2014구합61675 전원개발사업 실시계획 승인처분 취소

주식회사 송백

산업통상자원부장관

한국전력공사

2015. 6. 5.

2015. 7. 10.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 피고보조참가로 인한 비용을 포함하여 원고가 부담한다.

피고가 2014. 4. 1. 피고보조참가인에게 한 전원개발사업(154ky 부강~신탄진 연결 송전선로 건설사업) 실시계획 승인처분 및 전원개발사업구역 지정처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 피고보조참가인(이하 '참가인'이라 하고 피고와 함께 지칭할 때는 '피고 등'이라 한다)은 충북 청원군 현도면 문의면 일대 72,943m에 사용전압 154kv, 길이 4.82㎞의 송전선로(이하 '이 사건 송전선로'라 한다) 및 이를 지지하는 11기의 철탑을 건설하는 내용의 전원개발사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)의 실시계획을 작성하고, 2012. 6.경 피고에게 그에 대한 승인을 신청하였다.

나. 피고는 2014. 4. 1. 전원개발촉진법 제5조 제1항에 따라 이 사건 사업의 실시계획을 승인하고 2014. 4. 1. 같은 법 제5조 제5항에 따라 산업통상자원부 고시 제2014-62호로 아래와 같이 그 승인내용을 고시하면서 토지이용규제기본법 제8조에 따라 충북 청원군 현도면 문의면 일대 72,943m²를 전원개발사업구역으로 지정하는 내용의 지형도면 고시를 하였다.(이와 같이 고시된 위 실시계획 승인처분을 이하 '이 사건 승인처분'이라 하고, 위 고시된 전원개발사업구역 지정처분을 이하 '이 사건 지정처분'이라 하며 위 각 처분을 합하여 '이 사건 처분'이라 한다)

다. 원고는 충북 청원군 현도면 죽암리 산137 임야 53,157m2, 같은 리 산139 임야 21,025m2, 같은 리 산140 임야 24,216m2, 같은 리 산141 임야 12,298㎡, 같은 리 산143 임야 72,992m² 등 인근 토지 305,730m2를 소유하면서 그 일대 채석장 48,463m2(이하 '이 사건 채석장'이라 한다)에서 토석채취사업을 영위하는 회사로, 원고의 위 토지 중 8,815㎡는 이 사건 사업에 따라 설치될 이 사건 송전선로 선하부지 및 철탑부지에 속한다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제3호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 전원개발촉진법상 주민 등 의견청취절차 미비 등

1) 원고의 주장

참가인은 전원개발촉진법 제5조의2 제1항 소정의 주민 등 의견청취절차를 제대로 거치지 않고, 같은 법 제5조 제3항, 같은 법 시행령 제15조 제3항 제6호에 반하여 주민설명회 개최시 제출된 주민 등의 의견에 대하여 검토보고서를 제대로 작성하지 않은 채 부실한 검토보고서를 첨부하여 피고로부터 이 사건 승인처분을 받았다. 따라서 이 사건 승인처분은 절차상 하자가 있어 위법하고, 이 사건 승인처분을 전제로 한 이 사건 지정처분 역시 위법하다.

2) 관계 법령

3) 판단

을 제3, 4, 5호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하면, ① 참가인은 2012. 5경 이 사건 사업시행계획을 작성하여 이 사건 사업구역을 관할하는 군수인 청원군수에게 제출하였고, 청원군수는 2012. 5. 29. 중앙일보와 충북일보에 이 사건 사업시행계획에 대한 주민공람 및 설명회 개최 공고를 하면서 공람장소(청원군 경제투자과, 현도면 사무소, 문의면사무소, 한국전력공사 대전충남개발처 송변전 개발팀), 공람기간(2012. 5. 29. ~ 2012. 6. 15.), 주민의견 제출방법(공람장소에 비치된 주민의견 제출서식 이용) 등을 명시하였으며, 2012. 5. 29.부터 2012. 6. 15.까지 청원군 인터넷 홈페이지에 이를 공고한 사실, ② 참가인은 2012. 6. 5, 죽암2리 마을회관, 2012. 6. 7. 품곡리 마을회관, 2012 6. 8. 죽암1리 마을회관, 2012. 6. 11. 두모리 마을회관에서 이 사건 사업시행계획에 대한 설명회를 개최한 사실, ③ 참가인은 2012. 6. 22.경 청원군으로부터 주민 등의 의견이 없다는 통보를 받았고, 이에 이 사건 사업 승인신청 당시 제출한 의견청취 결과 검토서에 주민 등의 의견이 없다고 기재한 사실이 인정된다.

