 확장하거나 축소하여서 위임 내용을 구체화하는 단계를 벗어나 새로운 입법을 한 것으로 평가할 수 있는지 등을 구체적으로 따져 보아야 한다(대법원 2015. 8. 20. 선고 2012두23808 전원합의체 판결 등 참조).

나) 판단

2010. 5. 25. 개정된 구 수도법 제7조의2는, 제1항에서, 상수원보호구역의 상류지역이나 취수시설(광역상수도 및 지방상수도의 취수시설)의 상류 · 하류 일정지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서는 구 산업집적법 제2조 제1호에 따른 공장을 설립할 수 없다고 규정하면서, 제2항에서, 시장 · 군수 · 구청장은 제1항에도 불구하고 공장설립이 제한되는 지역 중 상수원에 미치는 영향 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 지역에는 환경부령으로 정하는 공장의 설립을 승인할 수 있도록 규정하고 있다.

이에 따라 2010. 10. 24. 개정된 구 수도법 시행령은, 제14조의2 제1호에서, 상수원보호구역이 지정 · 공고된 경우에는 상수원보호구역의 경계구역으로부터 상류로 유하거리 10킬로미터 이내인 지역에서는 공장을 설립할 수 없다고 규정하면서, 제14조의3에서, 제14조의2 제1호에 해당하는 지역 중 취수시설로부터 상류로 유하거리 7킬로미터를 초과하는 지역에서는 공장의 설립을 승인할 수 있다고 규정한 다음, 그 부칙 제5조(이 사건 부칙조항)에서 위 시행령 시행 당시 이미 설립된 공장에 대해서는 제14조의2의 개정규정에도 불구하고, 위 시행령 시행 당시 공장 부지면적의 범위에서 공장을 증설하는 행위(제1호), 폐수배출량이 증가하지 아니하는 범위에서 공장의 업종을 변경하는 행위(제2호)의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 수 있다고 규정하고 있다.

위와 같은 이 사건 부칙조항과 그 모법인 구 수도법 제7조의2 제1항, 제2항의 각 문언, 입법목적, 규정체계 및 취지, 다른 규정과의 관계 등을 종합하여 알 수 있는 아래와 같은 사정에 비추어 보면, 원고 주장과 같은 사정만으로는 이 사건 부칙조항이 구 수도법 제7조의2 제1항, 제2항의 위임범위를 벗어나 무효라고 볼 수는 없으므로, 원고의 ①주장은 받아들일 수 없다.

① 구 수도법 제7조의2 제1항, 제2항은 상수원보호구역의 상류지역이나 취수시설(광역상수도 및 지방상수도의 취수시설)의 상류 · 하류 일정지역 중 구 산업집적법 제2조 제1호에 따른 공장을 설립할 수 없는 지역의 범위나 시장 · 군수 · 구청장이 공장설립을 승인할 수 있는 지역의 범위를 모두 대통령령이 정하도록 위임하였고, 이 사건 부칙조항은 이와 같은 위임에 따라 상수원보호구역의 상류지역이나 취수시설(광역상수도 및 지방상수도의 취수시설)의 상류 · 하류 일정지역 중에서 공장을 증설하거나 업종변경할 수 있는 범위를 정하고 있다.

② 상수원보호구역의 일정 지역에서 공장설립을 제한하거나 승인하는 것은 결국 해당 지역에서의 공장 가동으로 인한 환경오염(특히, 용수오염)의 위험 여부에 따라 판단되어야 하는 문제로, 공장증설이나 업종변경으로 기존공장을 계속 가동할 수 있게 하는 것도 결국 공장설립을 승인하는 범위 내에 포함된다.

③ 2010. 5. 25. 개정된 구 수도법 관련 규정에 따라 일방적으로 공장설립제한지역을 설정하고 공장 가동을 할 수 없게 하는 경우, 해당 지역에서 이미 공장설립승인을 받은 기존 사업자의 재산권을 침해하게 되므로 이러한 문제를 조정할 규정이 반드시 필요하다.

④ 이 사건 부칙조항의 입법취지도, 위와 같은 구 수도법 관련 규정의 개정으로 인해 발생할 수 있는 기존공장의 이해관계 침해를 방지하기 위하여 상수원 수질오염의 위험성에 별다른 영향을 주지 아니하는 일정한 범위 내의 행위를 허용하기 위한 것이다.

