2016구합50822 전원개발실시계획변경승인 취소

1. 합자회사 A

2. B영어조합법인

3. C.

4. D

5. E.

산업통상자원부장관

F 주식회사

2017. 5. 19.

2017. 7. 14.

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 모두 원고들이 부담한다.

피고가 2015. 10. 29. 피고보조참가인(이하 '참가인'이라 한다)에 대하여 한 G 건설사업에 대한 전원개발사업 실시계획 승인처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고들은 아래 표 기재와 같이 구 수산업법(2015. 6. 22, 법률 제13385호로 개정되기 전의 것) 제41조 제3항에 따른 육상해수양식어업 및 종묘생산어업의 허가를 받고 허가받은 장소에서 육상양식장을 운영하여 왔고, 그 위치는 별지1 도면 형상과 같다.

나. 원고 합자회사 A(이하 '원고 A'라고만 한다), D, B영어조합법인은 육상양식장을 운영하기 위하여 각 강릉시장으로부터 해수인입관(이하 '양식장 취수관'이라 한다)을 설치하기 위한 목적의 공유수면 점용·사용 허가를 받아 양식장 취수관을 설치·이용하고 있고, 원고 C는 원고 B영어조합법인의, 원고 E은 원고 A의 각 소유 부동산을 임차하여 육상양식장으로 운영하면서 그들이 양식장 취수관을 통하여 취수하는 해수 중 일부를 공급받아 양식업에 사용하고 있다. 원고 A, D, B영어조합법인이 공유수면 점용·사용 허가를 받은 위치는 별지2 도면 형상과 같다.

다. 지식경제부장관은 2013. 2. 25. 지식경제부 공고 R로 제6차 전력수급기본계획을 공고하였다.

라. 삼성물산 주식회사는 2013. 4. 30. 전기사업법 제7조에 따라 피고로부터 발전사업허가를 얻은 뒤, 강릉시 S 일원에 G 발전소(설비용량 1,040MW 2기)를 건설하는 내용의 전원개발사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다) 계획을 수립하였다.

마. 한국남동발전 주식회사, 삼성물산 주식회사, 강릉석탄화력 유한회사는 2014. 6. 27. 공동으로 전기사업법 및 전원개발촉진법에 따른 G의 건설, 관리, 운영 및 전력 판매 등을 주된 목적으로 하는 특수목적법인인 참가인을 설립하였고, 삼성물산 주식회사는 2014. 10. 29. 이 사건 사업을 참가인에게 양도하였으며, 피고는 2014. 10. 30. 참가인에 대하여 전기사업법 제10조 제1항에 의거하여 위 양수도를 인가하고 발전사업 허가증을 재발급하였다.

바. 참가인은 이 사건 사업에 관한 전원개발사업 실시계획(이하 '이 사건 실시계획'이라 한다)을 수립하여 2014. 11. 14. 피고에게 이 사건 실시계획의 승인을 신청하면서 이 사건 사업의 실시에 필요한 아래와 같은 내용의 공유수면 점용·사용협의 신청서를 함께 제출하였다. 참가인이 공유수면에 설치하는 인공구조물의 배치도는 별지3 도면 형상과 같다.

사. 피고는 전원개발촉진법 제5조 제4항에 따라 이 사건 사업구역을 관할하는 강원도, 강릉시 및 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 전원개발사업추진위원회의 심의를 거쳐 2015. 10. 29. 이 사건 사업에 관한 실시계획을 승인하고 산업통상자원부고시 T로 이를 고시하였다(이하 '이 사건 실시계획승인'이라 한다).

