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대구지방법원 2013.9.27.선고 2012구합4786 판결
영업허가취소처분취소
사건

2012구합4786 영업허가취소처분취소

원고

*

피고

안동시장

변론종결

2013. 7. 24.

판결선고

2013. 9. 27.

주문

1. 이 사건 소 중 피고가 2012. 7. 11. ○○골재 주식회사에 대하여 한 ○○단지입주업 체선정처분 및 2012. 8. 3. ○○아스콘 주식회사에 대하여 한 ○○단지입주업체선정 처분의 각 무효확인과 취소청구 부분을 각하한다.

2. 피고가 2012. 7. 12. ○○골재 주식회사와 체결한 △△○○단지입주계약 및 2012. 8. 7. 00아스콘 주식회사와 체결한 AA00 단지입주계약을 각 취소한다.

3. 원고의 나머지 주위적 청구를 기각한다.

4. 소송비용 중 1/10은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

청구취지

주위적으로, 피고가 ○○골재 주식회사(이하 '○○골재'라 한다)에 대하여 2012. 7. 11.에 한 ○○ 단지입주업체선정처분과 2012. 7. 12.자로 체결한 △△○○단지입주계약 및 ○○아스콘 주식회사(이하 '○○아스콘'이라 한다)에 대하여 2012. 8. 3.에 한 ○○단지 입주업체선정처분과 2012. 8. 7.자로 체결한 △△○○단지입주계약은 각 무효임을 확인하고, 예비적으로, 위 각 처분을 취소한다.

이유

1. 처분의 경위

가. 피고는 1986. 11.경 경상북도지사의 승인을 받아 안동시 △△면 신석리 411-3 일대 66,549m²를 △△○○단지(이하 '이 사건 ○○단지'라 한다)로 지정하였고, 이 사건 ○○단지에는 현재 기계, 전기전자 등 12개 업체가 입주해 있으며, 원고는 이 사건 ○○단지에 바로 연접한 같은 리 411-2 토지의 소유자로서 그 지상 주택에 거주하고 있다.

나. ○○골재는 2012. 7. 5., ○○아스콘은 2012. 7. 31. 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 '산업집적법'이라 한다) 제30조 제1항, 제38조 제1항의 관리 권자(관리기관)인 피고에게 이 사건 ○○단지의 각 입주계약체결을 신청하였고, 피고는 2012. 7. 11. ○○골재에게 입주업체선정 통지를 한 후 같은 달 12. 입주계약을 체결하고, 2012. 8. 3. ○○아스콘에게 입주업체 선정 통지를 한 후 같은 달 7. 입주계약을 체결(이하 각 입주계약체결을 '이 사건 각 처분'이라 한다)하였다.다. 원고는 2012. 9. 5. 피고가 이 사건 각 처분을 한 사실을 알게 되었고, 현재 ○○골재와 00 아스콘은 이 사건 00단지 내에서 폐아스콘 등을 이용하여 아스콘을 제조하는 공장(이하 '이 사건 각 공장'이라 한다)을 운영하고 있다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제9, 11, 12호증, 을 제1, 2호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 소 중 ○○ 단지입주업체선정처분 무효확인 및 취소청구 부분의 적법 여부 직권으로 이 사건 소 중 ○○ 단지입주업체선정처분 무효확인 및 취소청구 부분의 적법 여부에 관하여 살펴본다.

산업집적법 제38조 제1항은 산업단지에서 제조업을 하거나 하려는 자는 산업통상자 원부령으로 정하는 바에 따라 관리기관과 그 입주에 관한 계약을 체결하여야 한다고 규정하고, 같은 법 제13조 제2항 제2호는 제38조 제1항 본문에 따른 입주계약을 체결한 경우 제13조 제1항에 따른 공장설립등의 승인을 받은 것으로 본다고 규정하고, ①0단지의 개발 운영에 관한 통합지침」(이하 '00단지 통합지침'이라 한다) 제21조는 시장. 군수 또는 구청장은 입주기업체를 선정한 경우 그 내용을 공고하고 입주신청업체에 대하여는 개별적으로 입주선정 결과를 통보하여야 한다라고 규정하고, 같은 지침 제22조 제1항은 ○○단지 안에서 사업을 하려는 자는 관리기관과 입주계약을 체결하여야 한다고 규정하고 있다.

