2018누12259 보조금반환결정 등 처분 취소

A 영농조합법인

소송대리인 변호사 송영헌

홍성군수

소송대리인 법무법인 새날로

담당변호사 이강훈

대전지방법원 2017. 1. 18. 선고 2016구합101340 판결

대전고등법원 2017. 7. 13. 선고 2017누10607 판결

대법원 2018. 8. 30. 선고 2017두56193 판결

2019. 3. 27.

2019. 4. 17.

1. 원고의 항소를 기각한다.

2. 항소제기 이후의 소송총비용은 원고가 부담한다.

제1심판결을 취소한다. 피고가 2016.1.19. 원고에 대하여 한 보조금 1,750,040,320원의 환수처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 보조금 교부 경위

1) B연합회('N회'에서 명칭이 변경되었다. 이하 'B연합회'라 한다)는 홍성군의 농촌지 역사회 발전, 농촌여성 지위 및 권익 향상 등을 위하여 설립된 단체이다. 원고는 생산성 향상을 위한 협업적 농업의 경영과 생활 개선사업을 위해 설립된 영농조합법인이다.

2) B연합회는 2009. 4. 20.. 2009. 12. 17. 및 2010. 3. 22. 피고에게 H 상품화 사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)을 위한 보조금 교부신청을 하였다. 이에 피고는 B연합회에 이 사건 사업을 지원하기 위하여 아래 표 기재와 같이 보조금을 교부하였다.

3) B연합회는 2011. 5. 19. 피고에게 '이 사건 사업의 활성화와 H를 생산·판매하여야 되기 때문에 부득이 원고를 2011. 5. 12. 설립 등록 완료하여 본 사업을 원고가 추진하고자 하니 이 사건 사업 대상자를 원고로 변경 승인해 달라'고 요청하였다. 이에 피고는 2011. 5. 23. 원고에게 이 사건 사업 대상자를 원고로 변경 승인하였음을 통보하였다.

4) B연합회는 2011. 6. 23. 총회를 개최하여 이 사건 사업 부지인 충남 홍성군 K 임야 2,990㎡, L 임야 5,507㎡, M 임야 965㎡(이하 '이 사건 토지'라 한다)를 원고에게 증여하고, 이 사건 사업을 위한 사무실 및 공장 건물을 신축한 후 그 등기 명의를 원고로 하기로 결의하였다. 이에 따라 B연합회는 2011. 6. 29. 원고에게 이 사건 토지에 관하여 2011. 6. 23. 증여를 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳐주었다. 이후 원고는 이 사건 토지 지상에 이 사건 사업 운영을 위한 공장 건물을 신축한 다음 2011. 10. 21. 소유권보존등기를 마쳤다.

5) 원고는 2011. 9. 23. 피고에게 이 사건 사업을 위한 보조금 교부신청을 하였고, 이에 피고는 원고에게 아래 표 기재와 같이 보조금을 교부하였다.

나. 농업기술센터소장의 보조금 반환결정 통보 경위

1) 농업기술센터 소장은 2015. 3. 23. 원고에게 '본 사업은 2009~2011년 추진된 사업으로 현지점검 결과 정상적인 운영이 이루어지지 않고 있으므로 본 사업의 목적과 취지에 부합하도록 철저를 기하여 주시기 바라며, 홍성군 보조금 관리 조례 제17조(보조금을 교부받은 자에 대한 제재)에 위배되지 않도록 사업운영 및 사후관리에 만전을 기하여 주시기 바란다.'는 내용의 통지를 하였다.

2) 농업기술센터장은 2015. 5. 15. 다시 원고에게 '2011년도(사업기간 '09~'11)에 본 사업의 생산기반이 완료되었으나 정상적인 운영이 이루어지지 않고 있으므로 2015. 5. 31.까지 사업의 목적과 취지에 부합되도록 경영 정상화에 조속한 조치를 하여 주시기바라며, 기한 내에 경영 정상화가 되지 않을 시 홍성군 지방보조금 관리 조례(2014. 12. 30. 홍성군조례 제2152호로 개정된 것) 제26조 제2항 제4호, 제5호에 의거 지방보조금 교부결정 취소사항에 해당한다.'는 내용의 통지를 하였다.

3) 농업기술센터소장은 2015. 6. 2.부터 2015. 6. 4.까지 원고의 사업장을 방문하여 원고의 사업장 출입구가 시정되어 있고, 근무자가 없는 등 원고가 이 사건 사업을 운영하고 있지 않은 사실을 확인하였다. 2015. 6. 8. 다시 원고에게 '2015. 6. 21.까지 경영을 정상화하라고 촉구하고, 기한 내에 경영 정상화가 되지 않을 시 위 제2152호 조례 위 조항에 의거 지방보조금 교부결정 취소사항에 해당한다.'는 내용의 통지를 하였다.

4) 농업기술센터소장은 2015, 6, 15.부터 2015. 6. 19.까지 재차 원고의 사업장을 방문하여 원고가 여전히 이 사건 사업을 영위하고 있지 않은 사실을 확인하였다. 2015. 6. 30, 원고에게 '2015. 7. 15.까지 경영 정상화 운영계획서(자금조달계획, 생산계획, 예상손익계산서, 판매·유통계획, 사업장활성화계획)를 제출하라고 요구하면서 기한 내에 제출되지 않을 시 위 제2152호 조례 위 조항에 의거 지방보조금 교부결정 취소사항에 해당한다.'는 내용의 통지를 하였다. 원고는 위 기한까지 경영을 정상화하지 않았고 위 서류도 제출하지 않았다.

5) 농업기술센터소장은 2015. 8. 25. 원고에게 '2015. 9. 10.까지 경영 정상화 운영계획서 및 과세증명원을 제출하라고 요구하며 기한 내에 제출되지 않을 시 제1748호 홍성군 보조금 관리 조례에 의거 지방보조금 교부결정 취소사항에 해당한다.'는 내용의 통지를 하였다. 원고는 위 기한까지 경영을 정상화하지 않았고 위 서류들도 제출하지 않았다.