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 7, 26호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을가 제1, 3호증, 을나 제1 내지 4호증의 각 기재, 이 법원의 강릉시장에 대한 사실조회결과, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 실시계획승인의 적법 여부

가. 원고들의 주장

이 사건 실시계획승인의 효과로서 참가인에 대한 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 '공유수면법'이라고만 한다) 제8조에 따른 공유수면의 점용·사용허가(이하 '점사용허가'라고만 한다)가 의제되는데, 원고들은 아래와 같은 근거로 피고에 대한 점사용허가로 인하여 공유수면법 제12조, 공유수면법 시행령(2016. 6. 21. 대통령령 제27245호로 개정되기 전의 것) 제12조 제1항 제1호, 제5호, 제6호가 정하는 피해가 예상되는 권리를 가진 자로서 공유수면법 제8조에 따른 점사용허가를 받은 자, 수산업법 제41조 제3항에 따른 육상해수양식어업 및 종묘생산어업의 허가를 받은 자, 인접한 토지 인공구조물의 소유자 또는 점유자에 해당하므로, 원고들이 참가인에 대한 점사용허가에 동의하지 아니하는 한 피고는 공유수면법 제12조에 따라 참가인에 대한 점사용허가를 할 수 없다. 원고들은 참가인에 대한 점사용허가에 동의하지 아니하였음에도 불구하고 피고는 참가인에 대한 점사용허가가 의제되는 이 사건 실시계획승인을 하였는바, 이 사건 실시계획승인은 이로 인하여 의제되는 점사용허가의 요건을 갖추지 못한 것으로서 위법하므로 취소되어야 한다.

1) 참가인이 이 사건 사업의 시행으로 설치하고자 하는 '구내배수로'의 위치와 원고 A, D의 양식장 취수관 위치는 직접적으로 중첩되고(별지 4 도면 참조), 원고 A, D B영어조합법인의 점사용허가 위치는 이 사건 실시계획승인에 의하여 의제되는 점사용허가의 직접점용 면적 534,250m 및 간접점용 면적 964,600m와 중첩되므로, 위 원고들의 양식장 취수관은 철거될 수밖에 없고, 위 원고들의 점사용허가는 취소될 수밖에 없으며, 양식장 취수관을 통하여 취수한 해수로 육상해수양식어업 및 종묘생산어업을 영위하는 원고들의 양식업은 폐업될 수밖에 없다.

2) 이 사건 사업에 따른 인공구조물의 건설 및 준설 등의 과정에서 발생할 부유사 등으로 인한 오염 및 G의 운영 과정에서 배출될 온배수의 영향으로 인하여 인근 해역의 해수를 취수하여 운영하는 원고들의 양식업에 피해가 발생할 것이 예상된다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 삼성물산 주식회사는 2012. 4.경 환경영향평가법 제2조 제2호, 제22조 제3호에 따라 이 사건 사업에 대한 환경영향평가를 시행하기 위하여 환경영향평가 용역을 의뢰하였고, 그 결과 2013. 10.경 환경영향평가서 초안이 작성되었다. 위 환경영향평가서 초안을 기초로 주민공람, 주민설명회 개최, 공청회 개최 등으로 주민 및 전문가의 의견 수렴을 거친 후 2014. 11.경 환경영향평가 본안 보고서(이하 '환경영향평가서'라 한다)가 작성되었다. 환경영향평가서의 주된 내용은 아래와 같다.

2) 이 사건 사업부지 인근 육상에서 육상해수양식어업 및 종묘생산어업을 영위하는 어업인들은 'U대책위원회'를 결성하여 대책위원회에 어업손실보상에 관한 권한을 위임하였고, 참가인과 대책위원회는 보상 협의를 진행한 결과 2015. 4. 29. 대책위원회로부터 이 사건 사업에 관한 점사용허가에 대한 동의를 받았고, 2015. 4. 30. 대책위원회와 '어업손실보상 약정서'를 체결하였다.