살피건대, ○○골재는 2012. 7. 5., ○○아스콘은 2012. 7. 31. 피고에게 이 사건 ○ 0단지의 각 입주계약체결을 신청한 사실, 피고는 2012. 7. 11. 00 골재에게 입주업 체선정 통지를 한 후 같은 달 12. 입주계약을 체결하고, 2012. 8. 3. ○○아스콘에게 입주업체선정 통지를 한 후 같은 달 7. 입주계약을 체결한 사실은 앞서 본 바와 같은바, 위 인정사실 및 관계법령에 의하면, 피고가 ○○골재와 ○○아스콘에 대하여 한 각 ○○ 단지입주업체선정처분은 그 자체로서 OO 골재와 ○○ 아스콘의 이 사건 00단지 내입주가능 여부, 입주위치, 업종, 계약면적을 사실상 확정하는 법률효과를 지닌 독립한 행정처분이기는 하지만, 정식 입주계약을 체결하기 전에 신청자의 편의를 위하여 미리 그 입주가능 여부를 심사하여 그 결과를 통보해주는 사전적 처분의 성격을 갖고 있는 것이어서 나중에 입주계약을 체결하게 되면 그 입주계약체결처분에 흡수되어 독립된 존재가치를 상실함으로써 그 입주계약 체결 처분만이 쟁송의 대상이 되는 것이므로, 이○ 단지입주업체선정처분의 각 무효확인 및 취소를 구하는 소는 소의 이익이 없고, 원고로서는 ○○단지입주업체선정처분의 위법성은 그 후 내려진 이 사건 각 처분의 무효 확인 또는 취소를 구하면서 다투면 될 것이다(대법원 1998. 9. 4. 선고 97누19588 판결 참조).

따라서 이 사건 소 중 피고가 2012. 7. 11. ○○골재 주식회사에 대하여 한 ○○단지 입주업체선정처분 및 2012. 8. 3. 00아스콘 주식회사에 대하여 한 00단지입주업체선 정처분의 각 무효확인과 취소를 구하는 부분은 소의 이익이 없어 부적법하다.

3. 이 사건 각 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 각 처분은 다음과 같은 사유로 위법하여 무효이므로, 주위적으로 무효확인을, 예비적으로 그 취소를 구한다.

1) 이 사건 ○○단지는 상수원보호구역의 경계구역으로부터 상류로 유하거리 1km 이내에 위치하므로, 산업입지의 개발에 관한 통합지침(이하 '산업입지지침'이라 한다) 제36조 제1항 제5호, 수도법 제7조의2 제1항, 수도법 시행령 제14조의2 제1호에 따라

공장설립이 제한되는 지역에 해당한다. 그리고 기존공장에 관한 경과규정인 수도법 시행령 부칙(2010. 11. 26. 제22506호, 이하 '이 사건 부칙'이라 한다) 제5조는 수도법 시행령 시행 당시에 '실제로 가동 중인 개별 공장'에 대하여 '기존의 입주계약의 변경계약을 체결하는 형식의 증설'과 '폐수발생량이 증가하지 아니하는 범위 내의 업종변경'에만 적용된다. 따라서 피고와 신규 입주계약을 체결한 후 폐업한 공장부지에 신설된 것으로서 사회통념상 상당한 양의 폐수배출이 예상되는 아스콘제조업을 영위하는 이 사건 각 공장에 대하여는 이 사건 부칙 제5조가 적용되지 않는다.

2) 이 사건 ○○단지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 '국토계획법'이라 한다) 제36조 제1항 제2호 다목에 따른 '계획관리지역'에 해당하는데, 같은 법 시행령 제71조 제1항 제18호, 제19호 [별표 20], [별표 21]에 의하면 계획관리지역에는 대기환경보전법 제2조 제11호, 같은 법 시행령 [별표 1]에 따른 제1종 내지 제3종 사업장에 해당하는 것은 건축할 수 없을 뿐만 아니라, ○○단지지침 제36조 제2항 제1호에 의하면 환경부장관이 별도 지정·고시하는 지역 내의 연간 대기오염물질 발생량의 합계가 20톤 이상인 사업장은 00단지에 입주할 수 없도록 되어 있으므로, 대기 제1종 또는 제2종 사업장에 해당하는 이 사건 각 공장은 이 사건 ○○단지에 입주할 수 없다.

3) 피고는 이 사건 각 처분을 하기 전에 ○○골재, ○○아스콘에 대한 환경성검토를 하지 아니함으로써 ①0단지 지침 제36조 제1항을 위반하였다.

4) 피고는 ○○골재 및 ○○아스콘과 입주계약을 체결하기 전에 산업집적법 시행령 제48조의2에 따라 공장설립온라인지원시스템에 15일 이상 의무적으로 공고하여야 함에도 위와 같은 절차를 거치지 아니하였다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 이 사건 00단지 및 원고 거주지의 위치 등

가) 이 사건 ○○단지는 안동시 상수원보호구역의 경계구역으로부터 상류로 유하거리 1m 이내에 위치하고 있어, 취수시설로부터 상류로 유하거리 10킬로미터 이내인 지역을 공장설립제한지역으로 정하고 있는 수도법 제7조의2 제1항, 수도법 시행령 제14조의2 제1호에 따른 공장설립제한지역에 해당한다.