⑤ 결국 이 사건 부칙조항과 모법의 규정 내용, 규정 체계, 입법목적 및 그 이해조정수단으로 선택한 기존공장에 대한 공장증설이나 업종변경행위의 성격 등을 종합하여 보면, 이 사건 부칙조항은 그 합목적성과 수단의 적절성이 인정되고, 모법인 구 수도법 제7조의2 제1항, 제2항의 위임범위 내의 사항을 규정하고 있다고 판단된다.

2) ②주장에 대한 판단

가) 관계 규정

구 수도법 및 구 수도법 시행령 관련 규정은 앞서 본 바와 같다. 한편, 구 산업집적법 제2조는 공장의 신설이란 '건축물을 신축(공작물을 축조하는 것을 포함한다)하거나 기존 건축물의 용도를 공장용도로 변경하여 제조시설 등을 설치하는 것을 말한다'고 규정하고 있고(제21호), 공장의 증설이란 '제16조 제1항에 따라 등록된 공장의 공장건축면적 또는 공장부지면적을 넓히는 것을 말한다'고 규정하고 있다(제22호). 또한 구 산업집적법은 지식경제부장관은 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등 대통령령으로 정하는 법령에서 용도지역별로 허용 또는 제한되는 공장의 업종 · 규모 및 범위 등의 사항에 관한 공장입지기준을 정하여 고시하여야 한다고 규정하고 있고(제8조), 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설 · 증설 또는 업종변경을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장 · 군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하되, 승인을 받은 사항 중 지식경제부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시장 · 군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있다(제13조 제1항).

이에 따라 구 산업집적법 시행령은 업종변경이란 '법 제13조에 따라 공장설립 등의 승인을 받은 공장 또는 법 제16조에 따라 등록된 공장의 업종을 다른 업종(법 제8조에 따른 공장입지의 기준에 따른 업종을 말한다)으로 변경하거나 해당 공장에 다른 업종을 추가하는 것을 말한다'고 규정하고 있다(제18조의2 제4항).

그리고 구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙(2013. 3. 23. 산업통상자원부령 제1호로 개정되기 전의 것)은 산업집적법 제13조 단서의 지식경제부령으로 정하는 경미한 사항으로 같은 법 제8조에 따라 고시된 공장입지기준고시에 따른 업종분류 내에서의 업종(통계법 제22조에 따라 통계청장이 고시하는 한국표준산업분류에 따른 업종을 말한다)의 변경을 들고 있다(제7조의2 제1항).

또한, 구 산업집적법 제8조와 그 시행령 제12조의 위임에 따라 제정된 공장입지기준고시 제6조는 위 시행령 제18조의2 제4항의 규정에 따른 '업종변경'의 대상이 되는 다른 업종의 분류기준을 [별표 1]과 같다고 규정하고 있는데, 그 [별표 1]에서는 업종변경의 대상이 되는 표준산업분류상 업종으로 '아스콘 제조업(분류번호 23991)'을 포함하고 있다.

한편, 구 '수질 및 수생태계 보전에 관한 법률'(2013. 7. 30. 법률 제11979호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 수질수생태계법'이라 한다) 제2조는 폐수란 '물에 액체성 또는 고체성의 수질오염물질이 섞여 있어 그대로는 사용할 수 없는 물을 말한다'고 규정하고 있고(제4호), 수질오염물질이란 '수질오염의 요인이 되는 물질로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다'고 규정하고 있다(제7호). 이에 따라 '수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙' 제3조는 수질오염물질을 별표 2와 같이 규정하고 있다. 또한, 구 수질수생태계법 제41조는 환경부장관은 수질오염물질을 배출하는 사업자 등에게 배출부과금을 기본배출부과금, 초과배출부과금으로 구분하여 부과하도록 규정하면서, 그 산정방법과 산정기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령에 위임하고 있다. 이에 따라 '수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행령' 제44조는 기본배출부과금의 산정기준이 되는 별표 13의 사업장의 규모별 일일오염물질배출량 산정방법을 규정하고 있는데, 그 별표 13은 사업장의 종류별 배출규모를 규정한 다음에, 그 비고란의 제2호에서 '폐수배출량은 그 사업장의 용수사용량을 기준으로 다음 산식에 따라 산정한다. 다만, 생산 공정에 사용되는 물이나 방지시설의 최종 방류구에 방류되기 전에 일정 관로를 통하여 생산 공정에 재이용되는 물은 제외하되, 희석수, 생활용수, 간접냉각수, 사업장 내 청소용 물, 원료야적장 침출수 등을 방지시설에 유입하여 처리하는 물은 포함한다'고 하면서, 그 산식을 [폐수배출량 = 용수사용량 - (생활용수량 + 간접냉각수량 + 보일러용수량 + 제품함유수량 + 공정 중 증발량 + 그 밖의 방류구로 배출되지 아니한다고 인정되는 물의 양) + 공정 중 발생량]으로 규정하고 있고, 제3호에서 배출시설 설치허가시의 폐수배출량은 사업계획에 따른 예상용수사용량을 기준으로 산정한다고 규정하고 있다.

