생활개선홍성군연합회영농조합법인 외 6인 (소송대리인 변호사 송영헌)

홍성군농업기술센터소장 외 1인 (소송대리인 법무법인 유앤아이 담당변호사 최정기)

2016. 12. 7.

1. 원고 생활개선홍성군연합회, 원고 3, 원고 4, 원고 5, 원고 6, 원고 7의 피고들에 대한 각 소를 각하한다.

2. 피고 홍성군농업기술센터소장이 2016. 1. 5. 원고 생활개선홍성군연합회영농조합법인에 대하여 한 보조금반환결정처분을 취소한다.

3. 원고 생활개선홍성군연합회영농조합법인의 피고 홍성군수에 대한 청구를 기각한다.

4. 소송비용 중 원고 생활개선홍성군연합회, 원고 3, 원고 4, 원고 5, 원고 6, 원고 7과 피고들 사이에 생긴 부분은 위 원고들이 부담하고, 원고 생활개선홍성군연합회영농조합법인과 피고 홍성군농업기술센터소장 사이에 생긴 부분은 피고 홍성군농업기술센터소장이, 원고 생활개선홍성군연합회영농조합법인과 피고 홍성군수 사이에 생긴 부분은 원고 생활개선홍성군연합회영농조합법인이 각 부담한다.

원고들에 대하여, 피고 홍성군농업기술센터소장이 2016. 1. 5.에 한 기능성 양념압축 건조두부 상품화사업 보조금 1,750,040,320원의 반환결정처분 및 피고 홍성군수가 2016. 1. 19.에 한 보조금 1,750,040,320원의 환수처분을 모두 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 당사자의 지위

1) 원고 생활개선홍성군연합회영농조합법인(이하 ‘원고 법인’이라 한다)은 생산성 향상을 위한 협업적 농업의 경영과 생활개선사업을 위해 설립된 영농조합법인이고, 원고 생활개선홍성군연합회(이하 ‘원고 연합회’라 한다)는 홍성군의 농촌지역사회 발전, 농촌여성 지위 및 권익 향상 등을 위하여 설립된 단체이다.

2) 원고 3, 원고 4, 원고 5, 원고 6은 원고 법인의 이사이고, 원고 7은 원고 법인의 감사이다.

3) 원고 6은 원고 연합회의 회장, 원고 3, 원고 5, 원고 7은 원고 연합회의 이사이다.

4) 피고 홍성군농업기술센터소장(이하 ‘피고 소장’이라 한다)은 농촌진흥법 제3조 , 지방자치법 제113조 , 지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제16조 제2항 , 홍성군 행정기구와 정원 운영에 관한 조례 제22조에 따라 피고 홍성군수 소속으로 설치된 홍성군농업기술센터의 소장이다.

나. 피고 소장의 보조금반환결정통보

피고 소장은 2016. 1. 5. 자신의 명의로, 원고 법인의 대표이사 소외 1, 원고 3, 원고 4, 원고 5, 원고 6, 원고 7에게 아래와 같이 기능성 양념압축 건조두부 상품화사업 보조금에 대한 반환결정을 하였음을 통보하였다(이하 ‘이 사건 반환결정통보’라 한다.) 위 통보서의 수신자란에는 ‘원고 법인 대표이사 소외 1, 이사 원고 3, 이사 원고 4, 이사 원고 5, 이사 원고 6, 감사 원고 7, 원고 연합회 회장 소외 2’라고 기재되어 있다.

홍성군 보조금관리 조례 주1) 제17조

다. 피고 홍성군수의 보조금환수처분

피고 홍성군수는 2016. 1. 19. 아래와 같은 내용의 보조금환수처분(이하 ‘이 사건 환수처분’이라 한다)을 하였다. 이 사건 환수처분서의 수신자란에는 ‘원고 법인 대표이사 소외 1, 이사 원고 3, 이사 원고 4, 이사 원고 5, 이사 원고 6, 감사 원고 7, 원고 연합회 회장 소외 2’라고 기재되어 있다. 피고 홍성군수는 위 환수처분서에 납부고지서를 첨부하여 이를 원고 법인의 대표이사 소외 1, 원고 3, 원고 4, 원고 5, 원고 6, 원고 7에게 송부하였는데, 위 납부고지서에는 납부자가 ‘원고 법인’으로만 기재되어 있다.

