2014구합60888 행위허가변경 불허가처분취소

유한회사 ○○기업

시흥시

대표이사 윤

소송대리인 법무법인 ( 유한 ) 율촌

담당변호사 정태학, 이원찬

시흥시장

소송수행자 홍정민

소송대리인 법무법인 케이씨엘

담당변호사 강영민

소송대리인 법무법인 해마루

담당변호사 이만용

2015. 7. 14 .

2015. 9. 15 .

1. 피고가 2014. 10. 19. 원고에 대하여 한 개발행위허가변경 불허가처분을 취소한다 .

2. 소송비용은 피고가 부담한다 .

주문과 같다 .

1. 처분의 경위

가. 시흥시 ○○동 * * * - * 대 4, 724㎡ ( 이하 ' 이 사건 토지 ’ 라고 한다 ) 는 구 도시계획법 ( 1976. 12. 31. 법률 제2988호로 개정되기 전의 것 ) 제21조에 근거하여 1976. 12 .

4. 건설부 고시 제192호로 개발제한구역으로 지정되었다 .

나. ○○○○화학 주식회사는 이 사건 토지가 개발제한구역으로 지정되기 이전인 1974년경 위 토지 지상에 석유화학계 기초화학물질 제조를 위한 공장 및 부대시설 ( 이하 이들을 통틀어 ' 기존 공장 ' 이라고 한다 ) 을 건축하여 제조업을 영위하여 왔다 .

다. ○○ 산업 주식회사 ( 이하 ' ○○ 산업 ’ 이라고 한다 ) 는 2014. 4. 24. 피고에게 기존 공장을 철거하고 시멘트 벽돌 및 블록 제조 공장 ( 도시형 공장 연면적 333㎡, 공작물 면적 323. 47㎡ ) 을 신축하기 위한 개발제한구역 내 행위허가 ( 건축허가 ) 신청을 하였고 , 피고는 2014. 5. 23. ○○산업에 대하여 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 ( 이하 ‘ 개발제한구역법 ' 이라고 한다 ) 제12조에 근거하여 개발제한구역 내 행위허가 처분 ( 이하 ' 이 사건 행위허가 ' 라고 한다 ) 을 하였다 .

라. ○○산업은 2014. 6. 16. 피고에게 이 사건 행위허가 사항의 일부 ( 건축물 위치 , 공작물 면적 및 위치 ) 에 관한 변경허가신청을 하였고, 피고는 2014. 6. 25. ○○산업에 대하여 개발제한구역 내 행위허가변경처분을 하였다 .

마. 한편 레미콘 제조업 등을 목적사업으로 하는 원고는 ○○산업으로부터 공장 신축과 관련된 권리를 양수한 후 2014. 6. 26. 피고에게 건축법 제16조, 같은 법 시행령 제12조, 같은 법 시행규칙 제11조에 따라 건축주를 ○○ 산업에서 원고로 변경하는 건축관계자변경신고를 하였다 .

바. 원고는 2014. 9. 23. 피고에게 이 사건 행위허가 사항의 일부 ( 기존에 부대시설로 분류되어 있던 사일로를 제조시설로 재분류, 천막구조의 가설건축물 추가, 업종을 시멘트 벽돌 및 블록 제조업에서 레미콘 제조업으로 변경 ) 에 관한 변경허가신청 ( 이하 ' 이 사건 신청 ' 이라고 한다 ) 을 하였다. 이에 대하여 피고는 2014. 10. 19. 원고에 대하여, 민원사무처리에 관한 법률 시행령 제37조 제1항, 시흥시 민원사무처리규정 제10조 에 근거한 민원조정위원회의 심의 결과 불허가로 의결되었다는 이유로 개발행위허가변경 불허가처분 ( 이하 ' 이 사건 처분 ' 이라고 한다 ) 을 하였다가, 원고가 구체적인 처분사유를 알려 달라고 요구하자 2014. 10. 24. 아래와 같은 처분사유를 제시하였다 .