나) 원고의 거주지는 이 사건 ○○단지 내 ○○아스콘의 공장시설이 위치한 토지와는 직접 접해있고, ○○골재 공장시설과는 약 60m 정도 떨어져 있으며, 안동·포 항 간 국도에서 이 사건 00 단지로 들어가는 도로 부근에 위치해 있다.

다) 경상북도지사는 2013. 2. 18. 비로소 이 사건 ①0단지의 관리기본계획 승인 및 지형도면고시(경상북도 고시 제2013-76호)를 하였는데, 그 이전에는 이 사건 00단지에 대한 관리기본계획이 수립되어 있지 않았다. 한편 위 관리기본계획에는 이 사건 ○○단지 입주대상 업종에 아스콘제조업이 포함되어 있다.

2) 개정 수도법 시행령 시행 당시의 이 사건 ○○단지 입주현황 등

가) 개정 수도법 시행령 시행일인 2010. 11. 26. 당시 이 사건 ○○단지에는 16개의 공장이 입주하여 운영되고 있었는데, 그 중 00 아스콘이 입주한 안동시 AA면 신석리 411-3(도로명 주소 안동시 △△면 ○○단지길 17) 토지 및 ○○골재가 입주한 같은 리 776(도로명 주소 같은 길 32) 토지와 관련된 입주업체현황은 아래와 같다.

나) 00골재는 피고와 입주계약을 체결한 후인 2012. 7. 13. 대일기업 주식회사 (이하 '대일기업'이라 한다)로부터 위 766 공장용지 7,032m² 및 그 지상 건물 단층공장 662.4m² 등 건축면적 합계 1,153.8㎡를 매수하여 소유권이전등기를 마쳤다. 대일기업은 농업용기계제조업 공장을 설립하여 운영하다가 2007. 2. 5. 비주거용 건물 임대업으로 업종을 변경하고 우성전자 주식회사(이하 '우성전자'라 한다)에게 위 토지 및 건물의 일부를 임대하였는데, 우성전자는 2011. 11. 3. 임대기간 만료로 다른 부지로 이전하였고 위 토지상에서는 폐업처리 되었다. 대일기업은 00골재에게 위 토지 및 건물을 모두 매도한 뒤 2012. 8. 9. 공장등록을 폐쇄하였다.

다) ○○아스콘은 피고와 입주계약을 체결한 후인 2012. 11. 1. 주식회사 삼성무 역(이하 '삼성무역'이라 한다)으로부터 위 411-3 공장용지 29,000m² 중 16,529㎡를 매수하여 411-7로 분할하고, 분할 전 411-3 지상 건물 14,008.95m² 중 411-7 지상에 위 치하게 된 9,770.14㎡를 매수하여 2012. 12.경 소유권이전등기를 마쳤다. 00아스콘의 매수 당시 위 411-3 토지는 이 사건 00단지 전체면적의 약 44%에 이르는 큰 면적으로서 삼성무역이 위 토지의 일부에서 가구제조업 등을 운영하면서 사용하지 않는 부분은 여러 업체에 임대하여 수 개의 공장이 운영되고 있었다. OO아스콘이 매수한 부분에 해당하는 부지의 일부를 임차하여 사용하던 한국벨트 주식회사와 주식회사 복주는 ○○아스콘이 입주함에 따라 이 사건 ○○단지 내 다른 부지로 공장을 이전하였다.

3) ○○골재와 ○○아스콘의 건축물 축조 등

가) ○○ 골재가 입주계약 신청시 피고에게 제출한 사업계획서에는 '2012년 공장 건설계획 : 제조시설 1,700m, 기름탱크 · 야적장 등 부대시설 1,713 합계 3,413m'으로 기재되어 있었는데, 이는 00 골재의 입주계약신청서 입주계약신청내용란의 '제조시 설면적 1,700㎡, 건축면적 3,413'와 일치한다. 그리고 00아스콘이 입주계약 신청시 피고에게 제출한 사업계획서에는 '2012년 공장건설계획 : 제조시설 650m, 유류탱크. 야적장 등 부대시설 1,676.44㎡ 합계 2,326.44㎡'로 기재되어 있었는데, 이는 OO 아스콘의 입주계약신청서 입주계약신청내용란의 '제조시설면적 650m, 건축면적 2,326.44m'와 일치한다.

나) ○○골재는 2012. 10. 9. 피고로부터 공작물 960㎡의 건축신고에 대한 수리통보를 받고, 2013. 2. 15. 제조시설 630m의 증축허가를 받아 각 건축을 완료하였고, 이에 따라 위 토지상 건축면적(공작물 포함)은 합계 2391.6㎡가 되었다.

다) ○○아스콘은 2012. 10. 10. 피고로부터 골재 · 폐아스콘 적재장 등으로 1,559.74m을 증축하고 기존 공장을 아스콘 생산시설에 맞게 대수선하기 위한 건축허가를 받고, 2012. 10. 16. 아스콘 제조를 위한 공장시설물 330.90m의 설치신고에 대한 수리통보를 받아 각 건축을 완료하였고, 이에 따라 위 토지상 건축면적은 합계 2,725.26m가 되었다.