3) 원고들을 비롯한 다른 육상 해수양식어업 및 종묘생산어업을 영위하는 어업인들은 위 대책위원회가 한 점사용허가에 대한 동의 및 어업손실보상 약정에 참여하지 아니한 채 별도로 'V대책위원회(위원장 원고 C)를 결성하여 2015. 5. 12. 강릉시 및 참가인에게 위 위원회와 보상에 관한 사전협의를 거쳐야 한다고 통보하였는데, 이 사건 실시계획승인이 있기까지 위 위원회와 참가인은 점사용허가에 대한 동의나 보상에 관한 협의에 이르지 못하였다.

4) 강릉시장은 2015. 9. 21. 피고에게 이 사건 사업의 공유수면 점사용허가와 관련한 검토 결과를 제출하였다. 그 내용은 아래와 같다.

○ 중앙부처(환경부)

II. G 공유수면 점사용허가 권리자 현황

1. 사업구역(직접적 저촉) 내 권리자 현황

- W어촌계(마을어업), X어촌계(마을어업), Y(정치망어업), Z(마을해수욕장), 위 권리자

모두 참가인에 대한 점사용허가에 동의

- 권리자로 보는 사유: 발전소 공유수면 점사용허가 구역과 발전소 건설 및 운영시 영

향권 범위(직접적 저촉) 내에 있는 경우에만 권리자로 한정해야 된다고 판단되므로, 위 권

리자들이 공유수면법 제12조가 정하는 피해가 예상되는 권리자에 포함됨.

2. 전원개발사업 실시계획 승인 후 연구기관 등 의견을 참고하여 결정할 상황

- 공유수면 점사용허가권자로 원고 A, D, B영어조합법인 : 피고에 대한 점사용허가에

미동의

- 육상해수양식어업 및 종묘생산어업의 허가를 받은 자로서 원고들 및 AA, AB, AC,

AD : 피고에 대한 점사용허가에 미동의

- 그 외 피고에 대한 점사용허가에 동의한 공유수면 점사용허가권자 또는 육상해수양

식어업 및 종묘생산어업의 허가를 받은 자 12명

- 전원개발사업 실시계획 승인 후 연구기관 등 의견을 참고하여 결정해야 하는 사유:

이 사건 사업은 공유수면법 제2조 제1호 가목이 정하는 '바다'에 운탄설비 (782m), 취수로

(575m), 배수로(710m) 등을 설치하는 것이고, 이와 같은 행위를 하고자 할 때에는 법령에

서 정하는 바에 따라 '공유수면 매립면허'가 아닌 ‘공유수면 점사용허가'로 하도록 규정하고

있다. 육상해수양식업 및 종묘생산어업은 공유수면 점 사용허가를 받으려는 사업구역 밖에

있고, 양식장 취·배수관도 공유수면 점사용허가구역 외에 있어 연구기관 등의 의견 참고 없

이는 현실적으로 피해가 예상되는 권리자로 단정짓기 어렵다. 참가인은 민원을 예방하고자

【인정근거】다툼 없는 사실, 을가 제2, 4호증, 을나 제3 내지 14호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 공유수면법은 공유수면을 지속적으로 이용할 수 있도록 보전·관리하고, 환경친 화적인 매립을 통하여 매립지를 효율적으로 이용하게 함으로써 공공의 이익을 증진하고 국민 생활의 향상에 이바지함을 목적으로 하여 제정된 법률로서(제1조), 공유수면 점용·사용허가 등의 기준과 관련하여 제12조에서 "공유수면관리청은 공유수면 점용·사용허가를 할 때에 그 허가로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자(이하 '공유수면 점사용 관련 권리자'라 한다)가 있으면 그 허가를 하여서는 아니 된다. 다만 공유수면 점용·사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용·사용에 동의 한 경우(제1호)에는 그러하지 아니하다"라고 규정하고 있고, 이러한 위임에 따라 공유수면, 법 시행령 제12조 제1항은 "공유수면법 제12조 본문에서 '대통령령으로 정하는 권리를 가진 자'란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다"고 규정하면서 제1호에서 공유수면법 제8조에 따른 점사용허가를 받은 자를, 제5호에서 수산업법 제41조 제3항 에 따른 육상해수양식어업 및 종묘생산어업의 허가를 받은 자를, 제6호에서 인접한 토지·인공구조물의 소유자 또는 점유자를 들고 있고, 같은 조 제4항은 "공유수면관리청은 공유수면법 제12조에 따라 피해가 예상되는 권리에 해당하는지를 판단할 때에는 해당 점용·사용허가로 제1항 각 호에 따른 권리자가 그 권리의 목적에 따라 공유수면 또는 인접한 토지를 이용할 수 없게 되는지 여부(제1호), 피해를 방지하는 시설의 설치와 같은 조치를 하지 아니하고서는 그 공유수면 또는 인접 토지를 적정하게 이용할 수 없는지 여부(제2호)를 검토하여야 한다"고 규정하고 있다.