6) 농업기술센터소장은 2015. 12. 11. 원고에게 '본 사업의 생산기반이 완료되었으나, 정상적인 운영이 이루어지지 않고 있어 제1748호 홍성군 보조금 관리 조례 제17조에 의거 보조금 반환 처분을 하고자 하니, 2015. 12, 28.까지 이에 대한 의견을 제출하라.'는 내용의 통지를 하였다. 원고는 아무런 의견도 제출하지 않았다.

다. 피고의 이 사건 처분 경위

1) 피고는 2015. 12. 31. 농업기술센터소장이 '이 사건 사업 보조금 반환에 따른 사전 의견이 제출되지 않았기에 기 교부된 보조금 1,750,040,320원에 대한 반환 처분을 시행하고자 한다'는 내용으로 기안한 공문에 내부결재를 하였다. 농업기술센터소장은 피고의 결재를 받아 2016. 1. 5. 원고에게 아래와 같은 내용으로 이 사건 사업 보조금에 대한 반환결정이 이루어졌음을 통보하였다.

2) 피고는 2016. 1. 19. 원고에게 아래와 같은 내용의 이 사건 처분을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 6, 10호증, 을 제1 내지 9, 15, 16, 19 내지 23호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

가. 원고에 대한 보조금 반환결정은 그 권한이 없는 농업기술센터소장이 한 것으로 무효이고, 이 사건 처분은 무효인 보조금 반환결정에 기초하여 이루어진 것으로 위법하다. 또한 이 사건 처분은 피고의 보조금 반환명령 또는 보조금 교부결정의 취소 없이 이루어진 것으로 위법하다.

나. 위 제1748호 보조금 관리 조례 제10조는 사정의 변경으로 인하여 특히 필요하다고 인정되는 경우 보조금 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있되, 이미 수행된 부분의 보조사업에 대하여는 교부결정을 취소할 수 없다고 규정하였고, 위 조례 제17조는 보조사업의 성공가능성이 없거나(2호), 사업의 전부 또는 일부를 정지하였을 때(3호) 등의 경우 이미 교부한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다고 규정하였다. 이와 같은 규정들을 종합해 보면, 보조금 교부 대상사업이 이미 완료된 경우에는 교부결정의 전부 취소와 다를 바 없는 보조금 전액의 반환을 명할 수 없다. 원고는 각 보조금을 수령할 때마다 교부결정상의 세부사업계획을 수행하고 그 실적보고 및 정산보고를 하여 정산검사까지 마쳤으므로 보조금 교부대상사업이 이미 완료되었다. 따라서 피고의 이 사건 처분은 위법하다.

다. 피고는 환송 전 이 법원에서 "보조사업자가 제반규정 및 지시사항을 이행하지 아니할 때에는 금액의 일부 또는 전액을 회수할 수 있다고 보조금 교부조건을 부가하였다. 원고는 보조금 교부조건에 의하여도 보조금을 반환할 의무가 있다"고 주장하였다. 그러나 피고의 "보조금 교부조건을 위반하였다"는 처분사유는 당초의 처분사유와 기본적 사실관계가 동일하지 아니하므로 처분사유를 추가할 수 없다. 처분사유의 추가가 허용된다고 하더라도, 원고는 2011년도에 최종적으로 이 사건 보조금을 교부받은 이후 최근까지 시험생산, 상표등록, 특허사용계약, 무인경비용역계약, 직원채용, 공장견학 및 체험 프로그램 실시 등 이 사건 사업을 계속 추진해 왔으므로 교부조건을 위반하지 않았다. 따라서 피고의 이 사건 처분은 위법하다.

라. 위 제1748호 보조금 관리 조례는 보조사업자는 사정의 변경으로 보조사업을 인계하고자 할 때에는 군수의 승인을 얻어야 하고 보조사업을 계승받은 자는 보조금을 받을 수 있다고 규정하였을 뿐, 이미 지급된 보조금에 대한 반환의무까지 승계하는지에 관하여는 아무런 규정이 없다. 이미 교부된 보조금의 반환처분은 침해적 처분이므로 법률에 명시적 규정이 있어야 하고, 그 규정이 없는 이상 원고가 B연합회의 반환의무까지 승계한다고 볼 수는 없다. 따라서 피고가 원고에게 B연합회가 수령한 보조금까지 반환하도록 명한 이 사건 처분은 위법하다.

3. 관계 법령

별지 기재와 같다.

4. 판단

가. 이 사건 처분의 근거 법령

1) 갑 제1, 2호증의 각 기재에 의하면, 농업기술센터소장의 2016. 1. 5.자 보조금 반환결정 통보서에는 처분의 근거 법령으로 제1748호 홍성군 보조금 관리 조례 제17조 제2호, 제3호가 기재되어 있고, 이 사건 처분서에도 처분의 근거 법령으로 제1748호 홍성군 보조금 관리 조례 제17조가 기재되어 있다. 원고도 이 사건 처분이 제1748호 보조금 관리 조례 제17조에 근거한 것임을 전제로 주장하고 있다.