[인정근거] 갑 제1호증, 갑 제2호증의1, 을 제6호증의2, 을 제7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안전 항변에 관한 판단

가. 피고들의 본안전 항변에 관한 판단

1) 피고들은, 원고 연합회, 원고 3, 원고 4, 원고 5, 원고 6, 원고 7(이하 ‘나머지 원고들’이라 한다)은 피고 소장이 한 이 사건 반환결정통보와 피고 홍성군수가 한 이 사건 환수처분의 상대방이 아니므로 나머지 원고들의 피고들에 대한 소는 원고적격이 없는 자들이 제기한 것으로서 부적법하다고 본안전 항변을 한다.

2) 살피건대, 앞서 인정한 사실관계에 의하면, 피고 소장이 나머지 원고들에게 송부한 이 사건 반환결정통보서(갑 제1호증)와 피고 홍성군수가 나머지 원고들에게 송부한 이 사건 환수처분서(갑 제2호증의1)의 각 수신자란에 나머지 원고들이 기재되어 있었으나, 이 사건 반환결정통보서의 대상란과 이 사건 환수처분서에 첨부된 납부고지서의 납부자란에는 원고 법인만이 기재되어 있었으므로, 이 사건 반환결정통보와 이 사건 환수처분의 상대방은 원고 법인이지, 나머지 원고들이 아님이 분명하다. 따라서 나머지 원고들은 이 사건 반환결정통보와 이 사건 환수처분의 상대방이 아니므로, 이 사건 반환결정통보와 이 사건 환수처분의 취소를 구할 원고적격이 없다(피고 소장과 피고 홍성군수가 원고 법인 뿐만 아니라 나머지 원고들에게도 이 사건 반환결정통보서와 이 사건 환수처분서를 송부한 이유는 아래 제3의 다.항 이하에서 보는 바와 같이, 원고 법인이 정상적으로 운영되지 않고, 원고 법인의 사업장이 시정되어 있으며 근무자가 없었던 관계로 원고 법인의 임원들인 원고 3, 원고 4, 원고 5, 원고 6, 원고 7과, 원고 법인의 보조금 수령과 관련하여 원고 법인과 밀접한 관련이 있었던 원고 연합회에게 보조금에 대한 반환결정과 이 사건 환수처분이 있었음을 알려주기 위한 취지로 보이고, 나머지 원고들이 보조금반환결정 또는 환수처분의 대상임을 전제로 한 것은 아니다). 따라서 나머지 원고들의 피고들에 대한 소는 부적법하다.

나. 피고 소장의 본안전 항변에 관한 판단

1) 피고 소장은 이 사건 반환결정통보는 행정청 내부의 사실상의 통지에 불과하여 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않으므로, 원고들의 피고 소장에 대한 각 소는 부적법하다고 본안전 항변을 한다.

2) 나머지 원고들의 피고 소장에 대한 소는 앞서 본 바와 같이 원고적격이 없어 부적법하므로, 피고 소장의 원고 법인에 대한 본안전 항변에 관하여만 본다. 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말하는 것이고, 행정청 내부에서의 행위나 알선, 권유, 사실상의 통지 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위 등은 항고소송의 대상이 될 수 없다( 대법원 2008. 4. 24. 선고 2008두3500 판결 참조). 또한 취소소송의 대상이 되기 위해서는 처분으로서의 외형을 갖추어야 하는바, 행정청의 어떤 행위가 행정처분으로서의 외형을 갖추었는지 여부는 추상적, 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위라는 점을 고려하고 행정처분이 그 주체, 내용, 형식, 절차에 있어서 어느 정도 성립 내지 효력요건을 충족하는지, 그 행위로 인하여 상대방이 입는 불이익이나 불안감이 있는지, 당해 행정청의 태도 등을 그 당시에 있어서의 법치행정의 원리와 국민의 권리의식 수준 등을 고려하여 판단하여야 한다( 대법원 1992. 1. 17. 선고 91누1714 판결 참조).