그리고 공유수면 점사용허가로 인하여 공유수면 점사용 관련 권리자에게 공유수면 또는 인접한 토지나 인공구조물을 적정하게 이용할 수 없게 되는 등의 피해가 예상되는지 여부는, 공유수면법 시행령 제12조 제4항 각 호에서 정한 기준과 아울러 공유수면 점사용 관련 권리자가 그와 같은 권리를 가지게 된 경위와 그 이용 상황, 공유수면 점용·사용의 기간과 목적, 공유수면 점용·사용이 공유수면, 인접 토지나 인공구조물의 이용에 미치는 영향의 내용과 정도 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 한다(대법원 2014.9.4. 선고 2014두5163 판결 등 참조).

또한 공유수면법 제8조에 따른 공유수면의 점사용허가는 특정인에게 공유수면 이용권이라는 독점적 권리를 설정하여 주는 처분으로서 처분 여부 및 내용의 결정은 원칙적으로 행정청의 재량에 속하고(2017. 4. 28. 선고 2017두30139 판결 등 참조), 공유수면법 제12조가 그 동의가 없는 경우 공유수면 점사용허가를 할 수 없는 소극적 요건으로 규정한 '피해가 예상되는 권리를 가진 자'는 '피해'와 '예상'이라는 불확정개념으로 이루어져 있으며, 공유수면 점사용 관련 권리자의 범위는 행정청이 위 권리자를 보호할 필요성과 새로이 점사용허가를 내어줄 공익 또는 사익 등을 비교형량하여 결정하는 것이 타당하므로, 공유수면관리칭이 '피해가 예상되는 권리'에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 상당한 재량이 있다고 할 것이다.

2) 살피건대, 위 인정사실 및 갑 제15, 16, 20 내지 22호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음의 사정들에 비추어 보면, 피고가 원고들이 공유수면법 제12조가 정하는 피해가 예상되는 공유수면 점사용 관련 권리자에 해당하지 아니한다고 판단하여, 원고들의 동의가 없음에도 점사용허가가 의제되는 이 사건 실시계획승인을 한 것이 재량권을 일탈·남용한 것이라고 보기 어렵고, 달리 피고가 이 사건 실시계획승인시 재량권을 일탈·남용하였다고 인정할 만한 증거가 없으므로, 원고들의 주장은 이유 없다.

가) 원고 A, D은 그들이 점사용허가를 받아 양식장 취수관을 설치한 위치와 참가인이 이 사건 사업의 시행으로 설치하는 구내배수로의 위치가 직접적으로 중첩된다고 주장하면서 그 근거로 이 법원의 강릉시장에 대한 사실조회결과에 포함된 위 원고들의 점사용허가 도면에 이 사건 사업의 시행으로 설치될 구내배수로를 그린 별지4 도면(갑 제31호증), 원고들이 지정한 양식장 취수관의 위치를 토대로 작성된 현황실측도 (갑 제23호증)를 제시하고 있으나, 이들 도면은 정확한 좌표에 근거한 것이 아니고, 양식장 취수관을 실측하여 작성된 것도 아니어서 그 정확성을 담보하기 어려우므로, 양식장 취수관과 설치되는 구내배수로의 위치가 중첩되는지 여부 및 그 범위 등을 명확하게 알 수 없다.