라) ○○골재와 ○○아스콘은 기존에 존재하던 건물 중 사무실, 기숙사 용도의 건물 일부를 사용하거나, 기존 건물의 벽체만을 남기고 허물어 골재야적장 등으로 사용하고 있을 뿐이고, 아스콘제조를 위한 공작물 등은 모두 새로이 축조되었다.

4) 환경성 검토 등

가) 안동시 일자리경제과장은 2012. 7. 6. ○○골재에 대하여(을 제24호증의 4), 2012. 7. 31. ○○아스콘에 대하여(을 제24호증의 1) 각 입주계약신청서 및 사업계획서를 첨부하여 안동시 종합민원실장과 녹색환경과장에게 사전환경성 검토를 의뢰하였다.

나) 00골재가 입주계약 신청시 피고에게 제출한 사업계획서에는 '용수사용계획 생활용수 0.001톤/일, 공업용수 0'으로, ○○아스콘이 입주계약 신청시 피고에게 제출한 사업계획서에는 '일일 폐수 발생량이 12.0m/일이나 전량 재이용하므로 폐수배출량은 없음'으로 각 기재되어 있었다.

다) 이에 대하여 안동시 종합민원실장은 2012. 7. 9. 00골재에 대하여 '연료사 용량이 시간당 30kg 이상이거나 용적이 3m 이상인 건조시설, 선별시설, 혼합시설, 용융· 용해시설에 대하여 대기환경보전법 제23조의 규정에 의거 대기배출시설 설치신고를 하여야 함'이라는 검토의견(을 제24호증의 6)을, 2012. 7. 31. ○○아스콘에 대하여 '① 건조시설, 선별시설, 계량시설, 혼합시설에 대하여 대기환경보전법 제23조에 따라

대기배출시설 설치신고를 하여야 함, ② 세륜시설에 대하여 「수질 및 수생태계보전에 관한 법률」 제33조에 따라 폐수배출시설 설치신고를 하여야 함'이라는 검토의견(을 제24호증의 2)을 각 회신하였고, 녹색환경과장은 2012. 7. 10. ○○골재에 대하여 '① 00단지지침 제36조에 따라 00 단지내 입주가 가능함, ② 입주계약 후 시설설치 등 일련의 공사로 5t 이상의 폐기물 발생시 「건설폐기물 재활용촉진에 관한 법률」 제17조 에 따른 건설폐기물처리계획서 제출 후 적정 처리하여야 함'이라는 검토의견을, 2012. 7. 31, 00아스콘에 대하여 '00단지 지침 제36조에 따라 00 단지내 입주가 가능함'이라는 검토의견을 각 회신하였다.

라) 00골재와 00아스콘은 각 경상북도지사에게 아스콘제조(1종) 대기배출시설 설치신고를 하였고, 경상북도지사는 피고에게 2012. 9. 19. ○○골재에 대하여, 2012. 12. 5. ○○아스콘에 대하여 각 신고필증을 교부할 것을 통지하였다.

마) ○○골재의 공작물축조신고와 ○○아스콘의 건축허가신청에 대한 건축복합 민원 일괄협의회 개최에 따라 2012. 10. 2. 안동시 건축과장으로부터 의견요청을 받은 안동시 종합민원실장은 2012. 10. 8. '○○ 골재의 폐수배출량을 산정한 결과 용수사용 량(폐수발생량)은 0.08㎡이므로 폐수배출시설에 해당하지 않을 뿐만 아니라 증발량이 0.032㎡이고, 나머지 0.048㎡는 전량 재이용되므로 폐수배출량은 없고, ○○아스콘의 폐수배출량을 산정한 결과 용수사용량(폐수발생량)은 12㎡이나 전량 재이용되므로 폐수배출량은 없다'는 의견을 회신(을 제21호증의 1, 2)하였다.

바) 환경부장관은 2009. 6. 30. 구 환경정책기본법(2011. 7. 21. 법률 제10893호로 전부개정되기 전의 것) 제22조에 따라 환경부 고시 제2009-93호로 울산광역시 소재 울산·미포 및 온산국가산업단지와 전라남도 여수시 소재 여천국가산업단지 및 확장단지를 대기보전특별대책지역으로 지정하였는데, 이 사건 00 단지는 위 대기보전특 별대책지역으로 지정되지 않았다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증 내지 제3호증, 제5호증 내지 제7호증, 제9호 증 내지 제18호증, 제22호증, 을 제1호증 내지 제25호증의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 원고의 첫째 주장에 관하여