2) 지방자치단체가 교부하는 보조금에 관하여는 지방재정법 및 지방재정법 시행령, 홍성군 보조금 관리 조례가 적용되는바, 홍성군 보조금 관리 조례는 다음과 같다. ① 2006.10.4. 제1748호, 보조금 관리 조례 제17조는 "1. 법령 또는 보조조건에 위반하였을 때, 2. 보조사업의 성공 가능성이 없을 때, 3. 사업의 전부 또는 일부를 정지하였을 때 등의 경우 이미 교부한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다."고 규정하였다. ② 2013. 12. 12. 제2090호 보조금 관리 조례 제20조는 "1. 보조사업의 성공가능성이 없을 때, 2. 사업의 전부 또는 일부를 정지하였을 때 등의 경우 이미 교부한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다."고 규정하였다. ③ 2014. 12. 30. 제2152호 보조금 관리 조례 제26조는 "사정의 변경으로 인하여 특히 필요하다고 인정되는 경우 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다."고 규정하면서, "1. 지방보조금을 다른 용도에 사용한 경우, 2. 법령, 지방보조금 교부조건 등 교부결정의 내용 또는 법령에 따른 군수의 처분을 위반한 경우, 4. 군수의 승인 없이 임의로 사업의 전부 또는 일부를 중지하였을 때, 5. 지방보조사업에 소요되는 경비 중 지방보조금 등으로 충당되는 부분 외의 경비를 조달하지 못하는 경우 등"을 규정하였다. ④ 2015, 6, 5. 제2186호 보조금 관리 조례 제26조는 "지방보조사업자가 법령을 위반하거나 사정의 변경으로 인하여 특히 필요하다고 인정되는 경우에는 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다"고 규정하면서, "1. 지방보조금을 다른 용도에 사용한 경우, 2. 법령, 지방보조금 교부조건 등 교부결정의 내용 또는 법령에 따른 군수의 처분을 위반한 경우, 4. 군수의 승인 없이 임의로 사업의 전부 또는 일부를 중지하였을 때 등"을 규정하였다. ⑤ 2015. 7. 20. 제2195호 보조금 관리 조례 제26조는 "지방보조사업자가 법령 및 교부결정내용과 조건 등을 위반한 경우에는 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다."고 규정하면서, "1. 지방보조금을 다른 용도에 사용한 경우, 2. 법령, 지방보조금 교부조건 등 교부결정의 내용 또는 법령에 따른 군수의 처분을 위반한 경우, 4. 군수의 승인 없이 임의로 사업의 전부 또는 일부를 중지하였을 때 등"을 규정하였다.

그런데 이 사건 처분 당시 시행되던 위 제2195호 조례 및 제2186호 조례는 구 지방재정법(2014. 5. 28. 법률 제12687호로 개정된 것) 제32조의8의 위임에 따른 것인데, 위 구 지방재정법 부칙 제15조에 의하면 위 제32조의8 조항은 개정규정 시행 전에 교부된 지방보조금에 대해서는 종전의 규정에 따른다고 하였으므로 2009년부터 2011년까지 교부된 이 사건 보조금의 반환에 대하여는 위 제2195호 조례 및 제2186호 조례를 적용할 수 없다. 위 제2152호 조례는 그 부칙 제3조에서 위 조례 시행일 이전에 교부된 보조금에 대해서는 종전의 규정에 따른다고 하였으므로 이 사건 보조금에 대해서,는 적용할 수 없다. 따라서 이 사건 보조금에 대해서는 위 제2090호 조례가 적용되어야 하고, 구 홍성군 보조금 관리 조례(2013. 12. 12. 홍성군조례 제2090호로 개정된 것, 이하 '이 사건 조례'라 한다) 제20조 제1호, 제2호는 위 제1748호 조례 제17조 제2호, 제3호와 그 내용이 동일하므로 결국 이 사건 처분의 근거 법령은 이 사건 조례 제20조 제1호, 제2호가 된다.

3) 따라서 농업기술센터소장의 2016. 1. 5.자 보조금 반환결정통보서 및 이 사건 처분서에 처분의 근거 법령으로 위 제1748호 조례 제17조가 기재되어 있더라도, 이는 단순한 적용 법령의 오류에 해당한다고 할 것이므로, 법원은 이 사건 조례 제20조 제1호, 제2호를 근거 법령으로 적용하여 이 사건 처분의 적법 여부를 판단하여야 할 것이다(대법원 2000. 12. 22. 선고 99두11929 판결 등 참조).

나. 이 사건 처분이 무효인 보조금반환결정에 기초하여 이루어졌는지 여부

갑 제4호증, 을 제6, 13, 24호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 다음의 각 사실을 인정할 수 있다. ① 피고는 이 사건 보조금을 지급하여 운영하려던 H 공장이 운영되지 않자 이 사건 보조금을 환수하기 위하여 농업기술센터 소장이 기안한 보조금 교부결정 취소처분 통지, 반환금액 고지서 발부 등을 내용으로 하는 보조금반환처분 시행공문에 내부결재를 하였다. ② 피고의 결재를 받은 농업기술센터소장은 2016. 1. 15. 그 명의로 원고에게 이 사건 사업 보조금에 대한 반환결정이 이루어졌음을 통보하였다. ③ 농업기술센터 소장이 원고에게 통보한 통보서의 제목은 "H 상품화사업 보조금 반환결정 알림"이고, 위 통보서에는 "H 상품화사업 보조금에 대해 반환결정되었음을 알려드립니다."라고 기재되어 있다. ④ 이 사건 조례 제20조는 "군수는 1, 보조사업의 성공 가능성이 없을 때, 2. 사업의 전부 또는 일부를 정지하였을 때 등의 경우 이미 교부한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다."고 규정하였고, 홍성군 행정기구와 정원 운영에 관한 조례 제23조는 "농업기술센터소장은 군수의 명을 받아 농업기술센터내의 소관 사무를 통할하고 소속 직원을 지휘, 감독한다."고 규정하였다.

위와 같은 이 사건 보조금 반환결정의 경위, 농업기술센터소장이 통보한 통보서의 문언내용, 관련 조례 등을 종합해 보면, 이 사건 보조금 반환결정은 그 권한 있는 피고에 의하여 이루어진 것이고, 농업기술센터 소장은 단지 피고의 이 사건 보조금 반환결정이 있었음을 원고에게 알리는 내용의 사실상의 통지를 한 것에 불과하다고 봄이 타당하다.

한편 이 사건에 적용되는 이 사건 조례 제20조(위 제1748호 조례 제17조와 같은 내용이다)는 보조금 교부결정의 취소를 이 사건 처분의 선행절차로 규정하고 있지 않으므로 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 보조금 교부결정을 취소하지 않았더라도 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수 없다.

이와 다른 전제에서 이 사건 처분이 위법하다는 원고의 위 주장은 이유 없다.