위 인정사실에 의하면, 참가인은 전원개발촉진법 제5조의2 제1항 소정의 주민 등 의견청취절차를 거쳤고, 같은 법 제5조 제3항, 같은 법 시행령 제15조 제3항 제6호에 따라 주민 등의 의견에 대한 검토서를 작성한 것으로 판단된다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나. 행정절차법 제21조 제1항 위반

1) 원고의 주장

행정절차법 제21조 제1항에 따르면 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 원인사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻 등을 통지하여야 하는데, 피고는 이 사건 승인처분을 하면서 이 사건 처분에 의해 토지를 수용·사용 당하게 되는 원고에게 위와 같은 사항을 미리 통지하지 않았다. 따라서 이 사건 처분은 절차상 하자가 있어 위법하다.

2) 관계 법령

3) 판단

행정절차법 제21조 제1항은 '행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에 처분의 제목, 처분의 원인사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻 등을 당사자 등에게 통지하여야 한다'고 정하고 있다.

그런데 ① 같은 법 제2조 제4호 가목이 행정절차법의 '당사자'를 '행정청의 처분에 대하여 직접 그 상대가 되는 당사자'로 규정하고 있는 점, ② 전원개발촉진법 제5조 제5항이 전원개발사업의 실시계획의 승인을 하였을 때에는 이를 고시하도록 규정하고 있어 이 사건 처분은 불특정 다수인을 상대방으로 하여 불특정 다수인에게 효과를 미치는 처분에 해당하는 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 행정절차법 제21조 제1항의 사전통지의 대상이 되는 '당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분'이 아니라고 할 것이다(대법원 2008. 6. 12. 선고 2007두1767 판결 참조). 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 위 주장은 이유 없다.

다. 사전재해영향성 검토 미실시

1) 원고의 주장

이 사건 사업은 자연재해대책법 제4조 제1항에 따라 사전재해영향성 검토의 대상이 되는 사업인데, 피고 등은 이 사건 처분을 하기 전 사전재해영향성 검토를 하지 않았다. 따라서 이 사건 처분은 절차상 하자가 있어 위법하다.

2) 판단

을 제16호증의 기재에 변론 전체의 취지를 더하면 참가인은 이 사건 처분이 있기 전인 2013. 6.경 이 사건 사업에 관한 사전재해영향성 검토를 한 사실이 인정되므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

라. 총포·도검·화약류 등 단속법 위반

1) 원고의 주장

원고 소유의 충북 청원군 현도면 죽암리 산140 토지에는 화약류저장소가 설치되어 있고, 총포·도검·화약류 등 단속법(이하 '총포 등 단속법'이라 한다) 시행령 제30조에 의하면 송전선로 경과지는 화약류저장소로부터 최소 170m 이상 떨어져 있어야 하는데, 피고는 위 조항에 위배하여 이 사건 처분을 하였다.

2) 관계 법령

3) 판단

총포 등 단속법 제25조, 같은 법 시행령 제30조 제1항에 의하면 화약류저장소를 설치하고자 하는 사람은 화약류의 저장량에 따라 그 저장소의 외벽으로부터 고압전선 등 보안물건에 이르기까지의 사이에 일정 거리를 두어야 한다. 그러나 위 조항은 화약류저장소를 설치하고자 하는 사람에게 의무를 부과하는 규정이지, 참가인과 같은 전원 개발사업자에게 의무를 부과하는 규정이 아니므로(더구나 원고 소유 토지인 충북 청원군 현도면 죽암리 산140 토지에 화약류저장소가 설치되어 있음을 인정할 아무런 증거도 없다) 이와 다른 전제에 선 원고의 위 주장은 이유 없다.