이 사건을 위 법리에 비추어 보건대, 앞서 인정한 사실관계와 을 제5호증의 기재에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 피고 소장이 피고 홍성군수가 아니라 피고 소장의 명의로 반환결정통보를 한 점, ② 위 반환결정통보에는 반환대상이 원고 법인으로 기재되어 있고, 그 반환금액도 구체적으로 기재되어 있어 원고 법인의 보조금반환의무가 발생하였음을 명시하고 있는 점, ③ 피고 소장은 2015. 12. 11. 피고 홍성군수가 아닌 자신의 명의로 원고 법인에 보조금환수처분에 앞서 의견을 제출할 것과, 의견이 합당하지 않거나 기한 내 의견을 제출하지 않는 경우 보조금환수처분이 시행될 것임을 통지하였는데(피고 소장은 위 통지서에 보조금환수처분의 주체가 피고 홍성군수임을 명시하지 않았다), 이는 피고 소장이 자신에게 반환결정을 할 권한이 있음을 전제로 한 것이거나, 최소한 원고 법인으로 하여금 그와 같이 오인할 만한 외형을 갖추고 있는 점 등을 종합하면, 이 사건 반환결정통보는 원고 법인에 대하여 기지급한 보조금을 향후 회수하겠다는 의사표시로 국민의 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위에 해당하고, 그와 같은 외형도 갖추었으므로, 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 봄이 상당하다. 따라서 피고 소장의 위 본안전 항변은 이유 없다.

3. 이 사건 반환결정통보 및 환수처분의 적법 여부

가. 원고 법인의 주장

1) 이 사건 반환결정통보에 관하여

구 보조금관리조례 제17조는 보조금에 대한 반환을 명할 수 있는 자를 피고 홍성군수로 규정하고 있어, 피고 소장은 보조금반환결정을 할 처분권한이 없다. 따라서 이 사건 반환결정통보는 권한 없는 자에 의한 처분으로 위법하다.

2) 이 사건 환수처분에 관하여

가) 구 보조금관리조례 제17조, 제10조 제1항에 의하면, 보조금 교부대상사업이 완료되기 전에는 일정한 사유가 발생한 경우 보조금지급결정을 변경하거나 취소할 수 있고, 이미 지급한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있으나, 보조금 교부대상사업이 이미 완료된 경우에는 그 완료된 부분에 대하여 보조금 전부의 반환을 명하는 것은 보조금교부결정을 취소하는 것과 마찬가지이므로, 보조금 전부의 반환을 명하는 것은 허용되지 않는다. 그럼에도 피고 홍성군수는 기능성 양념압축 건조두부 상품화사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)이 완료되었음에도 보조금 전부에 대하여 반환을 명하였는바, 이 사건 환수처분은 위법하다.

나) 이 사건 사업과 관련하여, 2009년부터 2010년까지는 원고 연합회가, 2011년에는 원고 법인이 피고 홍성군수로부터 보조금을 받았다. 그렇다면 피고 홍성군수로서는 원고 법인이 수령한 보조금에 대하여만 환수처분을 할 수 있음에도, 원고 연합회가 수령한 보조금까지 포함하여 원고 법인에 대하여 보조금환수처분을 하였으므로, 이 사건 환수처분은 위법하다.

다) 이 사건 환수처분은 권한 없는 자인 피고 소장의 보조금반환결정에 기초하여 이루어진 것으로서 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 원고 연합회는 2009. 4. 20, 2009. 12. 17. 및 2010. 3. 22. 피고 홍성군수에게 이 사건 사업 시행을 위한 보조금교부신청을 하였고, 이에 피고 홍성군수는 원고 연합회에 이 사건 사업 시행을 지원하기 위해 아래 표 기재와 같이 보조금을 결정·교부하였다.