다. 이 사건 처분사유의 존재 여부

1) 인정사실

가) 2009. 4. 23. 보조금 교부결정 및 보고서 제출 등

(1) B연합회는 2009. 4. 20. 피고에게 보조금 교부신청서와 사업계획서를 제출하여 보조금을 신청하였다. 위 신청서와 사업계획서의 주요 내용은 다음과 같다.

(2) 피고는 2009. 4. 23. B연합회에 보조금 교부결정을 하면서 조건을 부가하였다. 부가한 조건의 주요 내용은 다음과 같다.

(3) B연합회는 2009. 9. 26.부터 2009, 12. 22.까지 피고에게 토목·건축설계비, 공장부지 토목공사, 공장 신축공사 등에 관한 기성부분 완료보고서와 사업비 지출정산서를 제출하였다. 피고는 2009. 9.경부터 2009. 12. 24.까지 기성부분에 대한 준공검사를 마쳤다.

나) 2009. 12. 21. 보조금 교부결정 및 보고서 제출 등

(1) B연합회는 2009. 12. 17. 피고에게 '보조사업의 목적과 내용'은 위 2009. 4. 20.자 보조금 교부신청서 및 사업계획서와 같은 내용으로, 사업기간은 '착수예정일 2009. 12., 완료예정일: 2009. 12.'로, 총사업비와 교부받고자 하는 금액을 '2억 원'으로, 세부사업계획은 'H 상품화를 위한 오폐수 정화조 시설 설치 및 후생관리동 신축'으로 하여 보조금을 신청하였다.

(2) 피고는 2009. 12. 21. B연합회에 보조금 교부결정을 하면서 위 2009. 4. 23.자 보조금 교부결정과 같은 내용의 조건을 부가하였다.

(3) B연합회는 2009. 12. 31, 피고에게 후생동 신축공사 등에 관한 기성부분 완료 보고서와 사업비 지출정산서를 제출하였고, 피고는 2010. 1. 5. 기성부분에 대한 준공검사를 마쳤다.

다) 2010. 3. 23. 보조금 교부결정 및 보고서 제출 등

(1) B연합회는 2010. 3. 22. 피고에게 보조금 교부신청서와 사업계획서를 제출하여 보조금을 신청하였다. 위 신청서와 사업계획서의 주요 내용은 다음과 같다.

(2) 피고는 2010. 3. 23. B연합회에 보조금 교부결정을 하면서 조건을 부가하였다. 부가한 조건의 주요 내용은 다음과 같다.

(3) B연합회는 위 보조금 교부결정 이후 2011. 6. 14. 피고에게 HACCP 컨설팅, 두 부가공기계 구입, 후생동 증축 등에 관한 완료보고서와 사업실적보고서, 보조금정산보고서를 제출하였다.

라) 2011. 9. 29. 보조금 교부결정 및 보고서 제출 등

(1) 원고는 2011. 9. 23. 피고에게 보조금 교부신청서와 사업계획서를 제출하면서 보조금을 신청하였다. 위 신청서와 사업계획서의 주요 내용은 다음과 같다.

(2) 피고는 2011. 9. 29. 원고에게 보조금 교부결정을 하면서 조건을 부가하였다. 부가한 조건의 주요 내용은 다음과 같다.

(3) 원고는 2011. 10. 22.부터 2012. 1. 18.까지 피고에게 HACCP 시설 공사 실시 설계용역, 두부제조라인 기계 구입 등에 관한 완료보고서와 사업실적보고서, 보조금정산보고서를 제출하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 앞서 든 증거, 을 제25, 26, 27호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2) 이 사건 조례에 기한 처분사유의 존재 여부

위 인정사실과 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합해 보면, 이 사건 사업인 'H 상품화 사업'은 H 생산 공장 및 시설의 완공뿐만 아니라, H 생산 및 판매 등 사업의 운영까지도 포함한다고 봄이 타당하므로, 원고가 H 생산 공장 및 시설을 완공하였다는 것만으로 이 사건 사업이 완료되었다고 볼 수 없고, 이 사건 사업의 진행 경과 등에 비추어 이 사건 사업의 성공가능성이 없거나, 이 사건 사업에 따른 H 상품화 사업을 정지하였다고 봄이 타당하므로, 이 사건 조례 제20조(위 제7148호 조례 제17조)에 근거하여 이 사건 보조금의 반환을 명한 피고의 이 사건 처분은 적법하다.

가) 이 사건 사업의 완료 여부

(1) 보조사업은 보조금의 교부대상이 되는 사업을 말한다. 이 사건 사업은 'H 상품화 사업'이다. 'H 상품화 사업'이라는 개념상 H 생산 공장 및 시설의 완공뿐만 아니라, 생산 공장 및 시설을 이용한 H 생산 및 판매 등 사업의 운영까지 포함된다고 볼 수 있다. H 생산 공장 및 시설이 완공되었으나, 이를 이용하여 H를 생산 및 판매하지 않는 경우에도 이 사건 사업이 완료되었다고 보는 것은 'H 상품화 사업'의 개념에 부합하지 않는다.