마. 전기사업법 제89조 제1항 위반

1) 원고의 주장

참가인과 같은 전기사업자는 전기사업법 제89조 제1항은 의하면 전선로가 설치되는 토지 소유자 또는 점유자와 협의 후 사업을 실행하여야 하는데, 참가인은 이 사건 처분이 있던 2014. 4.경까지 원고와 어떠한 협의도 거치지 않고 이 사건 송전선로 경과지를 선정하였다. 따라서 이 사건 처분은 전기사업법 제89조 제1항에 위배되어 위법하다.

2) 관계 법령

3) 판단

전기사업법 제89조 제1항은 전기사업자가 다른 자의 토지의 지상에 전선로를 설치하기 전에 미리 그 토지의 소유자와 협의하여야 한다는 취지이므로, 설령 참가인이 이 사건 사업의 실시계획에 대한 승인처분을 받기 전에 원고와 협의를 하지 않았다 하더라도 이 사건 송전선로를 설치하기 전에 원고와 협의를 거치면 되는 것이고, 따라서 이 사건 처분 전에 원고와 협의를 하지 않았다는 점만으로는 이 사건 처분이 전기사업법 제89조 제1항에 위배되어 위법하다고 할 수 없다(한편, 같은 법 제89조의2 제1항, 제2항에 의하면 전기사업자는 다른 자의 토지의 지상의 사용에 관하여 구분지상권의 설정을 전제로 협의하여 그 협의가 성립된 경우에는 구분지상권을 설정하고, 협의가 성립되지 않은 경우에는 구분지상권의 설정을 내용으로 하는 수용·사용의 재결을 받아 단독으로 구분지상권의 설정 등기를 신청할 수 있는바, 참가인이 원고 소유의 토지를 사용하기 위한 협의 내지 수용·사용의 재결은 이 사건 사업의 시행 과정에 예정되어 있는 것으로 보인다). 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

바. 경과지 선정 기준 위반 주장

1) 원고의 주장

참가인은 내부지침인 경과지 선정 기준(이하 '이 사건 선정기준'이라 한다)에 따라 송전선로 경과지를 선정하는데, 위 기준은 행정청이 송전선로 건설사업 승인처분을 할 때마다 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어졌으므로 이 사건 사업의 송전선로 경과지를 선정함에 있어서도 행정청은 위 기준에 구속된다.

그런데 이 사건 선정기준에 의하면 주민대표 2~4명이 포함된 입지선정 자문위원회를 구성하여 경과지를 선정하여야 하고, 채석장 내의 지역은 송전선로 경과지에서 배제하여야 하는데, 이 사건 송전선로 경과지 선정을 위해 구성된 입지선정 자문위원회가 적정하게 구성되었는지 의문이 있고, 원고의 이 사건 채석장이 이 사건 송전선로 경과지에 포함되었는바, 이 사건 처분은 이 사건 선정기준에 위배되므로 위법하다.

2) 판단 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 '행정규칙이나 내부지침'은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니므로 행정처분이 그에 위반하였다고 하여 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니다. 다만, 재량권 행사의 준칙인 행정규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되므로, 이러한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그를 위반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이 된다(대법원 2009. 12. 24. 선고 2009두7967 판결 참조).

그러나 을 제6호증의 기재만으로는 이 사건 선정기준이 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어졌다거나 원고가 위 기준에 대하여 보호가치 있는 신뢰를 갖게 되었다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 설령 이 사건 송전선로 경과지 선정이 이 사건 선정기준에 반하여 이루어졌더라도 그 점만으로 이 사건 처분이 위법하다고 할 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