나) 판단

(1) 이 사건 부칙조항은 '이미 설립된 공장'에 대하여 할 수 있는 어느 하나에 해당하는 행위인 공장증설(제1호)이나 업종변경(제2호)의 주체를 구 수도법 시행령 시행 당시의 공장 운영자로 제한하고 있지 아니하므로, 새로운 사업자가 기존공장을 인수하여 위와 같은 공장증설이나 업종변경 중 어느 하나에 해당하는 행위를 할 수 있다고 할 것이다.

앞서 본 인정사실에 의하면, 피고가 이 사건 각 처분을 할 당시에 참가인 대성골재가 입주하기로 예정되어 있던 부지에는 대일기업이 공장등록을 한 후 공장부지 및 건물 임대업을 영위하고 있었고, 참가인 현대아스콘이 입주하기로 예정되어 있던 부지에는 삼성무역 및 그로부터 일부 부지를 임차한 한국벨트산업 주식회사와 주식회사 복주가 각 공장등록을 한 후 제조업을 영위하고 있었으며, 각 공장부지들에는 기존 공장건물들도 존재하고 있었으므로, 이는 이 사건 부칙조항에서 정한 '이미 설립된 공장'에 해당한다.

앞서 본 관계 규정의 내용, 이 사건 부칙조항의 입법취지, 기존공장들과 참가인들 공장의 용도 차이 및 이미 설립된 공장의 용도와 전혀 다른 용도로의 변경을 공장의 증설에 해당한다고 본다면 구 수도법 시행령 부칙 제5조 제2호와 같은 규정을 별도로 둘 필요가 없어 보이는 점 등에 비추어 보면, 참가인들이 다른 용도로 사용되던 기존공장의 부지들에서 이 사건 아스콘 생산시설 등을 축조한 것은 공장의 신설이나 증설에는 해당하지 않는다고 할 것이다.

(2) 그렇다면 참가인들이 기존공장의 부지들에서 이 사건 아스콘 생산시설 등을 축조한 것이 이 사건 부칙조항 제2호에서 정한 업종변경행위에 해당하는지가 문제된다.

앞서 본 관련 규정의 내용 및 이 사건 부칙조항의 입법취지를 종합하여 보면, 구 수도법 시행령 부칙 제5조 제2호는 구 수질수생태계법 및 그 시행령에서 정한 산식에 따라 산출한 폐수배출량이 증가하지 아니하는 범위에서는, 특별한 사정이 없는 한 이미 설립된 공장의 건축면적이 증가하는 경우에도 공장입지기준고시에서 정한 업종분류 내의 업종으로 공장의 업종을 변경하는 행위를 허용하고 있다고 봄이 타당하다.

우선, 이 사건 각 공장은 기존공장의 건물 임대업이나 다른 제조업에서, 구 산업집적법 제8조와 그 시행령 제12조의 위임에 따라 제정된 공장입지기준고시 제6조 [별표 1]에서 정한 아스콘 제조업(분류번호 23991)으로 업종을 변경하였으므로, 이 사건 부칙조항에서 정한 업종변경행위에 해당한다고 할 것이다.

그리고 을 제21, 38, 39, 46 내지 49, 51호증의 각 기재, 환송후 당심 증인 Q의 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 각 공장에서 아스콘을 제조하는 과정에서는 발생하는 폐수가 없는데, 운반차량의 세차과정 등에서는 1일 허용량 기준(80L/일) 이하의 폐수가 발생할 수 있는 사실, 그러나 위와 같이 발생한 폐수는 전량 재이용하게 설계되어 있어 결과적으로 위 산식에 의하여 발생하는 폐수가 없는 사실을 인정할 수 있고, 갑 제1 내지 32호증의 각 기재와 영상만으로는 이를 뒤집기에 부족하다. 그러므로 이 사건 각 공장은 기존공장들보다 폐수배출량이 증가하지 아니하는 범위에 있다고 할 것이다.