1. 주변의 관광사업과 친환경 사업 등 훼손○ 이 사건 토지 바로 옆에 위치한 호조벌은 친환경 농업의 시범사업을 진행하고 있다. 그런데 레미콘 공장에서 발생하는 분진으로 인하여 채소류의 생육과 품질 저하 및 주말 농장 운영에 부정적 영향이 초래되고, 호조벌에서 생산된 시흥쌀 ( 햇토미 ) 에 대한 소비자의이미지가 저하된다 .

○ 이 사건 토지로부터 약 1. 3km 떨어진 곳에 위치한 연꽃테마파크는 한 해 40만 명이 방문하는 관광명소이다. 그런데 레미콘 공장에서 발생하는 분진으로 인하여 연잎, 연꽃 등의생육 등에 부정적인 영향이 있다 .○ 이 사건 토지는 갯골생태 습지보호지역과도 약 1㎞밖에 떨어지지 않아 습지보호지역 관리 및 이용에 지장을 초래한다 .2. 비산 먼지 등의 증가로 인한 농경지 및 자연환경 훼손○ 레미콘 공장에서 발생하는 비산 먼지는 주변 농경지에서 재배 중인 농작물과 식물의 광합성을 방해하여 성장을 저해한다. 또한, 우기 및 폭우 시 사업장 바닥에 쌓인 시멘트와골재 분진이 인근 하천으로 유입되어 토양 및 지하수 오염이 초래된다. 또한, 이 사건 토지에서 발생하는 비점오염 물질이 보통천으로 유입될 수 있다 .3. 교통사고 및 기타 안전 위험○ 이 사건 토지 인근 도로는 왕복 2차선에 불과하다. 또한, 이 사건 토지로부터 약 900m떨어진 곳에 포동시민운동장이 위치하고 있는데, 레미콘 차량 등이 출입한다면 일반 차량의 통행과 안전에 문제가 발생한다. 아울러 그와 같은 대형화물차량이 호조벌을 통과할 경우 농로 파손 및 이앙기, 수확기 등의 통행불편을 초래한다 .4. 소음, 진동 등 주거환경 훼손○ 레미콘 공장에서 발생하는 비산 먼지와 1일 250여 대의 대형화물차량 통행으로 인한 도로 파손과 매연, 교통사고 위험 등으로 주거환경이 나빠짐에 따라 다른 지역으로 이주하려는 주민이 증가할 것이다 .5. 주민 의견 청취○ 직접적인 이해당사자인 ○○동 주민의 집단민원이 접수되었고, 시흥시의회에서도 ○○동자연녹지지역 레미콘 공장 설립반대 촉구 결의안을 채택하였다 .

[ 인정근거 ] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증, 제6호증의 1, 2, 제7호증, 제8호증의 1, 2, 제9호증의 1, 2, 제10호증, 제11호증, 제14호증의 1, 2, 제15 내지 17호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다 .

나. 인정사실

원고는 이 사건 신청이 이 사건 토지 인근 지역에 미칠 환경적 영향을 최소화하기 위한 방안을 검토하여 그 결과를 바탕으로 피고에게 사업계획서를 제출하였고, 이 사건 처분 이후 환경영향평가대행업체인 주식회사 ○○○○○○로부터 위 사업계획의 타당성 유무를 검증받았는데 그 구체적인 내용은 아래와 같다 .

1 ) 대기질가 ) 레미콘의 생산공정은 크게 ‘ 저장 / 야적 → 이송, 일시 저장 → 계량 → 혼합 ’으로 이루어지는데, 레미콘의 원료인 포틀랜드 시멘트, slag 시멘트, slag powder, fly ash, 모래, 골재를 입고한 후 벌크트럭의 압송관을 이용하여 저장시설에 저장하고, 저장시설과 계량시설, 혼합시설은 밀폐식으로 연결할 예정이다 .