가) 관련규정

수도법 제7조의2 제1항은 상수원보호구역의 상류지역이나 취수시설(광역상수도 및 지방상수도의 취수시설)의 상류·하류 일정지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서는 산업집적법 제2조 제1호에 따른 공장을 설립할 수 없다고 규정하고, 수도법 시행령 제14조의2 제1호는 상수원보호구역이 지정 · 공고된 경우에는 상수원보호구역의 경계구 역으로부터 상류로 유하거리 10m 이내인 지역에서는 산업집적법에 따른 공장을 설립할 수 없다고 규정하고 있는데, 다만 이 사건 부칙 제5조는 위 수도법 시행령 시행 당시에 이미 설립된 공장에 대하여는 개정규정에도 불구하고 ① 수도법 시행령 시행 당시 공장 부지면적의 범위에서 공장을 증설하는 행위, ② 폐수배출량이 증가하지 아니하는 범위에서 공장의 업종을 변경하는 행위를 할 수 있다고 규정하고, 이 사건 부칙 제3조는 이 사건 시행령 시행 당시 「산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법」(이하 '산업단지특례법'이라 한다) 제8조 제2항에 따라 산업단지계획 승인신청을 한 산업단지에 대해서는 제14조의2와 제14조의3의 개정규정에도 불구하고 같은 법 제19조 제4항에 따른 산업단지계획 통합기준을 적용한다고 규정하고, 같은 법 제19조 제2항, 제4항은 국토교통부장관이 수립한 산업단지계획의 기준과 환경부장관 등이 수립한 산업단지계획의 기준을 통합한 통합기준을 산업단지계획에 관한 다른 기준에 우선하여 적용하도록 규정하고 있다.

한편 산업집적법 제2조 제1호는 '공장'이란 건축물 또는 공작물, 물품제조공정을 형성하는 기계·장치 등 제조시설과 그 부대시설(이하 '제조시설등'이라 한다)을 갖추고 대통령령으로 정하는 제조업을 하기 위한 사업장으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다고 규정하고, 이에 따라 같은 법 시행령 제2조 제1항은 공장의 범위에 포함되는 것은 ① 제조업을 하기 위하여 필요한 제조시설, ② 제조업을 하는 경우 그 제조시설의 관리·지원, 종업원의 복지후생을 위하여 해당 공장부지 안에 설치하는 부대시설, ③ 제조업을 하는 경우 관계 법령에 따라 설치가 의무화된 시설, ④ 제1호부터 제3호까지의 시설이 설치된 공장부지라고 규정하고, 산업집적법 제2조 제20호 내지 제22호는 '공장의 설립'이란 공장을 신설 또는 증설하는 것을 말하는데 '공장의 신설'이란 건축물을 신축(공작물 축조 포함)하거나 기존 건축물의 용도를 공장용도로 변경하여 제조시 설등을 설치하는 것을 말하고, '공장의 증설'이란 제16조 제1항에 따라 등록된 공장의 공장건축면적 또는 공장부지면적을 넓히는 것을 말한다고 규정하고 있다.

나) 이 사건 부칙 제5조 '이미 설립된 공장' 해당 여부

위 인정사실에 의하면, 피고가 이 사건 각 처분을 할 당시 ○○ 골재가 입주하기로 예정되어 있던 부지에는 대일기업이 공장등록을 하고 공장부지 및 건물 임대업을 영위하고 있었고, ○○아스콘이 입주하기로 예정되어 있던 부지에는 삼성무역 및 그로부터 일부 부지를 임차한 한국벨트산업 주식회사와 주식회사 복주가 각 공장등록을 하고 제조업을 영위하고 있었으며, 공장건물도 존재하고 있었으므로, 이는 수도법 시행령 부칙 제5조의 '이미 설립된 공장'에 해당한다고 할 것이다. 따라서 이미 설립된 공장에 해당

하지 않는다는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

다) ○○골재와 ○○아스콘의 입주 및 공장설립이 이 사건 부칙 제5조에서 예외적으로 허용되는 공장의 증설·업종변경에 해당하는지 여부

(1) 먼저 신규 입주계약을 체결하는 경우는 모두 공장의 신설에 해당한다는 원고의 주장에 관하여 보건대, 산업집적법 제38조 제1항은 산업단지에서 제조업을 하거나 하려는 자는 관리기관과 입주계약을 체결하여야 한다고 규정하고, 같은 조 제2항 은 입주계약사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에는 새로 변경계약을 체결하여야 한다고 규정하고, 이에 따라 같은 법 시행규칙 제35조 제1항은 입주변경계약사항을 정하고 있는데 소유자의 변경은 변경계약의 대상으로 규정하고 있지 않다. 따라서 이 사건 00단지 내의 기존 공장부지 및 공장건물을 양수하는 경우에도 그 양수인은 피고와 입주변경계약이 아닌 신규 입주계약을 체결하여야 하므로 결국 공장의 신설과 입주계약의 체결은 다른 개념이다. 또한 이 사건 부칙 제5조는 공장의 증설 및 업종변경의 주체를 수도법 시행령 시행 당시의 공장 운영자로 제한하고 있지 아니하므로 새로운 운영자가 기존의 공장을 인수하여 업종을 변경하고 공장부지 내에서 공장을 증설하는 것도 가능하다.