사. 재량권 일탈·남용 주장

1) 원고의 주장

① 철탑의 안전성을 고려하면 채석장 내의 지역은 송전선로 경과지에서 배제하여야 하고, 이 사건 송전선로 경과지 선정 과정에서 채석장 지역을 통과하지 않는 2개의 후보 경과지가 있었음에도 피고 등은 원고의 이 사건 채석장을 가로지르는 경과지를 이 사건 송전선로 경과지로 선정한 점, ② 이 사건 송전선로 경과지는 다른 2개의 후보 경과지에 비하여 보다 넓은 자연환경보전지역 및 생태자연도를 경과하고 조수보호 구역을 상당히 가깝게 지나가므로 다른 2개의 후보 경과지가 선로길이, 철탑기수, 공사비, 시공 진입로 확보에 있어 이 사건 송전선로 경과지에 비해 경제적으로 더 효율적인 점, ③ 피고의 주장과 달리 이 사건 송전선로 경과지 선정당시인 2011. 4.경 및 이 사건 처분 당시인 2014. 4. 1.경에도 원고의 토석채취허가는 유효하게 존속 중이었는데, 이 사건 사업이 시행되게 되면 이 사건 토석장에서 토석채취사업을 영위해 온 원고로서는 이 사건 송전선로 경과지 인근에서 토석을 채취하지 못하게 되고, 토지의 시가 하락 등 엄청난 금전적 손실을 입게 되는 점, ④ 이 사건 송전선로 설치를 위한 이 사건 사업의 필요성 자체가 의심스러운 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 이익형량에 하자가 있어 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.

2) 판단

가) 행정계획은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위하여 설정한 활동기준이나 그 설정행위를 말하는 것으로서, 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안 결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 행정주체의 위와 같은 형성의 자유가 무제한적이라고 할 수는 없고, 행정계획에서는 그에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 사이에서나 사익 사이에서도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안 결정할 때 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획 결정은 이익형량에 하자가 있어 위법하게 될 수 있다. (대법원 2014. 7. 10. 선고 2012두2467 판결 참조).

나) 인정사실

(1) 참가인은 2010. 4.경 경과지선정위원회를 구성한 후 2010. 9. 29. 경과지 선정

위원회 제1차 회의를 시작으로 선정위원들의 예비경과대역 현장답사 및 선정위원들을 대상으로 한 경과지선정 설문조사를 시행하였으며, 2010. 11. 25. 경과지선정위원회 제2차 회의, 2011. 1. 14. 경과지선정위원회 제3차 회의, 2011. 4. 28. 경과지선정위원회 제4차 회의를 실시하여 위 제4차 회의 당시 이 사건 송전선로 경과지를 최적경과지로 확정하였다.

(2) 이 사건 송전선로 경과지 선정 과정에서 경과대역 분석 등을 통해 별지 '후보경과지 목록'과 같이 3개 후보경과지가 선정되었는데, 위 목록 2. 후보경과지 비교표'의 '생활환경' 중 '집단마을'란 기재와 같이 1안의 경우 집단마을들과의 거리가 대체로 2, 3안보다 멀고, '입지확보' 중 '집단민원발생(유관기관)'란 기재와 같이 2, 3안은 두모 1구마을 입구를 경과하게 되는데 비해 1안은 두모1구마을 뒤편을 경과하는 안이었다.

경과지선정위원회는 경과하는 마을 수를 최소화하여 지역 주민의 피해를 최소화하기 위해 이 사건 송전선로 경과지를 별지 '이 사건 송전선로 경과지 목록'과 같이 1안과 근접한 경과지로 선정하였다. 이 사건 송전선로 경과지대로 송전선로와 철탑을 설치할 경우, 별지 '이 사건 송전선로 경과지 목록' 또는 별지 '원고주장 경과지 목록'에서 보는 바와 같이 이 사건 채석장 안에는 철탑이 설치되지 않고, 위 채석장으로부터 약 30m 떨어진 곳에 철탑이 설치되게 된다(이 사건 채석장 아래 부분에 있는 점이 철탑의 위치이다).

(3) 한편, 원고는 참가인과의 협의 과정에서 별지 '원고주장 경과지 목록'과 같이 이 사건 송전선로 경과지보다 왼쪽으로 우회하여 송전선로를 설치할 것을 주장하였는데, 원고 주장과 같이 송전선로를 설치할 경우 송전선로 경과지에 현도정보고등학교, 죽암1리 마을, 음달말 마을이 인접하게 되고, 환경부에서 정한 생태자연도 1등급 경과 구간이 증가하며, 산악지형의 특성상 철탑 3기와 선로 약 420m의 추가 설치가 필요하게 된다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 을 제6호증의 기재, 을 제9호증의 영상, 변론 전체의 취지

다) 위 인정사실에 앞서 든 증거에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 원고가 주장하는 사유를 고려하더라도 구체적인 행정계획을 입안 · 결정함에 있어 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지는 피고가 행한 이 사건 처분에는 재량권을 일탈·남용한 위법이 없다.