(3) 결국 참가인들은 '이미 설립된 공장'에 대하여 폐수배출량이 증가하지 아니하는 범위에서 공장의 업종을 변경하는 행위를 한 것이므로, 이 사건 각 공장은 이 사건 부칙조항의 적용대상이 된다고 할 것이다.

따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 ②주장도 받아들일 수 없다.

3) ③주장에 대한 판단

가) 구 국토계획법 제76조 제5항 제2호는 구 '산업입지 및 개발에 관한 법률'(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 산업입지법'이라 한다) 제2조 제8호 라목에 따른 농공단지에서는 건축물이나 그 밖의 시설 용도 · 종류 및 규모 등의 제한에 관하여 구 산업입지법에서 정하는 바에 따른다고 규정하여 구 국토계획법의 적용을 배제하고 있다. 공장부지로 사용될 것이 예정되어 있는 농공단지 내의 토지는 그 특수성으로 인하여 일반적인 토지에 관하여 적용되는 구 국토계획법을 적용할 수 없기 때문이다. 이러한 법리는, 이 사건 각 처분 당시에 구 산업입지법 제5조 제1항 단서, 같은 법 시행령 제3조 제1항, 농공단지지침 제16조 제1항, 제2항에서 예정하고 있는 관리기본계획이 비록 수립된 바가 없다고 하더라도 마찬가지이다.

따라서 이와 달리, 이 사건 농공단지 내의 건축물의 용도 · 종류 및 규모에 관하여 구 국토계획법 제76조 제1항이 적용됨을 전제로 한 원고의 이 부분에 관한 주장은 이유 없다.

나) 한편, 농공단지지침 제36조 제2항 제1호는 환경부장관이 별도 지정 · 고시하는 지역 내의 연간 대기오염물질 발생량의 합계가 20t 이상인 사업장은 농공단지에 입주할 수 없다고 규정하고 있다. 그러나 이 사건 농공단지가 위와 같이 환경부장관이 별도 지정 · 고시한 대기보전특별대책지역에 해당한다는 증거가 없다['대기보전특별대책지역 지정 및 같은 지역내 대기오염 저감을 위한 종합대책'(환경부고시 제2009-93호) 제2조에 의하면, 위와 같은 특별대책지역으로 지정된 지역은, 1. 울산광역시 울산 · 미포 및 온산국가산업단지, 2. 전라남도 여수시 여천국가산업단지 및 확장단지 정도일 뿐이다].

따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분에 관한 주장도 이유 없다.

4) ④주장에 대한 판단

가) 관련 법리

재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 의한 공익판단의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 불행사 · 해태 또는 그 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 이에 대한 심사는 재량 불행사 등 사실의 확정, 사실오인, 비례 · 평등의 원칙 위반 등을 그 판단대상으로 한다(대법원 2016. 8. 29. 선고 2014두45956 판결, 대법원 2014. 4. 24. 선고 2012두25590 판결 등 참조).

나) 판단

앞서 본 바와 같이 피고가 참가인들로부터 이 사건 농공단지 내 입주계약신청을 받고 이 사건 각 처분을 하기 전에 내부적으로 담당과장들에게 환경성 검토에 관한 의견을 요청하였는데, 이에 대하여 담당과장들은 참가인 대성골재 건에 대하여는 2012. 7. 6. 요청받은 뒤 2012. 7. 9.과 2012. 7. 10.에 검토의견을 회신하였고, 참가인 현대아스콘에 대하여는 2012. 7. 31. 요청받은 뒤 2012. 7. 31.에 모두 검토의견을 회신하여 비교적 빠른 시간내에 검토의견을 제출한 사실은 인정된다.

그러나 앞서 본 인정사실, 을 제1 내지 51호증의 각 기재와 영상, 환송후 당심 증인 P, Q의 각 증언에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 아래와 같은 사정에 비추어 보면, 위 인정사실과 갑 제1 내지 32호증의 각 기재와 영상만으로는, 위와 같은 검토의견의 부실함으로 인하여 입주 허부에 관한 재량행사의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하는 등 재량권의 불행사 또는 해태가 인정되거나, 다른 사정으로 이 사건 각 처분이 재량권 일탈 · 남용에 해당한다는 점을 인정하기에 부족하므로, 이를 전제로 하는 원고의 ④주장은 이유 없다.