2) 원고 연합회는 2011. 5. 19. ‘이 사건 사업의 활성화와 건조두부 생산·판매를 위해 2011. 5. 12. 원고 법인을 설립하였고, 원고 법인이 이 사건 사업을 추진하고자 하니, 이 사건 사업대상자를 원고 법인으로 변경승인해달라’고 요청하였다. 이에 피고 홍성군수는 2011. 5. 21. 원고 연합회에 이 사건 사업대상자를 원고 법인으로 변경승인하였음을 통지하였다.

3) 원고 연합회는 2011. 6. 23. 총회를 개최하여 이 사건 사업에 대한 보조금으로 매수한 충남 홍성군 (주소 1 생략) 임야 2,990㎡, (주소 2 생략) 임야 5,507㎡, (주소 3 생략) 임야 965㎡를 원고 법인에 증여하고, 이 사건 사업을 위한 사무실 및 공장신축을 함에 있어 건축주명의를 원고 법인으로 하기로 결의하였다. 원고 연합회는 2011. 6. 30. 원고 법인에 위 각 토지에 관하여 2011. 6. 23. 증여를 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳐주었다. 원고 법인은 위 각 토지 지상에 이 사건 사업 운영을 위한 공장건물을 신축한 후 2011. 10. 21. 소유권보존등기를 마쳤다.

4) 피고 홍성군수는 원고 법인에 아래 표 기재와 같이 보조금을 결정·교부하였다.

5) 피고 소장은 2015. 3. 23. 원고 법인에, ‘원고 법인의 사업장에 대한 현지 점검 결과, 원고 법인이 정상적으로 운영되고 있지 않으므로, 보조금이 이 사건 사업의 목적과 취지에 부합되도록 노력하라’는 내용의 통지를 하였다. 피고 소장은 2015. 5. 15. 원고 법인에 ‘2011년도에 이 사건 사업의 생산기반이 완료되었으나 원고 법인이 정상적으로 운영되고 있지 않으니 2015. 3. 31.까지 원고 법인의 경영을 정상화하라’고 촉구하였다.

6) 피고 소장은 2015. 6. 2.부터 2015. 6. 4.까지 원고 법인의 사업장을 방문하여 원고 법인의 사업장 출입구가 시정되어 있고, 근무자가 없는 등 원고 법인이 이 사건 사업을 운영하고 있지 않은 사실을 확인하였다. 피고 소장은 2015. 6. 8. 원고 법인에 2015. 6. 21.까지 원고 법인의 경영을 정상화하라고 촉구하였다.

7) 피고 소장은 2015. 6. 15.부터 2015. 6. 19.까지 재차 원고 법인의 사업장을 방문하여 원고 법인이 여전히 이 사건 사업을 영위하고 있지 않은 사실을 확인하였다. 피고 소장은 2015. 6. 30. 원고 법인에 2015. 7. 15.까지 이 사건 사업에 대한 운영계획서를 제출하라고 요구하였으나, 원고 법인은 위 기한까지 원고 법인의 경영을 정상화하거나, 위 서류를 제출하지 않았다.

8) 피고 소장은 2015. 8. 25. 원고 법인에 2015. 9. 10.까지 이 사건 사업에 대한 운영계획서 및 과세증명원을 제출하라고 요구하였으나, 원고 법인은 위 기한까지 원고 법인의 경영을 정상화하거나, 위 서류를 제출하지 않았다.

9) 피고 소장은 2015. 12. 11. 원고 법인에 ‘구 보조금관리조례 제17조에 따라 보조금환수처분을 하고자 하니, 2015. 12. 28.까지 이에 대한 의견을 제출하라’고 통지하였으나, 원고 법인은 의견을 제출하지 않았다.