나 ) 레미콘 공장 운영 시 발생되는 미세먼지의 저감을 위하여 대기오염물질 배출시설 후단에 여과집진시설 총 6기 ( 용량 18㎡ / min 2기, 60m / min 4기 ) 를 설치하도록 계획하였고, 여과집진시설은 0. 3㎝ 이상의 먼지에 대하여는 99. 7 % 의 처리효율을 갖는 것으로 보고되어 방지시설 저감률을 99 % 로 적용하였다. 이와 같이 운영될 경우 가중되는 농도는 0. 1 ~ 7. 4g / ㎥이고 예측되는 농도는 58. 5 ~ 65. 8g / ㎥로 환경기준을 하회할 것으로 보인다 .

2 ) 수질가 ) 이 사건 토지에서 약 2. 2㎞ 거리에 시흥갯벌 습지보호지역이 위치하고 있으나, 사업계획상 외부로 배출되는 폐수가 없고 오수도 법적 방류 수질기준을 준수하여 배출할 계획이므로 시흥갯벌 습지보호지역에 미치는 영향은 미약할 것으로 판단된다 .

나 ) 레미콘 제조공정에서 혼합시설 세척 폐수, 바닥 청소 폐수, 레미콘 차량 드럼 세척 폐수가 발생되고 그 외 차량의 세륜시설 폐수가 발생할 것으로 예측되나, 아래와 같이 폐수발생량 20㎥ / 일을 전부 재이용할 계획이므로 사업장 밖으로 배출되는 폐수는 없을 것으로 보인다 .

3 ) 소음 · 진동가 ) 소음 ( 1 ) 현재 이 사건 토지 남측과 북측 방향으로 진행 중인 국도 39호선 우회도로 공사에 의한 소음 · 진동이 있고, 위 토지 남측으로 지나고 있는 하중로를 통과하는 차량에 의하여 교통소음이 발생하고 있다. 레미콘 운반차량이 1일 평균 150대 가량 운행한다고 가정하였을 때 1일 8시간 작업 기준으로 시간당 약 19대가 진 · 출입하게 되나 기존에 운영 중인 하중로를 이용하면 운반차량에 의한 소음 영향은 미미할 것으로 판단된다 .

( 2 ) 한편 시설물은 통상 공장건물 안에 배치되므로 건물 벽에 의하여 소음이 어느 정도 차단된다. 국립환경연구원에서 발행한 ' 국내 제작 및 사용기계류의 음향파워 레벨 조사연구 ( I ), 1991 ' 에 의거하여 공장건물의 재질을 슈퍼판넬로 가정하고, 대상벽 1면의 면적을 50m, 유리창문 비율을 6 % 로 가정하면 건물 외벽에서의 총 합성소음도는 60. 4dB ( A ) 로 예측되고, 이 사건 토지로부터 300m 이내에 위치한 정온시설별 최종 소음도를 예측한 결과 60m 이격된 양계장 지점의 소음도는 48. 4dB ( A ), 181m 이격된 축사 지점의 소음도는 38. 8dB ( A ) 로서 가축피해기준 60. 0dB ( A ) 를 만족할 것으로 예측된다 .

( 3 ) 이 사건 토지 지상에 설치될 소음배출시설 및 그에 대한 방지시설 명세는 아래와 같다 .

나 ) 진동 원고가 이 사건 토지 지상에 설치할 예정인 시설 중 진동배출시설은 존재하지 않는다 .

[ 인정근거 ] 다툼 없는 사실, 갑 제14호증의 1, 2, 제18호증, 제19호증, 제26 내지 28호증, 을 제6호증, 제12호증, 제13호증의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지다. 판단