(2) B연합회 및 원고가 피고에게 제출한 보조금 교부신청서와 사업계획서에는 다음과 같은 내용을 적고 있다. ① 2009. 4. 20. 및 2009. 12. 17. 보조금 교부신청서와 사업계획서에 '사업목적'에 대하여 'FTA 쇠고기 파동으로 인한 농민과 농촌의 어려움이 가중되고 있으며, 도청 신도시 이전에 따른 도시민 인구 유입과 안전먹거리 생산공급으로 국민건강 증진이 필요하며, H 상품화로 농가소득 증대에 기여'라고 적고 있고, '보조사업의 효과'에 대하여 '소비자의 웰빙식품 기호충족으로 농가의 새로운 소득원 창출, 가공 상품화 판매로 고용창출 및 지역특산품으로 육성하여 지역 경제 활성화에 기여'라고 적고 있다. ② 2010. 3. 22. 보조금 교부신청서와 사업계획서에 '사업목적'에 대하여 'H 대량 생산체계 확립으로 상품화 실현 및 농가 소득원 창출'이라고 적고 있고, '세부사업 내용 중에 '기능성 양념압축 가공기계 설치 및 운영, H 시제품 생산 및 홍보 등'을 적고 있으며, '보조사업의 효과'에 대하여 '콩가공 식품 개발에 의한 국산콩의 부가가치 향상과 소비자의 수요 증가로 실질적인 농가소득 제고'라고 적고 있다. ③ 2011. 9. 23. 보조금 교부신청서와 사업계획서에 '사업내용' 중 '생산물 포장 기자재 및 운송차량 등 구입'을 적고 있고, '사업의 기대효과'에 대하여 '도청 이전 신도시 이전에 따른 도시민 인구유입과 안전 먹을거리 생산 공급으로 국민건강증진, H 대량생산체계 확립으로 상품화 실현 및 농가 소득원 창출'을 적고 있다. 이와 같은 내용들은 B연합회 및 원고는 이 사건 사업을 H 생산 공장 및 시설의 완공뿐만 아니라, H 생산 및 판매 등 사업의 운영까지 포함한 것으로 인식하고 이 사건 보조금을 신청하였다는 것을 보여준다.

(3) 피고는 B연합회 및 원고가 제출한 위와 같은 내용, 즉 H 상품화 사업의 목적과 사업내용, 그 사업에 따른 효과 등이 포함된 보조금 교부신청서와 사업계획서를 기초로 이 사건 보조금 교부결정을 하였다. 또한 농업기술센터소장은 원고에게 '현지 점검결과 정상적인 운영이 이루어지지 않고 있으므로 본 사업의 목적과 취지에 부합하도록 철저를 기하여 주시기 바라고, 사업운영 및 사후관리에 만전을 기하여 주시기 바란다'는 내용의 통지를 하였고, 원고의 사업장을 방문하여 H 상품화 사업의 운영여부를 확인하고 정상적인 운영을 촉구하면서 정상화가 되지 않을 경우 이 사건 보조금을 환수하겠다는 취지의 통지를 하였다. 이와 같은 사정들은 피고도 이 사건 사업을 H 생산공장 및 시설의 완공뿐만 아니라, H 생산 및 판매 등 사업의 운영까지 포함한 것으로 인식하고 이 사건 보조금을 교부하였다는 것을 보여준다.

(4) 이 사건 조례 제20조 제1호, 제2호는 "보조사업의 성공 가능성이 없을 때, 사업의 전부 또는 일부를 정지하였을 때에 해당한다고 인정될 때에는 이미 교부한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다."고 규정하였다. 보조사업이 완료된 경우에는 그 개념상 보조사업의 성공 가능성이나, 보조사업의 정지 여부가 문제될 여지가 없다고 보인다. 따라서 H 생산 공장 및 시설의 완공만을 이 사건 사업의 완료로 본다면, 원고가 생산 공장 및 시설을 완공한 다음 H 생산 및 판매 등 사업을 운영하지 않더라도 피고는 이미 교부한 보조금을 환수할 수 없게 되고, 반면 원고는 보조금으로 취득한 생산 공장 및 시설을 그대로 보유할 수 있게 되는 불합리한 결론에 이르게 된다. 이는 B연합회 및 원고가 이 사건 보조금 교부신청 시 적시한 H 상품화 사업의 목적과 효과에 부합하지 않는 것이고, 원고와 피고가 이 사건 보조금을 신청하고 교부받으면서 인식한 이 사건 사업에 대한 인식의 내용과도 다른 것이다.

(5) 한편 구 지방재정법(2014. 5. 28. 법률 제12678호로 개정되기 전의 것) 제17조 의2 제5항은 "그 밖에 보조사업의 사후평가 등 보조금 지출을 건전하고 효율적으로 운용하기 위하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다."고 규정하였고, 구 지방재정법 시행령(2014. 11. 28. 대통령령 제25781호로 개정되기 전의 것) 제30조의 2는 "지방자치단체의 장은 법 제17조의2 제5항에 따라 보조사업에 대하여 매년 사후평가를 실시하여야 한다. 사후평가에는 해당 사업의 성과, 보조사업의 유지 필요성 등에 대한 평가가 포함되어야 한다."고 규정하였으며, 위 시행령 제30조의4는 제1항에서 "보조사업자는 보조사업을 완료하였을 때, 보조사업을 중단하였을 때 또는 회계연도가 끝났을 때에는 보조사업의 실적을 적은 보조사업실적보고서를 작성하여 지방자치단체의 장에게 제출하여야 한다."고 규정하였고, 제2항과 제3항에서 "지방자치단체의 장은 보조사업자로부터 보조사업실적보고서를 받으면 그 보조사업의 실적이 법령, 보조금 교부결정의 내용 또는 법령에 따른 지방자치단체의 장의 처분에 적합한 것인지를 심사하여야 한다. 이 경우 필요하다고 인정되면 현장조사를 하여야 한다. 심사 결과 보조사업의 실적이 심사기준에 적합하다고 인정할 때에는 교부하여야 할 보조금의 금액을 확정하여 그 보조사업자에게 통지하여야 하며, 이미 교부된 보조금이 그 확정된 금액을 초과한 경우에는 그 초과액을 반환하도록 조치하여야 한다."고 규정하였다. 이 사건 조례 제16조 제1항은 "보조사업자가 사업을 완료하거나 폐지의 승인을 얻은 때는 10일 이내에 그 보조사업의 실적보고서와 사업비 정산서를 군수에게 제출하여야 한다."고 규정하였고, 위 조례 제17조는 "군수는 보조사업이 완성 또는 폐지 · 승인되었거나 사업연도가 종료 되었을 때는 2개월 이내에 보조금의 정산검사를 행하여야 한다."고 규정하였다.