① 세종, 대전 지역의 경우 정부세종청사 및 행정중심복합도시의 건설 등으로 전력수요가 급격히 증가함에 따라 기존의 354kV 청원변전소만으로 전력 수요를 충족하는 것은 한계가 있어 위 지역의 안정적인 전력 공급을 위해 354kV 세종변전소가 건설되게 되었고, 그에 따라 기존에 354kV 청원변전소에서 부담했던 전력부하를 세종변 전소에서 분담할 수 있도록 154kV 부강 송전선로와 154kV 신탄진 송전선로를 연결하는 이 사건 송전선로를 설치하기 위해 피고 등은 이 사건 사업을 실시계획하게 되었는바, 이 사건 사업의 필요성은 일응 인정된다.

(②) 전원개발촉진법 제5조의2에서 이 사건 사업과 같은 전원개발사업의 실시계획 승인을 받기 전 대상사업의 시행으로 영향을 받게 되는 지역의 주민들의 의견청취절차를 의무적으로 실시하도록 하고 있는 점에 비추어 보더라도 전원개발사업의 실시에 있어 지역에 거주하는 주민의 의견은 중요한 고려 요소인데, 이 사건 송전선로 경과지를 제외한 나머지 2, 3안이나 원고가 주장하는 경과지의 경우 송전선로가 주민 거주지역에 보다 인접하여 지나가게 되고, 그럴 경우 해당 지역 주민들의 반대가 극심하여 부지를 확보하는 것이 현실적으로 어렵게 된다.

③ 이 사건 채석장에 관한 반출을 위한 토석채취허가는 2010. 6. 30.자로 그 기간이 만료되었고, 이 사건 처분 당시에는 채석장 복구를 위한 토석채취허가만 유효하게 존속하고 있었는데, 복구를 위한 토석채취를 위한 발파는 반출을 위한 토석채취를 위한 발파와는 달리 소규모로 이루어지게 된다. 또한 이 사건 송전선로 경과지안에 의하면 이 사건 채석장 안에는 철탑이 설치되지 않고, 위 채석장으로부터 남쪽으로 약 30m 떨어진 곳에 철탑이 설치되게 된다. 따라서 채석장에서 복구를 위한 발파작업이 이루어지더라도 철탑의 안전성에 직접적인 영향을 미치지는 아니할 것으로 보인다.

④ 이 사건 송전선로는 원고 소유 토지 지상 58m 내지 108m에 설치되고, 이 사건 처분을 기초로 참가인이 취득하게 되는 사용권원은 철탑 부지를 제외하면 선하지에 해당하는 토지 지상 일부분에 대한 구분지상권이다. 따라서 이 사건 송전선로 경과지안대로 송전선로가 설치되어도 원고는 송전선로를 피해 선하지 지상 부분을 가능한 용도로 적절히 사용할 수 있다. 원고가 이 사건 송전선로 설치로 인하여 그 소유 토지를 사용하는데 있어 일부 제한을 받는다고 하더라도 이는 수용 등에 따른 정당한 보상으로 해결될 수 있는 것이므로 원고의 재산권을 본질적으로 침해하는 것이라고 보기는 어렵고, 이 사건 사업의 시행으로 인하여 원고가 제한받는 사익이 이 사건 송전선로 설치를 통한 원활한 전력 공급 및 지역 주민의 생활환경 보호라는 공익보다 중하다고 볼 수 없다.

⑤ 원고는 이 사건 채석장 일대를 채석단지로 조성하여 운영할 계획이라고 하나, 원고의 주장에 의하더라도 2013. 11. 4.에서야 용역업체와 용역업무계약을 체결하고 현재 채석단지 설계 및 인허가 신청 준비단계에 있다는 것이므로, 피고가 2014. 4. 1. 이 사건 처분을 함에 있어 원고가 위와 같은 계획을 가지고 있었다는 사정은 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항이라고 할 수 없다.

3. 결론

그러므로 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사호제훈

판사서정희

판사이민구