1 ) 구 개발제한구역법 제12조, 제13조, 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 법률 시행령 ( 2014. 11. 24. 대통령령 제25774호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘ 구 개발제한구역법 시행령 ' 이라고 한다 ) 제13 내지 18조의2, 제23조의 규정을 종합하여 보면 , 개발제한구역 내에서는 구역지정의 목적상 건축물의 건축, 공작물의 설치 등 개발행위가 원칙적으로 금지되고, 다만 구체적인 경우에 이러한 구역지정의 목적에 위배되지 아니할 경우 예외적으로 허가에 의하여 그러한 행위를 할 수 있게 되어 있음이 그 규정의 체제와 문언상 분명하고, 이러한 개발행위의 허가는 상대방에게 수익적인 것이 틀림없으므로 그 법률적 성질은 재량행위에 해당한다. 또한, 행정행위를 기속행위와 재량행위로 구분하는 경우 양자에 대한 사법심사는, 전자의 경우 그 법규에 대한 원칙적인 기속성으로 인하여 법원이 사실인정과 관련 법규의 해석 적용을 통하여 일정한 결론을 도출한 후 그 결론에 비추어 행정청이 한 판단의 적법 여부를 독자의 입장에서 판정하는 방식에 의하게 되나, 후자의 경우 행정청의 재량에 기한 공익 판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈 · 남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈 · 남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례 평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다 ( 대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 참조 ). 그러나 행정청의 재량권은 무제한적인 것이 아니라 당해 행정처분에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과사익 상호 간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있는 것이므로, 행정청이 행정처분을 하면서 위와 같은 이익형량을 전혀 행하지 아니하였거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 빠뜨린 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 당해 행정처분은 위법하게 된다고 할 것이다 .

앞서 본 사실 및 거시 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면, 피고는 이 사건 처분을 함에 있어 정당성과 객관성 있는 이익형량을 하지 아니하였다고 봄이 상당하고, 따라서 위 처분은 위법하다고 할 것이다 .

1① 이 사건 신청이 받아들여질 경우 미칠 공익상의 영향에 대하여는 기본적으로 원고가 위 신청 시 피고에게 제출한 사업계획을 토대로 판단하여야 한다. 피고는 원고가 위 사업계획대로 사업을 운영하지 아니할 경우 미칠 환경적 위해를 우려하나 피고와 같은 논리라면 환경오염의 가능성이 있는 시설의 경우 어떠한 오염방지계획과 시설을 구비하더라도 그 시설의 설치를 허가할 수 없다는 것이 되어 이 사건 행위허가와 균형이 맞지 아니한다. 피고로서는 개발제한구역법 제12조 제6항, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제60조에 따른 이행보증금 예치, 개발제한구역법 제30조 제1항에 따른 시정명령, 대기환경보전법, 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률, 소음 · 진동관리법에 따른 개선명령, 형사고발 등을 통하여 직접 혹은 간접적으로 필요한 조치를 취할 수 있으므로, 사업계획과 달리 운영될 우려가 있다는 점만으로 이 사건 신청을 거부하는 것은 합리적이라고 볼 수 없다 .

② 원고는 이 사건 토지 지상에 저장시설 등 대기오염물질 배출시설의 설치를 예정하고 있고 위 저장시설 등이 운영될 경우 1년에 3. 84톤의 분진이 발생될 것이 예측되는 것은 사실이나, 원고는 이를 저감하기 위하여 여과집진시설 총 6기를 설치하도록 계획하였고 그와 같이 저감시설을 가동할 경우 1년에 발생하는 분진은 0. 0384톤에 불과하여 주변 환경에 미치는 영향이 크지 않으리라고 보인다 .

③ 원고는 이 사건 토지 지상에 세륜시설, 폐레미콘 재생시설의 설치를 예정하고 있고 위 각 시설이 운영될 경우 COD, SS, ABS 등 오염물질이 1일 20㎡ 가량 발생될 것이 예측되는 것은 사실이나, 원고는 집수조 등을 통하여 위 폐수를 저장한 후 이를 다시 재이용하는 방법으로 이 사건 토지 밖으로 배출되는 폐수가 없도록 조치할 예정이므로, 이 사건 토지로부터 2㎞ 떨어진 갯골생태 습지보호지역을 포함한 주변 환경에 미치는 영향이 크지 않으리라고 보인다 .