그러므로, 원고의 주장과 같이 00골재와 00아스콘이 피고와 신규 입주계약을 체결하였다는 사정만으로 위 입주계약의 체결이 바로 공장의 신설에 해당한다고 볼 수는 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

(2) 그러나 이 사건 부칙 제5조의 규정은 개정 수도법 시행령 시행 당시의 공장소유자의 재산권을 과도하게 침해하는 것을 막고자 하는데 그 입법취지가 있을 뿐인 점, 상수원보호구역에서의 공장설립을 제한하여 환경오염의 발생 위험을 막고, 수돗물을 공급받는 인근 주민이 환경상 침해를 받지 아니한 채 물을 마시거나 용수를 이용하며 쾌적하고 안전하게 생활할 수 있게 하려는 개정 수도법 시행령의 입법취지, 농어촌의 균형발전 및 환경보전이라는 00 단지 통합지침의 기본적인 목적과 00단지 입주기업에 대하여는 자금지원, 기술지도, 판매지원 등 각종 혜택이 주어지는 점 등을 종합해 보면, 이 사건 부칙 제5조에서 허용되는 증설 · 업종변경 행위는 수도법 시행령 당시 이미 존재하고 있던 공장의 규모 · 용도 등과 비교하여 기본적으로 동일한 정도의 공장이라고 인정되는 범위 내에서 이루어져야 하고, 종전과 전혀 다른 규모 및 용도의 건축물을 축조하는 것은 허용되지 않는다고 보아야 한다.이 사건에 관하여 보건대, 위 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, ① 00골재와 00아스콘의 업종은 '아스콘제조업'으로, 기존의 공장운영자들이 위 부지에서 영위하던 가구제조업, 섬유제품제조업, 기계제조업과는 그 용도와 규모가 전혀 다른 점, ② 00 골재와 00아스콘이 제출한 입주계약신청서에 기재된 제조시설 면적 및 전체 건축면적이 사업계획서상 2012년 공장건설계획에 기재된 제조시설 및 전체 건축면적과 일치하여 이 사건 각 처분 당시 이미 ○○골재와 ○○아스콘은 기존공장건물의 사용은 전혀 염두에 두지 아니하고 공장 전체의 신설을 목적으로 하고 있었고, 피고도 이를 알면서 이 사건 각 처분을 한 점, ③ 이후 실제로도 00골재와 00아스콘은 기존에 존재하던 건물 중 사무실, 기숙사 용도의 건물 일부를 사용하거나, 기존 건물의 벽체만을 남기고 허물어 골재야적장 등으로 사용하고 있을 뿐이고, 아스콘제조를 위한 대형 공작물 등 나머지는 모두 새로이 축조한 점, ④ 00 단지 관리지침 제16조에서는 시장 등은 ○○단지 지정시 입주대상업종, 입주자격, 입주우선순위 등을 포함한 관리기본계획을 수립하여 시·도지사의 승인을 받도록 규정하고 있음에도 피고는 최근까지 이 사건 ○○단지의 관리기본계획을 수립하지 않은 채 별다른 기준 없이 입주대 상업종을 선정하여 왔고, 이 사건 각 처분 이후 비로소 관리기본계획을 수립하여 아스콘제조업을 입주대상업종에 포함시킨 점 등에 비추어 보면, 00골재 및 OO 아스콘의 입주계약 체결 및 아스콘 생산시설 등의 축조는 공장의 증설이 아닌 공장의 신설에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

다) 피고의 이 사건 부칙 제3조에 기한 주장

이에 대하여 피고는 부칙 제3조 등을 근거로 ○○ 단지의 경우에는 ○○단지 전체를 기준으로 하여 이 사건 부칙 제5조의 해당 여부를 판단하여야 함을 전제로 ①0단지 전체 부지 면적 내에서는 개별공장의 신설 및 증설이 자유롭게 이루어질 수 있다고 주장하므로 보건대, 이 사건 부칙 제3조는 개정 수도법 시행령 시행 당시 이미 산업단지 계획승인신청을 한 산업단지에 대해서는 공장설립이 제한되는 지역에 위치하더라도 그 승인을 해줄 수 있다는 내용에 불과하고, 이미 조성되어 운영 중인 이 사건 00단지에 대하여는 적용될 수 없으며, 위 규정에 따라 산업단지 승인 이후에는 역시 개별공장을 기준으로 이 사건 부칙 제5조의 적용 여부를 판단하여야 할 것이고, 달리 ○○단지에 대하여는 개별 공장이 아닌 단지 전체를 기준으로 하여 이 사건 부칙 제5조의 해당 여부를 판단하여야 한다고 볼 아무런 근거가 없다. 따라서 피고의 위 주장은 이유 없다.