나) 이 법원의 강릉시장에 대한 사실조회결과에 포함된 원고 A, D의 점사용허가 도면(별지2 도면)과 참가인의 사업계획에 따른 도면(별지3 도면)을 대조하여 보면, 위 원고들의 양식장 취수관과 구내배수로가 열십자 형태로 교차되는 부분이 있음을 알 수 있다. 이에 대하여 참가인은 양식장 취수관과 구내배수로를 상하로 배치하여 공유수면을 입체적으로 활용할 수 있다고 주장하고 있고, 설령 그와 같은 공사가 불가능하다고 하여도 참가인이 이 사건 사업을 시행하는 과정에서 위 원고들이 적법하게 점사용허가를 받아 설치한 양식장 취수관을 위 원고들의 의사에 반하여 철거할 수는 없다고 보아야 한다.

따라서 구내배수로 설치 공사를 위한 참가인에 대한 점사용허가 위치가 위 원고들의 점사용허가 위치와 일부 중첩되는 부분이 있다는 사정만으로 위 원고들의 인공구조물인 양식장 취수관의 철거가 불가피하다고 볼 수 없고, 양식장 취수관을 '설치'하기 위한 위 원고들의 점사용허가의 취소가 불가피하다고 볼 수도 없다.

다) 공유수면법에 규정된 공유수면의 점용이라 함은 공유수면에 대하여 일반사용과는 별도로 공유수면의 특정 부분을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 이른바 특별 사용을 의미하는 것이고, 그와 같은 공유수면의 특별사용은 반드시 독점적·배타적인 것이 아니라 그 사용목적에 따라서는 다른 공유수면의 점용 또는 공유수면의 일반사용과 병존이 가능한 경우도 있으므로(2010. 11, 25. 선고 2010도12529 판결 참조), 이 사건 실시계획의 승인으로 의제되는 참가인에 대한 점사용허가의 직접 점용 또는 간접점용 부분이 원고 A, D의 점사용허가 부분과 중첩된다고 하더라도 그와 같은 사정만으로 위 원고들의 점사용허가에 피해가 예상된다고 볼 수 없다.

라) 환경영향평가서에 의하면 참가인에 대한 점사용허가의 목적인 구내배수로, 취·배수로, 방파제 등 인공구조물의 건설 및 항로준설, 발전소의 가동으로 인한 냉각수의 취·배수로 인하여 온배수 및 오폐수의 배출, 부유물의 확산 등으로 인한 해양환경의 피해가 예상되기는 한다. 그러나 환경영향평가서에는 환경 피해를 저감하기 위한 방안도 제시되어 있고, 환경영향평가란 환경에 영향을 미치는 실시계획·시행계획 등의 허가 인가 승인 면허 또는 결정 등을 할 때에 해당 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 조사·예측· 평가하여 해로운 환경영향을 피하거나 제거 또는 감소시킬 수 있는 방안을 마련하는 것을 말하는 것이므로 환경영향평가서에서 예측되는 환경 피해가 반드시 발생하는 것이라고 보기는 어려우며, 환경영향평가서에 이 사건 사업의 시행으로 인하여 이 사건 사업부지 인근에서 원고들과 같은 육상해수양식어업 또는 종묘생산어업의 허가를 받은 자에게 어떠한 구체적인 피해가 발생할 수 있는지에 관하여는 나타난 바가 없으므로, 환경영향평가서의 위와 같은 기재는 원고들의 육상해수양식어업 또는 종묘 생산어업에 피해가 예상된다고 볼 근거로는 부족하다.