이에 따라 B연합회는 피고로부터 3회에 걸쳐 사용 용도와 사업기간이 정해진 보조금을 교부받아 사용한 후 2009. 9. 26.부터 2011. 6. 14.까지 피고에게 사업실적보고서 및 사업비 지출정산서, 기성부분 완료보고서 등을 제출하였고, 원고도 연합회로부터 이 사건 사업을 인계받은 이후 2011. 10. 22.부터 2012. 1. 18.까지 피고에게 위 각 서류들을 제출하였다. 피고는 B연합회와 원고가 기성부분 완료보고서 등을 제출하면 기성부분에 관한 준공검사를 실시하였다.

그러나 B연합회 및 원고가 각 지급받은 보조금으로 각 계획된 기간에 H 생산 공장 및 시설을 설치한 후 각 사업실적보고서 및 사업비지출정산서, 기성부분 완료보고서 등을 제출하고 준공검사를 마쳤다는 것만으로 이 사건 사업이 완료되었다고 보는 것은 다음과 같은 이유에서 타당하다고 볼 수 없다. ① '완료' 또는 '완성'의 사전적 의미는 '완전히 끝마침' 또는 '완전히 다 이름'이다. 앞서 본 바와 같이 이 사건 사업은 'H 상품화 사업'이고, 'H 상품화 사업'은 그 개념상 H 생산 공장 및 시설의 완공뿐만 아니라, 그 공장 및 시설을 이용한 H 생산 및 판매 등 H 상품화 사업의 운영까지 포함된다고 보아야 한다. ② B연합회와 원고가 이 사건 보조금으로 생산 공장 및 시설을 완공하였다 하더라도 이를 이용한 H의 생산 및 판매 등 사업이 운영되지 않으면 "FTA 쇠고기 파동으로 인한 농민과 농촌의 어려움이 가중되고 있으며, 도청 신도시 이전에 따른 도시민 인구 유입과 안전먹거리 생산공급으로 국민건강 증진이 필요하며, H 상품화로 농가소득 증대에 기여", "H 대량 생산체계 확립으로 상품화 실현 및 농가 소득원 창출" 등 이 사건 사업의 목적과 이 사건 보조금을 교부한 목적을 달성할 수 없다. ③ 앞서 본 구 지방재정법과 그 시행령, 이 사건 조례에서 보조사업자로 하여금 사업실적 보고서 등을 제출하도록 하고, 피고로 하여금 정산검사를 하도록 한 것은 교부된 보조금 사용의 적정성을 검증하기 위한 것이라고 보인다. 이 사건 보조금은 2009. 4.경부터 2011. 9.경까지 약 2년 5개월 동안 4회에 걸쳐 교부되었고 B연합회와 원고는 각 보조금을 교부받아 그 용도에 사용하여 H 생산 공장의 신축, 시설의 설치를 각 단계별로 진행하면서 각 그때마다 사업실적보고서 및 사업비 지출 정산서, 기성부분 완료보고서 등을 제출하고 준공검사를 마쳤다. B연합회와 원고가 이와 같은 절차를 거친 것은 'H상품화 사업'이 완료되었기 때문이라기보다는 약 2년 5개월 동안 4회에 걸쳐 이루어진 이 사건 보조금 교부신청과 보조금 교부에 따른 보조금 사용의 적정성을 검증하기 위한 것이라고 봄이 타당하다. 만약 위 각 서류의 제출과 준공검사로써 이 사건 사업이 완료되었다고 본다면, B연합회가 첫 번째 보조금을 교부받아 H 생산 공장을 신축한 후 더 이상 사업을 진행하지 않더라도 그 단계에서 사업이 완료되었다고 보아야 하고, 이후 각 교부된 보조금에 대한 위 각 서류의 제출과 준공검사로써 각 단계별로 사업이 완료되었다고 보아야 한다. 이와 같이 보는 것은 이 사건 사업의 목적과 이 사건 보조금을 교부한 목적에 부합하지 않는다.

나) 이 사건 사업의 성공 가능성 및 사업 중단 여부

(1) 이 사건 보조금이 최종적으로 지급된 것은 2011. 9.경이고, 공장 및 시설이 완공된 것도 2011년 경이다. 위 공장 및 시설이 완공된 때로부터 3년여가 훨씬 지난 2015. 3. 23.부터 농업기술센터소장은 이 사건 사업장을 여러 차례 현장 점검하면서 원고가 모든 출입문을 시정한 채 공장을 운영하지 않고 있음을 확인하였고, 원고에게 보조금 반환명령 처분이 이루어질 수 있음을 알리며 조속히 경영을 정상화하라고 촉구하였다. 그럼에도 원고는 경영 정상화 조치를 취하지 않았고, 결국 피고는 위 공장 및 시설이 완공된 때로부터 4년여가 지난 2016. 1. 19. 이 사건 처분을 하기에 이르렀다.

(2) 원고도 환송 전 이 법원에서 현재까지 공장을 가동하지 못하고 있는 것은 이 사건 사업의 본격적 개시를 앞두고 초도 양산을 위한 운영자금을 마련하지 못하였기 때문이라고 인정한 바 있다.

(3) 갑 제13 내지 32호증의 각 기재에 의하면 원고는 2011년도에 최종적으로 이 사건 보조금을 교부받은 이후 최근까지 시험생산, 상표등록, 특허사용계약, 무인경비용 역계약, 직원채용, 공장견학 및 체험 프로그램 실시 등의 행위를 해 온 사실은 인정된다. 그러나 위와 같은 행위들은 H 생산 공장 운영을 위한 기초 작업들로 평가될 수 있을 뿐이고, 원고가 정상적으로 공장을 가동하여 H를 생산 및 판매하는 등 사업을 운영하였다고 볼 수는 없다.

3) 보조금 교부조건 위반의 처분사유 존재 여부

설령 이 사건 조례 제20조에 기한 이 사건 처분사유가 인정되지 않는다고 하더라도, 아래에서 보는 바와 같이 원고는 이 사건 보조금 교부조건을 위반하였고, 피고는 이를 이유로 이 사건 보조금의 반환을 명할 수 있다고 봄이 타당하므로, 피고의 이 사건 처분은 적법하다.