라) 소결

따라서 00골재와 00 아스콘의 입주 및 그에 따른 공작물 등의 신축은 '공장의 증설'의 범위를 벗어난 '공장의 신설'에 해당한다고 할 것이므로, 수도법 시행령 부칙 제5조의 요건을 갖추었음을 전제로 한 피고의 이 사건 각 처분은 위법하다.

2) 원고의 둘째 주장에 관하여

가) 국토계획법 제76조 제5항 제2호는 산업입지법 제2조 제8호 라목에 따른 ○ 0단지에서는 건축물이나 그 밖의 시설의 용도 · 종류 및 규모 등의 제한에 관하여 산업입지법에서 정하는 바에 따른다고 규정하여 국토계획법의 적용을 배제하고 있음이 분명하고, 이는 공장부지로 사용될 것이 예정되어 있는 ○○단지 내의 토지는 그 특수성으로 인하여 일반적인 토지에 관하여 적용되는 국토계획법을 적용할 수 없기 때문으로, 설령 원고가 이 사건 각 처분 당시 산업입지법 제5조 제1항 단서, 같은 법 시행령 제3조 제1항, ○○단지지침 제16조 제1, 2항에서 예정하고 있는 관리기본계획이 수립된 바 없다고 하더라도 마찬가지라고 할 것이다.

나) 이에 대하여 국토계획법의 적용이 배제되지 않는다는 근거로 원고가 주장하는 산업집적법 제33조는 산업단지 내에서 용도별 구역이 정해진 경우 그 용도별 구역에 관하여도 국토계획법에 따른 용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등을 규정한 국토계획법 제76조 제1항의 적용이 배제된다는 내용일 뿐이어서, ○○단지 내 용도별 구역이 정해지지 않은 경우에도 산업입지법에 따라 국토계획법 제76조 제1항의 적용은 배제되는 것이므로, 이 사건 ○○단지 내의 건축물의 용도 · 종류 및 규모에 관하여 국토계획법 제76조 제1항이 적용됨을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

다) 또한 ○○단지지침 제36조 제2항 제1호는 환경부장관이 별도 지정·고시하는 지역내의 연간 대기오염물질 발생량의 합계가 20톤 이상인 사업장은 ○○단지에 입주할 수 없다고 규정하고 있는데, 이 사건 ○○단지는 환경부장관이 별도 지정·고시한 대기보전특별대책지역에 해당하지 아니하는 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

3) 원고의 셋째 주장에 관하여 ○○단지지침 제36조 제1항 본문은, 시장 등은 농어촌지역의 환경오염을 방지하기 위하여 입주예정업체에 대한 환경성검토를 실시하고 이에 적합한 업체에 한하여 입주를 허용하여야 한다고 규정하면서, 다만 입주금지 업종에 해당 여부 등 시장 등이 자체적으로 판단이 어려운 경우에는 관할 유역환경청장 또는 지방환경청장과 협의하여 결정할 수 있다고 규정하고 있다.

이 사건에 관하여 보건대, 위 인정사실에 의하면, 피고는 ○○골재와 ○○아스콘으로부터 이 사건 ○○ 단지내 입주계약신청을 받고 이 사건 각 처분을 하기 전에 내부적으로 담당과장에게 의견을 요청하였고, 이에 대하여 담당과장이 대기환경보전법에 따른 대기배출시설 설치신고 및 폐수배출시설 설치신고가 필요한 사항에 관한 의견을 회신하였음은 인정된다. 그러나 그 검토의견은 객관적인 조사 등을 거치지 아니한 채 단순히 00골재와 00아스콘이 제출한 사업계획서 등을 근거로 검토요청을 받은 당일 또는 3 ~ 4일 내에 추상적인 의견을 회신한 것에 불과한데, 00골재와 ○○아스콘은 제1종 대기배출시설에 해당하는 등 오염물질의 배출이 우려되는 공장에 해당하여 더욱 실질적이고 철저한 검토가 필요한 사정 등을 고려하면, 비록 환경영향평가법에 따른 환경영향평가를 거칠 필요는 없다고 하더라도 피고로서는 ○○단지 통합지침 제36조에 따라 이 사건 각 처분을 하기 이전에 아스콘업체가 농어촌지역의 환경에 미치는 영향이나 오염을 방지하기 위한 입주예정업체에 대한 필요하고도 충분한 환경성검토를 거쳐야 할 의무가 있음에도 형식적 검토만 하였을 뿐 제대로 된 환경성검토를 실시하였다고 보기 어렵다. 따라서 ○○ 단지 통합지침 제36조 제1항을 위반한 이 사건 처분은 위법하고, 원고의 위 주장은 이유 있다.