마) 원고들은 갑 제16호증 및 갑 제25호증으로 전문가의 의견서를 제출하여 이 사건 사업의 시행으로 인한 부유사의 확산, 온배수의 배출이 원고들이 운영하는 육상 양식장에 어류의 폐사나 생산량의 감소 등 피해를 야기할 수 있다고 주장하나 위와 같은 전문가의 의견은 원고들이 제시한 일부 자료와 사실관계에만 근거한 것일 뿐 구체적인 실태 조사나 연구를 거친 것이라고 볼 수 없으므로 원고들이 운영하는 육상양식장에 피해가 발생할 것이라고 볼 만한 근거로는 부족하다.

바) 공유수면관리 청인 강릉시장이 피고에게 제출한 검토 결과에 의하면 공유수면 점사용 관련 권리자에 해당하여 그들의 동의가 요구된다고 본 사람들은 참가인에 대한 점사용허가가 의제되는 구역 내에서 직접 마을어업, 정치망어업, 마을해수욕장을 영위하기 위한 점사용허가를 받은 권리자들로 이 사건 사업에 따른 인공구조물의 건설 및 항로준설 때문에 직접적으로 점사용허가를 받은 목적 범위 내에서 공유수면 자체를 이용할 수 없게 되는 사람들인 반면, 원고들은 참가인에 대한 점사용허가 구역 안 또는 인근에서 양식장 취수관을 통하여 해수를 취수하고 있을 뿐인데 앞서 본 바와 같이 그 양식장 취수관의 철거가 불가피하다고 볼 수 없고, 원고들의 육상양식장은 이 사건 사업구역 밖에 위치하여 이 사건 사업에 따른 인공구조물의 건설 및 항로준설에 따라 직접적으로 그 운영이 불가능하게 되지는 아니하는 점에 비추어 양자를 달리 취급하는 것에는 합리적인 이유가 있다.

사) 피고가 참가인으로 하여금 원고들과 마찬가지로 이 사건 사업구역 인근에서 육상해수양식어업 및 종묘생산어업을 영위하는 사람들로부터 참가인에 대한 점사용허가에 대한 동의를 받도록 하고, 실제로 참가인이 그와 같은 동의를 받은 사실이 있기는 하나, 이는 공유수면 점사용 관련 권리자의 범위에 대한 판단이 재량의 영역에 있으므로 그것이 반드시 명확한 것은 아니어서 피고가 분쟁을 예방하는 차원에서 공유수면 점사용 관련 권리자의 범위에 포함될 여지가 있는 자들로부터 동의를 받도록 한 것이라고 이해할 수 있고, 강릉시장은 피고에게 위와 같은 사람들이 동의를 하기는 하였으나 공유수면 점사용 관련 권리자에는 해당하지 아니한다는 취지의 검토결과를 제출하기도 하였으므로, 위와 같은 동의를 받은 사정을 근거로 원고들이 공유수면 점사용 관련 권리자에 해당한다고 볼 수는 없다.

아) 이 사건 사업의 시행으로 부유사와 온배수가 발생하는 범위와 정도가 어떠한지, 이로 인하여 원고들이 사용하는 양식장 취수관으로 유입되는 해수에 어떠한 영향이 있는지, 유입된 해수가 원고들이 운영하는 양식장의 어류에 어느 정도의 영향을 미칠 수 있는지 등은 구체적인 건설 공법, 저감시설의 설치 여부, 조류 유속·지질 등 사업부지의 해양환경, 계절적 요인 등에 따라 얼마든지 달라질 수 있고, 이러한 다양한 변수들은 실제 공사에 착수하거나 사업을 운영하기 전까지 단정지을 수 없는 것이므로, 아직 실제 착공에 나아가지 아니한 전원개발사업 실시계획 승인의 단계에서 원고들의 공유수면 및 양식장 배수로의 이용 또는 양식업에 피해가 발생할 것인지 여부 및 그로 인한 피해의 정도를 예상하기 어렵다.

3. 결 론

그렇다면 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사김용철

판사김남균

판사강민기