10) 피고 홍성군수는 2015. 12. 31. 원고 법인에 대하여 구 보조금관리조례 제17조 제2호, 제3호에 따라 보조금 1,750,040,320원에 대한 반환결정을 하였다. 그 후 피고 소장은 2016. 1. 5. 원고 법인에 앞서 본 바와 같이 보조금반환결정이 있었음을 통보하였다.

11) 피고 홍성군수는 2016. 1. 19. 앞서 본 바와 같이 원고 법인에 대하여 이 사건 환수처분을 하였다.

[인정근거] 갑 제1호증, 갑 제2호증의1, 2, 을 제1호증의1, 2, 을 제2호증의1, 2, 3, 을 제3호증, 을 제4호증의1, 2, 을 제5호증, 을 제6호증의1, 2, 을 제7호증, 을 제9호증의1, 2, 을 제15 내지 19호증, 을 제20호증의1 내지 4, 을 제21호증의1 내지 4, 을 제22호증의1 내지 4, 을 제23호증의1 내지 4의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 이 사건 반환결정통보의 적법 여부

행정기관의 권한에는 사무의 성질 및 내용에 따르는 제약이 있고, 지역적·대인적으로 한계가 있으므로 이러한 권한의 범위를 넘어서는 권한유월의 행위, 즉 권한 없는 기관에 의한 행정처분은 원칙적으로 그 하자가 중대하고 명백하여 무효이다( 대법원 1993. 5. 27. 선고 93누6621 판결 , 대법원 1996. 6. 28. 선고 96누4374 판결 참조). 그리고 행정권한의 위임은 행정관청이 법률에 따라 특정한 권한을 다른 행정관청에 이전하여 수임관청의 권한으로 행사하도록 하는 것이어서 권한의 법적인 귀속을 변경하는 것이므로 법률이 위임을 허용하고 있는 경우에 한하여 인정된다.

이 사건을 위 법리에 비추어 보면, 구 지방재정법(2013. 7. 16. 법률 제11900호로 개정되기 전의 것) 제17조 제1항 , 구 지방재정법 시행령(2011. 9. 6. 대통령령 제23121호로 개정되기 전의 것) 제29조 제5항 의 위임에 따라 제정된 구 보조금관리조례 제17조는 보조금의 반환을 명할 수 있는 자를 피고 홍성군수로 규정하고 있고, 달리 보조금의 반환을 명할 권한을 피고 소장에게 위임하는 수권규정을 두고 있지 아니하므로, 피고 소장의 이 사건 반환결정통보는 권한 없는 기관에 의한 행정처분으로 그 하자가 중대하고 명백하여 무효이다. 다만, 이 사건 반환결정통보의 취소를 구하는 원고 법인의 청구 속에는 그 처분의 무효를 선언하는 의미에서 취소를 구하는 취지도 포함되어 있다고 봄이 상당하므로, 이 사건 반환결정통보는 취소되어야 한다. 따라서 원고 법인의 위 주장은 이유 있다.

2) 이 사건 환수처분의 적법 여부

가) 구 보조금관리조례 제17조 제2호, 제3호는 ‘보조사업의 성공가능성이 없을 때, 사업의 전부 또는 일부를 정지하였을 때 보조금의 교부를 중지하거나 이미 교부한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다’고 규정하고 있고, 구 보조금관리조례 제10조 제1항 본문은 ‘보조금 교부결정 후에라도 사정의 변경으로 인하여 특히 필요하다고 인정되는 경우에는 보조금의 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다’고 규정하고 있으며, 같은 항 단서는 ‘다만 이미 수행된 부분의 보조사업에 대하여는 그 내용과 조건을 변경하거나 그 교부결정을 취소할 수 없다’고 규정하고 있다.