④ 원고는 이 사건 토지 지상에 변속기, 혼합기 등의 설치를 예정하고 있고 위 각 시설이 운영될 경우 소음을 배출하는 것은 사실이나 ( 원고가 설치하고자 하는 시설 중 진동배출시설은 존재하지 아니한다 ), 위 각 시설이 나대지 위에 설치되는 것이 아니라 공장시설 안에 배치되므로 공장의 벽 등을 통하여 자연적으로 저감되는 정도를 감안하면 위 토지 인근에 위치한 양계장 등에 피해를 입힐 수준의 소음이 발생되지 않으리라고 보이고, 여기에 더하여 원고는 방음창, 방음실, 소음기 등을 설치하여 소음도를 더욱 낮추겠다는 계획을 갖고 있다 .

1⑤ 레미콘 운반트럭이 주로 이용하게 될 국도 39호선은 이미 1일 39, 136대의 차량이 운행할 것으로 예정되어 있고 하중로 중 농경지 옆을 지나는 북서쪽 구간은 약 400m에 불과하여 이 사건 신청이 받아들여질 경우 일반 차량의 통행에 문제가 야기된다거나 농로훼손 등이 발생할 것이라고 보기 어렵다. 또한, 국도 39호선 우회도로 공사 등으로 인하여 이미 상당한 정도의 소음 · 진동이 발생하고 있는 상황에서, 이 사건 신청이 받아들여짐으로 인하여 증가되는 소음 · 진동이 어느 정도이고 그것이 인근 지역 주민에게 어느 정도의 영향을 미칠 것인지, 그 영향은 수인한도 범위 내에 있는 것인지 관하여 피고가 구체적인 검토를 하였다고 보이지 않는다 .

⑥ 이 사건 토지 지상에는 위 토지가 개발제한구역으로 지정되기 이전부터 석유화학계 기초화학물질 제조를 위한 기존 공장이 있었고, 피고는 이미 2014. 5. 23. 시멘트 벽돌 및 블록 제조 공장 신축과 관련된 이 사건 행위허가를 한 바 있는데, 피고가 주장하는 대기, 수질, 소음 · 진동, 교통환경에 대한 위해도에 있어 화학물질 제조공장, 시멘트 벽돌 및 블록 제조 공장과 레미콘 공장 사이에 어떠한 종류와 정도의 유의미한 차이가 있어 피고가 이 사건 처분에 이르게 되었는지 알 수 없다 .

⑦ 환경영향평가에 준하는 정도의 조사를 바탕으로 한 원고의 이 사건 신청에 대하여 위 신청이 미칠 환경적 위해를 이유로 이를 거부하기 위하여는 적어도 원고가 행한 조사에 준하는 수준의 객관적이고 합리적인 자료를 근거로 하여야 할 것이다. 피고는 이 사건 처분에 앞서 제출받은 관련 실과소의 의견을 참작하였다고 주장하나 체육진흥과, 환경정책과, 청소행정과, 상수도과, 하수관리과의 의견은 이 사건 신청을 불허가하여야 한다는 것이 아니라 위 신청으로 인하여 예견되는 문제점을 지적하고 위 문제점을 예방하기 위한 조건을 붙여 허가하여야 한다는 취지이고, 하수관리과, 공원관 리과, 교통정책과의 의견은 원고가 이 사건 신청 시 제출한 사업계획을 전제로 한 검토 결과가 아니라 레미콘 공장입지에 따른 일반적인 위해 가능성을 제시한 것에 불과하여 합리적인 판단자료라고 볼 수 없다 .

⑧ 이 사건 토지의 좌측은 대부분 경작지여서 별다른 건물이 축조되어 있지 않고 위 토지와 포동시민운동장 사이에는 국도 39호선이 위치하고 있으며, 이 사건 토지에서 가장 가까운 ○○동 주거지역과는 언덕을 사이에 두고 있어 위 토지 지상에 레미콘 공장을 신축한다고 하여 위 주거지역의 쾌적한 환경이나 안온한 생활을 해칠 우려가 있을 것이라고 단정하기는 어렵고, 그 외에 위 공장의 규모 및 시설을 감안하여 보면 위 공장의 신축으로 인하여 주변의 환경, 경관, 미관 등이 크게 오염되거나 손상될 우려가 있다고 보기도 어렵다. 따라서 레미콘 공장에 대한 부정적인 정서와 그로 인한 주민 이주 가능성 등과 같은 막연한 우려만으로 이 사건 신청이 현저히 공공복리에 반한다고 볼 수 없다 .