4) 원고의 넷째 주장에 관하여

가) 산업집적법 시행령 제48조의2 제1항은 관리기관이 법 제38조 제1항 및 제3항에 따라 입주계약을 체결하려면 미리 입주대상산업 입주자격 및 입주우선순위 등의 입주기준을 정하여 산업집적법 제6조의2에 따른 공장설립온라인지원시스템에 15일 이상 공고하여야 하며, 필요한 경우에는 일간신문 등에 공고하는 방법을 병행할 수 있다.고 규정하고 있는바, 피고가 이 사건 각 처분을 하기 전에 산업집적법 제6조의2에 따른 공장설립온라인지원시스템에 15일 이상 공고한 사실을 인정할 아무런 증거가 없으므로, 이 사건 각 처분은 위법하고, 원고의 위 주장은 이유 있다.

나) 이에 대하여 피고는 이 사건 ○○단지 분양시인 1988년에 시행되던 「농어촌 소득원 개발촉진법」에는 15일 이상 공고규정이 없었다거나, 산업집적법 시행령 제48조의2 제1항에 따라 관리기관이 입주대상산업·입주자격 및 입주우선순위 등의 입주기준을 정하여 15일 이상 공고하여야 하는 경우는 산업단지 내 용지 또는 시설을 최초 분양 또는 처분하는 경우에 한하고, 이 사건과 같이 이미 분양된 토지에 대한 처분제한 기간이 경과한 후 자유로이 처분할 수 있는 용지를 매수한 자와 관리기관 사이에 개별 입주계약을 체결하는 경우에는 위 규정에 따른 공고절차를 거칠 필요가 없다고 주장한다.

그러나 피고는 당시 시행 중이던 산업집적법에 기하여 이 사건 각 처분을 하였음이 분명하고, 산업집적법 시행령 제48조의2 제1항은 입주계약 체결 전 공장설립온라인지 원시스템에 15일 이상 공고하여야 하는 경우를 분양 또는 처분의 경우로 국한하고 있지 아니하며, 이미 분양된 ○○단지 내의 토지라고 하더라도 각종 특혜 규정이 적용되는 것은 동일하므로 00 단지입주계약 체결시 공고를 통하여 입주예정업체 선정의 정당성·투명성을 확보할 필요가 있다. 따라서 이 사건 각 처분시에는 공고가 불필요하다.는 취지의 피고의 위 주장은 이유 없다.

5) 하자의 정도

따라서 이 사건 각 처분은 수도법 제7조의2 제1항, 수도법 시행령 제14조의2 제1호 에 따라 공장의 설립이 금지된 지역에 공장설립 승인의 효과가 있는 입주계약체결을한 것이어서 위법할 뿐 아니라, 그 과정에서 00 단지 지침 제36조 제1항에 따른 적법한 환경성 검토를 거치지 아니하고, 산업집적법 시행령 제48조의2 제1항에서 정한 공고를 거치지 아니한 점에서도 위법하다고 할 것인데, 원고는 주위적으로 이 사건 각 처분의 무효확인을, 예비적으로 그 취소를 구하고 있으므로, 이 사건 각 처분의 하자가 무효사유에 해당하는지에 관하여 본다.

살피건대, 행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 행정처분의 대상이 되지 아니하는 어떤 법률관계나 사실관계에 대하여 이를 처분의 대상이 되는 것으로 오인할 만한 객관적인 사정이 있는 경우로서 그것이 처분대상이 되는지의 여부가 그 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 때에는 비록 이를 오인한 하자가 중대하다고 할지라도 외관상 명백하다고 할 수 없는 것인바(대법원 2007. 3. 16. 선고 2006다83802호 판결 참조), 앞서 본 바와 같이 이 사건 각 처분이 이 사건 부칙 제5조에 의하여 예외적으로 공장의 설립이 허용되는 경우에 해당하는지, 피고가 적법한 환경성 검토를 거쳤는지, 이 사건 각 처분 전에 공고를 거쳤는지 또는 공고를 거치지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하는지 여부는 그 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 것이고, 이에 관하여 피고가 오인할 여지가 있었다고 인정되므로, 그 하자가 중대하기는 하지만 객관적으로 명백하다고 볼 수는 없다.

따라서 이 사건 각 처분이 관계 법령에 위배된 것으로서 그 하자가 중대 · 명백하여 당연무효라는 원고의 위 주장은 이유 없다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 소 중 피고가 2012. 7. 11. ○○골재 주식회사에 대하여 한 ○○단지입주업체선정처분 및 2012. 8. 3. ○○아스콘 주식회사에 대하여 한 ○○ 단지입주 업체선정처분의 무효확인과 취소를 구하는 부분은 부적법하여 각하하고, 피고가 2012. 7. 12. ○○골재 주식회사와 체결한 이 사건 ○○단지입주계약 및 2012. 8. 7. ○○아 스콘 주식회사와 체결한 이 사건 00 단지입주계약의 각 취소를 구하는 부분은 이유 있어 인용하고, 원고의 나머지 주위적 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사

재판장판사권순형

판사최선재

판사문중흠

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