가) 처분사유의 추가 허용 여부

피고는 당초 위 제7148호 조례 제17조 제2호, 제3호만을 이 사건 처분의 근거로 하였다가, 환송 전 이 법원에서 원고의 보조금 교부조건 위반을 처분사유로 추가하였다. 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서 행정청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계의 동일성이 인정되는 한도 내에서는 새로운 처분사유를 추가하거나 변경할 수 있다(대법원 1992. 10. 9. 선고 92누213 판결 등 참조).

농업기술센터소장이 원고에게 경영 정상화를 촉구하면서 당초 원고에게 '2011년도에 사업의 생산기반이 완료되었으나 정상적인 운영이 이루어지지 않고 있다'며 경영정상화를 촉구하고 처분의 근거 법령으로 위 제1748호 조례 제17조 또는 제2152호 조례 제26조 제2항 제4호, 제5호를 제시한 사실은 앞서 본 바와 같다. 위 제2152호 조례 제26조 제2항 제4호는 '군수의 승인 없이 임의로 사업의 전부 또는 일부를 중지하였을 때', 제5호는 '지방보조사업에 소요되는 경비 중 지방보조금 등으로 충당되는 부분 외의 경비를 조달하지 못하는 경우'를 지방보조금 교부결정 취소 사유로 규정하였다.

위 인정사실에 의하면, 피고가 이 사건 처분에 이르게 된 기초적 사실관계는 '원고가 2011년도에 사업의 생산기반을 완료하였으나 사업에 소요되는 경비 중 지방보조금 등으로 충당되는 부분 외의 경비를 조달하지 못하여 정상적인 운영을 하지 못하고 있다.'는 것임을 알 수 있다. 뒤에서 보는 바와 같이 이 사건 사업의 보조금 교부조건에는 원고가 이 사건 H 공장 및 시설을 완공하여 H 생산 및 판매 등 사업을 운영할 것이라는 내용이 포함되어 있다고 볼 수 있다. 피고가 당초 제시한 처분 사유인 위 제1748호 조례 제17조 제2호, 제3호 위반과 추가로 제시한 처분사유인 보조금 교부조건 위반은 동일한 사회적 사실관계를 기초로 법률적 평가를 달리 한 것에 불과하다. 따라서 피고는 보조금 교부조건 위반을 처분사유로 추가할 수 있다.

나) 추가된 처분사유의 존재 여부

(1) 보조금 교부조건 위반과 취소 또는 철회 가능 여부

이 사건 보조금의 교부처분은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 지닌 이른바 수익적 행정처분으로 행정청의 재량행위에 속하므로, 여기에는 법령에 특별한 근거규정이 없다고 하더라도 조건을 부가할 수 있고, 행정행위의 상대방이 이를 이행하지 아니하였을 경우 그 행정행위를 취소 또는 철회할 수 있다. 한편 이 사건 보조금 교부결정 당시 시행되던 제1748호 조례 제7조는 "군수는 보조금의 교부를 결정함에 있어서 보조금액에 대한 상당률의 자체부담과 법령 및 예산이 정하는 보조금을 교부목적 달성에 필요하다고 인정되는 조건을 붙일 수 있다."고 규정하였다.1)

피고는 이 사건 보조금 교부결정을 하면서 교부조건을 부가하였는바, 그 교부조건은 원고가 이를 이행하지 아니하였을 경우에 이 사건 보조금 교부결정을 취소하거나, 반환을 명할 수 있다는 내용의 취소권 또는 철회권을 유보한 것이고, 원고가 교부조건을 위반한 경우 피고는 이와 같은 교부조건 위반을 사유로 이 사건 보조금의 반환을 명할 수 있다(대법원 2005. 10. 28. 선고 2003두12400 판결 등 참조).

(2) 원고의 교부조건 위반 여부

위 인정사실과 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합해 보면, 이 사건 사업의 보조금 교부조건에는 원고가 이 사건 H 공장 및 시설을 완공하여 H 생산 및 판매 등 사업을 운영할 것이라는 내용이 포함되어 있고, 원고는 그 교부조건을 위반하였다고 봄이 타당하다.

(가) 앞서 본 바와 같이 피고는 이 사건 보조금 교부결정을 하면서 2009년에는 '제반 규정 및 지시사항을 이행하지 아니할 때', 2010년에는 '보조금 교부목적과 보조사업의 내용 또는 조건에 위반하였을 때', 2011년에는 '법령 · 보조조건을 위반한 때, 사업의 전부 일부 정지로 목적을 달성할 수 없을 때에는 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다는 조건을 부가하였다. 특히 2011년 보조금 교부조건에는 '보조금으로 취득한 재산관리는 시설처분제한기준 5~10년, 장비처분제한기준 3~5년을 지키고 내용연수 이내에는 양도, 교환, 대여, 용도변경, 폐기할 수 없다'는 내용과 '보조금으로 취득한 주요한 시설 및 장비를 사업완료일로부터 5년간 사후관리하며 사후관리기간 중 다른 용도로 활용하고자 할 때에는 피고(농업기술센터소장)의 승인을 받아 처리한다'는 내용이 포함되어 있다.

(나) 이 사건 사업의 목적은 2009년에는 'H 상품화로 농가소득 증대에 기여'하는 것이었고, 2010년에는 'H 대량생산체계 확립으로 상품화 실현 및 농가소득원을 창출'하는 것이었다. 사업의 기대효과로는 '대량생산체계 확립으로 상품화 실현', '가공 상품화 판매로 고용창출', '지역특산품으로 육성하여 지역경제 활성화에 기여', '안전 먹을거리 생산 공급으로 국민건강증진' 등이 예상되었다. 이 사건 사업의 목적과 기대효과에 비추어 보면, 이 사건 보조금 교부목적은 원고가 보조금으로 H를 대량생산할 수 있는 시설을 갖추고 이를 상품화하여 판매하도록 하기 위한 것이라고 할 수 있다. 앞서 본 바와 같이 보조금의 용도가 공장 건물의 신축, 생산시설의 구비 등 사업기반을 조성하는 것이었다면, 보조금의 교부목적은 그로써 조성된 사업기반을 토대로 H의 생산 및 판매 등 사업의 운영까지 나아가는 것이라고 볼 수 있다. 2010년 보조금 교부조건은 위와 같은 보조금 교부목적 위반을 반환명령 사유로 하였다.