2 ) 이에 대하여 피고는 이 사건 신청 내용 중 가설건축물 부분과 관련하여 구 개발제한구역법 시행령 제19조 제7호 소정의 ‘ 생산품의 보관을 위한 임시 가설 천막의 설치 ' 에 해당하지 아니하여 이를 가설건축물로 설치하는 것이 불가능하고 반드시 일반 건축물로 건축되어야 하므로 그 면적을 고려하면 기존 공장과는 전혀 다른 규모로 건축물을 축조하는 것이 되어 개발제한구역법령에 따라 개축이 가능한 경우에 해당하지 아니한다고 주장한다 .

살피건대, 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서 다른 사유를 추가 혹은 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정된다 ( 대법원 2009. 11. 26. 선고 2009두15586 판결 참조 ) .

앞서 본 사실 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 당초 이 사건 처분의 사유는 ' 이 사건 신청이 개발제한구역법이 보호하고자 하는 공익에 중대한 침해를 가져올 수 있다. ' 라는 점인 반면, 피고가 추가로 주장하는 처분사유는 ‘ 원고가 설치하고자 하는 가설건축물의 용도와 면적을 감안하면 종래보다 건축 규모가 증대되고, 이는 개발제한구역법 제13조, 구 개발제한구역법 시행령 제23조 제2항 제1호의 해석상 허가대상인 개축에 해당하지 아니한다. ' 라는 점이고 이는 개발제한구역법령의 해석과 관련한 것으로서 당초의 처분사유와는 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일하다 .

고 볼 수 없다 .

따라서 이를 처분사유로 추가하는 것은 허용되지 아니하므로, 피고의 위 주장은 더 나아가 판단할 필요 없이 이유 없다 .

3 ) 피고는 나아가 이 사건 처분이 위법하다고 하더라도 이를 취소하는 것이 현저히 공공복리에 적합하지 아니하므로 사정 판결의 필요성이 있다고 주장한다 .

살피건대, 위법한 행정처분을 존치시키는 것은 그 자체가 공공복리에 반하는 것이므로 행정처분이 위법함에도 이를 취소하는 것이 현저히 공공복리에 적합하지 아니하다고 인정하여 사정판결을 함에 있어서는 극히 엄격한 요건 아래 제한적으로 하여야 할 것이고, 그 요건인 현저히 공공복리에 적합하지 아니한가의 여부를 판단함에 있어서는 위법 · 부당한 행정처분을 취소 변경하여야 할 필요성과 그로 인하여 발생할 수 있는 공공복리에 반하는 사태 등을 비교 · 교량하여 그 적용 여부를 판단하여야 한다 ( 대법원 2001. 8. 24. 선고 2000두7704 판결 등 참조 ) .

피고는 개발제한구역법이 보호하고자 하는 공익에 중대한 침해가 야기될 수 있다는 이유로 이 사건 처분을 하였으나 위 처분에 앞서 그와 같은 위해 발생의 구체적인 가능성 및 그 영향에 관한 충실한 검토를 결여하였다는 점은 위에서 본 바와 같은 바, 침해되는 공익과 사익을 신중히 비교교량하여 처분 여부를 결정하는 것은 피고의 책무라고 할 것이고 달리 이 사건 처분을 취소하는 것이 현저히 공공복리에 적합하지 아니하다고 볼만한 사정이 인정되지 아니하므로 이 사건은 사정판결을 할 경우에 해당

하지 아니한다 .

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한

재판장 판사 오민석

판사김선아

판사이광헌