① 피고의 일자리경제과장은 종합민원실장과 녹색환경과장에게, 2012. 7. 6. 참가인 대성골재의 입주계약신청서와 사업계획서('생활용수 0.001톤/일, 공업용수 0'으로 기재되어 있다)를 첨부하여 환경성 검토를 의뢰한 후, 2012. 7. 9. 종합민원실장으로부터 '연료사용량이 시간당 30kg 이상이거나 용적이 3㎡ 이상인 건조시설, 선별시설, 혼합시설, 용융 · 용해시설에 대하여 대기환경보전법 제23조의 규정에 의거 대기배출시설 설치신고를 하여야 함'이라는 검토의견을 받았고, 2012. 7. 10. 녹색환경과장으로부터㉮ 농공단지지침 제36조에 따라 농공단지 내 입주가 가능함. ㉯ 입주계약 후 시설설치 등 일련의 공사로 5톤 이상의 폐기물 발생시 건설폐기물 재활용촉진에 관한 법률 제17조에 따른 건설폐기물처리계획서 제출 후 적정처리 하여야 함'이라는 검토의견을 받았다.

② 또한, 피고의 일자리경제과장은 종합민원실장과 녹색환경과장에게, 2012. 7. 31. 참가인 현대아스콘의 입주계약신청서와 사업계획서('일일 폐수발생량이 12.0㎡/일이나 전량 재이용하므로, 폐수배출량은 없음'으로 기재되어 있다)를 첨부하여 환경성 검토를 의뢰한 후, 2012. 7. 31. 종합민원실장으로부터 '㉮ 건조시설, 선별시설, 계량시설, 혼합시설에 대하여 대기환경보전법 제23조에 따라 대기배출시설 설치신고를 하여야 함. ㉯ 세륜시설에 대하여 수질수생태계법 제33조에 따라 폐수배출시설 설치신고를 하여야 함'이라는 검토의견을 받았고, 2012. 7. 31. 녹색환경과장으로부터 '농공단지지침 제36조에 따라 농공단지 내 입주가 가능함'이라는 검토의견을 받았다.

③ 참가인 대성골재의 공작물축조신고와 참가인 현대아스콘의 건축허가신청에 대한 건축복합민원 일괄협의회 개최에 따라, 피고의 종합민원실장은 2012. 10. 8. '㉮ 참가인 대성골재의 폐수배출량을 산정한 결과 용수사용량(폐수발생량)은 0.08㎡이므로 폐수배출시설에 해당하지 않을 뿐만 아니라, 증발량이 0.032㎡이고 나머지 0.048㎡는 전량 재이용되므로 폐수배출량은 없고, ㉯ 참가인 현대아스콘의 폐수배출량을 산정한 결과 용수사용량(폐수발생량)은 12㎡나 전량 재이용되므로 폐수배출량은 없다'는 의견을 회신하였다.

④ 피고의 종합민원실장과 녹색환경과장은 당초 참가인 대성골재 건에 대하여는 3~4일 정도 검토한 뒤 검토의견을 제출하였다. 비록 참가인 현대아스콘 건에 대하여는 요청 당일에 검토의견이 제출되었으나, 이 부분은 앞서 검토한 참가인 대성골재 건에 관한 내용을 대부분 활용할 수 있어 검토시간이 적게 걸릴 수 있다는 점에 비추어 보면, 위와 같은 제출시간만으로 그 검토의견이 부실하다고 인정하기 어렵다.

⑤ 그 후 피고의 종합민원실장은 담당과장들의 검토의견 등을 종합한 뒤 2012. 10. 8.에야 건축복합민원 일괄협의회에 의견을 회신하였으므로, 이 사건 각 처분에 관한 환경성 검토의견이 단기간 내에 작성되었다거나 부실하게 작성되었다고 단정할 수 없다.

⑥ 그 밖에 원고의 주장과 그 제출증거들을 모두 고려하여 보더라도, 이 사건 환경성 검토에서 참가인들의 입주 허부에 관한 재량행사의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항이 누락되었다거나 재량권의 불행사 또는 해태가 인정될 정도로 검토의견이 부실하게 작성되었다는 사정은 보이지 않는다.