이 사건에 관하여 보건대, 구 보조금관리조례 제17조는 보조사업이 성공불가능하거나 보조금을 교부받은 자가 사업을 정지한 경우 이미 교부한 보조금의 전부 또는 일부를 환수할 수 있는 규정이고, 구 보조금관리조례 제10조 제1항은 보조금교부결정 후 후발적으로 사정 변경이 있는 경우의 보조금교부결정의 전부 또는 일부의 취소에 관한 규정으로서, 그 요건과 효과를 달리하고, 구 보조금관리조례 제17조에 규정된 사유가 있는 경우에는 구 보조금관리조례 제10조 제1항 단서가 적용되지 않는다. 그런데 이 사건 환수처분이 구 보조금관리조례 제17조 제2호, 제3호에 근거한 것임은 앞서 본 바와 같으므로, 이 경우 이미 수행된 부분의 사업에 관하여도 교부된 보조금 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다. 따라서 원고 법인의 이 부분 주장은 이유 없다.

나) 구 보조금관리조례 제12조 제1항은 ‘보조사업자는 사정의 변경으로 보조사업을 인계하고자 할 때에는 사전에 군수의 승인을 얻어야 한다’고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 ‘제1항의 규정에 의하여 보조사업을 계승받는 자는 보조금을 받을 수 있다’고 규정하고 있다. 앞서 본 사실관계에 의하면, 원고 연합회는 이 사건 사업의 수행을 위하여 원고 법인을 설립하였고, 원고 법인이 원고 연합회로부터 이 사건 사업을 승계하는 것에 대하여 피고 홍성군수의 승인을 받았으며, 이에 따라 원고 연합회가 원고 법인에 피고 홍성군수로부터 교부받은 보조금을 사용하여 매수한 토지의 소유권을 이전하였고, 피고 홍성군수의 승인 이후 원고 법인이 피고 홍성군수로부터 이 사건 사업에 대한 보조금을 지급받았으며, 위 보조금을 사용하여 신축된 공장건물의 소유권도 원고 법인에 귀속되었다. 위와 같은 사실을 종합하여 보면, 원고 법인은 원고 연합회로부터 이 사건 사업과 아울러 이 사건 사업에 대하여 지급받은 보조금에 관한 일체의 법률관계를 승계하였고, 이에 피고 홍성군수가 동의하였다고 봄이 상당하다.

따라서 피고 홍성군수로서는 구 보조금관리조례 제17조의 사유가 발생한 경우 원고 연합회에 교부한 보조금에 대하여도 원고 연합회의 승계인인 원고 법인에 대하여 반환을 명할 수 있다. 원고 법인의 이 부분 주장은 이유 없다.

다) 앞서 인정한 사실관계에 의하면, 원고 법인은 2015. 3.경 이후 이 사건 사업을 영위하지 않는 상태였고, 피고 소장의 계속된 사업 정상화 요구에도 이 사건 사업을 재개하지 않았으므로, 원고 법인은 구 보조금관리조례 제17조 제2호의 ‘보조사업의 성공가능성이 없을 때’, 같은 조 제3호의 ’사업의 전부 또는 일부를 정지하였을 때‘에 해당하여, 보조금환수처분의 사유가 존재한다.

피고 홍성군수는 구 보조금관리조례 제17조에 의하여 보조금반환결정을 할 권한이 있는 자인데, 앞서 인정한 사실관계에 의하면, 피고 홍성군수가 2015. 12. 31. 원고 법인에 대하여 보조금반환결정을 하였으므로, 이 사건 환수처분이 처분권한 없는 자에 의하여 이루어진 보조금반환결정에 기초한 것으로서 위법하다고 볼 수 없다. 원고 법인의 이 부분 주장은 이유 없다.

라) 따라서 이 사건 환수처분은 적법하다.

4. 결론

그렇다면 나머지 원고들의 피고들에 대한 각 소는 부적법하여 이를 각하하고, 원고 법인의 피고 소장에 대한 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 원고 법인의 피고 홍성군수에 대한 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

[별지 생략]

주1) 2013. 12. 12. 충청남도홍성군조례 제2090호로 전부개정되기 전의 구 홍성군 보조금관리조례를 의미한다. 이하 ‘구 보조금관리조례’라고만 한다.