(다) 2011년 보조금 교부조건에는 보조금으로 취득한 재산의 처분 제한과 사업완료일로부터 5년간의 사후관리의무가 포함되어 있다. 특히 보조금으로 취득한 재산은 그 내용연수 이내에는 양도, 교환, 대여는 물론 용도변경이나 폐기를 할 수 없고, 5년의 사후관리기간 중에는 피고의 승인 없이 이를 다른 용도로 활용할 수 없다. 위 규정을 앞서 본 이 사건 보조금 교부목적에 비추어 보면, 보조금으로 취득한 재산의 사후 관리의무는 단순히 신축공장과 생산설비를 보존하는 것을 넘어 H 상품화 사업을 위한 최소한의 공장 및 시설 가동 의무를 부여한 것으로 볼 수 있다. 2011년 보조금 교부조건은 위와 같이 사업완료 후 5년간 보조금으로 취득한 재산을 사후관리할 것이라는 교부조건을 규정하고 그 조건의 위반을 반환명령 사유로 하였다.

(라) 2009년 보조금 교부조건에는 제반규정 및 지시사항의 불이행을 반환명령 사유로 하였다. 2009년은 이 사건 사업이 진행된 첫 해인 점, 원고와 피고는 이 사건 사업완료 후 신축공장에서 H의 상품화와 판매까지 예정하고 있었던 점, 피고가 이 사건 사업의 마지막 해인 2011년에야 원고에게 보조금으로 취득한 재산에 대하여 5년간의 사후관리의무를 부과한 점 등을 고려하면, 위 '제반규정 및 지시사항'은 이 사건 사업의 향후 진행 단계에서 부여된 각종 보조금 교부조건과 지시사항을 모두 포함한다고 볼 수 있다. 따라서 원고가 사업완료 후 5년간 보조금으로 취득한 재산을 사후관리, 즉 H 상품화 사업을 위하여 공장 및 시설을 가동하지 않았다면 이는 2009년 보조금 교부조건에도 위반된다고 할 수 있다.

(마) 앞서 본 바와 같이 원고는 이 사건 H 생산 공장 및 시설을 완공한 이후 이를 이용한 생산 및 판매 등의 사업을 운영하지 않았고, 또한 농업기술센터소장이 수차례에 걸쳐 이 사건 사업을 정상화하고 경영 정상화 운영계획서 등을 제출하라고 하였음에도 원고는 아무런 조치를 취하지 않았다. 원고는 이 사건 보조금 교부조건을 위반하였다고 보아야 할 것이다.

4) 원고에게 B연합회가 교부받은 보조금을 반환할 의무가 있는지 여부

위 인정사실과 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합해 보면, 원고는 피고의 승인을 얻어 B연합회로부터 이 사건 사업을 인계 받음으로써 보조사업자의 지위 자체를 그대로 이전받아 이 사건 보조금 교부에 따른 권리·의무를 포괄적으로 승계한 것이라고 봄이 타당하고, 피고가 원고에게 B연합회에 교부한 보조금을 포함하여 이 사건 처분을 한 것은 그에 따른 당연한 효과라고 볼 것이므로 법률에 명시적인 근거를 요하지 않는다고 할 것이다. 피고가 원고에게 B연합회가 교부받은 보조금에 대하여도 반환을 명한 이 사건 처분은 적법하다.

가) 이 사건 조례 제14조 제 1항 제3호는 '보조사업자가 보조사업을 인계하고자 할 경우에는 미리 군수의 승인을 얻어야 한다.', 같은 조 제2항은 '제1항에 따라 보조사업을 이어 받은 자는 보조금을 받을 수 있다.'고 규정하고 있다. 원고는 B연합회가 수행하던 이 사건 사업을 수행하기 위하여 설립되었고, 피고의 승인을 받아 이 사건 사업을 그대로 승계하였다.

나) B연합회는 2009. 4.경부터 2010. 3.경까지 3회에 걸쳐 피고로부터 이 사건 보조금을 교부받아 H 생산 공장 건물 등을 신축하고 기계류 등을 설치하였고, 원고는 B연합회가 이 사건 사업을 위해 피고로부터 교부받은 이 사건 보조금으로 신축한 공장 및 설치한 기계류 등에 대한 소유권도 아무런 대가없이 그대로 이전받았다. 또한 B연합회는 원고에게 이 사건 사업 부지인 이 사건 토지를 무상 증여하고 원고 명의로 소유권이전등기를 마쳐 주었다.

다) 원고는 B연합회로부터 이 사건 사업을 인계받아 수행하면서 피고로부터 이 사건 사업을 위한 보조금을 교부받아 B연합회가 신축한 H 생산 공장에 생산설비를 추가 설치하고, 신축한 공장 건물에 관하여 원고 명의로 소유권보존등기를 마쳤다.

라) 피고가 원고에게 B연합회가 교부받은 보조금에 대해 반환명령을 할 수 없다고 본다면, 원고는 B연합회가 지급받은 이 사건 보조금에 따른 이익은 그대로 향유하는 반면, 이 사건 보조금교부에 따른 제재처분은 받지 않는다는 불합리한 결론에 이르게 된다.

5. 결 론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 전지원

판사 최한순

판사 이흥주

1) 이 사건 조례 제7조 제1항은 "군수는 보조금의 교부를 결정함에 있어서 법령 및 예산이 정하는 보조금에 교부 목적 달성에 필요하다고 인정되는 조건을 붙일 수 있다."고 규정하였다.