5) ⑤주장에 대한 판단

구 대기환경보전법 제43조 제1항, 구 대기환경보전법 시행령(2015. 7. 20. 법률 제26415호로 개정되기 전의 것) 제44조, 대기환경보전법 시행규칙 제58조 제4항 [별표 14] 등에 의하면, 아스콘제조업과 같이 비산먼지를 발생시키는 사업을 하려는 자는 '야적물질로 인한 비산먼지 발생억제를 위하여 물을 뿌리는 시설' 등 위 [별표 14]에서 정하는 시설을 설치하거나 필요한 조치를 하여야 한다.

그러나 위 조항들은 사업자가 공단입주계약을 체결한 후에 실제 공장건축이나 공장운영을 하는 과정에서 발생하는 비산먼지를 규제하기 위하여 사업자의 의무사항을 규정하고 있을 뿐이다. 사업자가 이를 위반하였을 때에 별도의 제재가 따르는 것은 별론으로 하고, 피고가 이 사건 각 처분과 같은 공단입주계약을 체결할 당시에 벌써 이를 적용하여 재량권을 행사할 여지는 거의 없다고 할 것이다.

그 밖에 원고의 주장들과 그 제출증거들을 모두 고려하여 보더라도, 피고가 환경성 검토 등 이 사건 각 처분을 하는 과정에서 위와 같은 대기환경보전법 관련 규정을 위반함으로써 재량권 일탈 · 남용에 해당한다는 점을 인정하기에 부족하므로, 원고의 ⑤ 주장도 이유 없다.

6) ⑥주장에 대한 판단

구 산업집적법 제6조의2, 제38조 제1항, 제3항 등에 따른 구 산업집적법 시행령 제48조의2 제1항은 관리기관이 입주계약을 체결하려면 미리 입주대상산업 · 입주자격 및 입주우선순위 등을 정하여 '공장설립 온라인지원 시스템'에 15일 이상 공고하여야 하며, 필요한 경우에는 일간신문 등에 공고하는 방법을 병행할 수 있다고 규정하고 있다(이하 이를 통틀어 '입주기준 등 공고'라 한다).

이러한 규정의 문언, 내용, 취지에 비추어 보면, 이미 분양된 농공단지 내의 토지를 양수하는 경우라고 하더라도 각종 특례 규정 적용에는 차이가 없고, 정보제공을 통하여 입주계약 체결 과정의 투명성을 확보할 필요성은 이러한 경우에도 동일하므로, 입주기준 등 공고가 신규로 분양하는 경우 등에 한정하여 필요한 것으로 볼 수는 없다.

그러나 분양된 농공단지 내의 토지를 양수하는 경우에도 입주기준 등 공고를 거치도록 한 취지는 일반에 대한 정보제공을 통해 행정의 투명성을 확보하려는 데에 있을 뿐이고, 신규 분양과 같이 여러 입주희망업체가 잠재적으로 존재하여 그 이해관계가 대립할 수 있는 경우에 이루어지는 입주기준 등 공고와는 그 성격을 달리하는 것으로 봄이 타당하다.

이미 분양된 농공단지 내의 토지를 양수하는 경우에도 입주기준 등 공고를 거치도록 한 위와 같은 취지에 비추어 보면, 적어도 이미 분양된 농공단지 내의 토지를 양수한 사업자와 입주계약을 체결하는 경우에는 행정청이 위 공고를 누락한 잘못이 있다고 하더라도, 특별한 사정이 없는 한 이러한 잘못이 이 사건 각 처분에 관한 위법사유가 된다고 볼 수는 없다고 할 것이다.

따라서 이와 달리, 이미 분양된 농공단지 내의 토지를 양수한 사업자와 입주계약을 체결하는 경우에도 행정청이 위 공고를 누락한 잘못이 이 사건 각 처분에 관한 위법사유가 된다는 점을 전제로 하는 원고의 ⑥주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

4. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구 중 피고가 참가인들과 체결한 각 B농공단지 입주계약에 관한 청구 중 예비적 청구인 취소청구 부분은 모두 이유 없어 이를 기각할 것이다. 제1심판결 중 위 취소청구 부분은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 이를 취소하고, 그 취소부분에 해당하는 원고의 청구를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.